Uppföljning

Riksrevisionen granskadetillförlitligheten i räkenskapssammandraget (RS) för kommuner. Granskningen berörde regeringen och Statistiska Centralbyrån, SCB.

Resultat- och balansräkningen i RS ligger till grund för nationalräkenskaperna, som i sin tur utgör ett centralt underlag för regeringens finanspolitik. Tillförlitligheten i RS resultat- och balansräkning är beroende av kvaliteten i den huvudsakliga primärkällan: kommunala årsredovisningar. SCB som ansvarar för RS har bedömt att resultat- och balansräkningen i RS präglas av hög tillförlitlighet. SCB har angett flera skäl till sin positiva bedömning av tillförlitligheten, bland annat att uppgifterna inrapporterade i RS inte avviker från kommunernas årsredovisningar och att kommunernas årsredovisningar håller hög kvalitet. Riksrevisionen konstaterade att överensstämmelsen mellan uppgifter i årsredovisningarna och RS inte är så god som man tidigare har trott. Riksrevisionens granskning visade att avvikelserna mellan årsredovisningar och RS är betydligt större än vad som kunde förväntas om det bara rörde sig om avrundningsfel. Avvikelserna för vissa poster och år är så omfattande att man inte kan utesluta negativa konsekvenser för de aktörer som använder uppgifter från resultat- och balansräkningen i RS.

Granskningen visade också att kommuner nyttjade bedömningsutrymmet i regelverket för kommunal redovisning för att öka och minska sina resultat i årsredovisningen. Denna så kallade resultatjustering har försvagat tillförlitligheten i RS:s resultat- och balansräkning. Riksrevisionen konstaterade att införandet av den så kallade resultatutjämningsreserven inte har haft den avsedda effekten att stävja omfattningen av resultatjustering bland kommunerna.

Riksdagen och regeringen har uttryckt att de så kallade resultatutjämnings-reserver, som införts för att motverka konjunkturförstärkande beteende bland kommunerna, behöver följas upp för att säkerställa att tillämpningen sker på avsett vis. Riksrevisionen bedömde dock att förutsättningarna för en sådan uppföljning är begränsade. Begränsningen beror dels på bristande överensstämmelse mellan uppgifter om resultaträkning och balansräkning i RS, dels på att uppgifter i kommunernas årsredovisningar ibland avviker från motsvarande delar i RS. Ett annat skäl är att insamlingen av uppgifter till RS som möjliggör en så kallad kassaflödesanalys har tagits bort från RS.

SCB är ansvariga för sammanställning och kvalitetssäkring av kommunernas inrapporterade uppgifter till RS. Riksrevisionen lämnade i granskningen följande rekommendationer till SCB:

• SCB bör vidta åtgärder för att regelbundet validera överensstämmelsen mellan årsredovisningar och RS. Revisorsintyg kan vara en lämplig åtgärd.
• SCB bör införa automatiska kontroller för att säkerställa att uppgifter om resultatutjämningsreserver är samstämmiga mellan resultat- och balansräkning i RS.
• SCB bör återinföra kassaflödesanalysen i RS. Kassaflödesanalysen bör omfatta både kommunala verksamheter och de sammanställda räkenskaperna.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten ansåg regeringen att granskningsrapporten kunde vara ett viktigt underlag för SCB:s arbete med att validera källdata för sina statistikprodukter. Regeringen lyfte att en ny lag om kommunal bokföring och redovisning trädde i kraft den 1 januari 2019. Regeringen hade i propositionen bedömt att den nya lagen kommer leda till en mer välfungerande kommunal bokföring samt en mer rättvisande redovisning. Vidare tog regeringen upp att SCB ser över uppgiftslämnandet till myndighetens statistik. Arbetet bedrivs i samråd med viktiga användare. Regeringen ansåg att det fanns skäl att fortsätta följa utvecklingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder. Mot denna bakgrund betraktade regeringen rapporten som slutbehandlad.

Finansutskottet höll med regeringen om att det var viktigt att uppgifterna i räkenskapssammandraget är tillförlitliga och transparenta. Finansutskottet konstaterade att ett omfattade arbete rörande RS:s tillförlitlighet pågick, samt att regeringen följde utvecklingen. Dessutom konstaterade finansutskottet att den nya lagen om kommunal bokföring och redovisning bedömdes leda mot en mer välfungerande kommunal bokföring och en mer rättvisande redovisning. Riksdagen biföll utskottets förslag att lägga regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen tillsatte i september 2020 en utredning med uppdraget att bedöma om det nuvarande regelverket för ekonomisk förvaltning i kommunallagen utgör en bra grund för en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner. Några av utredningens förslag ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Utredningen bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Utredaren konstaterade i likhet med Riksrevisionen att resultatutjämnings-reserverna inte fyllt sitt syfte eftersom många kommuner inte kunnat eller velat avsätta medel och att de reserver som byggts upp har använts till delvis andra ändamål än konjunkturutjämning. Utredaren föreslog därför att resultatutjämningsreserverna avvecklas och ersätts med ett system för statlig garanti vid djupa lågkonjunkturer.

