Uppföljning

Sammanfattande bedömning

Efter finanskrisen 2008–2009 skedde en ordentlig ökning av regleringen på det finansiella området, företrädesvis på EU-nivå. För att möta de ökade kraven fick Finansinspektionen kraftigt ökade anslag. Konsumentskyddsområdet har inte fått ökade resurser i samma utsträckning. Riksrevisionen konstaterar att det inte finns någon sammanställning som tydliggör sambanden mellan risker, genomförda tillsynsåtgärder och undersökta företag över tid. Någon övergripande utvärdering av den riskbaserade tillsynens effekt sker inte. Det saknas samarbetsavtal mellan relevanta myndigheter. Vidare utgör sekretessregler ett hinder för en effektiv samverkan mellan myndigheterna.

Regeringen och Finansinspektionen har i stor utsträckning genomfört Riksrevisionens lämnade rekommendationer. Majoriteten av de brister i tillsynen som vi identifierade under granskningen har åtgärdats. Regeringen ställde nya krav på Finansinspektionen i regleringsbrevet 2020. Finansinspektionen har över tid genomfört förändringar som går i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Konsumentverket genomförde inte någon förändring med hänvisning till att de genomförde en organisationsförändring som medförde att rekommendationen blev inaktuell.

Vi bedömer att de åtgärder som regeringen och Finansinspektionen genomfört efter granskningen tydligt har förbättrat tillsynen. Finansinspektionen gör en mer riskbaserad tillsyn, vilket medför ett bättre resursutnyttjande. En bättre överblick och planering inom konsumentskyddsområdet har förbättrat möjligheten till uppföljning, och förutsättningarna för att kunna utvärdera genomförda åtgärder har förbättrats. Införandet av indikatorer för måluppfyllelse ökar möjligheten att utvärdera genomförda åtgärder.

Beträffande de problem som motiverade granskningen finns dessa kvar i en viss utsträckning då de till en del är av bestående karaktär. Konsumenternas bestående informations- och kunskapsunderläge visavi marknadsaktörerna ställer hela tiden krav på tillsynen. Finanssektorns snabba utveckling, med nya komplexa produkter och en alltmer global marknad, innebär tillkommande utmaningar för statens tillsyn. Sekretessregler utgör alltjämt ett hinder för effektiv samverkan.

Granskningens bidrag till resultatet

I flera avseenden har Riksrevisionens rekommendationer fått genomslag. Regeringen ålade i regleringsbrevet 2020 Finansinspektionen att redovisa hur arbetet med bland annat effektiv reglering och tillsyn har bedrivits kopplat till målen samt effekterna av tillsynen och på vilket sätt insatserna bidragit till målen. I samma regleringsbrev fick Finansinspektionen i uppdrag att ta fram nya indikatorer som är kopplade till målet om högt konsumentskydd, vilket följts upp sedan dess. Vidare gjorde regeringen förordningsförändringar för att underlätta informationsutbyte mellan Finansinspektionen och Konsumentverket. Dessa åtgärder har en direkt koppling till Riksrevisionens granskning.

Finansinspektionen har, utöver åtgärder som är kopplade till regeringens uppdrag ovan, upprättat ett nytt samarbetsavtal med Pensionsmyndigheten samt utvecklat sitt samarbete med Konsumentverket, vilket Riksrevisionen efterfrågade. Vidare har Finansinspektionen infört en tydligare uppföljning för att dess konsumentskyddskommitté ska kunna se om planerade aktiviteter genomförs enligt plan. Nyligen har Finansinspektionen tagit fram ett önskat tillstånd inom ett antal områden och för dessa formulerat aktiviteter som är tidsatta och möjliga att följa upp. Detta är enligt Finansinspektionen i linje med Riksrevisionens slutsatser att skapa förutsättningar för att bedöma måluppfyllelse.

Riksrevisionens granskning 2019

I rapporten granskas statens tillsyn kopplad till regelverk som handlar om att konsumenterna ska ges förutsättningar för att fatta välgrundade beslut som är baserade på relevant och begriplig information samt att finansiella företag ska visa omsorg om konsumenterna och utgå från deras behov och förutsättningar.

Finansinspektionen och Konsumentverket ansvarar för tillsynen på området, medan Pensionsmyndigheten har ansvar för att administrera ett fondtorg för premiepension. Datainspektionen har ansvar för tillsyn över kreditupplysningslagen och delar av inkassolagen, men ingår inte i granskningen.

Utbudet av finansiella produkter och tjänster är stort och förändras över tid. Konsumentens val av produkter och tjänster kan få stor privatekonomisk betydelse samtidigt som beslutsfattandet många gånger uppfattas vara svårt. Konsumenten har ett påtagligt informations- och kunskapsunderläge i förhållande till de finansiella aktörerna.

