Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Riksrevisionens granskning visade att kvaliteten i nationalräkenskaperna är tillräckligt god för att de ska kunna användas som underlag för välinformerade finanspolitiska beslut, men att det finns vissa brister i kvaliteten som bör åtgärdas.
• Statistiken var dessutom enligt Riksrevisionens bedömning inte tillräckligt bearbetad när den lämnade Statistiska centralbyrån (SCB). Bearbetning och spridning av statistiken involverar flera myndigheter, vilket ökar risken för förseningar, fel och dubbelarbete.
• Regeringen gav 2020 i uppdrag till SCB att se över distributionen av nationalräkenskaperna, i linje med granskningens rekommendation. Vi bedömer att granskningens rekommendationer har haft stor betydelse för att distributionen av nationalräkenskaperna förändrats i den riktning som skett. Men arbetet är ännu inte klart, och en förklaring är att det har varit tekniska problem längs vägen. SCB räknar med att arbetet ska vara klart under 2024.
• SCB har efter Riksrevisionens granskning och rekommendation skapat en skattegrupp med representanter för SCB, Ekonomistyrningsverket (ESV), Finansdepartementet och Riksgälden. Ett syfte är att följa upp och analysera revideringarna av utfallet för skatteintäkterna. I detta samarbete förs diskussioner mellan myndigheterna om precisionen i de prognoser som de preliminära utfallen baseras på. Diskussioner förs även om förbättringspotential i både prognosarbetet och samarbetet mellan myndigheterna.
• SCB har också lagt in förtydliganden om kvaliteten i beräkningar och resultat i nationalräkenskapernas kvalitetsdeklaration, från och med 2020 års utgåva.
• Riksrevisionens granskning har sammantaget i mycket hög utsträckning bidragit till att de brister som granskningen uppmärksammade har blivit åtgärdade.

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen har enligt Finansdepartementet satt fokus på ett antal områden där åtgärder varit nödvändiga för att förbättra nationalräkenskapernas kvalitet och effektiviteten i statistikens distribution, vilket är till nytta för alla användare av statistiken. Riksrevisionens rekommendationer har samtidigt inneburit att dessa åtgärder prioriterats av inblandade myndigheter.

Vi kan därmed säga att granskningen har haft stor betydelse för att distributionen av nationalräkenskaperna förändras i den riktning som rekommenderades i granskningen.

Trots svårigheter med att mäta skatteintäkterna under de senaste åren, till följd av pandemin, är SCB:s bedömning att det ökade samarbetet mellan involverade myndigheter, införandet av en skattegrupp och ett tydligare fokus på ökad kommunikation reducerat risken för fel i statistiken och minskat osäkerheten.

De förändringar som skett i arbetet med uppföljning av skatteredovisningen har i stor utsträckning kommit till stånd efter Riksrevisionens granskning och rekommendation. Även om flera av de synpunkter som framfördes i rapporten var kända sedan tidigare, enligt SCB, är den ett av underlagen som används för att kartlägga och sammanställa användarbehoven när det gäller den ekonomiska statistiken.

Granskningen har också bidragit till kunskapsläget. Den analys av revideringar i statistiken som genomfördes, och uppdelningen på revideringar till följd av förändringar i bokföringen och andra revideringar, var enligt SCB både bra och intressant. Alla revideringsanalyser och jämförelser med andra länder [anm.: granskningen innehöll en sådan] är av intresse för att få en bild av kvaliteten i nationalräkenskaperna.

Riksrevisionens granskning 2019

Syftet med granskningen var att undersöka om nationalräkenskaperna har tillräckligt god kvalitet för att utgöra underlag för välinformerade finanspolitiska beslut.

Nationalräkenskaperna innehåller statistik som är central för finanspolitiken. Att denna statistik håller en hög kvalitet är en förutsättning för att utvärdering och uppföljning av finanspolitiken blir korrekt. Felaktigheter riskerar leda till att regering och riksdag fattar beslut på en felaktig bild av styrkan i de offentliga finanserna. Kvaliteten bedöms i granskningen utifrån tre kriterier: relevans; tillgänglighet och tydlighet; tillförlitlighet.

Det främsta motivet till granskningen var att skillnaden mellan national­räkenskapernas preliminära och definitiva utfall var för stor, vilket är ett problem eftersom viktiga delar av finanspolitiken baseras på det preliminära utfallet. Den offentliga förvaltningens finansiella sparande var väsentligt starkare 2014, 2015 och 2016 än vad det preliminära utfallen visade; i genomsnitt underskattades överskottet med 15 miljarder kronor under dessa år.

Ett mervärde av granskningen är att studierna som fokuserar på den del av nationalräkenskaperna som innehåller finansiellt sparande, de så kallade sektor­räkenskaperna, är få.

Riksrevisionen gjorde bland annat följande iakttagelser:

• Bearbetning och spridning av statistiken involverar i dag flera myndigheter. En bättre samordning skulle förbättra tillgängligheten till statistiken, genom att risken för fel och dubbelarbete minskas.
• Statistiken för de offentliga finanserna i nationalräkenskaperna är i hög grad tillförlitlig, men det finns områden som bör bli bättre. Skillnaden mellan preliminärt och definitivt utfall tycks följa konjunkturutvecklingen. Det tyder på att all tillgänglig information inte använts effektivt till de preliminära utfallen.
• Det finns utförlig information om statistiken, men beskrivningarna av statistikens tillförlitlighet behöver kompletteras för att bli tydligare.

