Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Granskningen visade att kostnadsöverskridanden mellan Trafikverkets upphandlade och slutförda baskontrakt för underhåll av vägar är stora, drygt 40 procent. Det finns systematiska faktorer som har betydelse för hur stora fördyringarna blir. Granskningen visade även att Trafikverket brister i dokumentation och analyser av köpta mängder inom tidigare kontrakt och av tilläggsbeställningar vid sidan av kontrakten. Detta försämrar möjligheten att ta fram träffsäkra förfrågningsunderlag vid nya upphandlingar.
• Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ge Trafikverket i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom baskontrakt för underhåll av vägar. Riksrevisionen rekommenderade Trafikverket att ta fram en ny process för att systematiskt kvalitetssäkra det uppskattade arbetsbehovet i förfrågningsunderlagen, samt att säkerställa att tillkommande beställningar dokumenteras på ett enhetligt sätt och göra en nationell kartläggning av hur de används.
• Regeringen gav ett uppdrag till Trafikverket i enlighet med rekommendationen. Trafikverket har kommit en bit på väg med arbetet att förbättra informationsinsamling, dokumentation och analyser av tidigare kontrakt och tilläggsbeställningar.
• Det grundläggande problemet med kostnadsöverskridanden kvarstår troligtvis, även om det finns goda förutsättningar för att den förbättring över tid som hade skett redan innan granskningen ska ha fortsatt.

Trafikverket har genomfört åtgärder som bör resultera i mer träffsäkra förfrågningsunderlag och därmed minskade kostnadsöverskridanden. Men även om det har skett en förbättring är det inte rimligt att anta att problemet med kostnadsöverskridanden är avhjälpt. Dels behövs ytterligare utveckling av arbetssättet, dels finns en eftersläpning i effekter eftersom många pågående och föregående kontrakt dokumenterades enligt de tidigare rutinerna. Det behöver finnas databaser med adekvat information som sträcker sig ett antal år bakåt i tiden för att de relevanta analyserna ska kunna genomföras. Sedan krävs att Trafikverket verkligen använder den tillgängliga informationen för att uppskatta framtida underhållsbehov och dra lärdom av tidigare kostnadsöverskridanden.

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen har haft ett genomslag och har varit till hjälp enligt både regeringen och Trafikverket. Regeringen gav Trafikverket ett uppdrag som var i linje med granskningens rekommendation. Trafikverket har arbetat med en lång lista av åtgärder varav många har koppling till de problem som granskningen tog upp. De grundläggande problemen var redan kända vid tidpunkten för granskningen och Trafikverket hade ett pågående utvecklingsarbete. De senare kontrakten i granskningens urval hade mindre kostnadsöverskridanden än de tidigare. Men granskningen satte fingret på några betydande brister och bidrog med konkret information om vad konsekvensen har blivit i ett urval av underhållskontrakt.

Riksrevisionens granskning 2019

Granskningen handlar om kostnadsökningar inom Trafikverkets kontrakt för basunderhåll på vägar. De aktörer som berörs av granskningen är regeringen och Trafikverket. Inför att granskningen inleddes fanns indikationer på att den slutliga kostnaden ofta blir högre än den avtalade kostnaden. Riksrevisionen såg därmed en risk för att staten inte får så mycket underhåll som möjligt för pengarna. Riksrevisionen hade även identifierat upphandlingar som ett riskområde inom statlig förvaltning som granskningsinsatser bör inriktas mot.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att kostnadsöverskridanden mellan upphandlade och slutförda kontrakt är stora, drygt 40 procent, och att det finns systematiska skillnader som Trafikverket borde analysera närmare för att minimera kostnadsöverskridanden. Granskningen visade även att bättre kunskap om vilka underhållsåtgärder som behövs, så att tilläggsbeställningar kan minska, skulle bidra till att Trafikverket kan arbeta mer effektivt med att minska kostnadsöverskridanden och därigenom få mer underhåll för pengarna.

En stor brist som framkom var att dokumentation för avropade mängder inom kontrakten inte var sökbar i någon databas. Möjligheterna till uppföljning varierade mellan projekten och var beroende av den dokumentation som enskilda medarbetare hade sparat. Användandet av tilläggsarbeten hade inte heller kartlagts och analyserats tillräckligt utförligt på nationell nivå för att identifiera om det finns mönster för när problem med överproduktion eller överpris uppstår. Granskningen visade att Trafikverket, utöver att förbättra informationsinsamlingen, även behöver införa nya arbetssätt för analys och planering för att den nya informationen ska kunna nyttiggöras i upphandlingsarbetet.

