Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• På uppdrag av regeringen har myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet sedan 2008 samarbetat för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Riksrevisionen granskade 2019 om regeringen och de samverkande myndigheterna säkerställt att det myndighetsgemensamma arbetet bedrevs på ett sådant sätt att målen med verksamheten kunde nås.
• Riksrevisionen bedömde att regeringen inte inriktat det myndighetsgemensamma arbetet eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande tillräckligt tydligt. Riksrevisionen bedömde också att det inte fanns någon regelbunden samordning eller uppföljning av respektive myndighets del i det gemensamma arbetet. Iakttagelserna är delvis hanterade. Med anledning av iakttagelserna lämnade Riksrevisionen två rekommendationer till regeringen: dels att säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet, dels att regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat. Båda rekommendationerna är delvis hanterade.

Vad gäller de samverkande myndigheternas arbete konstaterade Riksrevisionen att det inte fanns några riktlinjer eller rutiner för operativa rådet. Iakttagelsen är hanterad. Riksrevisionen bedömde också att de samverkande myndigheterna inte hade skapat tillräckliga förutsättningar för att kunna uttala sig om huruvida verksamheten nått målen. Iakttagelsen är delvis hanterad. Med anledning av iakttagelserna lämnade Riksrevisionen en rekommendation till de samverkande myndigheterna om att skapa förutsättningar för att kunna göra en rättvisande och tillförlitlig redovisning av resursåtgång och resultat av den gemensamma verksamheten. Rekommendationen är delvis hanterad.

• Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning och samordning av det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet efter granskningen har förbättrats. Åtgärderna som vidtagits har koppling till Riksrevisionens granskning, men den främsta anledningen till att regeringen vidtagit åtgärder är omvärldsförändringar såsom en allvarligare och komplexare organiserad brottslighet. Riksrevisionen bedömer inte att granskningen haft någon tydlig påverkan på regeringens uppföljning av den myndighetsgemensamma verksamheten.
• Vad gäller de samverkande myndigheternas redovisning av resursåtgång och resultat av det myndighetsgemensamma arbetet konstaterar Riksrevisionen att faktum kvarstår att det myndighetsgemensamma arbetet är en komplex verksamhet att följa upp, speciellt vad gäller effekter och samhällsnytta. Riksrevisionen noterar dock att de samverkande myndigheterna har utvecklat sin uppföljning och redovisning, men att det likväl hade kunnat ske utan Riksrevisionens granskning.
• Problemet som motiverade Riksrevisionens granskning, att organiserad brottslighet utgör ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och att den är en stor utmaning för många statliga aktörer, kvarstår i allra högsta grad.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att granskningens iakttagelser och rekommendationer delvis är omhändertagna genom åtgärder av regeringen och de samverkande myndigheterna, men att flera av åtgärderna sannolikt vidtagits oberoende av Riksrevisionens granskning. Riksrevisionens granskning kan däremot ha satt igång förändringsprocesser i den granskade verksamheten, särskilt internt och gemensamt hos de samverkande myndigheterna.

Granskningens bidrag till resultatet

Flera åtgärder har vidtagits av regeringen och av de samverkande myndigheterna i arbetet mot den organiserade brottsligheten. Regeringen har genomfört ett antal åtgärder för att förstärka myndigheters arbete mot den organiserade brottsligheten, genom såväl separata regeringsuppdrag och satsningar på enskilda myndigheter, som myndighetsgemensamma uppdrag. Den åtgärd från regeringens sida som har tydligast koppling till Riksrevisionens granskning är att samtliga tolv samverkande myndigheter numera har likalydande formuleringar i respektive instruktion att de ska delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten. De samverkande myndigheterna har bland annat vidtagit åtgärder i form av utveckling av sin myndighetsgemensamma årsrapportering till regeringen, initierat och lett utvecklingsprojekt kring angreppsätt mot den organiserade brottsligheten, förändrat intern styrning och organisering av arbetet, skapat forum för informationsdelning och samverkan samt reviderat gemensamma och interna riktlinjer. En del av åtgärderna hos regeringen och de samverkande myndigheterna hade sannolikt vidtagits oberoende av Riksrevisionens granskning. Riksrevisionens granskning kan däremot ha satt i gång förändringsprocesser i den granskade verksamheten, särskilt hos de samverkande myndigheterna.

Riksrevisionens granskning 2019

Organiserad brottslighet är ett allvarligt hot mot det demokratiska samhället och en stor utmaning för många statliga aktörer. På uppdrag av regeringen har myndigheter såväl inom som utanför rättsväsendet sedan 2008 samarbetat för att bekämpa den organiserade brottsligheten. Riksrevisionen granskade 2019 om regeringen och de samverkande myndigheterna säkerställt att det myndighetsgemensamma arbetet bedrevs på ett sådant sätt att målen med verksamheten kunde nås.