Mot bakgrund av granskningens iakttagelser riktade Riksrevisionen följande rekommendationer till SCB och regeringen:

• Regeringen bör i sin styrning säkerställa att distributionen av statistiken från nationalräkenskaperna sker direkt från den statistikansvariga myndigheten, det vill säga SCB.
• SCB bör löpande utvärdera tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall av statens skatteintäkter. Om utvärderingen visar att det finns brister ska SCB verka för att dessa åtgärdas.
• SCB bör säkerställa att information om tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall når fram till användarna. Nationalräkenskapernas kvalitetsdeklaration bör utökas med beskrivningar av tillförlitligheten i sektorräkenskapernas preliminära utfall.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i oktober 2018 till och med december 2023, då uppföljningen påbörjades. Som underlag till uppföljningen har frågor ställts till Finansdepartementet och SCB, som komplement till skrivelser och promemorior.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen välkomnade Riksrevisionens granskning i sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten. Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att en bättre samordning av bearbetningen och spridningen av statistiken skulle förbättra tillgängligheten till den. Om statistiken skulle bearbetas på samma ställe borde också risken för bristande samstämmighet i dataleveranser och beräkningar kunna minimeras. Regeringen ställde sig därför bakom Riksrevisionens rekommendation rörande att statistiken från nationalräkenskaperna bör distribueras direkt från SCB. Regeringen meddelade att den avser att se över styrningen av distributionen av nationalräkenskaperna, med målet att SCB ska distribuera dem.

De iakttagelser och rekommendationer som riktade sig till SCB behandlades inte i skrivelsen.

Även finansutskottet välkomnade Riksrevisionens granskning. Att national­räkenskaperna är av hög kvalitet är en förutsättning för att utvärderingen och uppföljningen av finanspolitiken ska bli korrekt, konstaterade utskottet i sitt betänkande. Utskottet utgick från att även Riksrevisionens rekommendationer till SCB kommer att beaktas vid sammanställningen av nationalräkenskaperna.

Utskottet föreslog att lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är i stor utsträckning omhändertagna

Distributionen av nationalräkenskaperna har setts över och utvecklats

I granskningsrapporten rekommenderade Riksrevisionen att distributionen av nationalräkenskaperna bör ske direkt från SCB. Regeringen gav 2020 i uppdrag till SCB att se över distributionen av nationalräkenskaperna och arbetskraftsundersökningarna, i enlighet med granskningens rekommendation.

I samråd med Regeringskansliet genomförde SCB under 2021 en förstudie av förutsättningarna för att ändra distributionen så att statistiken kan levereras direkt till Regeringskansliet. I sin slutredovisning konstaterade SCB att inga förändringar kunnat göras då det saknades tekniska förutsättningar.

Regeringen gav därefter, i januari 2022, SCB i uppdrag att göra nödvändiga förändringar för att möjliggöra att statistiken automatiskt kan hämtas direkt från SCB via ett så kallat applikationsprogrammeringsgränssnitt (API). Konjunkturinstitutet gavs samtidigt i uppdrag att upprätta förteckningar över statistik som levereras till Regeringskansliet och bistå SCB i den senare myndighetetens uppdrag att leverera statistik till Regeringskansliet.

Den planerade förändringen av distributionen av utfall innebär att SCB, i Statistikdatabasen eller en på skyddad lagringsplats, ska tillgängliggöra statistik som inte kräver någon bearbetning. SCB ska också lämna en dokumentation av arbetet med detta till Regeringskansliet. Det möjliggör olika former av uttag, däribland hämtning via API med möjlighet för användarna att automatisera hämtningsprocessen. SCB har möjlighet att begränsa behörigheten till den statistik som myndigheten bedömer inte lämpar sig för allmän publicering.

Arbetet pågår. SCB har till finansdepartementet levererat en första nyckel eller kopplingstabell som beskriver relationen mellan de variabler som i dag levereras via Konjunkturinstitutets och SCB:s statistikdatabaser. Den skyddade databasen har uppdaterats med ett antal tabeller och kommer fortlöpande att kompletteras med nya tabeller i takt med att dessa färdigställs.

Ett nytt produktionssystem för nationalräkenskaperna håller på att utvecklas, och målsättningen är att uppfylla regeringsuppdraget inom ramen för det nya systemet. Implementeringen av det nya produktionssystemet är dock försenat och det kvarstår en del tekniska utmaningar som behöver lösas. Avsikten är också att i samband med övergången till det nya produktionssystemet se över metoden för säsongrensning, som då också kommer att användas för de säsongsjusterade tidsserier som Konjunkturinstitutet i dag tar fram.

Att koppla alla variabler till statistikdatabasen, ta fram nya aggregeringar och säsong- och kalenderjusterade tidsserier i det nya produktionssystemet och lägga ut mer data i statistikdatabasen är mycket tidskrävande. SCB prioriterar detta arbete i högsta möjliga utsträckning med målsättningen att fullgöra uppdraget inom utsatt tid.

