Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• Iakttagelserna kretsade kring behov av mer övergripande analyser och samtal för att säkerställa ett helhetsperspektiv avseende rättskedjan vid styrningen av de enskilda myndigheterna i den (fokus i granskningen var på de större myndigheterna i rättskedjan: Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården). Regeringen har arbetat med iakttagelserna och har vidtagit vissa åtgärder. Åtgärderna avser både det interna arbetet på Regeringskansliet, kontakterna med myndigheterna och myndigheternas arbete. Iakttagelserna som berör regeringen är således delvis hanterade. Myndigheterna har å sin sida arbetat med de delar där regeringen har lämnat uppdrag till dem. Myndigheterna har alltså inte på eget initiativ arbetat med iakttagelserna, men säger också att de löpande ser över sitt arbete med uppföljning och planering.
• Rekommendationerna kretsade kring samma teman som iakttagelserna. Samtliga fyra rekommendationer är delvis omhändertagna. För två av dem pågår fortfarande ett utvecklingsarbete. Det handlar om målstyrning, uppföljning och mer övergripande analyser. De två där det inte pågår ett utvecklingsarbete handlar om kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna samt kontakter mellan myndigheterna. Kontakterna har delvis utvecklats sedan granskningen. De fortsätter att justeras vid behov, men det pågår inte ett kontinuerligt utvecklingsarbete.
• Vissa förbättringar kan ses i den granskade verksamheten. Exempelvis har uppdraget till myndigheterna att förbättra prognosarbetet lett till ett upplevt bättre underlag och det finns ett tydligare ansvar för helhetssyn i Regeringskansliets arbete med myndighetsstyrningen. I andra delar är det svårare att bedöma om förbättringar har skett utan att göra en djupare granskning av frågorna igen.
• Granskningen motiverades av att det är viktigt med ett helhetsperspektiv vid styrningen av de enskilda myndigheterna inom rättskedjan eftersom de är delvis beroende av varandra och påverkas av varandras arbete. Samtidigt verkade det vara svårt att säkerställa ett helhetsperspektiv. Det tycks finnas ett visst helhetsperspektiv i styrningen, men framför allt i uppföljningen, av myndigheterna nu. Samtidigt kan det sannolikt förbättras ytterligare genom en mer långsiktig styrning.

Sammantaget har åtgärder vidtagits av regeringen under och efter granskningen som har skapat bättre förutsättningar för ett ökat helhetsperspektiv i styrningen av myndigheterna i rättskedjan. Riksrevisionens granskning har delvis bidragit till det, men även andra faktorer har påverkat. Arbetet är fortfarande pågående och rekommendationerna är inte helt hanterade.

Granskningens bidrag till resultatet

Riksrevisionen bedömer att granskningsrapporten delvis har bidragit till de åtgärder som har vidtagits. Rapporten har främst påverkat åtgärder som regeringen har vidtagit, men inte myndigheternas agerande. Myndigheterna har främst agerat i de fall regeringen har gett uppdrag om det.

Regeringen hade inlett ett visst arbete med att förbättra analyser, uppföljning och målstyrning innan rapporten publicerades och har sedan fortsatt det arbetet. Rapporten har i det hänseendet bidragit till att belysa problemen och hur arbetet kunde utvecklas. Riksrevisionens rekommendationer avseende långsiktig styrning och förbättrade analyser är delvis hanterade. Arbetet pågår dock fortfarande.

Efter granskningen har regeringen justerat Justitiedepartementets arbetsordning och interna organisation. Ändringarna ligger i linje med Riksrevisionens iakttagelser. Vissa ändringar har varit ett direkt resultat av Riksrevisionens granskning medan andra kommer både av granskningen och av andra faktorer, såsom en önskan att arbeta mer resurseffektivt och jämna ut arbetsbelastning.

Regeringskansliet (Justitiedepartementet) har enligt uppgift haft fler gemensamma möten med myndigheterna i rättskedjan efter granskningen. Dessa kan stärka helhetsperspektivet i styrningen. Detta arbetssätt har delvis kommit av Riksrevisionens granskning, och delvis av att samhällsutvecklingen har skapat ett ökat behov av gemensamma möten på vissa teman.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen granskade om styrningen av olika delar av rättskedjan hanteras så att hänsyn tas till konsekvenser för och effektivitet i hela rättskedjan. Rättskedjan omfattar polis, åklagare, allmän domstol och kriminalvård. Myndigheterna inom kedjan påverkas av varandras arbete och är delvis beroende av varandra för att genomföra sina respektive uppdrag. Det gör att styrningen av en myndighet kan påverka andra myndigheter i kedjan. Att styrningen av rättskedjan och de berörda myndigheterna hanteras på ett adekvat sätt är viktigt både för en effektiv statsförvaltning och för ett välfungerande rättsväsende. Vi hade tidigare iakttagit brister avseende helhetsperspektiv och kontinuitet i regeringens styrning av myndigheterna inom utgiftsområde 4. Vi granskade Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården.

