Uppföljning

Riksrevisionens granskning syftade till att undersöka om a-kassorna tillämpar arbetslöshetsförsäkringen likvärdigt, och om staten i högre grad kan främja en likvärdig tillämpning vid a-kassorna. Granskningsobjekt var Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och regeringen.

Arbetslöshetsförsäkringen är en omställningsförsäkring som ger tidsbegränsat ekonomiskt stöd till personer som är ofrivilligt arbetslösa och aktivt söker arbete. Försäkringen handläggs av 27 fristående arbetslöshetskassor (a-kassor), och IAF utövar tillsyn över a-kassorna. År 2017 utbetalades 12,4 miljarder kronor i arbetslöshetsersättning till drygt 220 000 arbetssökande.

Anledningen till att Riksrevisionen gjorde granskningen var att IAF återkommande pekat på stora skillnader i prövnings- och sanktionsgrad mellan de olika a-kassorna och att det saknas en systematisk analys av vad som kan förklara skillnaderna. Hanteringen av underrättelser har också visat sig ske på ett olikvärdigt sätt.

Granskningen kom fram till tre huvudsakliga slutsatser. Den första var att a-kassorna inte bedömer underrättelserna från Arbetsförmedlingen på ett likvärdigt sätt. Den andra var att IAF i huvudsak bedriver sin tillsyn och uppföljning på ett tillfredställande sätt. Den tredje var att regelverket om hur försäkringen ska tillämpas bör förtydligas eftersom föreskriftsverksamheten föreföll eftersatt av såväl IAF som av regeringen.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer:

• Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över IAF:s uppdrag att förtydliga regelverket i försäkringen, och särskilt IAF:s bemyndiganden att utfärda föreskrifter.
• Riksrevisionen rekommenderar IAF att närmare analysera om och på vilket sätt bedömningen av ärenden skiljer sig åt mellan a-kassor med hög respektive låg sanktionsgrad.
• Riksrevisionen rekommenderar IAF att, som en del i ett återkommande kvalitetsarbete, låta utomstående forskare eller andra experter i efterhand granska och kommentera ett antal granskningsrapporter.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I regeringens skrivelse med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen i Riksrevisionens bedömning att regelverket behövde förtydligas och att bemyndigandet att meddela föreskrifter för IAF behövde ses över. Regeringen ansåg dock att det krävs en mer omfattande analys för att avgöra hur varje enskild fråga lämpligast kan förtydligas. Regeringen informerade även om att IAF redan hade lämnat en begäran om utökat bemyndigande som bereds inom Regeringskansliet. I och med skrivelsen betraktade regeringen rapporten som slutbehandlad.

I samband med publiceringen av Riksrevisionens rapport meddelade regeringen också att den då pågående utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring (A2018:01) kunde leda till en ny utformning av arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen meddelade att detta i sin tur kunde medföra att behovet av åtgärder utifrån Riksrevisionens rekommendationer kunde förändras. I uppdraget ingick bland annat att analysera och föreslå ett mer ändamålsenligt regelverk med ökad förutsebarhet och minskad administration, anpassat till nya förutsättningar. I uppdraget ingick vidare att analysera och föreslå hur fler ska kunna kvalificera sig för och ansluta sig till arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen slutfördes under 2020 och lämnade förslag på hur en arbetslöshetsförsäkring som är grundad på inkomster kan utformas.

Arbetsmarknadsutskottet instämde i Riksrevisionens bedömning av behovet av ett förtydligande av regelverket och en översyn av IAF:s bemyndigande att meddela föreskrifter. Utskottet föreslog att riksdagen skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I granskningen rekommenderade Riksrevisionen att regeringen ser över IAF:s uppdrag att förtydliga regelverket i försäkringen, och särskilt IAF:s bemyndiganden att utfärda föreskrifter.

I regeringens skrivelse 2018/19:51 angav regeringen att det pågår ett löpande arbete med att förtydliga regelverket i arbetslöshetsförsäkringen och att det inom ramen för det arbetet förs en dialog med IAF. En viktig del i arbetet är att ta ställning till hur förtydligandet bör ske: genom lag, förordning, myndighetsföreskrift eller genom att överlåtas till praxis.

Sedan skrivelsen lämnades till riksdagen har regeringen, genom ett tilläggsdirektiv i juni 2019, beslutat om att utvidga uppdraget. Det ska även omfatta en särskild analys av och förslag på hur arbetslöshetsersättningen kan trappas ned tydligt i takt med arbetslöshetens längd. I juni 2020 överlämnade den särskilda utredaren betänkandet Ett nytt regelverk för arbetslöshetsförsäkringen, SOU 2020:37 till regeringen. Betänkandet har remitterats och bereds inom Regeringskansliet.