De tre villkor som Finansinspektionen har utarbetat när det gäller ett högt konsumentskydd följs inte upp. Myndigheten har ställt upp få interna prestationsmål och det saknas mål för antal genomförda kartläggningar, temaundersökningar och riktade undersökningar. Redovisningen av den heltäckande tillsynen är inte konsekvent och varierar över tid. Det är därför oklart om det bakomliggande syftet med den heltäckande tillsynen, nämligen att alla företag över tid blir föremål för tillsyn, uppnås.

Konsumentverkets resultatmål följs inte upp för enskilda sakområden. Riksrevisionens granskning av manuellt framtagna uppgifter pekar dock på att resultaten på det finansiella området är tillfredsställande. Intervjuer med branschorganisationer och andra aktörer stödjer denna bedömning.

Riksrevisionen konstaterar att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innebär vissa hinder för ett effektivt informationsutbyte mellan de tre granskade myndigheterna. Bedömningen delas av såväl myndigheterna själva som Statskontoret som undersökt frågan.

Riksrevisionen konstaterar vidare att det saknas samarbetsavtal mellan Finansinspektionen och Pensionsmyndigheten. Ett sådant skulle kunna tydliggöra respektive myndighets ansvar och formerna för samverkan. Motsvarande samarbetsavtal skulle även kunna tydliggöra ansvarsfördelningen mellan Finansinspektionen och Datainspektionen.

Regeringen rekommenderades att:

• tydliggöra krav på samråd på de områden där myndigheterna har gemensamt tillsynsansvar
• överväga framtagande av förslag till förändrade sekretessbestämmelser så att dessa inte utgör ett hinder för informationsutbyte mellan myndigheterna
• ställa krav på att Finansinspektionen återredovisar effekten av tillsynen
• ge Finansinspektionen i uppdrag att ta fram indikatorer avseende de tre övergripande villkor som myndigheten anser bör vara uppfyllda.

Riksrevisionen rekommenderade Finansinspektionen att:

• vidareutveckla styrningen och uppföljningen av den heltäckande tillsynen
• vidareutveckla styrningen och uppföljningen av den riskbaserade tillsynen genom att analysera utfallet och effekten av tillsynen.

Riksrevisionen rekommenderade Konsumentverket att:

• utvärdera uppfyllelsen av myndighetens effektmål.

Riksrevisionen rekommenderade Finansinspektionen och Pensionsmyndigheten att sluta ett samverkansavtal.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i oktober 2018 till och med december 2023, då uppföljningen påbörjades.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen aviserade att det viktigt att myndigheterna Finansinspektionen och Datainspektion samt Finansinspektionen och Pensionsmyndigheten tar initiativ till samarbete och samverkan.

Med anledning av Riksrevisionens slutsatser har regeringen i regleringsbrevet för Finansinspektionen 2020 gett myndigheten i uppdrag att ta fram nya indikatorer som är kopplade till målet om ett högt konsumentskydd. Finansinspektionen ska vidare redovisa hur deras arbete bedrivits kopplat till målen för området samt effekterna av tillsynen och på vilket sätt insatserna har bidragit till målen.

Regeringen har beslutat att genomföra förordningsförändringar som underlättar ett informationsutbyte mellan Finansinspektionen och Konsumentverket.

Civilutskottet såg positivt på de åtgärder som regeringen vidtagit och avsåg att vidta med anledning av Riksrevisionens granskning. Riksdagen biföll civilutskottets förslag om att lägga skrivelsen till handlingarna.

Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer är i hög utsträckning omhändertagna

Ökat samråd mellan myndigheter

Finansinspektionen har i linje med Riksrevisionens rekommendation upprättat ett samarbetsavtal med Pensionsmyndigheten. Finansinspektionen och Datainspektionen har sedan i januari 2024 inte någon delad tillsyn varför något samarbetsavtal inte är aktuellt.

Regeringen har genomfört förordningsändringar som underlättar ett effektivt informationsutbyte mellan Finansinspektionen och Konsumentverket. Samarbetet mellan myndigheterna har utvecklats betydligt över tid. Vid ett samrådsmöte i december 2023 beslöt myndigheterna att uppdatera samarbetsavtalet så att det bättre reflekterar de senaste årens utveckling.

Riksrevisionens granskning hade en direkt inverkan på regeringens och Finansinspektionens genomförda åtgärder.

Ändrad reglering för att möjliggöra informationsutbyte

Finansinspektionen konstaterar att de utmaningar med sekretessbestämmelser som finns, främst mellan Finansinspektionen och Pensionsmyndigheten, utgör en utmaning. Regeringen har emellertid inte genomfört någon förändring av sekretessbestämmelserna mellan dessa myndigheter. Däremot gjordes ändringar i offentlighets- och sekretesslagen i samband med införandet av det upphandlade fondtorget och inrättandet av Fondtorgsnämnden. Det infördes också en sekretessbrytande bestämmelse för att möjliggöra ett informationsutbyte mellan Finansinspektionen och Fondtorgsnämnden.