Enligt oss fanns en medvetenhet, främst inom Justitiedepartementet men även inom myndigheterna, om behovet av kedjeperspektiv, men styrningen av rättskedjan tog ändå inte tillräcklig hänsyn till konsekvenser för och effektivitet i hela rättskedjan. Vi menade att frågan om en väl fungerande rättskedja kunde ha en mer framträdande plats i styrningen och i avstämningarna som görs (inom Justitiedepartementet, mellan departementet och myndigheterna samt mellan myndigheterna), samt att detta skulle underlättas av utvecklad analys och uppföljning inom området.

För att arbeta mot en mer sammanhållen och effektiv rättskedja och undvika kortsiktiga punktinsatser kunde regeringen i sin styrning i större utsträckning tillämpa ett mer strategiskt och övergripande fokus på hur rättskedjan som helhet ska arbeta effektivt och utifrån detta identifiera var enskilda insatser i styrningen ska göras. Det skulle kunna stärka kedjeperspektivet i styrningen och därigenom gynna kedjans verksamhet och möjligheterna att nå riksdagens mål. En tydligare prioritering i regeringens styrning på effektiviteten i rättskedjan skulle sannolikt skapa incitament för myndigheterna att i större utsträckning säkerställa samverkan mot en effektiv rättskedja.

En grundläggande förutsättning för att kunna styra mot en sammanhållen och effektiv rättskedja var enligt oss mer kunskap om och analys av sambanden i rättskedjan tillsammans med långsiktighet i styrning och planering. Den dåvarande uppföljningen av verksamheten gjorde det svårt att fullt ut följa processerna genom hela kedjan. Vidare var kedjeperspektivet begränsat i myndigheternas underlag till regeringen. Övergripande analyser av rättskedjan behövs både i budgetarbetet och i det löpande arbetet för att säkerställa styrning mot en effektiv rättskedja.

De avstämningar som skedde inom Justitiedepartementet kunde för att säkerställa en effektiv rättskedja i större omfattning beakta effekterna för kedjan utöver effekter för enskilda myndigheter. Också i sina kontakter med myndigheterna kunde departementet i större utsträckning se till helheten snarare än de enskilda myndigheterna. Även myndigheterna kunde bredda sin samverkan avseende planering och prioriteringar.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i augusti 2018 till och med november 2023, då uppföljningen påbörjades. Uppföljningen är gjord genom skriftliga frågor till Regeringskansliet (Justitiedepartementet) och de fyra granskade myndigheterna (Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården). Vi har också gått igenom budgetpropositioner, regleringsbrev, verksamhetsplaner och årsredovisningar för åren 2019–2023, samt Justitiedepartementets arbetsordning.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen påpekade i sin skrivelse att de uppdrag den har gett till Brå och Statskontoret samt arbetet mellan Justitiedepartementet och Finansdepartementet som löpte 2018–2020, åtgärder som även Riksrevisionen lyft i rapporten, skulle stärka ett mer långsiktigt helhetsperspektiv i styrningen, ge underlag för analyser och utveckla styrningen. Regeringen gav också 2019 ett förnyat uppdrag till rättskedjemyndigheterna och Brå att bedöma framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan. Vidare menade regeringen att Brås förslag om en utvecklad målformulering för rättsväsendet bereddes inom Regeringskansliet, men att en utveckling kanske inte behövs eftersom det redan fanns krav på myndigheterna att samverka. De kraven kunde ibland behöva tydliggöras i olika uppdrag till myndigheterna. Regeringen aviserade också en ändring i Justitiedepartementets arbetsordning för att tydliggöra enhetschefernas ansvar att säkerställa ett helhetsperspektiv i regeringens styrning. Regeringen framhöll att man avsåg att fortsätta med gemensamma träffar med myndighetscheferna för rättskedjans myndigheter.

Justitieutskottet avslog motionerna och lade skrivelsen till handlingarna. Motionerna avsåg tydligare rutiner för avstämningar och dokumentation inom Regeringskansliet (Justitiedepartementet) samt tydligare helhetsperspektiv och krav på samverkan i myndigheternas regleringsbrev.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Justitiedepartementet har förtydligat ansvaret för avstämningar och justerat sin interna organisation

Vi konstaterade i granskningen att ansvaret för avstämningar var otydligt och att rättskedjan i begränsad omfattning hanterades samlat inom Justitiedepartementet. Iakttagelsen är hanterad dels genom ett förtydligande om ansvar i Justitiedepartementets arbetsordning, dels genom en förändring av Justitiedepartementets interna organisation.

