Uppföljning

Pensionsmyndigheten redovisar årligen en försäkringsteknisk rapport om det allmänna pensionssystemet som går under benämningen Orange rapport. Den försäkringstekniska redovisningen utgör en viktig komponent i det reformerade pensionssystemet. Inkomstpensionssystemet är fristående från statens budget och bedöms vara finansiellt hållbart så länge som framtida pensionsutbetalningar kan finansieras genom dels framtida avgiftsinbetalningar, dels den finansiella förmögenheten i systemet. För att säkerställa att dessa villkor uppfylls har pensionssystemet försetts med en balanseringsmekanism, den så kallade bromsen. Den håller tillbaka värdeutvecklingen av pensionsbehållningarna och pensionsutbetalningarna när villkoren inte uppfylls. Eftersom riskerna i det autonoma pensionssystemet bärs av de försäkrade utgör redovisningen i Orange rapport en viktig redogörelse för hur systemets finansiella hållbarhet påverkar pensionsnivåerna för dagens och morgondagens pensionärer. En heltäckande och transparent redovisning av pensionssystemets individeffekter skapar även förutsättningar för att pensionssystemet inte bara är finansiellt hållbart utan också politiskt hållbart.

Riksrevisionen granskade Pensionsmyndighetens redovisning av den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning vid utgången av 2015 samt framskrivningen av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Riksrevisionens övergripande slutsats var att redovisningen i Orange rapport överlag är ändamålsenlig och innehåller värdefull information om faktorer som påverkar pensionssystemets finansiella resultat för bokslutsåret. Samtidigt identifierades några områden där Riksrevisionen ansåg att redovisningen behövde förbättras.

Riksrevisionen rekommenderade Pensionsmyndigheten att

• förstärka analysunderlaget avseende konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat samt avseende pensionssystemets nyckelegenskaper
• vidareutveckla analysunderlaget avseende
  – risker för obalanser i pensionssystemet som orsakats av en negativ trendmässig makroekonomisk utveckling och som reflekterar de ekonomiska och demografiska utmaningar som Sverige står inför
  – risker kopplade till kraftiga variationer i makroekonomiska förlopp, dvs. en analys av hur kraftiga lågkonjunkturer och andra typer av makroekonomiska chocker påverkar risken för balansering och även längden på balanseringsperioderna
• utveckla analysen av hur den totala disponibla inkomsten, och därmed den relativa ekonomiska standarden för både dagens och morgondagens pensionärer, påverkas av pensionssystemets utformning.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ge den myndighet som regeringen anser vara mest lämpad i uppdrag att

• bistå Pensionsmyndigheten med en vidareutveckling av riskanalysen, dvs. expertstöd vid identifiering och analys av demografiska och ekonomiska utmaningar som pensionssystemet står inför på både kort och lång sikt
• vidareutveckla hållbarhetsanalysen i termer av systemets förmåga att leverera tillräckliga pensioner nu och i framtiden.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse till riksdagen med anledning av rapporten välkomnade regeringen Riksrevisionens genomgång av pensionssystemets årsredovisning. Regeringen delade bedömningen att redovisningen över lag är ändamålsenlig och att det finns förbättringsområden. Regeringen ansåg vidare att Riksrevisionens förslag till förändringar ökar informationen i årsredovisningen, och därmed också förståelsen av den. Regeringen instämde därför i delar av Riksrevisionens förslag. Regeringen bedömde samtidigt att det är viktigt att nyttan av förändringarna värderas i förhållande till de resurser som krävs för att vidga analysen. Regeringen gjorde därför en delvis annan bedömning än Riksrevisionen, främst när det gäller formen för redovisningen och om den ska göras varje år. Regeringen ansåg att pensionssystemets förmåga att leverera tillräckliga pensioner, dess påverkan på det offentliga sparandet och på pensionärers ekonomiska standard samt äldres utsatthet bör följas upp på annat sätt än genom Orange rapport. Regeringen aviserade att formerna för detta, utvärdering och utveckling av redovisningen i Orange rapport samt det eventuella stöd Pensionsmyndigheten behöver skulle beredas vidare i dialog mellan regeringen och Pensionsmyndigheten.

I sitt betänkande med anledning av regeringens skrivelse till riksdagen konstaterade socialförsäkringsutskottet att redovisningen av pensionssystemets finansiella ställning och utveckling, Orange rapport, är av stor vikt för att man ska kunna bedöma den inkomstgrundade allmänna pensionens finansiella hållbarhet på både kort och lång sikt. Utskottet välkomnade därför Riksrevisionens granskning av Orange rapport och såg även positivt på de åtgärder som regeringen redovisade i sin skrivelse.

