Uppföljning

Granskningens syfte var att undersöka om staten har skapat förutsättningar för kommuner att redovisa overheadkostnader (OH-kostnader) så att Räkenskapssammandraget (RS) blir ett tillförlitligt underlag för kommunjämförelser.

Granskningen inleddes mot bakgrund av att RS under de senaste decennierna fått ett nytt användningsområde, nämligen som underlag när kommuner jämför sig med varandra utifrån kostnadseffektivitet. Staten har aktivt medverkat till denna utveckling genom att inrätta Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA). Med denna förändrade användning av RS ställs högre krav på statistikens tillförlitlighet.

Statistiska centralbyrån (SCB) och internationella experter har återkommande bedömt att kommunernas inrapportering av OH-kostnader utgör den främsta felkällan i RS. Skälen är att inrapporteringsprinciperna är otydliga och att beloppen är stora – minst 45 miljarder kronor 2016.

Ett mer specifikt skäl till granskning var att kommuner kunde överdriva sina OH-kostnader i RS, och därigenom påverka sitt utfall i utjämningssystemet för kostnader av LSS-insatser (Lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade). Det fanns indikationer på att detta förekom, men omfattningen var okänd.

Ett ytterligare skäl till granskning var att staten gett kommuner möjligheter att köpa en del av sin verksamhet inom skola, vård och omsorg från alternativa utförare. När kommuner köper verksamhet skapas särskilda utmaningar för redovisningen av OH-kostnader. Riksrevisionen ville granska om SCB hade gett kommunerna förutsättningar att redovisa OH-kostnader enligt gemensamma principer, även då verksamheten utfördes av olika huvudmän.

Granskningen inriktades mot tre områden:

• kommuners generella förutsättningar att fördela OH-kostnader
• kommuners förutsättningar att redovisa OH-kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)
• kommuners förutsättningar att fördela OH-kostnader så att kommunjämförelser blir tillförlitliga oavsett hur verksamheten fördelas mellan egen och alternativ regi.

Regeringen och SCB utgjorde granskningsobjekt. Granskningen berörde också Sveriges Kommuner och Landsting, nu Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), som ger stöd och normering åt kommuner vid inrapportering till RS, samt primärkommuner som årligen rapporterar in sina räkenskaper till RS.

En första slutsats från granskningen var att relativt få kommuner valt möjligheten att använda lokala fördelningsnycklar i stället för den riksgemensamma nyckel som SCB erbjöd. Användningen av lokala nycklar har inte påverkat kostnadsutfallet i den totala redovisningen, men gått ut över tilltron till jämförbarheten i data från RS. Mycket tyder också på att de omfördelningar som görs med lokala nycklar inte är tydligt motiverade.

En andra slutsats var att kommunerna gavs en onödigt stor börda för redovisning av OH-kostnader på förvaltningsnivå. För redovisning på förvaltningsnivå måste kommunerna använda lokala fördelningsnycklar, eftersom SCB inte erbjuder någon riksgemensam nyckel.

En tredje slutsats var att kommuner kunde använda lokala fördelningsnycklar för att få ett mer gynnsamt utfall i utjämningssystemet för LSS-kostnader. SCB gjorde inte de statistiska kontroller som kunde förebygga sådan oavsiktlig eller avsiktlig felredovisning. Om alla kommuner använde en riksgemensam fördelningsnyckel på förvaltningsnivå skulle denna källa till felfördelning elimineras.

En fjärde slutsats var att det saknades tydlig normering från SCB om hur OH-kostnader skulle fördelas mellan driftsformer. Detta kunde sammantaget skapa både systematiska och osystematiska fel som försvårade tillförlitliga kommunjämförelser. Otydligheten gjorde det onödigt svårt att jämföra kostnadseffektiviteten mellan verksamhet utförd av den egna kommunen och alternativa utförare.

Riksrevisionen riktade följande rekommendationer till granskningsobjekten:

• Regeringen bör ge SCB i uppdrag att utveckla RS så att OH-kostnader på förvaltningsnivå i ett första steg kan särredovisas och i ett andra steg kan fördelas med en riksgemensam fördelningsnyckel.
• Regeringen bör ge SCB i uppdrag att se över principerna för redovisning av OH-kostnader för köp av verksamhet, så att myndighetens normering följer den övergripande redovisningsprincipen för RS.
• SCB bör verka för att samtliga kommuner går över till SCB-nyckeln.
• SCB bör, så länge SCB-nyckeln är valbar, göra särskilda uppföljningar av hur OH-kostnader på kommunnivå fördelas på LSS-verksamhet.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse till riksdagen med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen i huvudsak med Riksrevisionens bedömningar. Regeringen underströk samtidigt att syftet med RS är att utgöra ett underlag för nationalräkenskaperna och inte kommunjämförelser. Regeringen avsåg inte att vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser, utan hänvisade till det utvecklingsarbete som pågick inom SCB. Regeringen avsåg samtidigt att fortsätta följa utvecklingen av RS och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna där är tillförlitliga och transparenta.

Regeringen instämde i Riksrevisionens bedömning att kommunernas valfrihet att fördela OH-kostnader på olika organisatoriska nivåer skapar viss osäkerhet i jämförbarheten mellan kommunernas kostnadsuppgifter för olika verksamheter i RS. Men regeringen instämde inte i Riksrevisionens bedömning att uppdrag bör ges till SCB för att utveckla RS så att OH-kostnader på förvaltningsnivå i ett första steg kan särredovisas, och i ett andra steg kan fördelas med en riksgemensam fördelningsnyckel. Regeringen bedömde att en sådan åtgärd kunde öka kommunernas uppgiftslämnarbörda. Regeringen menade också att SCB, om myndigheten fann det lämpligt, kunde göra nödvändiga förändringar utan ytterligare uppdrag från regeringen.