Utredaren konstaterade att det finns brister i det statistiska underlaget som kommuner och regioner rapporterar in till SCB. Detta innebär att möjligheten att utvärdera användningen av resultatutjämningsreserven begränsas. I likhet med Riksrevisionen föreslog utredaren att SCB:s insamling av statistik över kommunernas ekonomi behöver kompletteras med uppgifter så att en kassaflödesanalys kan redovisas i RS. Utredningen pekade också på att SCB bör fortsätta arbetet med att effektivisera och kvalitetssäkra arbetet kring uppgiftslämnandet bland annat genom att se över möjligheten till ytterligare automatisering.

Regeringen har inte lämnat specifika uppdrag till SCB som relaterar till Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringen hänvisade till SCB:s uppdrag att samråda med viktiga användare innan väsentliga förändringar av RS-statistikens innehåll och omfattning genomförs. De rekommendationer som Riksrevisionen lämnade har diskuterats i samrådsgruppen med viktiga användare.

Med utgångspunkt i Riksrevisionens rekommendation prövades frågan om validering av årsredovisningar och RS i samrådsgruppen. SCB hade föreslagit validering i den mån årsredovisningar fanns tillgängliga under granskningsperioden. SCB genomförde en granskning av överensstämmelsen mellan RS och kommunernas årsredovisningar. De avvikelser som hittades berodde i huvudsak på att vissa kommuner använder sig av fullfonderingsmodellen för redovisning av pensionsförpliktelser i stället för den lagstadgade blandmodellen. Andra avvikelser berodde på att det finns kommuner som använder annan uppställningsform för resultat- och balansräkning än den som lagstiftningen medger. Det fanns även mindre avvikelser som berodde på avrundningar. SCB drog slutsatsen att granskningen inte ger någon större effekt. På samrådsmötet i maj 2022 beslutades att SCB inte ska fortsätta med denna granskning. SCB har inte begärt revisorsintyg från kommunerna. SCB:s jurister har gjort bedömningen att det är oklart om SCB får kräva ett revisorsintyg av kommunerna, men frågan har inte prövats av SCB.

SCB har i enlighet med Riksrevisionens rekommendation infört en automatisk kontroll i RS mellan redovisningen för resultatutjämningsreserven, resultatredovisningen och balansräkningen. Detta innebär att differenser mellan redovisningarna måste kommenteras av den uppgiftslämnande kommunen. SCB gör också en makrogranskning av redovisningen av resultatutjämningsreserven där de inkomna kommentarerna granskas i de fall det finns differenser.

SCB ansåg att förutsättningar för att införa kassaflödesanalys i RS saknas. Lagen om kommunal bokföring och redovisning (SFS 2018:597) anger inte hur en kassaflödesanalys ska ställas upp. Det finns två rekommenderade kassaflödesanalyser att tillämpa och SCB ansåg att införandet av kassaflödesanalys kräver att det enbart finns en rekommenderad metod. SCB såg också andra hinder som att granskningen av de insamlade uppgifterna skulle tränga undan annan nödvändig granskning.

SCB uppgav att man årligen ser över kontroller och granskningsrutiner för att optimera de resurser som finns. SCB såg dock svårigheter med att öka graden av digitalisering i uppgiftsinsamlingen, bland annat på grund av användningen av olika typer av redovisningsplaner och it-system i kommunerna. SCB menade därför att lagreglering krävs för att förbättra förutsättningarna för ökad digitalisering. Finansdepartementet såg också problemet och menade att det kommunala självstyret, som gör att kommuner och regioner är fria att organisera sina egna verksamheter, är en svårighet i sammanhanget.

Hösten 2021 fattade SCB beslut om att avveckla manuell granskning. Detta gjordes i syfte att öka effektiviteten i statistikinsamlingen genom förbättrade verktyg och ökad automatisering. Enligt SCB resulterade avvecklingen i att resurserna på insamlingsenheten minskade för RS 2021 vilket fick till följd att delar av granskningsarbetet nedprioriterades under pågående insamling. SCB uppgav att situationen är den samma inför produktionen av RS 2022.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen och SCB har vidtagit åtgärder som ligger i linje med Riksrevisionens granskning. Regeringen har tillsatt en utredning som föreslår förändringar av det nuvarande regelverket för ekonomisk redovisning som berör kommunerna. Några av utredningens förslag ligger i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Utredningen bereds för närvarande på Regeringskansliet. SCB har enligt Riksrevisionens rekommendation infört automatiska kontroller mellan olika delar i RS. SCB bedömer dock att de juridiska förutsättningarna för ökad automatisering i statistikinsamlingen och återinförande av kassaflödesanalysen är begränsade. Detta eftersom det saknas reglering och rekommendationer om vilken typ av kassaflödesanalys och vilken typ av redovisningsplaner som kommunerna bör eller ska använda. Enligt SCB har den ökade automatiseringen inneburit att SCB avvecklat den manuella granskningen vilket gjort att delar av granskningsarbetet har nedprioriterats för RS 2021 och RS 2022.