Granskningen omfattade de tolv myndigheter som då deltog i det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet: Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Granskningen omfattade även Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet och Socialdepartementet).

Motivet för granskningen var att det är väsentligt att den organiserade brottsligheten bekämpas effektivt för att upprätthålla allmänhetens förtroende för rättsväsendet. Riksrevisionen såg att det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet var av betydande omfattning, förutom i timmar och kronor också genom att det innefattade tolv myndigheter som skiljer sig åt vad gäller uppgifter och mål. Eftersom det myndighetsgemensamma arbetet vid tidpunkten för granskningen hade pågått i över 10 år, men inte i sin nuvarande form granskats av någon extern part, såg Riksrevisionen det motiverat att granska verksamhetens måluppfyllelse.

Granskningen visade att myndigheterna i vissa delar skapat tillräckliga förutsättningar för det myndighetsgemensamma arbetet, men inte när det gällde att följa upp verksamheten och kunna uttala sig om måluppfyllelse och effektivitet.

Granskningen visade vidare att regeringen inte hade haft en tillräckligt tydlig och samordnad styrning av de myndigheter som ingick i det myndighetsgemensamma arbetet. En stor del av regeringens ansvar hade delegerats till myndigheterna som därigenom fått ett stort utrymme att själva tolka uppdraget och avgöra omfattningen. Uppföljning var därför särskilt viktigt. Riksrevisionen ansåg dock att regeringen inte i tillräcklig utsträckning följt verksamheten för att försäkra sig om att den når sina mål.

Riksrevisionens samlade slutsats var att varken regeringen eller myndigheterna säkerställt att verksamheten bedrevs så att målen nås, framför allt då det saknades tillräckliga förutsättningar för att de skulle kunna uttala sig om den myndighetsgemensamma verksamhetens måluppfyllnad.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer:

Till regeringen att

• säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet. Detta för att kunna förtydliga styrningen i de frågor som uppstår hos myndigheterna.
• regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att den når sina mål och för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Detta gäller för såväl de enskilda myndigheternas del av arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet.

Till de samverkande myndigheterna att

• skapa förutsättningar för att kunna göra en rättvisande och tillförlitlig redovisning av resursåtgång och resultat av den gemensamma verksamheten, och därigenom i förlängningen kunna göra en bedömning av verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i april 2018 till och med oktober 2023, då uppföljningen påbörjades.

De tolv samverkande myndigheterna fick möjlighet att inkomma med skriftliga svar på frågor om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Riksrevisionens rapport. Tio av de tolv myndigheterna inkom med svar. Även Justitiedepartementet fick möjlighet att inkomma med skriftliga svar på frågor om vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Riksrevisionens rapport. Justitiedepartementet valdes ut då det är huvudansvarigt departement för redovisning och uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet. Frågorna till myndigheterna och Justitiedepartementet rörde bland annat åtgärder kring samordning, uppföljning, redovisning och styrdokument.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten delade regeringen delvis Riksrevisionens iakttagelser, men drog andra slutsatser. Regeringen menade att det myndighetsgemensamma arbetet inte behövde mer styrning utan att en verksamhetsanpassad styrning fortsatt skulle prägla arbetet och att det även fortsatt skulle finansieras av myndigheternas respektive anslag. Regeringen påpekade också att den årliga återrapporteringen av det myndighetsgemensamma arbetet huvudsakligen ligger till grund för regeringens uppföljning och analys av det myndighetsgemensamma arbetet.

Riksdagen riktade, efter förslag från Justitieutskottet, ett tillkännagivande till regeringen om att förstärka arbetet med det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Utskottet menade bland annat att regeringen bör inkomma med ett lagförslag som säkerställer att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet och en mer regelbunden uppföljning. Dessutom menade utskottet att myndigheterna bör få ett gemensamt brottsbekämpande uppdrag, samt att regeringen bör öronmärka medel för arbetet, och utse ett ansvarigt departement med uppföljningsansvar.

I mars 2020 skrev regeringen in det myndighetsgemensamma arbetet i de tolv berörda myndigheternas instruktioner. Avsikten var att vidareutveckla, tydliggöra och konkretisera styrningen av arbetet. Genom instruktionsändringen fick dessutom samtliga tolv myndigheter ett brottsbekämpande uppdrag.