I granskningen lämnade Riksrevisionen tre rekommendationer till IAF. I detta avsnitt redovisar vi vilka åtgärder som IAF har vidtagit med anledning av var och en av dessa rekommendationer.

Riksrevisionen rekommenderade IAF att närmare analysera om och på vilket sätt bedömningen av ärenden skiljer sig åt mellan a-kassor med hög respektive låg sanktionsgrad.

IAF uppgav att de efter att Riksrevisionen publicerade rapporten i oktober 2018 har fortsatt att granska och analysera a-kassornas hantering av underrättelser och sanktioner. Myndigheten har bland annat granskat om a-kassorna och Arbetsförmedlingen tillämpar sanktionsregelverket på ett likvärdigt sätt. I denna granskning valde IAF att genomföra en vinjettstudie för att få en övergripande, samlad och aktuell bild av handläggarnas bedömningar och sanktionsbeslut. Studien visade att det finns skillnader i bedömningen av underrättelser, både a‑kassorna sinsemellan och mellan a-kassorna och Arbetsförmedlingens enhet för ersättningsprövning. IAF pekade på att flera a-kassor lyft fram rapporten som bra och tydlig då den gav dem konkreta exempel på i vilka situationer man gör olika bedömningar. IAF påpekade trots detta att de granskningar som myndigheten genomfört visar på att stora skillnader i sanktionsgrad kvarstår.

IAF påpekade vidare att genomförda ärendegranskningar inte funnit några systematiska fel i besluten som skulle kunna förklara skillnaderna. Myndigheten har dock uppmärksammat att a-kassorna gör olika bedömningar av till exempel godtagbara skäl och sammanläggning av underrättelser och att detta påverkar sanktionsgraden. IAF saknar direktåtkomst till a-kassornas ärendehanteringssystem vilket inneburit att myndigheten inte har kunnat genomföra ärendegranskningar under pandemin. Av denna anledning är antalet granskningar som rör a-kassornas underrättelser och sanktioner färre under de åren.

Riksrevisionen rekommenderade IAF att, som en del i ett återkommande kvalitetsarbete, låta utomstående forskare eller andra experter i efterhand granska och kommentera ett antal granskningsrapporter.

IAF meddelade att de efter Riksrevisionens granskning under 2019 inledde ett samarbete med Örebro universitet. En del i arbetet var att universitetet genomförde en kvalitetsbedömning av IAF:s granskningar. Utvärderingen omfattade 15 granskningar från hösten 2017 till våren 2019. Den innehöll bedömningar av hur väl sammanfattningar, metodval, analyser och slutsatser svarar mot frågeställningarna och syftet med IAF:s granskningar. Denna åtgärd ligger precis i linje med Riksrevisionens rekommendation. Resultatet av den externa granskningen var att IAF:s granskning håller en mycket hög kvalitet. IAF meddelar vidare att samarbetet med Örebro universitet har fortsatt och att det finns planer på att universitetet ska genomföra en utvärdering av effekterna av IAF:s tillsyn.

Riksrevisionen rekommenderade IAF att utfärda allmänna råd om försäkringens tillämpning inom områden med oklar rättspraxis och där stora olikheter i tillämpningen av regelverket har konstaterats.

IAF meddelade att ingen åtgärd har vidtagits utifrån rekommendationen. Myndigheten beskrev dock att de för närvarande bedriver ett utvecklingsarbete där utformningen av myndighetens juridiska stöd och styrning ses över i syfte att säkerställa en effektiv och rättssäker verksamhet. Hur myndigheten ska förhålla sig till utfärdande av allmänna råd är en av de delar som ses över inom ramen för utvecklingsarbetet.

Avslutande bedömning och kommentarer

Både regeringen och IAF angav i sina svar på Riksrevisionens granskning att de uppskattade rapporten och dess resultat och att detta är ett viktigt område.

Granskningen innehöll en rekommendation riktad till regeringen och tre rekommendationer till IAF. Både regeringen och IAF har vidtagit vissa åtgärder till följd av granskningen även om IAF inte gjort något konkret vad gäller en av de tre rekommendationerna. Det är inte sannolikt att det kommer vidtas några ytterligare åtgärder på grund av Riksrevisionens granskning i nuläget.

Trots att IAF har fortsatt granska frågan tycks de problem som uppmärksammades i Riksrevisionens granskning kring skiftande sanktionsgrad för olika a-kassor kvarstå. Vad gäller resterande problem som identifierades i granskningen kan Riksrevisionen konstatera att de vidtagna åtgärderna sannolikt inneburit förbättringar i den granskade verksamheten.