Enligt Finansdepartementet har därmed de rekommendationer som gavs till regeringen i RiR 2019:34 avseende distributionen av utfall genomförts då uppdragen slutredovisats.

Regeringskansliet uppger att de har haft nytta av granskningsrapporten från Riksrevisionen, inte minst då Riksrevisionens rekommendationer har inneburit att dessa åtgärder prioriterats av inblandade myndigheter.

Vi kan därmed säga att granskningen har haft stor betydelse för att distributionen av nationalräkenskaperna har förändrats i den riktning som rekommenderades i granskningen.

Utvecklad uppföljning av skatteredovisningen

I granskningsrapporten riktade Riksrevisionen en rekommendation till SCB att löpande utvärdera tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall av statens skatteintäkter. Efter Riksrevisionens granskning och rekommendation skapades en skattegrupp med representanter för SCB, ESV, Finansdepartementet och Riksgälden. Gruppen träffas två gånger per år, och SCB är sammankallande. Ett av huvudsyftena är att följa upp och analysera revideringarna av skatteintäkterna. I detta samarbete förs diskussioner mellan myndigheterna om prognosernas precision och om förbättringspotentialen i både prognosarbetet och samarbetet mellan myndigheterna. ESV presenterar även årligen utvärderingar av sina skatteprognoser i gruppen. Inom ramen för det samarbetet har SCB även uppmärksammat ESV på prognosområden där viss systematisk bias i prognoserna verkar föreligga. Detta är av intresse för SCB då det preliminära utfallet för vissa poster utgörs av prognoser från ESV.

Uppföljning av skatteredovisningen sker enligt SCB på tre olika sätt:

• Fortsatt tät och regelbunden kommunikation mellan SCB och ESV i den löpande verksamheten, med ytterligare fokus på revideringar, samband, harmoniserad redovisning i reala nationalräkenskaperna och finansräkenskaperna med mera. I och med ökat fokus finns fler kontaktvägar och mer fördjupad avstämning mellan redovisningen hos SCB, ESV och Finansdepartementet.
• Löpande utvärdering i skattegruppen av skatteintäkter såsom det redovisas i nationalräkenskaperna, ner på detaljerad transaktionskodsnivå. Revideringar mellan publiceringstidpunkter tas fram uppdelat per skattetyp. Jämförelse sker mot närmast föregående publiceringstidpunkt, jämfört med första EDP-tidpunkt samt jämförelse mot den allra första preliminära skattningen av ett år. Stora revideringar diskuteras och analyseras, liksom mönster och trender för att upptäcka systematiska revideringar.
• Årlig utvärdering i skattegruppen vad gäller ESV:s egen interna prognosuppföljning, där ESV redogör för hur deras skatteprognoser förhåller sig till andra prognosmakares. Jämförelse av inkomster och utgifter, justerade för beslut om regeländringar, jämförs med regeringens. Utöver det redovisas ESV:s prognosförändringar i form av hur skillnader mellan prognos och utfall förklaras av makrobilden, beslut eller övrigt.

Coronapandemin inträffade strax efter Riksrevisionens granskning. I och med pandemin blev skatteprognoser extra svåra att göra. De flesta prognosmakare underskattade skatteintäkterna i ett initialt skede där många av skattetyperna successivt reviderats upp under de senaste åren. Extra stor osäkerhet rör kapitalskatter, vilket inte är något nytt. Däremot visade det sig under pandemin att även andra skatter var mer osäkra än normalt.

Trots svårigheterna under de senaste åren är SCB:s bedömning att det ökade samarbetet mellan involverade myndigheter, införandet av en skattegrupp och ett tydligare fokus på ökad kommunikation har reducerat risken för fel i statistiken, och vid normala förutsättningar minskat osäkerheten vad gäller eventuella systematiska fel.

Finansdepartementet har inte gjort någon explicit utvärdering för att uppskatta förändringen i tillförlitligheten i de preliminära utfallen, sedan granskningen publicerades. De säger också att det är en kort period att göra utvärdering på, i synnerhet med tanke på den osäkerhet som rådde under pandemiåren. Men en kvalitativ bedömning är att det har blivit något bättre.

Vi drar slutsatsen att arbetet med uppföljning av skatteredovisningen har påverkats av Riksrevisionens granskning och rekommendation.

Förtydliganden om beräkningar och resultat har införts

Riksrevisionen rekommenderade SCB att säkerställa att information om tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall når fram till användarna, och att utöka kvalitetsdeklarationen med beskrivningar av tillförlitligheten i sektorräkenskapernas preliminära utfall. Förtydliganden av kvaliteten i beräkningar och resultat ingår i kvalitetsdeklarationen sedan 2020. Förtydliganden ligger i kapitlet ”Preliminär statistik jämfört med slutlig”. Utöver det har också några stycken lagts till om sektorräkenskaperna, under rubriken "Tillförlitlighet". Där beskrivs hur sektorräkenskaperna revideras till följd av revideringar av motsektorer.