Förtydligandet i arbetsordningen innebär att enhetscheferna har ett tydligare ansvar för att säkerställa ett helhetsperspektiv i regeringens styrning. Den risk som granskningen identifierade i att det var upp till enskilda handläggare att avgöra om en avstämning behövdes har därför minskat. Ändringen är en direkt följd av Riksrevisionens granskning.

Ändringen i Justitiedepartementets interna organisation (som också innebar en ändring i arbetsordningen) innebär att Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Sveriges Domstolar nu ligger under samma chefstjänsteman och statssekreterare. Kriminalvården ligger under en annan chefstjänsteman och statssekreterare. Tidigare behandlades Polismyndigheten separat, medan övriga myndigheter var samlade under samma chefstjänsteman och statssekreterare. Genom ändringen hanteras de två myndigheter som kanske är mest beroende av varandra, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, av samma beslutsfattare. Det borde öka möjligheterna till en enhetlig styrning av dem. Kriminalvården och Sveriges domstolar påverkas utöver flödet i rättskedjan också av andra faktorer. För Kriminalvården kan det handla om ändringar i straffsatser för olika brott. För Sveriges Domstolar är brottmålen en mindre del av de mål som domstolarna hanterar. Det kan med hänsyn till arbetsbelastning vara svårt att samla alla myndigheterna under samma chefstjänsteman och statssekreterare. Att hantera de två myndigheter som mest påverkar varandra samlat borde vara bra för en mer enhetlig styrning av rättskedjan. Även om Kriminalvården och Sveriges Domstolar i större utsträckning påverkas av andra faktorer än de andra myndigheternas arbete anser Riksrevisionen att det också är fortsatt viktigt att se till helheten för alla. Enligt Regeringskansliet var ett syfte med förändringen att styrningen av myndigheterna skulle bli mer strategisk och mindre sårbar. Det motsvarar också Riksrevisionens iakttagelse.

Justitiedepartementet har fler forum för att träffa myndigheterna i rättskedjan gemensamt

Justitiedepartementet samlade under den granskade perioden sällan alla myndigheterna för gemensamma diskussioner, även om det förekom i särskilda fall. Vi rekommenderade bredare kontakter för att öka helhetsperspektivet i Regeringskansliets kontakter med myndigheterna. Enligt skrivelsen med anledning av granskningen avsåg regeringen ha gemensamma träffar med samtliga myndighetschefer i rättskedjan.

Enligt Justitiedepartementet har sammanhangen där departementet träffar rättsväsendets myndighetschefer samlat ökat och slutsatserna i vår granskningsrapport har diskuterats samlat med myndighetscheferna. Det har också skapats fler stående forum där myndigheterna träffas sedan granskningen. Två av de berörda myndigheterna upplever att de gemensamma träffarna är värdefulla, medan två av myndigheterna inte upplever att det har varit fler gemensamma möten, utöver de mer stående forum som har inrättats.

Riksrevisionen bedömer att både granskningsrapporten och samhällsutvecklingen har påverkat departementets kontakter med myndigheterna. Att det finns forum för gemensamma diskussioner borde vara bra för att skapa en bättre lägesbild och helhetsbild.

Regeringen berör fortsatt rättskedjan i budgetpropositioner men inte i myndigheternas regleringsbrev

Vi bedömde i granskningen att regeringen kontinuerligt berörde rättskedjan i budgetpropositioner, men allt mindre i myndigheternas regleringsbrev. Liksom under den granskade perioden berörs rättskedjan sällan i myndigheternas regleringsbrev. Utöver tre stående likadana uppdrag som myndigheterna har i sina respektive regleringsbrev är kedjeperspektivet inte framträdande i uppdragen eller regleringsbreven i övrigt.

Rättskedjan är däremot mer framträdande i budgetpropositionerna, där den berörs och diskuteras i regeringens resultatuppföljning.

Enligt Riksrevisionen har det inte skett någon förändring i förhållande till iakttagelsen.

Regeringens resultatredovisning kopplar till riksdagens övergripande mål, men styrningen är inte mer långsiktig

Vi konstaterade i granskningen att målen i budgetpropositionerna främst kopplade till enskilda myndigheter och inte rättskedjan. Vi rekommenderade att regeringen skulle ha ett tydligare rättskedjefokus i sin styrning, exempelvis genom en utvecklad långsiktig planering eller målformulering för hur myndigheterna gemensamt och på lång sikt ska arbeta mot riksdagens mål.