Riksdagen delade regeringens bedömning av Riksrevisionens rapport. Finansutskottet konstaterade att det överordnade syftet med RS är att utgöra underlag för nationalräkenskaperna. Utskottet konstaterade vidare att SCB har vidtagit flera åtgärder för att förbättra tillförlitligheten i RS och att SCB kan vidta nödvändiga åtgärder utan ytterligare uppdrag från regeringen. Utskottet välkomnade regeringens avsikt att fortsätta följa utvecklingen av RS och vid behov vidta ytterligare åtgärder. Mot bakgrund av detta ansåg riksdagen att rapporten var slutbehandlad.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Finansdepartementet anger att regeringen inte har aviserat eller vidtagit några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Finansdepartementet hänvisar samtidigt till en annan åtgärd som kan vara relevant i sammanhanget, nämligen att regeringen den 3 september 2020 tillsatte utredningen En effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner. Utredningen överlämnade sitt betänkande En god kommunal hushållning den 22 september 2021. Betänkandet har remitterats.

I utredningsbetänkandet uppmärksammas en rad brister i inrapporteringen till RS. Utredningen konstaterar att dessa och andra brister har påtalats av Riksrevisionen i granskningsrapporterna 2018:7 och 2018:23. Utredningen bedömer att SCB bör fortsätta arbetet med att effektivisera och kvalitetssäkra arbetet kring uppgiftslämnandet från kommuner och regioner. Utredningen lämnar också förslag om utökad statistikinsamling vad gäller kommuners och regioners budget och bokslut.

Finansdepartementet hänvisar till att SCB arbetar med att stötta kommuner och regioner i deras uppgiftslämnande, bland annat genom utbildning för uppgiftslämnare av RS, och att detta framgår av SCB:s yttrande över betänkande från Utredningen om en god kommunal hushållning. Finansdepartementet påpekar också att SCB årligen ser över sina kontroller och granskningsrutiner för att optimera de resurser som inhämtningen av RS har att förfoga över.

SCB tog i september 2018 upp Riksrevisionens rekommendationer till diskussion vid ett samrådsmöte med de största användarna av RS. Samrådet bedömde att rekommendation 1 och 2 var svårgenomförbara och att det var tveksamt om nyttan skulle motsvara den ökade uppgiftslämnarbördan. Samrådet ställde sig också tveksamt till rekommendation 3 och 4. Samrådet ansåg att kommunerna får antas vilja lämna sanningsenliga uppgifter om LSS-kostnader, och att ett borttagande av möjligheten till lokala fördelningsnycklar inte eliminerar möjligheten att överdriva LSS-kostnader i syfte att få ett mer gynnsamt utfall i utjämningssystemet för LSS. Samrådet föreslog i stället att SCB utökar sin granskning av LSS-kostnader.

Mot bakgrund av samrådets bedömningar har SCB inte vidtagit några åtgärder som relaterar till rekommendation 1 och 2, som riktades till regeringen. SCB har däremot vidtagit åtgärder som relaterar till rekommendation 3 och 4, som riktades till SCB.

Med anledning av rekommendation 3 har RS steg 2 utökats med en kontroll som signalerar när den totala fördelningen av kommunnyckeln och SCB-nyckeln överskrider 10 procent jämfört med föregående år. Kontrollen följs sedan upp genom särskild granskning och vid behov förs en dialog med den inrapporterande kommunen.

Med anledning av rekommendation 4 har SCB utökat sin granskning av redovisade uppgifter som ligger till grund för LSS-utjämningen. Om en kommuns redovisade kostnad per LSS-insats avviker med mer än 25 procent från genomsnittskostnaden faller en kontroll ut. Kontrollen följs sedan upp genom särskild granskning och vid behov förs dialog med den inrapporterande kommunen.

Avslutande bedömning och kommentarer

Den övergripande bedömningen är att granskningen har fått ett begränsat genomslag. Två rekommendationer har delvis omhändertagits av SCB, medan övriga två rekommendationer inte har omhändertagits. Granskningen har troligtvis bidragit till minskad risk för att redovisningen till RS används för att manipulera utjämningssystemet för LSS-kostnader. Granskningen har troligtvis också bidragit till att SCB får bättre kontroll över omotiverade svängningar i redovisningen av OH-kostnader och vilken roll lokala fördelningsnycklar spelar i sammanhanget. Övriga identifierade förbättringsområden i inrapporteringen till RS kvarstår troligtvis.

SCB fortsätter att tillåta användningen av lokala fördelningsnycklar, både på övergripande kommunnivå och på förvaltningsnivå. SCB gör heller ingen förändring i normeringen av hur OH-kostnader ska fördelas utifrån driftsform. Genom utökade kontroller begränsar SCB negativa konsekvenser av att lokala fördelningsnycklar används. Men problematiken med att offentligt utförd verksamhet i RS får bära OH-kostnader för alternativt utförd verksamhet kvarstår. Detta försvårar kostnadsjämförelser mellan kommuner som har olika fördelning av driftsformer.

Efter att granskningsrapporten publicerades tillsatte regeringen utredningen En god kommunal hushållning. Men det finns inget som tyder på att Riksrevisionens granskningsrapport har bidragit till att utredningen tillsattes. Granskningsrapporten nämns inte i utredningsdirektivet. I betänkandet nämns granskningsrapporten, men utredningens förslag relaterar inte tydligt till Riksrevisionens iakttagelser.