Uppföljning

Riksrevisionen granskade tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen, det vill säga den ekonomiska regleringen till kommunsektorn, vid tre beloppsmässigt större reformer inom skol- och barnomsorgsområdet. Syftet var att bedöma om regeringens beredning och redovisning vid statligt beslutade reformer var tillräcklig för att resultera i en adekvat ekonomisk reglering. Med adekvat reglering avses att syftet med finansieringsprincipen uppfylls, det vill säga att kommuner blir varken under- eller överkompenserade. En konsekvens av en underfinansiering blir att kommunerna inte klarar att genomföra beslutade reformer utan att prioritera om i andra verksamheter eller att höja skatten.

Granskningen visade att regeringen i flera delar inte har tillämpat finansieringsprincipen som det var tänkt. Bristfälliga underlag har försvårat för kommuner att få insyn i reformernas beräkningar och att lämna relevanta synpunkter. Regeringen har inte heller gjort analyser av hur reformerna påverkar enskilda kommuner. Granskningen illustrerade även andra problem i beredningsprocessen, såsom uteblivna överläggningar med kommunerna och snäva tidplaner. En konsekvens av bristerna är att riksdagen fattat beslut på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• Kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt.
• Företrädare för kommuner och landsting bör i god tid bjudas in i beredningsarbetet för kommunalekonomiska reformer.
• Beredningen av reformers kommunalekonomiska konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig mellan kommuner.
• Kostnadsmässiga uppföljningar bör göras.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendation till Regeringskansliet:

• Kommittéer bör ges tillräckligt stöd för att kunna göra kostnadsberäkningar i enlighet med riktlinjerna.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten uppgav regeringen att den inte bedömde att Riksrevisionens rekommendationer var nödvändiga för att uppnå syftet med den kommunala finansieringsprincipen, det vill säga att uppnå en mer ändamålsenlig reglering av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunsektorn. Därtill ansåg regeringen att fler aktörer inte behöver inkluderas i den beredning som sker internt i Regeringskansliet eller i kommittéväsendet. Regeringen ansåg även att det inte behöver föras in fler steg i beredningsprocessen.

Regeringen instämde i att det finns ett behov av att slå vakt om att beredningsprocesser och rutiner fungerar så väl som möjligt, så att man kan skapa transparens och förutsägbarhet för kommunerna. Regeringen ansåg att kommunikationen hade förbättrats mellan Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Regeringskansliet. Regeringen ansåg också att möjligheterna hade förbättrats för kommunerna att komma in med synpunkter och utveckla de förslag som bereds inom Regeringskansliet och kommittéväsendet. Utifrån detta menade regeringen att problemet hade åtgärdats.

Regeringen uppgav även att den delade Riksrevisionens uppfattning att det finns ett generellt behov av att höja kvaliteten på de konsekvensanalyser som görs både i kommittéväsendet och bland de förslag som tas fram inom Regeringskansliet. Regeringen ansåg dock att det redan sker ett kontinuerligt arbete för att öka transparensen och tydligheten så som Riksrevisionen rekommenderar. I och med sin skrivelse till riksdagen med anledning av granskningsrapporten uppgav regeringen att rapporten var slutbehandlad.

Finansutskottet meddelade att det inte hade några invändningar mot regeringens skrivelse. Utskottet välkomnade regeringens avsikt att fortsätta arbetet med att säkerställa att utredningsförslag inkluderar välunderbyggda konsekvensanalyser, och med att öka transparensen och tydligheten i de antaganden och beräkningar som ligger till grund för reformernas ekonomiska reglering. Mot denna bakgrund biföll riksdagen finansutskottets förslag att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen uppgav i skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten att rapporten är slutbehandlad. I skrivelsen över vidtagna åtgärder 2019 med anledning av riksdagens skrivelser angav regeringen att ärendet var avskrivet., Regeringen menade i skrivelsen att beredningsprocesser och rutiner har förbättrats, bland annat genom en förbättrad kommunikation mellan SKR och Regeringskansliet, vilket har underlättat för kommunerna att komma in med synpunkter. Utifrån detta ansåg regeringen att den hade åtgärdat problemet. Vidare framhöll regeringen i skrivelsen att det redan sker ett kontinuerligt arbete för att öka transparensen och tydligheten. Regeringen angav att den kommer att fortsätta att arbeta med kompetensstöd och riktlinjer till kommittéväsendet för att ytterligare förbättra kvaliteten i konsekvensanalyserna.

