Uppföljning

Riksrevisionen granskade om Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet skapat förutsättningar för att öka läraryrkets attraktionskraft. Granskningen omfattade regeringen.

Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet är två likartade statliga satsningar som via riktade statsbidrag till skolhuvudmän syftar till att höja lärares löner och därmed på sikt läraryrkets attraktionskraft. Motivet till granskning var att regeringen hade aviserat att satsningarna skulle fungera parallellt och vara långsiktiga samt att de innebar stora resursförstärkningar till kommunerna på motsvarade 10 procent av lärarnas lönesumma. De kunde därmed potentiellt ha stor betydelse för att göra läraryrket mer attraktivt.

Granskningen visade att regeringens övergripande lönemässiga målsättningar med reformerna till stor del hade uppnåtts. Karriärstegsreformen hade ökat lärarnas generella lönenivå och lärarnas relativlöner i förhållande till andra jämförbara yrken. Utfallet av Lärarlönelyftet var inte helt klart när granskningen genomfördes, men resultaten tydde på att Lärarlönelyftet skulle öka den generella lönenivån och relativlönerna ytterligare. Riksrevisionen bedömde att det skapade förutsättningar för att öka läraryrkets attraktionskraft.

Granskningen visade också att den generella lönespridningen mellan lärare hade ökat till följd av Karriärstegsreformen och att Lärarlönelyftet troligen skulle bidra till ytterligare lönespridning. För att lönespridning ska bidra till positiva effekter är det enligt forskning som Riksrevisionen utgick från i granskningen viktigt att fördelningen av lönepåslagen är tydlig och uppfattas som rättvis. Granskningen visade sammantaget att brister i utformningen av statsbidragen och genomförandet av reformerna hade försvårat lönebildningen och gjort reformerna otydliga vilket minskade deras legitimitet. En majoritet av huvudmännen och rektorerna upplevde att reformerna gjort det möjligt att skapa en lönestruktur som motsvarade lärarnas prestationer positivt. Samtidigt ansåg en majoritet att de stora löneskillnader som uppstod genom reformerna inte var motiverade av skillnader i lärarnas kompetens. Enligt skolhuvudmännen och rektorerna räckte Lärarlönelyftet inte till alla lärare som var kvalificerade för statsbidraget enligt kriterierna i förordningen. Det bidrog till att skapa en uppdelning i lärarkåren mellan de lärare som fått del av ett statsbidrag och de som inte fått det, vilket skapat ett försämrat arbetsklimat bland lärare. Vidare hade satsningarna skapat två statligt framtagna urvalsgrunder för att bedöma lärares kvalifikationer som i stor utsträckning överlappade varandra vilket minskade deras legitimitet. Styrningen av hur lönerna i den ordinarie lönerevisionen skulle fördelas i förhållande till Lärarlönelyftet uppfattades också som otydlig av skolhuvudmännen och rektorerna.

Granskningen visade även att regeringens metod för att förankra och utforma Lärarlönelyftet inte var tillräcklig och tiden för att genomföra Lärarlönelyftet hade kunnat utökas för att ge huvudmännen bättre förutsättningar för implementering.

Den visade också att antalet sökande till lärarutbildningarna inte hade ökat efter Karriärstegsreformen och att de sökandes kvalifikationer inte hade förbättrats. Riksrevisionen bedömde dock att reformernas eventuella effekter på sökantalet och de sökandes kvalifikationer skulle uppstå först på längre sikt.

Riksrevisionen bedömde att styrningen av reformerna kunde samordnas och tydliggöras för att öka deras legitimitet så att de på ett bättre sätt skulle kunna bidra till att öka läraryrkets attraktionskraft. Regeringen rekommenderades att överväga att:

• reglera Lärarlönelyftet så att det omfattar alla legitimerade lärare eller motsvarande och ger en tydlig differentiering av de lönepåslag som möjliggörs av statsbidraget.
• skapa en gemensam uppsättning kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer som omfattar både Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet.
• reglera vilka kvalifikationer som ska uppnås för att kunna ta del av Lärarlönelyftet och vad som utöver detta krävs för att få en karriärstegstjänst.
• reglera hur de lönepåslag som statsbidraget för lärarlönelyft möjliggör ska kunna fördelas till förstelärare och lektorer.

