Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har sedan 2019 bedrivit ett utvecklingsarbete som utgått från utvecklingsbehov som bland annat framkommit i Riksrevisionens granskning. De iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnade har legat i linje med IVO:s arbete med att utveckla en mer datadriven, träffsäker och effektiv tillsyn. Regeringen har i sin tur bett om redovisningar av IVO:s arbete med att skapa en mer effektiv myndighet.
• Rekommendationerna och iakttagelser bedöms i huvudsak vara omhändertagna. Rekommendationerna handlar till stor del om att vidta åtgärder som ingår i ett ständigt utvecklingsarbete.
• Bedömningen är att förutsättningarna för att IVO ska kunna vara en effektiv tillsynsmyndighet har ökat jämfört med när granskningen gjordes. IVO har successivt tagit steg framåt i sin utveckling, och det är viktigt att myndigheten fortsätter att följa upp resultatet av sitt utvecklingsarbete och effekterna av sin tillsyn.
• Det kommer alltid att finnas problem och utmaningar inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten. IVO:s tillsynsuppdrag har därför en viktig uppgift i att kontinuerligt bidra till en fungerande vård och omsorg för medborgarna.

IVO:s utvecklingsarbete sammanfaller väl med Riksrevisionens rekommendationer. IVO har utvecklat sitt arbete med riskanalyser och den riskbaserade tillsynen har fått ett ökat utrymme. Tillsynsinsatser riktas bland annat mot större nationella riskområden med allvarliga och återkommande brister som finns i hela landet. IVO arbetar utifrån en strategisk inriktning, vilken är vägledande för myndighetens prioriteringar. IVO har vidtagit flera åtgärder för att stärka rättstillämpningen och åstadkomma enhetliga beslut. Inom den egeninitierade tillsynen arbetar IVO med att få genomslag för mer ingripande tillsynsbeslut och avslutar en tillsyn först när bristerna blivit åtgärdade. IVO har fått mer stabila ekonomiska förutsättningar. På grund av IVO:s omfattande tillsynsområde krävs dock ett ständigt utvecklingsarbete för att skapa en effektiv tillsyn.

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionens granskning har troligen bidragit till IVO:s utvecklingsarbete.

Regeringen angav att den avsåg att följa IVO:s arbete inom de områden som Riksrevisionen lyfte i sin granskning. I regleringsbrevet för IVO under 2021–2023 gav regeringen myndigheten i uppdrag att redovisa resultatet av sitt arbete med riskanalyser som ligger till grund för myndighetens egeninitierade tillsyn. I regleringsbrevet för 2021–2024 står att IVO ska redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att åstadkomma mer enhetliga tillsynsbeslut. IVO har för dessa år även i uppdrag att återrapportera vilka insatser som vidtagits för att åstadkomma en väl fungerande datainfrastruktur och automatiserad inhämtning av information samt datadrivna analysmodeller.

IVO anger i sina årsredovisningar att den strategiska inriktningen utgår från utvecklingsbehov som bland annat framkommit i granskningar av Riksrevisionen. Andra underlag som IVO nämner är granskningar av Justitieombudsmannen och Justitiekanslern samt IVO:s egna riskanalyser och deras internrevision.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen har granskat om IVO:s tillsynsverksamhet bedrivs strategiskt, effektivt och på ett enhetligt sätt i landet.

Motivet för Riksrevisionens granskning var att IVO:s tillsynsuppdrag är viktigt för att bidra till en fungerande vård och omsorg för medborgarna i ljuset av de problem som finns inom hälso- och sjukvården. IVO:s tillsyn ska säkerställa att den vård och omsorg som erbjuds är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med gällande bestämmelser, oavsett utförare. IVO bedriver både riskbaserad egeninitierad tillsyn och lagreglerad tillsyn.

IVO bildades den 1 juni 2013. Regeringen var tydlig med den nya tillsynsmyndighetens syfte och uppgifter. IVO skulle komma till rätta med en rad problem. Bland annat skulle IVO se till att det finns en långsiktig planering, att tydligare prioriteringar görs i verksamheten, att arbetet är mer strategiskt inriktat och att möjligheter till gemensamma beslut finns. Det var därför angeläget att IVO från starten hade tillgång till ändamålsenliga system och rutiner för styrning, prioritering och uppföljning av tillsynsärenden. En utgångspunkt i granskningen var att regeringens styrning av IVO bör vara konsekvent och långsiktig. De aktörer som omfattades av granskningen är regeringen och IVO.

