Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Uppföljningen av Riksrevisionens rapport visar att regeringen bara i begränsad utsträckning har hanterat Riksrevisionens iakttagelser och agerat i linje med uppställda rekommendationer.
• Regeringen har inte fullt ut breddat systemet till att innefatta fler obligatoriska och frivilliga verksamheter, där Riksrevisionen såg behov av att genomföra eller överväga kostnadsutjämning. Det särskilda ekonomiska stöd som regeringen riktat till befolkningsmässigt mindre kommuner kompenserar heller inte fullt ut för behoven av ökad utjämning i systemet. Slutligen har regeringen inte genomfört några genomgående förändringar för att specifikt stärka förvaltningen av det kommunala utjämningssystemet, exempelvis genom att ge Tillväxtverket ett förvaltande uppdrag.
• Samtidigt har regeringen givit ett förhållandevis öppet uppdrag till den sittande Utjämningskommittén. Utredningen kan därför potentiellt lämna förslag som adresserar Riksrevisionens övergripande bedömning, att systemet i större utsträckning behöver utjämna för vissa strukturella kostnadsskillnader. Direktiven till kommittén innehåller också uppdraget att analysera om strukturbidraget kan avvecklas eller förändras, vilket ligger i linje med Riksrevisionens rekommendation.
• Bedömningen är att kvaliteten på det kommunala utjämningssystemet håller motsvarande nivå som vid tidpunkten för Riksrevisionens granskning. Det gäller såväl förvaltningen av systemet som uppfyllandet av dess syfte, att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service, oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden.
• De problem som motiverade Riksrevisionens granskning 2019 kvarstår. Liksom vid tidpunkten för granskningen finns i dag ett tydligt samband mellan kommuner med höga skattesatser och strukturella utmaningar. Spännvidden i total skattesats för kommuner och regioner har också ökat något sedan 2019, från knappt sex procentenheter till drygt sex procentenheter. Det är dock svårt att fastslå i vilken utsträckning problem kopplat till samband mellan skattekraft och skattesats beror på att det kommunala utjämningsystemet inte fungerar.

Sammanfattningsvis bedömer Riksrevisionen att regeringen inte har hanterat flertalet av de utvecklingsområden som identifierades i granskningen. Överlag har det kommunala utjämningssystemet inte heller genomgått några genomgripande förändringar sedan tidpunkten för Riksrevisionens granskning.

Granskningens bidrag till resultatet

Sammantaget har genomslaget för Riksrevisionens rapport hittills varit begränsat. Samtidigt har Riksrevisionens rapport bidragit till större kunskap kring behovet av ökad utjämning inom ramen för systemet. Likaså har den utgjort ett av flera underlag till direktiven för Utjämningskommittén. Beroende på vad kommittén föreslår och hur regeringen agerar framgent kan genomslaget för Riksrevisionens rapport bli större än vad det vid tidpunkten för denna uppföljning är.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen granskade i rapporten systemet för kommunalekonomisk utjämning. Granskningsobjekt var regeringen och Statistiska centralbyrån (SCB).

Bakgrunden till granskningen var att tidigare studier visat att skillnaden i skattenivå mellan kommuner inte endast berodde på skillnader i politiska prioriteringar, effektivitet eller avgiftsnivå. Snarare fanns skillnader i kommunernas strukturella förutsättningar som orsakade betydande kostnadsskillnader mellan kommunerna. Antagandet var därför att utjämningssystemet inte fungerade som det var avsett att göra.

Granskningens övergripande slutsats var att systemet för kommunalekonomisk utjämning inte var utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsak likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Kommunerna har skilda demografiska och geografiska förutsättningar, vilket i sin tur ger varierande ekonomiska förutsättningar, trots att tanken med utjämningssystemet är att det ska leda till likvärdighet. Riksrevisionen framhöll att det i detta avseende fanns en outnyttjad förbättringspotential i utjämningsystemet.

Vidare menade Riksrevisionen att det fanns skäl att se över och vid behov addera ytterligare verksamheter i utjämningen. För det första borde så kallade delmodeller för de obligatoriska verksamheterna bibliotek och kommunal vuxenutbildning inkluderas. För det andra borde regeringen väga för- och nackdelar med att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta fler frivilliga verksamheter, som kommunerna i praktiken inte alltid kan avstå från.