Finansdepartementet arbetar för närvarande med en översyn av kommittéförordningen (1998:1474) och av förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). Syftet är bland annat att tydliggöra vad som utgör välunderbyggda konsekvensanalyser och därmed förbättra de beslutsunderlag som ligger till grund för regeringens överväganden och beslut. Finansdepartementet uppger att de regelbundet uppdaterar underlag som används vid beredningar av reformer med kommunalekonomiska effekter, för att tydliggöra processen och säkerställa ett fullgott underlag inför politiska beslut enligt finansieringsprincipens intentioner.

Enligt regeringens skrivelse har kommunikationen mellan SKR och Regeringskansliet förbättrats i beredningen av kommunalekonomiska förslag. Enligt Finansdepartementet förbereds överläggningar i god tid genom att tjänstemän i Regeringskansliet och SKR stämmer av dagordningen och tar fram underlag. Under överläggningarna tas emellertid sällan enskilda regleringar upp. Syftet är i stället att diskutera övergripande frågor där regeringen och SKR har gemensamma intressen. Några exempel på sådana frågor är hanteringen av pandemin, vaccinationer och uppskjuten vård.

Slutligen uppger Finansdepartementet att de arbetar kontinuerligt med att förbättra beredningsunderlagen för reformer. Det kommer emellertid alltid att kvarstå en osäkerhet kring konsekvenserna av reformer. Det är därför viktigt att se till att reformer övervägs och att beslut fattas utifrån bästa möjliga underlag.

SKR uppfattar inte att förbättringar har skett i beredningen av kommunalekonomiska reformer. Förhandlingar om reformer som omfattas av finansieringsprincipen mellan fackdepartement och SKR har så gott som upphört. Samtal har förts men dessa har i regel inte lett till överläggningar om regleringar enligt principen. Vidare redovisas inga förklaringar till regleringsbeloppens storlek när regleringar av reformer enligt finansieringsprincipen presenteras i budgetpropositionen. Enligt SKR kan en kortfattad förklaring öka transparensen och ge en bättre information till riksdagen.

Konsekvensanalyserna i statliga utredningar bedöms enligt SKR vara bristfälliga. Ett exempel är när kommunalekonomiska reformer föreslås finansieras med befintliga riktade statsbidrag eller stöd till kommuner eller regioner. Analysen är också bristfällig i samband med reformförslag som utan närmare redovisning antas kunna genomföras inom ordinarie verksamhet och befintlig lagstiftning, och därmed utan merkostnader. Ofta gäller det verksamheter som regleras med ramlagstiftning, det vill säga enligt lagar med generella mål och utan detaljreglering. Det är vanligt inom socialtjänsten där socialtjänstlagen är generell och ospecifik i fråga om hur stöd och hjälp ska ges. SKR efterfrågar mer underbyggda konsekvensanalyser, och det är regeringens uppgift att utifrån dessa göra prioriteringar.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen har inte vidtagit åtgärder med anledning av granskningens rekommendationer. Regeringen angav redan i skrivelsen att rekommendationerna inte var nödvändiga för att uppnå syftet med den kommunala finansierings­principen. Vidare anfördes att beredningsprocesser och rutiner har förbättrats, och att det pågår ett kontinuerligt arbete för att öka transparensen och tydligheten.

Riksrevisionens bedömning är att beredningen av kommunalekonomiska reformer hittills inte har lett till förbättringar i beredningsprocessen. Regeringens pandemihantering har inneburit en rad olika beslut om åtgärder och resurser till regioner och kommuner, vilket kan ha påverkat beslutsprocessen för både pandemirelaterade och övriga kommunalekonomiska reformer. Regeringens pågående översyn av regelverket för statliga kommittéer och för konsekvensutredning vid regelgivning kan på sikt bidra till att förbättra transparensen i beredningsprocessen av reformer. Arbetet med översynen förutsätter dock att innehållet för vad som kan utgöra välunderbyggda konsekvensanalyser av specifikt kommunalekonomiska reformer preciseras och tydliggörs i regelverket.