Granskningen visade att regeringen har varken varit konsekvent eller långsiktig i sin ekonomiska styrning av IVO. Anslagsnivån har varierat över tid och bestått av tillfälliga medel som delats ut ett år i taget.

En central del i tillsynsuppdraget är att bedriva egeninitierad riskbaserad tillsyn med utgångspunkt i egna riskanalyser. Det innebär att tillsynen ska riktas mot de verksamheter som är mest angelägna att granska. Granskningen visar att den riskbaserade egeninitierade tillsynen bedrivs i liten omfattning, och en övervägande del av den genomförs på förekommen anledning, det vill säga utgår i stor utsträckning från inkomna anmälningar. För att kunna öka den egeninitierade tillsynen har regelförändringar genomförts i syfte att frigöra resurser och effektivisera verksamheten. Bland annat har klagomålshanteringen flyttats till patientnämnder och vårdgivare, men i granskningen konstaterades att klagomålen ändå tog mest resurser i anspråk.

Brist på väl anpassade stödsystem försvårar för myndigheten att bedriva en effektiv tillsynsverksamhet, och viktiga problemområden och riskobjekt kan ha missats. Och i IVO:s it-system är det svårt att söka fram tillsynsinformation och datakvaliteten har brister. Avsaknad av lättåtkomliga bedömningsstöd för inspektörerna försvårar för myndigheten att utarbeta mer enhetliga tillsynsbeslut.

Det saknas systematiska uppföljningar av hur tillsynsverksamheten fungerar. Det gör det därför svårt att redovisa vad som hänt till följd av tillsynsinsatser och inspektioner.

Riksrevisionens övergripande bedömning var att IVO inte helt har levt upp till uppdraget att bedriva sin tillsynsverksamhet strategiskt, effektivt och på ett enhetligt sätt i landet. Regeringen har å andra sidan inte gett IVO stabila och långsiktiga förutsättningar för sitt uppdrag så att myndigheten har kunnat rekrytera och behålla personal.

Riksrevisionen gjorde följande iakttagelser i granskningen:

• Regeringens ekonomiska styrning var varken konsekvent eller långsiktig.
• Arbetet med riskanalyser och den egeninitierade riskbaserade tillsynen bedrevs i liten omfattning.
• IVO:s ledning hade inte prioriterat stödet till inspektörerna för att skapa nödvändiga förutsättningar för att bedriva en effektiv tillsynsverksamhet.
• Digitaliseringsarbetet hade inte lett till nödvändiga förbättringar för inspektörerna.
• Det fanns inte ett samlat bedömningsstöd, vilket försvårar IVO:s arbete med enhetliga bedömningar och beslut.
• Det saknades systematiska uppföljningar av tillsynsverksamhetens resultat.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i september 2018 till och med december 2023. Uppföljningen baseras på en genomgång av IVO:s årsredovisningar för 2019–2023, IVO:s regleringsbrev för 2020–2023 och budgetpropositionen för 2019–2024.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen delvis i Riksrevisionens övergripande slutsatser. Regeringen angav att den avser att följa IVO:s arbete med att utarbeta lättåtkomliga stöd för att skapa mer enhetliga beslut i linje med Riksrevisionens rekommendation. Vidare angav regeringen att den avser att följa de insatser som IVO tar initiativ till i syfte att utveckla uppföljningen av tillsynens resultat och IVO:s digitaliseringsarbete.

Regeringen delade däremot inte Riksrevisionens bedömning i fråga om regeringens ekonomiska styrning av IVO. Regeringen menade att anslagen till IVO har varit av permanent karaktär och att de tillfälliga anslagen har varit motiverade utifrån aktuellt läge. I och med denna skrivelse betraktade regeringen rapporten som slutbehandlad.

Socialutskottet välkomnade Riksrevisionens rapport i sitt betänkande och höll med om att en fungerande tillsynsverksamhet är centralt för en fungerande vård och omsorg. Riksdagen beslutade att bifalla socialutskottets förslag om att lägga skrivelsen till handlingarna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är i huvudsak omhändertagna

IVO har inte tillförts tillfälliga medel efter 2020

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ge IVO stabila ekonomiska ramar för att kunna planera för en hållbar och långsiktig kompetensförsörjning.

IVO hade tillfälliga förvaltningsmedel för 2015 och 2016, och bedrev ett omställningsarbete för att anpassa sig till att förvaltningsanslaget skulle minska med 60 miljoner kronor. Detta ledde till att cirka 100 anställda lämnade myndigheten. Men 2017 förstärktes i stället anslaget permanent med 60 miljoner kronor och tillfälligt med 40 miljoner kronor på grund av det ökade flyktingmottagandet.