Regeringen har ändrat utformningen av resultatredovisningen så att den inte är uppdelad på separata mål för de olika myndigheterna eller verksamhetsområdena. I stället kopplar den direkt till riksdagens övergripande mål. Flera av de indikatorer som följdes tidigare följs också fortfarande, men relateras då till riksdagens övergripande mål. Rekommendationen är således delvis hanterad i bemärkelsen att den nu kopplar till mer övergripande mål. Styrningen verkar dock inte vara mer långsiktig.

Regeringen har ökat inslagen av övergripande uppföljning och analys, och utvecklingsarbete pågår fortfarande

Vi rekommenderade i granskningen att regeringen skulle stärka tillgången till uppföljning och analys med övergripande perspektiv. Som nämnts ovan har regeringen ändrat sin resultatredovisning så att den kopplar mer till övergripande mål än mer myndighetsspecifika mål. Regeringen har också gett uppdrag till Brå att fortsätta utveckla delar av sitt tidigare förslag på modell för uppföljning av rättskedjans myndigheter. Arbetet med att utveckla uppföljningen är pågående. De fyra myndigheterna och Brå har utöver det fått uppdrag om att förbättra sitt gemensamma prognosarbete över verksamhetsvolymer i rättskedjan. Det har gjort att myndigheterna har tagit fram fler gemensamma modeller för arbetet. Prognoserna inkluderar nu även exempelvis bedömningar av påverkansfaktorer på verksamhetsvolymerna. Arbetet fortsätter att utvecklas fortfarande. Både myndigheterna och Regeringskansliet uppger att rapporterna har blivit mer användbara och att arbetet har stärkt myndigheternas samverkan och kapacitet.

Enligt Riksrevisionen underlättar ändringarna helhetsperspektiv, även om arbetet ännu inte är slutfört. Arbetet går i linje med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation, men sannolikt har även andra faktorer än Riksrevisionens rapport påverkat arbetet.

Justitiedepartementet har bättre förutsättningar att ta hänsyn till rättskedjan vid budgettilldelning

Granskningen visade att Justitiedepartementets prioriteringar och avvägningar vid budgettilldelning främst kopplade till enskilda myndigheter och inte rättskedjan. Det har inom ramen för uppföljningen inte varit möjligt att gå igenom de underlag som behövs för att göra en ordentlig bedömning av avvägningarna som har gjorts.

Justitiedepartementet anger att arbetet med att fördela budget har förenklats av de förbättrade gemensamma prognoserna över verksamhetsvolymerna nämnda ovan. En genomgång av den faktiska tilldelningen till myndigheterna under perioden 2019–2023 visar varken på ett tydligt kedjetänk eller avsaknad av det. Riksrevisionen bedömer att de förändringar som har gjorts i Justitiedepartementets organisation och arbetsordning, samt de förbättrade underlagen, borde ge bättre förutsättningar för ökat helhetstänk vid budgettilldelningen. Förändringarna har som nämnts tidigare påverkats både av Riksrevisionens rapport och av andra faktorer.

Myndigheterna har i begränsad omfattning ändrat sitt arbetssätt

Under den granskade perioden hade myndigheterna kontinuerliga kontakter på flera nivåer. Däremot diskuterade de sällan strategiska frågor för rättskedjan som helhet. Vi rekommenderade därför myndigheterna att i större utsträckning diskutera strategiska frågor gemensamt för att nå samsyn kring prioriterade områden och hur de bör agera för att rättskedjan ska fungera effektivt.

Myndigheterna har fortsatt en utvecklad samverkan och informationsutbyte på flera nivåer. Samverkan uppges i vissa delar ha intensifierats sedan granskningen. Liksom under den granskade perioden tycks fokus vara på operativa frågor snarare än strategisk planering, även om det senare också förekommer. En stickprovsgenomgång av myndigheternas budgetunderlag och verksamhetsplaner för perioden 2019–2023 visar att myndigheterna generellt sett inte beaktar kedjan eller varandra i underlagen. Åklagarmyndigheten nämner delvis påverkan på och samverkan med andra myndigheter och Domstolsverket tar upp de övriga myndigheterna i förhållande till elektroniskt informationsutbyte. Riksrevisionens rapport tycks inte ha påverkat myndigheternas agerande. Myndigheterna uppger dock att rapporten har varit till viss nytta i deras kontinuerliga utvecklingsarbete.

En utveckling av myndigheternas interna arbete har kommit från det utvecklade arbetet med gemensamma prognoser över verksamhetsvolymer. