Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Uppföljningen visar på både hanterade, delvis hanterade och ej hanterade iakttagelser. Det som har hanterats är iakttagelsen om att anpassade grundskolan (tidigare grundsärskolan) ofta – men inte alltid – beaktas vid läroplansförändringar, iakttagelserna att kommentarmaterialet för anpassade grundskolan är mindre omfattande än för grundskolan och i viss mån daterat samt iakttagelsen om skillnader i garanterad undervisningstid i timplanerna. Det som delvis hanterats är iakttagelserna om att lärare i anpassade grundskolan saknar tillräckligt stöd för att bedöma elevers kunskaper och iakttagelserna om brister avseende Skolverkets prioriteringar av utvärderingar och uppföljningar av anpassade grundskolan. Det som ej hanterats är iakttagelserna om brister i Skolverkets uppföljning av kunskapsutvecklingen hos elever i anpassade grundskolan.
• Uppföljningen visar att Skolverket och regeringen i huvudsak har agerat i linje med rekommendationerna i Riksrevisionens granskning. Skolverket har tagit fram nya bedömningsstöd för lärare i anpassade grundskolan, men lärarna har fortfarande ett mindre omfattande stöd för att bedöma elevernas kunskaper än grundskolans lärare. Vidare har Skolverket tagit fram nya kommentarmaterial för både anpassade grundskolan och grundskolan, som är samordnade till form och innehåll och ungefär lika långa. Skolverket har utvecklat sitt arbete med utvärderingar och uppföljningar av anpassade grundskolan, men det görs fortfarande inte uppföljningar av kunskapsutvecklingen hos eleverna i skolformen. Vidare har Skolverket genomfört förändringar i syfte att underlätta arbetet med att identifiera samtliga skolformers behov av insatser. Regeringen har sett över och genomfört förändringar i timplanerna för anpassade grundskolan, vilket lett till förändringar i den garanterade undervisningstiden. Regeringens redovisning till riksdagen av om grundsärskolan når de mål som riksdagen beslutat har emellertid inte utvecklats
• Riksrevisionen bedömer att de granskade verksamheterna till viss del har förbättrat sitt arbete med anpassade grundskolan sedan granskningen.
• Vissa av problemen som motiverade Riksrevisionens granskning kvarstår. Trots att det vidtagits åtgärder för att förbättra elevernas möjligheter till kunskapsutveckling saknas det fortfarande kunskap om kunskapsutvecklingen hos eleverna i anpassade grundskolan. Vidare har lärare i anpassade grundskolan fortfarande inte lika omfattande stöd för att bedöma elevernas kunskaper. Detta kan begränsa anpassade grundskolans elevers förutsättningar att utveckla sina kunskaper.

Sammanfattningsvis bedömer Riksrevisionen att majoriteten av problemen som uppmärksammades i granskningen har hanterats eller delvis hanterats. Regeringen och Skolverket instämde i huvudsak med Riksrevisionens bedömningar och slutsatser i granskningsrapporten.

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionen bedömer att granskningsrapporten till viss del har bidragit till att påverka resultaten och förändringarna hos de granskade verksamheterna. Hänvisningar till Riksrevisionens rapport i exempelvis kommittédirektiv, statliga utredningar och propositioner tyder på detta. Det har däremot inte varit möjligt att bedöma i vilken utsträckning rapporten bidragit till resultaten.

I regeringens skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskning framgår att flera av de förändringar som genomförts av både regeringen och Skolverket genomfördes eller påbörjades innan Riksrevisionen publicerade granskningen. Bland annat nämns regeringens beslut om tilläggsdirektiv till Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven, ändringar i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken samt redan pågående arbete vid Skolverket med kommentarmaterial och bedömningsstöd.

Riksrevisionens granskning 2019

Anpassade grundskolan är till för barn som på grund av en utvecklingsstörning eller en begåvningsmässig funktionsnedsättning inte kan nå grundskolans kunskapskrav. De ska precis som övriga elever i den svenska skolan ges möjlighet att utveckla sina kunskaper så långt det är möjligt. Utbildningen ska så långt det är möjligt motsvara utbildningen i grundskolan och samtidigt anpassas efter anpassade grundskolans behov.

År 2011 reformerades hela det svenska skolväsendet i syfte att stärka fokuset på kunskaper och förtydliga mål- och resultatstyrningen av skolan. I samband med det stärktes kunskapsperspektivet även i anpassade grundskolans läroplan. Tidigare utredningar hade funnit en övervikt mot ett omsorgstänkande i skolformen, vilket inte var gynnsamt för uppdraget att utveckla elevernas kunskaper. Anpassade grundskolan hade följts upp och utvärderats i begränsad omfattning sedan reformerna.

Mot bakgrund av detta granskade Riksrevisionen hur regeringen, Skolverket och Skolinspektionen styrt, stöttat och följt upp anpassade grundskolan sedan 2011. Syftet var att bedöma om de statliga insatserna gett anpassade grundskolan goda förutsättningar att utveckla elevernas kunskaper så långt det är möjligt enligt utbildningens mål.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att anpassade grundskolans behov inte tillgodosetts tillräckligt i de statliga insatserna för att styra, stödja och följa upp de obligatoriska skolformerna. Det visades särskilt av att antalet bedömningsstöd för anpassade grundskolan var få och att det fanns brister i uppföljningen och utvärderingen av anpassade grundskolan på nationell nivå. Den bristande uppföljningen hade lett till bristande information om kunskapsresultaten och måluppfyllelsen för anpassade grundskolan. Det visades i viss mån också av hur anpassade grundskolan beaktats vid timplaneförändringar och läroplansförändringar och i stödet att tolka skolans styrdokument. Detta speglades även i intervjuerna med lärare och rektorer i anpassade grundskolan. Granskningen visade att de hade en tydlig uppfattning att deras elever och anpassade grundskolan som skolform inte räknas på samma sätt som grundskolan. Enligt Riksrevisionen var denna uppfattning också delvis befogad när det gällde de statliga insatserna som omfattas av granskningen.

Riksrevisionen gav följande rekommendationer till Skolverket:

• Se till att lärare i grundsärskolan får tillräckligt stöd för att kunna bedöma elevernas kunskaper.
• Utveckla uppföljningen och utvärderingen av grundsärskolan. Uppföljningen och utvärderingen bör svara på om elever i grundsärskolan har goda möjligheter att utifrån sina förutsättningar nå så långt som möjligt enligt utbildningens mål.
• Säkerställ att grundsärskolan tydligt beaktas i myndighetens interna styrning.

Riksrevisionen gav följande rekommendationer till regeringen:

• Utveckla redovisningen till riksdagen av om grundsärskolan når de mål som riksdagen beslutat.
• Se över timplanerna för grundsärskolans ämnen och ämnesområden.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i februari 2018 till och med november 2023 då uppföljningen påbörjades. Uppföljningen omfattar Skolverket och regeringen. Uppföljningen baseras på skriftliga svar på frågor från företrädare för Skolverket och Utbildningsdepartementet, regeringens skrivelse och Skolverkets yttrande med anledning av granskningsrapporten, regleringsbrev till Skolverket, utredningsdirektiv, budgetpropositioner och andra propositioner.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen instämde i Riksrevisionens bedömningar och rekommendationer om att anpassade grundskolans behov inte har tillgodosetts tillräckligt i de statliga insatserna för att styra, stödja och följa upp. Det framgår av regeringens skrivelse med anledning av granskningsrapporten.

Regeringen beslutade den 27 juni 2019 om tilläggsdirektiv till Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven. Av direktiven framgick att utredaren skulle analysera och lämna förslag om timplanerna för anpassade grundskolan bör förändras. Utredaren skulle även analysera lärares behov när det gäller bedömning och uppföljning av elevers kunskapsutveckling i ämnen och ämnesområden samt ge förslag på verktyg som lärare kan behöva i arbetet med att bedöma elevernas kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven. Vidare beslutade regeringen om en ändring i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken; ändringen innebär att det är tillåtet för Skolverket att, för framställning av statistik över skolväsende och barnomsorg, behandla känsliga personuppgifter som avser hälsa för elever i bl.a. den anpassade grundskolan. Regeringen menade att detta skulle innebära bättre möjligheter att redovisa utvecklingen i anpassade grundskolan till riksdagen.

Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att Skolverkets arbete när det gäller anpassade grundskolan behöver utvecklas. Regeringen påpekade att Skolverket påbörjat ett arbete för att åtgärda brister och ytterligare utveckla myndighetens arbete i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Mot denna bakgrund avsåg regeringen att inte vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningen.

Utbildningsutskottet instämde i regeringens bedömning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer och i de åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av granskningsrapporten. Riksdagen beslutade därmed att lägga regeringens skrivelse 2019/20:39 till handlingarna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Regeringen har sett över och justerat timplanerna för anpassade grundskolans ämnen och ämnesområden

Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer är hanterade. Riksrevisionens iakttagelse var att det finns skillnader i total garanterad undervisningstid mellan timplanerna för anpassade grundskolans ämnen och ämnesområden. Vidare iakttog Riksrevisionen skillnader i garanterad undervisningstid i flera ämnen mellan timplanerna för anpassade grundskolan och grundskolan. Riksrevisionen bedömde att det finns en risk för att timplanerna inte är tillräckligt anpassade till anpassade grundskolans förutsättningar och inte heller motsvarar grundskolans timplan så långt det är möjligt. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se över timplanerna för anpassade grundskolans ämnen och ämnesområden.

Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att det fanns en risk för att timplanerna inte är tillräckligt anpassade till anpassade grundskolans förutsättningar. Enligt regeringen fanns det därför anledning att vidta åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendation. Regeringen föreslog i prop. 2021/22:162 att elevens val för anpassade grundskolan skulle tas bort. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. Ändringarna i skollagen (2010:800) trädde i kraft den 2 juli 2023. Genom ändringar i skolförordningen (2011:185) som trädde i kraft samma datum togs elevens val bort från timplanen för anpassade grundskolan. De frigjorda timmarna har i denna skolform omfördelats till mer garanterad undervisningstid i de naturorienterande och samhällsorienterande ämnena. För elever som läser ämnesområden har de timmar som frigjorts omfördelats till mer garanterad undervisningstid i de fem ämnesområdena estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, vardagsaktiviteter och verklighetsuppfattning. Skolverket fick i regleringsbrevet för 2023 i uppdrag att lämna förslag på, och förbereda, en utökning av undervisningstiden i lågstadiet i grundskolan, anpassade grundskolan, specialskolan och sameskolan. Uppdraget redovisades till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) den 21 november 2023. Förslagen bereds nu inom Regeringskansliet.

I prop. 2023/24:20 lämnar regeringen förslag om ändringar i skollagen som innebär att elevens val på motsvarande sätt tas bort även i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Riksdagen beslutar om förslagen i propositionen den 19 december 2023. Utbildningsdepartementet uppger att om riksdagen beslutar i enlighet med förslagen, och när beredningen med anledning av Skolverkets redovisning av nämnt regeringsuppdrag är färdig, kan ytterligare justeringar bli aktuella.

Samtliga förändringar som gjorts i läroplaner sedan Riksrevisionens granskning har omfattat anpassade grundskolan

Riksrevisionens iakttagelse är hanterad. Riksrevisionens iakttagelse var att förändringar av läroplaner sedan 2011 i de flesta fall har omfattat anpassade grundskolan och grundskolan och trätt i kraft för de båda skolformerna vid samma tidpunkt, med några undantag.

Hösten 2022 gjordes ändringar i läroplanerna och kursplanerna för grundskolan, anpassade grundskolan, sameskolan och specialskolan. Ändringarna innebar bland annat nya formuleringar om sexualitet, samtycke och relationer och annat värdegrundsarbete i läroplanernas inledande delar. Samtliga förändringar som gjorts i läroplaner sedan granskningen har omfattat anpassade grundskolan.

Skolverket har tagit fram nya och mer omfattande kommentarmaterial för anpassade grundskolan

Riksrevisionens iakttagelser är hanterade. Riksrevisionens iakttagelser var att kommentarmaterialet för anpassade grundskolan är mindre omfattande än för grundskolan. Vidare iakttog Riksrevisionen att kommentarmaterialet för anpassade grundskolan inte uppdaterades när det uppdaterades för grundskolan 2017 och att lärare och rektorer upplever att det i viss mån är daterat. Riksrevisionen menade att det framstår som att anpassade grundskolans stöd för att tolka styrdokument inte prioriterats i samma utsträckning som stödet till grundskolan.