En samordning av reformernas urvalskriterier var särskilt viktig eftersom den statliga utredningen Skolkommissionen hade presenterat ett förslag till ett professionsutvecklingsprogram för lärare, som om det genomfördes skulle skapa ytterligare statligt framtagna kriterier för att bedöma lärares kvalifikationer. Regeringen hade också tillsatt en utredning som bland annat skulle se över Lärarlönelyftet och Karriärstegsreformen. Givet att granskningen visade att Lärarlönelyftet i viss mån hade mindre legitimitet bland huvudmän och rektorer än Karriärstegsreformen och upplevdes ha skapat större negativa effekter bedömde Riksrevisionen att utredningens uppdrag för ensidigt var inriktat mot att förändra Karriärstegsreformen. Regeringen rekommenderades därför att:

• ge utredaren ett mer förutsättningslöst uppdrag att, med beaktande av Skolkommissionens förslag, undersöka om det är möjligt att göra ändringar av gällande regelverk för Karriärstegsreformen och/eller Lärarlönelyftet för att reformerna ska samverka på bästa sätt.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen instämde i skrivelsen till riksdagen i iakttagelsen att reformerna ökat lärarnas löner och att det var gynnsamt för läraryrkets attraktionskraft. Den delade även bedömningen att reformerna skapat en uppdelning inom lärarkåren. Regeringen gjorde en annan bedömning än Riksrevisionen av vilka åtgärder som borde vidtas för att skapa en tydligare styrning och öka reformernas legitimitet.

I skrivelsen beskrev regeringen Karriärstegsreformens och Lärarlönelyftets syften. Den betonade att det är viktigt att båda reformerna har kriterier som kan tillämpas av skolhuvudmannen på ett ändamålsenligt sätt och att reformerna ska kunna kombineras. Regeringen kommenterade dock inte närmare iakttagelsen att Lärarlönelyftets och Karriärstegsreformens överlappande kriterier skapat en bristande legitimitet för reformerna. Den betonade att det är arbetsmarknadens parter som har utformat Lärarlönelyftet och ansåg att Lärarlönelyftet funnits för kort tid för att överväga att skapa en gemensam uppsättning kriterier med Karriärstegsreformen för att bedöma lärares kvalifikationer. Mot denna bakgrund avvisade regeringen rekommendationerna om att samordna kriterierna för Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet. Regeringen uttryckte också att den avsåg att på sikt fördela Lärarlönelyftet till kommunerna via det generella statsbidraget.

När det gäller rekommendationen att utöka Lärarlönelyftet till alla legitimerade lärare eller motsvarande menade regeringen att en utvidgning av Lärarlönelyftet skulle innebära ett alltför omfattande ingrepp i lönebildningen utöver det som reformen redan medfört. Den betonade också att reformen hade utformats i nära dialog med skolans fackliga organisationer och arbetsgivarorganisationer och att den därigenom hade legitimitet. Regeringen uttryckte att om det finns fler lärare som ansågs behöva ett lönelyft än det som statsbidraget räckte till skulle det ansvaret tas av skolhuvudmännen.

Regeringen tolkade rekommendationen om ett ändrat uppdrag till den pågående statliga utredningen som att utredningens uppdrag därmed skulle utökas och avvisade rekommendationen. Regeringen avsåg att följa och utvärdera Lärarlönelyftet och effekterna av reformen. I och med skrivelsen ansåg regeringen att granskningsrapporten var slutbehandlad.

