Uppföljning

Antalet personer som beviljats sjuk- och aktivitetsersättning har varierat över tid. En av orsakerna till detta är att regelverket stramats åt över tid och det har därför blivit svårare att beviljas ersättning. Likaså har Försäkringskassans bedömningar och tillämpning av rätten till sjukpenning betydelse, eftersom en sjukskrivning ofta kommer före en ansökan om sjukersättning. Riksrevisionen har i en tidigare granskning visat att en för generös tillämpning av regelverket inom sjukförsäkringen riskerar få negativa effekter på bland annat individens arbetsmarknadsanknytning. Ett för stramt regelverk kring sjukförsäkringen riskerar å andra sidan få negativa effekter på individens hälsa. Risken uppstår när det finns en diskrepans mellan de villkor som reglerar rätten till ersättning och människors möjligheter att arbeta.

Mot den bakgrunden granskade Riksrevisionen om åtstramningen av regelverket fick negativa effekter på individens inkomster, hälsa och användning av sjukförsäkringen. Granskningen berörde Regeringskansliet och Försäkringskassan. Riksrevisionen gjorde följande iakttagelser:

• Inget tyder på att sjuk- och aktivitetsersättning går till personer med betydande arbetsförmåga och det finns inga indikationer på att Försäkringskassan skulle vara för strikta i sina bedömningar i förhållande till regelverket.
• Det finns indikationer på att regelverket är för stramt, givet de negativa konsekvenserna för individens inkomster och hälsa. Nekande av ersättningarna får i genomsnitt negativa konsekvenser för individens inkomster. Negativa konsekvenser kan också uppstå för individers hälsa. Ju svagare position på arbetsmarknaden en individ har, desto större är risken för negativa konsekvenser för ekonomi och hälsa.
• Det mesta tyder på att det finns en betydande diskrepans mellan de villkor som reglerar rätten till ersättning och människors möjligheter att arbeta.
• Erfarenheterna före och efter att den bortre tidsgränsen för sjukpenning togs bort tyder dessutom på att sjuk- och aktivitetsersättningarna inte prövas i samma utsträckning i avsaknad av en bortre tidsgräns.
• Försäkringskassan förefaller inte genomföra de utredningar (särskild utredning) som ersätter den bortre tidsgränsen för sjukpenning i den utsträckning som kan förväntas.

Riksrevisionen framhöll i samband med sina rekommendationer att lättnader i regelverket är motiverade mot bakgrund av de negativa hälsomässiga och ekonomiska konsekvenserna av ett nekande. Riksrevisionen föreslog i sina rekommendationer en lagreglerad tidsgräns för prövning av rätten till sjuk- och aktivitetsersättning och att införande av en separat process för beslut om rätten till sjuk- och aktivitetsersättningar bör övervägas.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen instämde i Riksrevisionens iakttagelser, men inte fullt i iakttagelsen om Försäkringskassans användning av särskild utredning. Ett av syftena med särskild utredning var att utreda möjligheterna att ersätta sjukpenning med sjukersättning för sjukskrivna. Regeringen bedömde i stället, baserat på en rapport från Försäkringskassan, att Försäkringskassan i ökad utsträckning genomför särskilda utredningar. Regeringen hänvisade också till sitt Åtgärdsprogram 3.1 som presenterades i juni 2018. I detta program ingick bland annat en översyn inom Regeringskansliet av ändamålsenligheten i sjukersättningens regelverk. Regeringen angav att de efter denna översyn avsåg arbeta vidare med frågan, men nu även med stöd av Riksrevisionens iakttagelser. Då det gällde rekommendationen att överväga en separat process för beslut om sjukersättning svarade regeringen att det är fråga om processer som faller inom ramen för Försäkringskassans egen interna styrning. Regeringen angav att de i och med skrivelsen ansåg Riksrevisionens rapport färdigbehandlad.