Riksrevisionen bedömde att förvaltningen av utjämningssystemet var eftersatt. Riksrevisionen konstaterade att det var troligt att svagheter i systemets förvaltning bidragit till att utjämningsystemet inte helt uppnått systemets intentioner. Den eftersatta förvaltningen innebar bland annat att det fanns en eftersläpning i aktualiserandet av nya delmodeller eller komponenter och att flera kostnads- eller volymuppgifter i befintliga delmodeller uppdaterades alltför sällan.

Utifrån granskningens resultat rekommenderade Riksrevisionen regeringen att

• utveckla den befintliga kostnadsutjämningen så att den i större utsträckning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi
• utvidga kostnadsutjämningen till att även avse biblioteksverksamheten
• väga för- och nackdelar med att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta fler av de frivilliga verksamheter som i huvudsak är skattefinansierade
• överväga om delar av strukturbidraget kan avvecklas
• ge Tillväxtverket i uppdrag att förvalta utjämningssystemet, med utgångspunkt från en förvaltningsplan.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i oktober 2018 till och med oktober 2023, då uppföljningen påbörjades. Underlag för uppföljningen består av relevant dokumentation från riksdag och regering samt intervju med företrädare för Finansdepartementet. Då slutsatser och rekommendationer i granskningen inte omfattade SCB är myndigheten avgränsad från uppföljningen.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Även om regeringen höll med om flera av Riksrevisionens bedömningar aviserade den i sin skrivelse inga åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten. Snarare bedömde regeringen att de ändringar i kostnadsutjämningen som trädde i kraft den 1 januari 2020 skulle medföra att systemet i högre grad uppfyller sitt syfte att kompensera för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Regeringen konstaterade också vikten av att systemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen och att det finns behov av att med jämna mellanrum se över det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Utifrån finansutskottets betänkande la riksdagen också regeringens skrivelse till handlingarna, det vill säga avslutade ärendet. Riksdagen sa också nej till två följdmotioner och två förslag i motioner från den allmänna motionstiden 2019.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är inte omhändertagna

Granskningen har utgjort underlag till vissa insatser för att utveckla utjämningssystemet

Riksrevisionen konstaterade i granskningen att kostnadsutjämningen inte tog tillräcklig hänsyn till vissa kostnadsskillnader mellan kommunerna. Mer specifikt kompenserade utjämningen inte för skillnader som följer av yta, antal invånare, befolkningsförändringar och storstädernas samt de storstadsnära kommunernas socioekonomi. År 2017 utjämnades kostnadsskillnader kommunerna emellan till ett nettobelopp på 7,2 miljarder kronor. En mer rättvisande utjämning som i större utsträckning tog hänsyn till dessa förhållanden skulle enligt beräkningar i granskningen i stället ha omsatt 10,9 miljarder kronor.

Enligt företrädare för Finansdepartementet utgjorde Riksrevisionens rapport ett av underlagen till utformandet av det särskilda stöd för befolkningsmässigt mindre kommuner som regeringen annonserade i budgetpropositionen 2022. Tillsammans med bland annat kommunutredningen och underlag från Kommuninvest befäste Riksrevisionens rapport bilden att det fanns behov av att ytterligare motverka de skillnader som finns mellan olika kommuner och kommungrupper. Regeringens stöd, som uppgick till 300 miljoner kronor årligen i tre år, fördelades till de kommuner som fick störst bidrag per invånare från det kommunalekonomiska utjämningssystemet eller hade färre än 9 000 invånare.

Flera av de utvecklingsområden som identifierades i Riksrevisionens rapport adresseras också i direktiven till den parlamentariska Utjämningskommittén som regeringen tillsatte i april 2022. Kommittén, som beräknas avsluta sitt arbete senast den 3 maj 2024, har i uppdrag att utreda hela det kommunalekonomiska utjämningssystemet, med fokus på utveckling, tillväxt och likvärdig service i hela landet. Utan att föregå utredningens resultat har vi inom ramen för denna uppföljning fått indikationer om att Riksrevisionens rapport utgör ett stöd i kommitténs arbete.

Det var i samband med behandlingen av granskningen RiR 2020:11 Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? som riksdagen riktade ett tillkännagivande till regeringen att tillsätta utredningen. Riksdagen hänvisar i sitt tillkännagivande också till Riksrevisionens rapport om det kommunala utjämningssystemet.