Riksdagen instämde i regeringens bedömning av de åtgärder som behöver vidtas i sin behandling av regeringens skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskning. Den avslog i och med sitt beslut motionsyrkanden om att följa Riksrevisionens rekommendationer.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen ansåg att ärendet var avslutat i och med skrivelsen till riksdagen och har inte vidtagit några åtgärder med hänvisning till granskningen. Den har dock vidtagit vissa åtgärder som relaterar till generella iakttagelser i granskningen. En statlig utredning har beaktat och instämt i granskningens resultat.

Utredningen som hade uppdraget att ta fram ett förslag om professionsprogram för lärare, som en av granskningens rekommendationer omfattar, baserade sin analys bland annat på granskningen. Den föreslog att statsbidraget för karriärsteg skulle kopplas till kriterierna för kompetens i det föreslagna professionsprogrammet i syfte att öka legitimiteten för Karriärstegsreformen. Utredningen delade Riksrevisionens bedömning att Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet i samverkan förstärkt satsningarnas negativa konsekvenser men föreslog inga förändringar av Lärarlönelyftets utformning. Den menade att den struktur som professionsprogrammet skapade skulle kunna leda till att Lärarlönelyftet och Karriärstegsreformen samverkade på ett bättre sätt och skulle kunna åtgärda de brister som uppstått vid införandet av Lärarlönelyftet. Utredningen utvecklade inte detta närmare men pekade på att kriterierna för en viss nivå i professionsprogrammet skulle kunna komma att motsvara de kriterier som ställs för att en lärare ska få ta del av Lärarlönelyftet. Den föreslog att Lärarlönelyftet på sikt skulle fördelas via det generella statsbidraget till kommunerna.

Regeringen har inte lämnat en proposition till riksdagen med anledning av förslaget om professionsprogram men har utvecklat det i en promemoria. I den nämner regeringen att granskningen visat att Karriärstegsreformen har försämrat sammanhållningen mellan lärare. Promemorian berör inte iakttagelserna i granskningen att Lärarlönelyftet förstärkt denna uppdelning. Den remissbehandlades under hösten 2021.

Efter utredningen om professionsprogram gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utreda frågan om överföring av Lärarlönelyftet till det generella statsbidraget till kommunerna. Det var ett tilläggsuppdrag till ett pågående uppdrag att utvärdera Lärarlönelyftet. Statskontorets utvärdering berör i begränsad utsträckning hur Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet samverkar.

Regeringen har uttryckt en ambition om att de riktade statsbidragen på utbildningsområdet ska bli färre och enklare och att bidrag med närliggande syften ska slås ihop. Som en åtgärd infördes ett nytt samlat riktat statsbidrag för karriärsteg för förstelärare, vilket ersatte tre tidigare bidrag. I budgetpropositionen för 2022 föreslås att delar av statsbidraget för lärarlönelyft flyttas till anslaget Statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling och att motsvarande minskning av anslaget Bidrag till lärarlöner görs.

Avslutande bedömning och kommentarer

Granskningen har fått ett visst genomslag. Regeringen och de utredningar och utvärderingar som regeringen tagit initiativ till har på olika sätt lyft fram och beaktat de problem som granskningens huvudsakliga iakttagelser omfattar, att parallella och överlappande kriterier för bedömning av lärares kompetens försvårar implementeringen och kan minska legitimiteten för olika reformer. En statlig utredning använde granskningen i sin analys och delade iakttagelserna om att Karriärstegsreformen och Lärarlönelyftet sammantaget skapat problem för skolhuvudmännen. Regeringen har lyft fram slutsatser från granskningen i en promemoria.

Regeringen har inte vidtagit några åtgärder med hänvisning till granskningen men har tagit initiativ till att samordna de reformer som granskningen berör. De initiativ som regeringen tagit för att samordna olika bedömningskriterier gäller Karriärstegsreformen och det statliga professionsprogrammet för lärares kompetensutveckling, men inga konkreta beslut har fattats. Inga initiativ till åtgärder gäller en samordning av Lärarlönelyftet och Karriärstegsreformen. Det är oklart i vilken mån de problem som kombinationen av Lärarlönelyftet och Karriärstegsreformen skapade kvarstår.