Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Den övergripande slutsatsen i den aktuella granskningen är att regeringen följer det finanspolitiska ramverket och att redogörelsen i 2019 års ekonomiska propositioner i huvudsak uppfyller de krav som kan ställas på en transparent redovisning. Det finns dock ett antal insatser som regeringen kan göra för att förbättra uppföljningen av överskottsmålet och utgiftstaket.
• Regeringen rekommenderas att: utveckla redovisningen i de ekonomiska propositionerna så att skillnaderna mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och BNP-gap förklaras tydligare, klarlägga i vilket sammanhang och hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas i uppföljningen av överskottsmålet, och motivera förslagen till utgiftstak med sin syn på hur de offentliga utgifterna och skatteuttaget bör utvecklas på längre sikt.
• Sedan granskningen har regeringen utvecklat redovisningen av prognosjämförelserna i de ekonomiska propositionerna, men det kvarstår vissa brister. Vidare har regeringen klarlagt hur åttaårssnittet ska användas i uppföljningen av överskottsmålet. Däremot kvarstår de brister som uppmärksammades avseende hur regeringen motiverar sina förslag på nya utgiftstak.
• Mot bakgrund av den viktiga funktion som det finanspolitiska ramverket fyller är det enligt Riksrevisionen motiverat att återkommande granska regeringens tillämpning av ramverket.

Granskningens bidrag till resultatet

Regeringen har förbättrat sin redovisning av prognosjämförelser i de ekonomiska propositionerna och klarlagt sin syn på hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas i uppföljningen av överskottsmålet. Det finns starka skäl att tro att regeringen vidtagit dessa åtgärder till följd av Riksrevisionens återkommande granskningar av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket, se nedan.

Riksrevisionens granskning 2019

Granskningen avsåg regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i 2019 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2020. Granskningen inriktades med följande revisionsfrågor:

• Är regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent?
• Är finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket?

Ramverket syftar till att skapa grundläggande förutsättningar för en effektiv finanspolitik. Mot bakgrund av den viktiga funktion som ramverket fyller, och de riskfaktorer som finns, är det enligt Riksrevisionen motiverat att återkommande granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket.

Granskningens övergripande slutsats var att regeringen följde ramverket och att redogörelsen i de ekonomiska propositionerna i huvudsak uppfyllde de krav som kan ställas på en transparent redovisning. Riksrevisionen ansåg dock att det fanns ett antal insatser som kunde göras för att förbättra uppföljningen av överskottsmålet och utgiftstaket.

Överskottsmålet följs upp med en indikator för innevarande år och nästkommande budgetår. Eftersom uppföljningen bygger på prognoser är prognosjämförelserna i de ekonomiska propositionerna centrala för uppföljningen av målet. Redogörelsen i budgetpropositionen för 2019 bedömdes dock inte vara tillräcklig för att förklara de prognosskillnader som fanns mellan regeringen och dess expertmyndigheter, Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket.

Vidare var det otydligt hur det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet som används i uppföljningen av överskottsmålet skulle tolkas. Av budgetpropositionen framgick det till exempel inte vilken målnivå som genomsnittet för perioden 2011–2018 skulle jämföras med. Från och med budgetåret 2019 ändrades överskottsmålet från en till en tredjedels procent av BNP. Det bakåtblickande åttaårssnittet omfattade därmed budgetår som hade haft både den tidigare och den nya målnivån.

Regeringens förslag till utgiftstak 2022 redovisades enligt den praxis som anges i det finanspolitiska ramverket. Skälen för förslaget tog dock inte avstamp i en redogörelse för regeringens syn på hur offentliga utgifter och skatteuttag borde utvecklas på längre sikt. Riksrevisionen hade tidigare efterlyst en presentation av sådana skäl i samband med att regeringen föreslår nivåer för utgiftstaken.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i maj 2019 till och med december 2023, då uppföljningen påbörjades. Den utgår från riksdagens behandling av rapporten och från fem granskningar som Riksrevisionen gjort av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket under perioden 2020–2023.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att prognosjämförelser är centrala för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket. Vidare framhåller regeringen att detaljerade prognosjämförelser är komplexa att utföra och att Riksrevisionen i tidigare granskningar efterfrågat tydligare prognosjämförelser. Regeringen gör dock samma bedömning som tidigare och framhåller att den, i de ekonomiska propositionerna både för BNP-gapet och för strukturellt sparande, redovisar sina och expertmyndigheternas prognoser.