År 2019 var det sista året för den tidsbegränsade förstärkningen med anledning av flyktingsituationen. IVO hade 2019 även tillförts medel till följd av utökade uppgifter avseende ägarprövning och uppdrag att tillståndspröva och utöva tillsyn över biståndsbedömt trygghetsboende för äldre. Dessa tillskott minskades 2020 till en permanent lägre nivå. Sammanlagt minskades anslaget 2020 med 52 miljoner kronor på grund av minskade tillskott.

Från och med 2020 har IVO:s förvaltningsanslag inte tillförts tillfälliga resursförstärkningar. Om IVO kompenserats till följd av att myndigheten fått utökade uppgifter har det i stället skett en upptrappning av tillförda medel till en högre permanent nivå.

Riksrevisionens rekommendation kan ha förstärkt en pågående diskussionen mellan regeringen och IVO, som framgick i granskningen, där IVO hade uttryckt önskemål om att inte behöva hantera tillfälliga medel i anslagsbudgeten. De mer stabila ekonomiska ramarna kan också vara ett resultat av att verksamheten stabiliserats efter att det gått en tid sedan IVO:s bildande 2013.

IVO har utvecklat arbetet med riskanalyserna och den riskbaserade tillsynen

Riksrevisionens rekommendation till IVO var att utveckla de nationella och regionala riskanalyserna för tillsynen så att tillsynen kan styras till de områden och verksamheter där den gör mest nytta.

IVO:s egeninitierade tillsyn sker antingen planerat med utgångspunkt från myndighetens riskanalyser eller vid signaler om akuta risker eller brister. Under 2021 utvecklade IVO arbetssätten för att stärka förmågan att snabbt agera på signaler om allvarliga risker för patienter och brukare. IVO har även utvecklat förmågan att genomföra nationella tillsynsinsatser vilka baseras på ett strategiskt urval utifrån myndighetens egna riskanalyser. Det kan handla om brister som finns över hela landet. Under de senaste åren har IVO fokuserat på ett antal större nationella områden inom ramen för den egeninitierade tillsynen. Ett exempel är granskningen av akutsjukhus i samtliga Sveriges regioner, inklusive samtliga universitetssjukhus. Ett annat exempel är tillsynen av medicinsk vård och behandling vid 1 985 särskilda boenden för äldre.

Den sammanlagda kostnaden för den egeninitierade tillsynen inom hälso- och sjukvårdsområdet och inom socialtjänsten uppgick 2018 till 146,3 miljoner kronor. Den ökade 2019, och 2022 var motsvarande kostnad 194,2 miljoner kronor, varav tillsynen av hälso- och sjukvården uppgick till 104,8 miljoner kronor och tillsynen av socialtjänsten till 89,4 miljoner kronor. Klagomål på hälso- och sjukvården är fortfarande kostnadsmässigt det största verksamhetsområdet och uppgick 2022 till 143,6 miljoner kronor trots regelförändringar 2018.

Rekommendationen bedöms vara omhändertagen. IVO har utvecklat sitt arbete med att rikta sin tillsyn utifrån riskanalyser och den riskbaserade tillsynen har fått ett ökat utrymme i förhållande till 2018. IVO:s utvecklingsarbete har utgått från utvecklingsbehov som bland annat framkommit i Riksrevisionens granskning, så rekommendationen har delvis spelat roll för utvecklingen.

IVO arbetar utifrån en strategisk inriktning i syfte att bedriva en effektiv tillsynsverksamhet

Riksrevisionens rekommendation till IVO var att utveckla styrningen och ledningen för att tillsynsverksamheten ska få nödvändiga förutsättningar för att utföra uppdraget. En annan rekommendation var att hantera riskerna med det pågående digitaliseringsarbetet och införandet av en ny it-miljö. Regeringen rekommenderades att följa IVO:s digitaliseringsarbete.

IVO:s strategiska inriktning framgår av verksamhetsplanen och är vägledande för myndighetens prioriteringar. IVO inledde under hösten 2019 ett arbete med att forma myndighetens strategiska inriktning.

Några exempel på prioriteringar för förändringsarbetet under 2022 är följande: Digitaliseringsarbetet fokuserade bland annat på insatser för ökad datakvalitet genom rättningar, koppling av data till rätt verksamhetsutövare och enhetliga registreringar. Vidare utvecklades ledningen och styrningen av den egeninitierade tillsynen i syfte att säkerställa att tillsynen bedrivs strategiskt och effektivt och på ett enhetligt sätt inom landet.