Stärkt roll och mandat för konsumentskyddskommittén

Med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser har regeringen tydliggjort att myndigheten ska redovisa hur arbetet med effektiv reglering, tillsyn, registrering och tillståndsprövning har bedrivits kopplat till målen för området samt effekterna av tillsynen och på vilket sätt insatserna har bidragit till att uppnå målen.

Finansinspektionens konsumentskyddskommitté har efter Riksrevisionens rapport fått ett stärkt mandat och en stärkt roll. Det har bidragit till tydlighet och förbättrad överblick över hela verksamhetens konsumentsskyddsarbete. Detta har i sin tur bidragit till förbättrade möjligheter till uppföljning i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Sedan 2021 tar kommittén fram en handlingsplan för konsumentskydd inför kommande års verksamhetsplan. Vidare har det införts en tydligare löpande uppföljning under verksamhetsåret så att kommittén kan se om planerade aktiviteter genomförs enligt plan.

Granskningen fick ett direkt genomslag på regeringens åtgärd i detta sammanhang och bedöms ha haft en tydlig påverkan på Finansinspektionens arbete med konsumentskyddet inom detta område.

Nya indikatorer om konsumentskydd är införda

Regeringen har givit Finansinspektionen i uppdrag att ta fram nya indikatorer som är kopplade till målet för finansmarknadsområdet om ett högt konsumentskydd. Finansinspektionen gör sedan dess en årlig sammanställning utifrån dessa indikatorer. En sammanställning av olika indikatorer för konsumentskydd och konsumentförhållanden finns i dessa rapporter.

Efter Finansinspektionens omorganisation 2019 genomfördes förändringar i verksamhetsområdenas metodarbete i samband med riskklassificeringen för att öka den analytiska förmågan och ytterligare integrera konsumentskyddsrisker.

Granskningen fick ett direkt genomslag på regeringens åtgärd i detta sammanhang.

Redovisningen av den heltäckande tillsynen är tydliggjord

Finansinspektionens tillsyn är i första hand riskbaserad och syftar till att uppfylla myndighetens uppsatta mål. En del av det är att bolag ska veta att de står under tillsyn. Det görs på flera sätt och kan ses i antal timmar som läggs på löpande tillsyn. På så sätt finns god jämförbarhet. Men då en i tid ökad heltäckande tillsyn inte är ett prioriterat mål har inte uppföljningen av jämförbarheten utvecklats mer. Efter Riksrevisionens rapport tydliggjorde Finansinspektionen redovisningen av den heltäckande tillsynen i årsredovisningen.

Ny strategi ger förutsättningar för att bedöma måluppfyllelse

Finansinspektionen har utarbetat en ny strategi för 2024–2028. Där ingår ett uttryckt önskat tillstånd för fyra prioriterade områden. För dessa har det formulerats aktiviteter som är tidsatta och möjliga att följa upp. Härigenom kan konsumentskyddsarbetet stärkas, bli mer målinriktat och följas upp bättre.

Detta är i linje med Riksrevisionens slutsats att skapa förutsättningar för att bedöma måluppfyllelse.

Konsumentverket har sett över målkedja och beslutat om effektmål

Konsumentverket har svarat att de under 2019 såg över målkedjan och beslutade om två nya myndighetsgemensamma effektmål från och med verksamhetsåret 2020, Konsumentskadan minskar och Hållbar konsumtion blir enklare. De nya effektmålen anger en tydligare riktning för myndighetens arbete och möjliggör en utvärdering med stöd i bland annat de rapporter och den konsumentmarknadsundersökning som Konsumentverket årligen tar fram. Detta medför att Konsumentverket inte har för avsikt att utvärdera verksamhetsområdets (VO Företag) nuvarande effektmål.

Ytterligare åtgärder för att förstärka konsumentskyddet

Regeringen har vidtagit flera andra åtgärder, för att förstärka konsumentskyddet sedan granskningen publicerades, än de som nämnts ovan. Dessa är emellertid enbart i ringa utsträckning – om någon alls – kopplade till vår granskning. Nedan återges några av dessa åtgärder kortfattat:

• Lagstiftningen om marknadsföring av kreditalternativ för betalningar vid e-handel har skärpts (prop. 2019/20:79).
• Konsumentskyddet på inlåningsmarknaden har stärkts, och lagen (2004.299) om inlåningsverksamhet har upphävts (SFS 2020:106).
• Ny lagstiftning för försäkringsföretagens uttag av avgifter vid återköp och flytt av individuella fond- och depåförsäkringar har införts (prop. 2020/21:33 och prop. 2021/22:74).
• Nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har införts, och den nya myndigheten Fondtorgsnämnden har inrättats (prop. 2021/22:179).
• Konsumentskyddet påverkas av EU:s regelverk (t.ex. MiFID II och MiFIR). Regeringen har gett Finansinspektionen i uppdrag att redovisa vilka effekter regelverket har haft på konsumentskyddet. Av Finansinspektionens rapporter framgår att det varit vissa positiva effekter inom de områden som granskats.