Som en följd av reviderade kursplaner från år 2022 finns det nu helt nya kommentarmaterial. De nya kommentarmaterialen för grundskolan och anpassade grundskolan är samordnade till form och innehåll och ungefär lika långa. Lärarna i anpassade grundskolan hänvisas inte längre till materialen för grundskolan utan har allt samlat i de egna kommentarmaterialen. Skolverket menar att det ger likvärdighet mellan skolformerna och mellan ämnen och ämnesområden samt att det dessutom ökar användbarheten och igenkänningen för lärarna.

Lärare i anpassade grundskolan har fortfarande ett mindre omfattande stöd för att bedöma elevernas kunskaper än grundskolans lärare

Riksrevisionens iakttagelser är delvis hanterade. Riksrevisionens iakttagelser var att förutsättningarna för sambedömning är sämre i anpassade grundskolan än i grundskolan och att anpassade grundskolans lärare i ämnen har ett avsevärt mindre omfattande stöd för att bedöma elevernas kunskaper än grundskolans lärare. Vidare framgick det att lärare som undervisar i ämnesområden saknar bedömningsstöd för att bedöma elevers kunskaper. Riksrevisionen rekommenderade Skolverket att se till att lärare i anpassade grundskolan får tillräckligt stöd för att kunna bedöma elevernas kunskaper.

Lärare i anpassade grundskolan har fortfarande ett mindre omfattande stöd för att bedöma elevernas kunskaper än grundskolans lärare. Det finns där endast bedömningsstöd för ämnena matematik och svenska/svenska som andraspråk, medan det i grundskolan finns bedömningsstöd för alla ämnen. Sedan Riksrevisionens granskning har dock några bedömningsstöd tillkommit och reviderats. 2020 kom två nya bedömningsstöd, som beslutades innan granskningen publicerades. 2023 tillkom två nya nationella bedömningsstöd samtidigt som ytterligare två reviderades. Dessa nya och reviderade bedömningsstöd togs fram på grund av ett regeringsuppdrag i regleringsbrevet till Skolverket 2022 och hänger ihop med att garantin för tidiga stödinsatser börjar gälla i anpassade grundskolan den 1 juli 2024. De är tänkta att bli obligatoriska från den 1 juli 2024.

Skolverkets regelbundna uppföljning ger fortfarande begränsad information om kunskapsutvecklingen för eleverna i anpassade grundskolan

Riksrevisionens iakttagelser är ej hanterade. Riksrevisionen iakttog att Skolverkets regelbundna uppföljning av anpassade grundskolan har gett begränsad information om kunskapsutvecklingen för eleverna i anpassade grundskolan och förutsättningarna för att de ska kunna utveckla sina kunskaper. Riksrevisionen bedömde även att det saknades information om skillnader mellan skolor och huvudmän. Riksrevisionen iakttog att möjligheterna till regelbunden uppföljning av anpassade grundskolan till och med januari 2019 begränsats av att individuppgifter för elever inte varit möjliga att samla in. Riksrevisionen rekommenderade Skolverket att utveckla uppföljningen och utvärderingen av grundsärskolan så att den kan svara på om elever i grundsärskolan har goda möjligheter att utifrån sina förutsättningar nå så långt som möjligt enligt utbildningens mål.

Genom en ändring i förordningen om den officiella statistiken (2001:100), som trädde i kraft den 15 januari 2019, har Skolverket getts ett rättsligt stöd att samla in uppgifter på individnivå i anpassade grundskolan. Skolverket uppger dock att många av de begränsningar för att samla in och analysera information om utvecklingen i anpassade grundskolan som redogörs för i Riksrevisionens granskningsrapport fortsatt gäller för skolformen. Skolverket uppger att detta, såsom när och hur betyg sätts, är kopplat till själva utbildningen i och regelverket för skolformen. Skolverket lyfte detta även i sitt yttrande till Riksrevisionens granskningsrapport. Det saknas fortfarande indikatorer som mäter måluppfyllelse och det finns svårigheter att redovisa betygsresultat som är tillförlitliga över tid i anpassade grundskolan. Detta innebär att Skolverket fortfarande inte publicerar någon statistik om kunskapsresultat i den anpassade grundskolan. Detta har även resulterat i att regeringen inte utvecklat sin rapportering till riksdagen om kunskapsutvecklingen i anpassade grundskolan.