När det gäller det bakåtblickande åttaårssnittet för det finansiella sparandet framhåller regeringen att det endast används för att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser. Genomsnittet ska i huvudsak användas för att vid nästa översyn av överskottsmålet kunna utvärdera om målnivån behöver anpassas. Under tiden redovisar regeringen indikatorn, men menar att den har mindre betydelse för budgetutrymmet i ett framåtblickande perspektiv.

När det gäller motiveringen till förslaget till utgiftstak är regeringens uppfattning att förhållandet mellan de offentliga utgifterna och framtida skatteuttag bara är en av flera omständigheter att beakta vid bedömningen av en ny nivå på utgiftstaket. Vidare framhåller regeringen att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer via en ökning av de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet, med hänsyn till eventuella inkomstförändringar. Utgiftstakets nivå bör därmed, enligt regeringen, inte betraktas som ett mål för de faktiska utgifterna. Regeringen framhåller att den därför står fast vid sin tidigare bedömning.

I likhet med regeringen anförde utskottet att tydlighet och transparens är viktiga delar i det finanspolitiska ramverket. Utskottet kunde också notera att regeringen ständigt strävar efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar, vilket utskottet välkomnade. Med detta föreslog utskottet att riksdagen skulle lägga skrivelsen till handlingarna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Riksrevisionen granskar återkommande (i stort sett årligen) regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Sedan 2019 har ytterligare fyra granskningar genomförts av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna för budgetåren 2020–2023. Därtill har Riksrevisionen genomfört en särskild granskning av regeringens tillämpning av utgiftstaket sedan dess införande. Dessa granskningar utgör underlag för denna del av uppföljningen.

Regeringens prognosjämförelser har förbättrats men är inte tillräckligt bra

Riksrevisionen har under lång tid påtalat att de skillnader som redovisas i de ekonomiska propositionerna mellan regeringens prognoser och expertmyndigheternas prognoser bör förklaras mer ingående. Regeringen har förbättrat redovisningen, men det kvarstår vissa brister. Vidare finns det skäl att tro att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har påverkat regeringen att utveckla redovisningen.

I 2022 års ekonomiska vårproposition var prognosjämförelsen mer utvecklad än tidigare. Det framgick på ett tydligt sätt vad som skiljde regeringens och expertmyndigheternas prognoser åt. Men i budgetpropositionen för 2023 var jämförelsen återigen alltför kortfattad.

I budgetpropositionen för 2024 förklaras vissa skillnader i prognoserna av strukturellt sparande mellan regeringen och andra bedömare på ett tydligt och transparent sätt. Regeringen har emellertid inte tillräckligt tydligt beskrivit hur skillnaden mellan regeringens och expertmyndigheternas beräkningsmetoder påverkar jämförelsen av strukturellt sparande. Tidigare använde regeringen i allt väsentligt samma metod som Konjunkturinstitutet och Ekonomistyrningsverket för att beräkna potentiell BNP i löpande priser, men från och med budgetpropositionen för 2023 använder regeringen en annan metod än expertmyndigheterna.

Regeringen har klarlagt hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas i uppföljningen

I sin behandling av Riksrevisionens rapport uttalade regeringen att det bakåtblickande åttaårssnittet inte ska styra finanspolitiken på kort sikt. Åttaårssnittet kommer alltså inte att ha någon praktisk betydelse för uppföljningen av överskottsmålet innan nästa översyn av ramverket genomförs.

Regeringens motiv till utgiftstak saknar fortfarande koppling till en långsiktig nivå för skatteuttaget

Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning av vilka faktorer som varit styrande för de föreslagna nivåerna på utgiftstak fortfarande är bristfällig. Det är svårt att utläsa hur regeringen ser på det offentliga åtagandet och en lämplig nivå på skatteuttaget i ett längre perspektiv. Denna kritik har framförts i flera av de årliga granskningar som Riksrevisionen genomfört sedan 2019.

I den senaste granskningen rekommenderas regeringen att ge den kommande ramverkskommittén i uppdrag att utveckla och klargöra utgiftstakets funktion i det finanspolitiska ramverket, i samband med nästa översyn av det finanspolitiska ramverket.