Mot bakgrund av ovanstående är bedömningen att Riksrevisionens rapport utgjort ett av många underlag för att utveckla kostnadsutjämningen. Rapporten har i detta avseende bidragit till att regeringen inrättat ett särskilt stöd för befolkningsmässigt mindre kommuner. Likaså har rapporten bidragit till att regeringen tillsatt den sittande utredningen av hela det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Viss breddning av verksamheter i utjämningen

Riksrevisionen förordade i sin rapport att inkludera delmodeller för de obligatoriska verksamheterna kommunal vuxenutbildning samt bibliotek i kostnadsutjämningen. Verksamheten kommunal vuxenutbildning är i dag inkluderad som en delmodell i konstadsutjämningsystemet. Däremot har ingen delmodell för verksamheten bibliotek introducerats i systemet. Direktiven till den sittande Utjämningskommittén innehåller heller inte något explicit uppdrag att analysera möjligheten att inkludera en sådan delmodell framgent. Samtidigt framhåller företrädare för Finansdepartementet att kommittén har ett förhållandevis öppet uppdrag som ger möjlighet till att föreslå nya delmodeller.

Riksrevisionens granskning bedöms ha haft en begränsad påverkan på att kommunal vuxenutbildning i dag är inkluderad som en delmodell i konstadsutjämningsystemet. Bedömningen utgår främst från att delmodellen introducerades i propositionen Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner som föregick publiceringen av Riksrevisionens granskning.

Frivilliga verksamheter fortsatt utanför systemet

Regeringen framhöll i sin skrivelse att kostnadsutjämningssystemet ska fokusera på obligatoriska verksamheter, varför det inte var aktuellt att överväga att inkludera delmodeller för frivilliga verksamheter, enligt Riksrevisionens rekommendation. Detta är enligt företrädare för Finansdepartementet en hållning som kvarstår. Även om det inte är något som explicit hindrar Utjämningskommittén att föreslå delmodeller för frivilliga verksamheter är det inte sannolikt att systemet framgent kommer breddas i detta avseende.

En avveckling av strukturbidraget beror inte på Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen framhöll i sin granskning att trots att strukturbidraget (som är tänkt att kompensera för tidigare förändringar i kostnadsutjämningen) fyller en funktion borde regeringen överväga att avveckla stödet, i takt med att kostnadsutjämningen utvecklas. Även om bidraget i dagsläget finns kvar innehåller direktivet till Utjämningskommittén ett uppdrag om att analysera om strukturbidraget kan avvecklas eller förändras. Enligt företrädare för Finansdepartementet har strukturbidraget länge varit ifrågasatt varför uppdraget sannolikt funnits med i direktivet till Utjämningskommittén även utan Riksrevisionens rapport.

Bedömningen är att Riksrevisionens rapport haft en begränsad effekt på en eventuell framtida avveckling eller förändring av strukturbidraget.

Inga förändringar i förvaltningen av utjämningssystemet

Riksrevisionen konstaterade i sin rapport att med anledning av att förvaltningen av det kommunala utjämningssystemet var eftersatt borde Tillväxtverket få i uppdrag att förvalta systemet, med utgångspunkt från en förvaltningsplan. Ett sådant uppdrag skulle möjliggöra mer löpande förändringar i systemet.

Trots att regeringen i sin skrivelse delade bedömningen att det är av vikt att de underlag som kostnadsutjämningen baseras på är aktuella, höll den inte med om att förvaltningen av systemet var eftersatt. Likaså poängterade regeringen problemen med att genomföra löpande förändringar i enstaka delmodeller eftersom även mindre förändringar i enstaka delmodeller kan ge stora effekter på utfallet för enskilda kommuner och regioner. Regeringen bedömde därför, till skillnad från Riksrevisionen, att det är lämpligare att göra en samlad översyn med några års mellanrum.

Utöver tillsättandet av Utjämningskommittén har regeringen inte genomfört några genomgående förändringar vad gäller att specifikt stärka upp förvaltningen av det kommunala utjämningssystemet. Den löpande förvaltningen består därmed av att regeringen, utifrån sitt yttersta ansvar för systemet, årligen kan ändra i förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. Likaså sker en mer informell förvaltning genom att SCB tar upp systemet i samråd med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) två gånger per år.