IVO fortsatte under 2022 att utveckla verksamheten genom digitalisering och genomförde åtgärder för att åstadkomma en ändamålsenlig datainfrastruktur och informationshantering. IVO har till exempel tagit fram ett handläggningsstöd för myndighetens e-tjänster och ärendehandläggning. IVO har också utvecklat förmågan till maskinell textbearbetning och analys, vilket möjliggör granskning och analys av stora mängder material. IVO har också under senare år vidtagit olika åtgärder för att förbättra datakvaliteten i de nationella registren över utförare inom vården och omsorgen.

IVO anger att den strategiska inriktningen utgår från utvecklingsbehov som bland annat framkommit i Riksrevisionens granskning. Regeringen har också gett IVO i uppdrag att återrapportera sina insatser för att åstadkomma en väl fungerande datainfrastruktur för att främja en effektiv tillsyn. Rekommendationerna bedöms därmed som omhändertagna, delvis på grund av Riksrevisionens granskning.

IVO har vidtagit åtgärder för att åstadkomma mer enhetliga beslut

Riksrevisionens rekommendation till IVO var att utforma och tillgängliggöra bedömningsstöd för inspektörer så att besluten blir mer enhetliga, och rekommendationen till regeringen var att följa IVO:s arbete med att utarbeta mer enhetliga beslut.

År 2021 påbörjade IVO ett arbete med att förbättra rättstillämpningen. IVO har därför vidtagit flera åtgärder under de senaste åren för att åstadkomma mer enhetliga tillsynsbeslut. Det har handlat om att tydliggöra roller, ansvar och beredningsformer. Beslutsfattandet har koncentrerats till ett mindre antal enhets- eller avdelningschefer. Bedömningsgrupper och gemensamma bedömningsmöten, där enskilda ärenden lyfts för information, diskussion och bedömning, är andra exempel på åtgärder. Under 2023 stärktes också den juridiska beredningen genom fler biträdande chefsjurister. Även en myndighetsgemensam praxissamling har sammanställts, med myndighetens beslut och avgöranden från domstol. Uppföljningar som gjordes under 2023 visar ökad enhetlighet och stärkt rättstillämpning.

Även de nationella tillsynsinsatserna leder till en mer enhetlig hantering. Genom enhetliga urvalskriterier för dessa insatser möjliggörs arbetet med gemensamma bedömningsgrunder och metoder. Då kan också jämförelser göras av iakttagelser och bedömningar som grund för beslut.

IVO har vidtagit flera åtgärder för att skapa mer enhetliga beslut. Regeringen har följt myndighetens arbete genom återrapporteringskrav i regleringsbrevet. Rekommendationerna bedöms därmed vara hanterade, delvis på grund av Riksrevisionens granskning, men IVO lyfter särskilt fram sin egen riskanalys i detta sammanhang.

Inom den egeninitierade tillsynen säkerställs att bristerna åtgärdas

Riksrevisionens rekommendation till IVO var att följa upp resultatet av tillsynen på ett systematiskt sätt så att det går att följa över tid. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se till att detta är möjligt.

I IVO:s arbete med att förstärka rättstillämpningen ingår att använda alla verktyg som lagstiftaren försett IVO med såsom förelägganden, förbud och återkallade tillstånd. Under 2023 nästan tredubblades antalet beslut med brister och begäran om återredovisning inom den egeninitierade tillsynen. Om inte en verksamhet åtgärdar bristerna fortsätter tillsynen med ytterligare inspektioner och vid behov ännu mer ingripande tillsynsbeslut. IVO kan då fatta beslut om föreläggande, med eller utan vite, eller ytterst förbud eller återkallat tillstånd.

Att systematiskt följa upp resultatet av tillsynen syftar till att se hur IVO:s tillsyn påverkar tillsynade verksamheter. Om IVO bara avslutar en tillsyn om bristerna blir åtgärdade bör det säkerställa att tillsynen leder till att patienter och brukare får vård och omsorg i enlighet med lagar och andra regler. Rekommendationen till IVO bedöms därmed vara omhändertagen, om än med viss osäkerhet eftersom det är ett pågående utvecklingsarbete som främst tillämpas inom den egeninitierade tillsynen. Åtgärden bedöms delvis bero på Riksrevisionens granskning.