Med anledning av tillkännagivandet redovisade regeringen vidtagna åtgärder i budgetpropositionen för 2023 och regeringen ansåg att det genom de vidtagna åtgärderna fanns en ändamålsenlig styrning, samordning, finansiering och uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet och att förutsättningarna för att utvärdera insatserna är goda. Regeringen avsåg inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av tillkännagivandet och ansåg därmed att det var slutbehandlat.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Regeringen har genomfört åtgärder för att förstärka myndigheternas arbete mot den organiserade brottsligheten

Riksrevisionen bedömde i sin granskning att regeringen inte hade inriktat det myndighetsgemensamma arbetet eller styrt de samverkande myndigheternas deltagande tillräckligt tydligt.

I skrivelsen med anledning av Riksrevisionens granskning aviserades bland annat att regeringen skulle överväga om någon eller några av myndigheternas instruktioner skulle ses över. Så har också skett och numera har samtliga tolv myndigheter likalydande formuleringar i respektive instruktion att de ska delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten. Riksrevisionen bedömer att granskningen på det här området delvis haft påverkan på regeringens agerande.

Sedan skrivelsen lämnades till riksdagen har regeringen genomfört ett antal åtgärder för att förstärka myndigheters arbete mot den organiserade brottsligheten, genom såväl separata regeringsuppdrag och satsningar på enskilda myndigheter, som myndighetsgemensamma uppdrag. Regeringen har också tillsatt ett råd mot organiserad brottslighet som leds av justitieministern. Regeringen arbetar också med att ta fram en ny nationell strategi mot organiserad brottslighet, och parallellt med det tas en uppdaterad brottsförebyggande skrivelse fram. Riksrevisionen bedömer att åtgärderna har koppling till Riksrevisionens granskning, men att den främsta anledningen till de åtgärder som regeringen har vidtagit är omvärldsförändringar såsom en allvarligare och komplexare organiserad brottslighet.

Förstärkt dialog mellan ansvariga departement kring det myndighetsgemensamma arbetet

Riksrevisionen bedömde i sin granskning att det inte fanns någon regelbunden samordning mellan ansvariga departement vad gäller styrningen av de samverkande myndigheterna och att inget departement hade ett uttalat ansvar för det myndighetsgemensamma arbetet som helhet. Mot bakgrund av det rekommenderade Riksrevisionen regeringen att säkerställa att styrningen av det myndighetsgemensamma arbetet samordnas regelbundet. Detta för att kunna förtydliga styrningen i de frågor som uppstår hos myndigheterna.

Regeringen uttryckte i sin skrivelse att regeringen övervägde att förstärka samordningen inom Regeringskansliet inför de myndighetsspecifika dialogerna och utveckla dialogformerna i samband med avrapporteringen av den myndighetsgemensamma årliga rapporten. Justitiedepartementet uppger att det pågår en löpande och väl fungerande dialog mellan departementen kring arbetet i den myndighetsgemensamma satsningen, och den har stärkts ytterligare med åren, inte minst på grund av de senaste årens allvarliga brottsutveckling. Samarbetet har bland annat stärkts genom det arbete som sker inom ramen för regeringens råd mot organiserad brottslighet och framtagandet av en nationell strategi mot organiserad brottslighet. Riksrevisionen bedömer att samverkan i arbetet mot organiserad brottslighet har koppling till Riksrevisionens granskning, men den främsta anledningen till den förstärkta samverkan är utvecklingen av den organiserade brottsligheten.

Riksrevisionen bedömde i sin granskning att regeringen inte gör någon regelbunden uppföljning av respektive myndighets del i det myndighetsgemensamma arbetet. Mot bakgrund av det rekommenderade Riksrevisionen regeringen att regelbundet följa upp den myndighetsgemensamma verksamheten avseende resursåtgång och resultat för att tillse att den når sina mål och för att få tillräckliga underlag för sin fortsatta styrning. Detta gäller för såväl de enskilda myndigheternas del av arbetet som det myndighetsgemensamma arbetet som helhet.

Regeringen menar att eftersom det är ett sekretariat vid Polismyndigheten som ansvarar för den årliga återrapporteringen av det myndighetsgemensamma arbetet följer att Justitiedepartementet är huvudansvarigt departement för redovisning och uppföljning av den myndighetsgemensamma satsningen. Utöver den årliga rapporten till regeringen tar de tolv myndigheterna också återkommande fram en lägesbild över organiserad brottslighet. Regeringen menar att det både genom den årliga redovisningen av arbetet och den gemensamma lägesbilden förmedlas värdefull information och kunskap till regeringen som används som underlag för åtgärder och beslut, samt till andra myndigheter och aktörer som på olika sätt berörs av frågorna. Regeringen menar även att det finns en ändamålsenlig styrning, samordning, finansiering och uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet och att förutsättningarna för att utvärdera insatserna är goda. Riksrevisionen bedömer att granskningen inte haft någon påverkan på regeringens uppföljning av den myndighetsgemensamma verksamheten.