När det gäller Pensionsmyndighetens redovisning av den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning ansåg även utskottet att redovisningen i Orange rapport överlag är ändamålsenlig. Utskottet delade dock regeringens bedömning att redovisningen kunde utvecklas. Det gäller exempelvis hur viktiga nyckelfaktorer, såsom indexering av pensionerna utifrån genomsnittsinkomsten och fasta delningstal efter pensioneringstillfället, påverkar pensionssystemets finansiella hållbarhet. Hur konjunkturläget påverkar systemets finansiella resultat och bakomliggande faktorer behövde enligt utskottet också utvecklas. När det gäller Pensionsmyndighetens framskrivning av pensionssystemets långsiktiga utveckling delade utskottet regeringens uppfattning att vid en utveckling av prognoserna behöver hänsyn tas till det arbete som krävs för att genomföra och årligen följa upp resultaten. Regeringens bedömning av vilka förbättringar som behövs för att öka informationen om och förståelsen av årsredovisningen såg riksdagen som väl avvägd.

Regeringen ansåg att granskningsrapporten var färdigbehandlad i och med skrivelsen. Riksdagen beslutade att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Pensionsmyndigheten har sedan Riksrevisionens granskning kompletterat Orange rapport med en känslighetsanalys av nyckelfaktorers och konjunkturlägets påverkan på balanstalet. Pensionsmyndigheten anger att analysen tillkom efter att Riksrevisionens granskning identifierade ett antal utvecklingsområden för Orange rapport.

Den främsta åtgärden regeringen har vidtagit med anledning av rapporten är att arbeta vidare med pensionernas tillräcklighet. Regeringen anger att det är ett arbete i flera delar där den ena är att definiera vad som är tillräckliga pensioner och den andra är att mäta tillräckligheten på kort och lång sikt.

I syfte att utveckla bättre mått för att följa förmågan att leverera tillräckliga pensioner fick Pensionsmyndigheten i regleringsbrevet för 2018 i uppdrag att utvärdera olika mått och definitioner av pensionernas tillräcklighet. I uppdraget angavs att analysen skulle ta sin utgångspunkt i Riksrevisionens rapport. Pensionsmyndigheten angav i sitt svar på uppdraget i regleringsbrevet att det inte finns något enkelt svar på vad som är en tillräcklig pension och att det behöver belysas på flera sätt. Regeringen anger att detta är något som både regeringen och Pensionsmyndigheten kontinuerligt arbetar vidare med.

Att utveckla modeller för att kunna mäta den långsiktiga tillräckligheten samlat för alla olika pensionsrelaterade förmåner kräver utveckling både av modeller och tillgång till information. Det kräver bland annat information om intjänande av tjänstepension, vilket inte finns samlat och tillgängligt i dag. Pensionsmyndigheten har därför uppmärksammat behovet av en nationell tjänstepensionsdatabas.

Sedan Pensionsmyndighetens svar på uppdraget i regleringsbrevet har myndigheten fortsatt att analysera pensionernas tillräcklighet. I den första rapporten i en ny faktaserie om pensionerna redovisas beräkningar av kompensationsgrader och pensionsnivåer i syfte att besvara frågan om pensionssystemet levererar tillräckliga pensioner. I samma faktaserie finns även en rapport om pensionärernas ekonomiska levnadsförhållanden. Faktaserien är ett svar på det senaste årets fokus på pensionssystemets, pensionernas och pensionärernas ekonomi i den politiska debatten.

Avslutande bedömning och kommentarer

Både Pensionsmyndigheten och regeringen har vidtagit åtgärder i enlighet med riksdagens beslut. Både Pensionsmyndigheten och regeringen anger att de har haft nytta av Riksrevisionens granskningsrapport. Pensionsmyndigheten anger även att myndighetens arbete med att ta fram underlag till Riksrevisionen i samband med granskningen medfört förbättrad dokumentation av underlagen för Orange rapport, vilket Pensionsmyndigheten har haft god nytta av i det årliga arbetet med att ta fram Orange rapport.

När det gäller redovisningen i Orange rapport har Pensionsmyndigheten vidtagit åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Pensionsmyndigheten har framför allt utvecklat analysunderlaget i Orange rapport med en känslighetsanalys om konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat och om pensionssystemets nyckelegenskaper. Pensionsmyndigheten anger att myndigheten har för avsikt att ytterligare utveckla känslighetsanalysen för att ännu bättre tillgodose Riksrevisionens iakttagelse. Arbetet kommer att inledas under våren 2022.

Regeringen gav med anledning av Riksrevisionens rapport ett regeringsuppdrag till Pensionsmyndigheten att utvärdera olika mått och definitioner av pensionernas tillräcklighet. Regeringen anger dock att det återstår viss utveckling, främst vad avser att kunna mäta de samlade pensionernas tillräcklighet på lång sikt.