Socialförsäkringsutskottet hänvisade till den översyn av regelverket som regeringen meddelade pågick. Tre kommittémotioner (av SD, C och V) om ett ändrat regelverk lämnades i samband med utskottets behandling av regeringens skrivelse. I avvaktan på översynen fann utskottet att det inte fanns skäl för riksdagen att göra några tillkännagivanden. Utskottet avstyrkte motionerna och föreslog att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Reservationer från SD, C och V lämnades till betänkandet. Riksdagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut att lägga regeringens skrivelse till handlingarna och att avslå motionerna om ett ändrat regelverk i avvaktan på resultat från den pågående översynen.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen tillsatte en utredning som utmynnade i betänkandet En sjukförsäkring med prevention, rehabilitering och trygghet. I direktivet hänvisades till Riksrevisionens rapport, som också refererades grundligt i själva betänkandet. Utredaren föreslog att samma arbetsmarknadsbegrepp som för sjukpenning ska tillämpas för sjuk- och aktivitetsersättning och att särskilda regler för äldre försäkrade införs. Detta skulle innebära att fler kan beviljas ersättningarna. Regeringen valde att lyfta ut dessa förslag ur utredningen i en särskild promemoria. Förslagen aviserades i budgetpropositionen för 2022 och en lagändring om äldre försäkrade trädde i kraft den 1 september 2022. Personer som är 60 år och äldre kan numera bedömas mot normalt förekommande arbete som de har haft erfarenhet av under de senaste femton åren eller andra lämpliga arbeten som är tillgängliga. Ingen proposition har hittills presenterats gällande det arbetsmarknadsbegrepp som ska gälla för de under 60 år. Förslagen i utredningens betänkande bereds inom Regeringskansliet. Regeringen gav i regleringsbrevet för år 2023 Försäkringskassan i uppdrag att analysera konsekvenser av de bestämmelser för äldre i förvärvsarbetande ålder i sjukpenning och sjukersättning som trädde i kraft under 2022. Regeringen har också tillsatt en utredning som ska utvärdera förändringarna i sjukförsäkringens regelverk.

Olika arbetsmarknadsbegrepp tillämpas alltså fortfarande för sjukpenning och sjukersättning. S formulerade ett förslag om detta till statens budget för 2023 inom utgiftsområde 10. De föreslog att rätten till sjukersättning skulle prövas mot samma arbetsmarknadsbegrepp som gäller för prövning av rätt till sjukpenning. S föreslog i sin kommittémotion att riksdagen tillkännager detta för regeringen och att det anvisas ett ökat anslag på 230 miljoner i budgeten. Utskottet avstyrkte detta förslag. S avstod från ett ställningstagande när det gällde budgetbeslutet men redovisade sina ställningstaganden i ett särskilt yttrande. Interpellationer om sjukförsäkringen med beröring till beskrivna regeländringar och tidsgränser i sjukförsäkringen har också ställts till statsrådet Tenje. Vikten av tydliga avstämningspunkter i sjukförsäkringen betonas också i budgetpropositionen för 2023 under avsnittet Politikens inriktning.

Försäkringskassan införde i april 2021 ett nytt metodstöd för sjukersättningen, som innebär att en större del av utredningen görs av handläggare inom den avdelning som ansvarar för sjuk- och aktivitetsersättning. Denna ändring gjordes inte bara som en följd av Riksrevisionens rapport, utan var påtänkt innan dess. Rutinen innebär att ärenden som kan vara aktuella för sjukersättning via impulser kan överföras tidigt i ett sjukfall från sjukpenninghandläggare till handläggare av sjukersättning. Detta har inneburit en stor förbättring av kvaliteten i handläggningen enligt Försäkringskassan.

Avslutande bedömning och kommentarer

Försäkringskassan har själva påtalat problemet med ett för snävt regelverk för sjuk-och aktivitetsersättningen. I en skrivelse till regeringen lyfte de frågan om ändringar i regelverket som skulle innebära att det blir lättare att beviljas ersättningarna. Detta gjorde de redan innan Riksrevisionen publicerat sin rapport. Regeringen har i utredningsdirektiv och i en stor utredning hänvisat till och redovisat resultat från Riksrevisionens rapport Lättnader i regelverket för äldre förvärvsarbetande. Försäkringskassan har infört ett nytt metodstöd för handläggningen som går ut på att rätten till sjukersättning kan utredas och prövas tidigt i sjukfall där detta ser ut att vara befogat. Potentiella kvarvarande problem är dock att arbetsförmågebegreppen fortfarande är olika för prövningen av rätten till sjukpenning och sjukersättning. Detta kan innebära att det fortfarande finns diskrepans mellan de krav som reglerna för att beviljas sjuk- och aktivitetsersättning stipulerar och de försäkrades faktiska möjligheter att försörja sig genom arbete på arbetsmarknaden.

Försäkringskassan uppgav i sin senaste utgiftsprognos att utbytesärendena från sjukpenning till sjukersättning i dag är fler i jämförelse med 2020 och åren innan. Man påtalade dock att genomförda regeländringar inom sjukpenningen riskerar att ha försvagat individernas incitament att gå från sjukpenning till sjukersättning. Det är med andra ord fortfarande oklart om regeländringarna inom sjukersättning får avsedd effekt. Detta analyseras inom ramen för en pågående utredning och genom uppdrag i regleringsbrev till Försäkringskassan.