De samverkande myndigheterna har tagit fram riktlinjer för Operativa rådet

Riksrevisionen noterade i sin granskning att Operativa rådet, vars uppgift det är att styra den myndighetsgemensamma verksamheten strategiskt och operativt, inte hade några skriftliga riktlinjer för sitt arbete. Riksrevisionen riktade inte någon rekommendation till de samverkande myndigheterna kring detta men noterar att de samverkande myndigheterna uppfattat det som en rekommendation och därför efter granskningen tagit fram riktlinjer för Operativa rådets arbete. Riksrevisionen bedömer därför att åtgärden har en direkt koppling till Riksrevisionens granskning.

De samverkande myndigheterna har utvecklat sin uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet

Riksrevisionen bedömde i sin granskning att de samverkande myndigheterna inte hade skapat tillräckliga förutsättningar för att kunna uttala sig om huruvida verksamheten nått målen. Mot bakgrund av det rekommenderade Riksrevisionen de samverkande myndigheterna att skapa förutsättningar för att kunna göra en rättvisande och tillförlitlig redovisning av resursåtgång och resultat av den gemensamma verksamheten, och därigenom i förlängningen kunna göra en bedömning av verksamhetens måluppfyllelse och effektivitet.

På frågan om myndigheterna – internt eller gemensamt med övriga samverkande myndigheter – gjort någon förändring i uppföljningen av det myndighetsgemensamma arbetet med anledning av Riksrevisionens rekommendation, framhåller flera av de samverkande myndigheterna att det myndighetsgemensamma arbetet är en komplex verksamhet att följa upp. Det gäller i synnerhet uppföljning av resursåtgång, måluppfyllelse, effekter och samhällsnytta. Vidare framförs att myndigheterna sedan en tid tillbaka arbetar mer brottsförebyggande och fenomenbaserat vilket ytterligare försämrar möjligheterna att bedöma måluppfyllelse och mäta effektivitet. Brottförebyggande rådet (Brå) har även de bedömt att det skulle vara ett alltför resurskrävande och komplext arbete att inom ramen för satsningen genomföra mer omfattande effekt- och samhällsnyttobedömningar. Efter Riksrevisionens granskning har sekretariatet för myndighetssamverkan, som ansvarar för att sammanställa den myndighetsgemensamma återrapporteringen, tillsammans med de samverkande myndigheterna fortsatt bedömt att möjligheterna att på ett tillförlitligt sätt mäta effekterna av arbetet i relation till resursinsats är ett alltför komplicerat och omfattande arbete för att det ska vara genomförbart med de resurser för uppföljning som står till förfogande.

Merparten av de samverkande myndigheterna uppger att den myndighetsgemensamma årsrapporten utvecklas ständigt och att justeringar görs från år till år mot bakgrund av att brottsfenomenen och brottsligheten ständigt är i förändring. Vidare framförs att antalet uppföljningsvariabler har ökat sedan Riksrevisionens granskning. Den mest tydliga förändringen är att det från och med 2018 har samlats in bedömningar från de samverkande myndigheterna om effekterna av arbetet i satsningen. Sedan flera år har återrapporteringen dessutom överlämnats direkt till ansvarigt statsråd av myndighetscheferna, i samband med ett ordinarie samverkansråd, vilket även ökat regeringens förutsättningar för återkoppling till och styrning av OB-satsningen.

Några myndigheter uppger också att de internt har arbetat eller arbetar med någon form av utvecklingsarbete kring uppföljning av det myndighetsgemensamma arbetet.

Riksrevisionen konstaterar att de samverkande myndigheterna har utvecklat sin myndighetsgemensamma årsrapport liksom det interna arbetet med uppföljning hos myndigheterna. Det är dock svårt att bedöma vilka förändringar som hade skett även utan Riksrevisionens granskning. Riksrevisionens granskning kan däremot ha satt i gång gemensamma och interna processer hos de samverkande myndigheterna kopplade till det myndighetsgemensamma arbetet. Merparten av myndigheterna som besvarat Riksrevisionens uppföljningsfrågor har uppgett att de haft nytta av granskningen. Myndigheterna uppger att de, sedan granskningen publicerades, bland annat initierat och lett utvecklingsprojekt kring angreppssätt mot den organiserade brottsligheten, förändrat intern styrning och organisering av arbetet, skapat forum för informationsdelning och samverkan, reviderat gemensamma och interna riktlinjer och styrdokument för arbetet i stort samt för uppföljning, gjort en intern ambitionshöjning och resursförstärkning till det myndighetsgemensamma arbetet samt bedrivit utbildningsinsatser på olika områden.