Riksrevisionen bedömde vidare att baskontrakten är känsliga för obalanserad budgivning. Leverantörerna kan sätta priser baserade på spekulation om att behovet av vissa typer av arbeten ska öka eller minska jämfört med förfrågningsunderlaget och Trafikverket har små möjligheter att begränsa detta genom begränsande regler i anbudsfasen.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i juni 2018 till och med oktober 2023, då uppföljningen påbörjades. Underlaget till uppföljningen utgörs av skriftliga svar på frågor till Regeringskansliet och Trafikverket, ett digitalt möte med företrädare för Trafikverkets underhållsverksamhet samt offentligt tillgängliga rapporter, beslut, riktlinjer m.m.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen instämde i sin skrivelse i Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar. Regeringen gav samma dag som skrivelsen lämnades i uppdrag åt Trafikverket att genomföra en utredning där faktorer som orsakar obalanserad budgivning kartläggs samt upprätta ett åtgärdsprogram i syfte att minska förutsättningarna för obalanserad budgivning. Regeringen meddelade även avsikten att följa Trafikverkets arbete med att utveckla och använda systemstöd, förbättra informationsinsamlingen och införande av nya arbetssätt för analys och planering. Med dessa åtgärder ansåg regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.

Även riksdagens trafikutskott välkomnade granskningen och såg mycket positivt på att regeringen hade gett ett uppdrag till Trafikverket i linje med granskningens rekommendation till regeringen. Utskottet framförde inga andra synpunkter av vikt angående granskningen i sin skrivelse.

Regeringen gav två år senare i uppdrag till Trafikanalys att genomföra en granskning och uppföljning av Trafikverkets arbete med kostnadskontroll i syfte att förbättra Trafikverkets rutiner och arbetssätt. Uppdraget omfattar såväl större namngivna investeringar, som reinvesteringar och underhåll m.m. Riksrevisionens granskning kan ses som en av flera faktorer som motiverar beslutet.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Analyser av omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning

Regeringen gav Trafikverket i uppdrag att genomföra en utredning där faktorer som orsakar obalanserad budgivning kartläggs samt upprätta ett åtgärdsprogram i syfte att minska förutsättningarna för obalanserad budgivning. Trafikverkets utredning innehöll utöver övergripande kartläggning en utförlig genomgång av möjliga förbättringsåtgärder, som Trafikverket därefter har arbetat vidare med. Utredningen omfattade däremot inte fördjupade analyser av obalanserad budgivning i tidigare kontrakt, vilket var en av intentionerna med rekommendationen. Riksrevisionens rekommendation har genom uppdraget bidragit till att Trafikverket håller på att utveckla sitt arbetssätt, även om problemet med obalanserad budgivning kvarstår.

Bättre dokumentation och analyser av tidigare kontrakt för att möjliggöra mer träffsäkra förfrågningsunderlag

Trafikverket har genomfört och fortsätter att arbeta med ett antal åtgärder som har koppling till iakttagelsen. Som stöd för analys av köpta mängder har Trafikverket sedan 2019 byggt en nationell databas som gör det möjligt att söka ut, filtrera och koppla ihop olika dataset. Trafikverket använder databasen för att följa upp köpta mängder i kontraktet på en årlig basis. Trafikverket har även tagit fram en utvecklad baskontoplan för att underlätta uppföljning av baskontrakten. Vidare gör Trafikverket en anbudsanalys vid varje ny upphandling och ställer sin egenkalkyl mot samtliga inkomna anbud. Vad gäller utökningar av ingående konton har ett hjälpmedel och ett arbetssätt tagits fram som visar avvikelser i avropade mängder mot upphandlade mängder.

Trafikverket har även bett VTI göra ett analysarbete utifrån mängduppföljningen för att höja kvaliteten i framtida upphandlingar. Redovisning av arbetet är planerad till början av 2024.

Trafikverket vill initiera ett nytt projekt för att automatisera mängduppföljningen som ligger till grund för den nationella databasen. Nu sker det manuellt i Excel. Trafikverket vill automatiskt kunna hämta all information som följer med fakturan i Agresso. Även historiska data skulle då gå att läsa in.

Riksrevisionens granskning har enligt Trafikverket bidragit till att ge en extra skjuts åt arbetet, även om problemen redan var kända för Trafikverket och det redan pågick en utveckling vid tidpunkten för granskningen. Problemen som Riksrevisionen pekade på kvarstår sannolikt åtminstone delvis under en tid framöver eftersom många tidigare och pågående kontrakt som är relevanta att analysera upphandlades innan det nuvarande systemet för uppföljning infördes. Det återstår också att se hur väl Trafikverket lyckas med att använda den förbättrade dokumentationen för att ta fram mer träffsäkra förfrågningsunderlag.

Bättre dokumentation och analyser av tillkommande beställningar för att motverka kostnadsökningar

Dokumentationen av tillkommande beställningar av arbete som inte ingår bland de prissatta mängderna i kontrakten, s.k. ÄTA, har enligt Trafikverket förbättrats och blivit mer enhetlig. Trafikverket har tagit fram nya rutiner och mallar för det här ändamålet. Trafikverket har även tagit fram ett utbildningsmaterial och en exempelsamling som stöd. Den här uppföljningen ger inte underlag för att bedöma om det trots utvecklingen kvarstår brister i dokumentationen av tillkommande beställningar. Trafikverkets genomförda åtgärder bör dock ha lett till en förbättring jämfört med tidigare. Riksrevisionens granskning har bidragit till detta men är inte den huvudsakliga anledningen.