Som en följd av ändringen i förordningen om den officiella statistiken (2001:100) ändrades Skolverkets föreskrifter (SKOLFS 2011:142) om uppgiftsinsamling från huvudmännen inom skolväsendet m.m., vilket har lett till att Skolverket redovisar ny statistik om till exempel elevers övergång mellan olika skolformer och bakgrundsuppgifter om eleverna i anpassade grundskolan (svensk och utländsk bakgrund respektive föräldrarnas utbildningsbakgrund).

I juni 2022 tillsatte regeringen en utredning som bland annat ska analysera och föreslå vilka typer av uppgifter som bör samlas in för uppföljning av barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet, och hur insamlandet av sådana uppgifter ska organiseras och genomföras. Syftet är att bättre kunna följa upp situationen i skolväsendet för barn och elever med funktionsnedsättning. Uppdraget redovisas senast den 15 december 2023.

Skolverket har genomfört utvärderingar och tillfälliga uppföljningar av anpassade grundskolan, men inte i samma omfattning som av grundskolan

Riksrevisionens iakttagelser är delvis hanterade. Riksrevisionen iakttog att Skolverket har prioriterat bort anpassade grundskolan i utvärderingar som kunnat ge viktig information om skolformen. I och med att den regelbundna uppföljningen gett begränsad information om anpassade grundskolan hade utvärderingar och tillfälliga uppföljningar potentiellt kunnat vara viktigare källor för informationsinsamling.

Sedan den 2 maj 2019 och fram till och med den 20 november 2023 har Skolverket genomfört 48 utvärderingar och tillfälliga uppföljningar som omfattat den anpassade grundskolan. Motsvarande antal för grundskolan är 98 studier. Sedan maj 2019 har Skolverket bland annat publicerat en utvärdering specifikt av de obligatoriska bedömningsstöden i anpassade grundskolan. Myndigheten har även i flera olika rapporter särskilt redovisat resultat för olika aspekter av elevernas utbildning, lärande och skolgång i den anpassade grundskolan. Två exempel är covid-19-pandemins påverkan på skolväsendet och en kartläggning av utbildningsbakgrunden bland kuratorer i skolväsendet.

Skolverket har genomfört organisatoriska förändringar för att underlätta arbetet med att identifiera samtliga skolformers behov av insatser

Riksrevisionens iakttagelser är delvis hanterade. Riksrevisionen iakttog att Skolverket på myndighetsnivå hade saknat en överblick över vilka behov som finns i anpassade grundskolan på flera av de områden som granskningen omfattar. Riksrevisionen pekade bland annat på brister i Skolverkets arbete när det gäller kartläggning och dokumentation av vilka uppföljnings- och utvärderingsinsatser som genomförts för olika skolformer, vilket hade gjort det svårt för myndigheten att överblicka behovet av informationsinsamling för anpassade grundskolan. Detta hade lett till att anpassade grundskolans behov inte tillgodosetts tillräckligt i de statliga insatserna för att styra, stödja och följa upp de obligatoriska skolformerna. Riksrevisionen rekommenderade Skolverket att säkerställa att grundsärskolan tydligt beaktas i myndighetens interna styrning.

Skolverket uppgav i sitt yttrande till Riksrevisionens granskningsrapport att de ständigt arbetar med att utveckla den interna styrningen. De uppgav att de bland annat utvecklat nya arbetsprocesser och att nya enheter har bildats, vilket lett till ökad systematik i samtliga delar av myndighetens arbete. Förändringar har bland annat genomförts i syfte att underlätta arbetet med att identifiera samtliga skolformers behov av insatser och att ge myndigheten en bättre överblick över såväl behov som genomförda insatser.

Skolverket uppger att de fortlöpande katalogiserar samtliga uppföljnings- och utvärderingsstudier samt statistik-PM som publiceras. Detta sker utifrån en mängd olika variabler, bland annat skolform och typ av studie. Skolverket uppger att arbetet och rutiner för detta ytterligare har etablerats och utvecklats sedan Riksrevisionens granskning. Sammanställningen används både som underlag för Skolverkets resultatredovisning i myndighetens årsredovisning och i verksamhetsplaneringen.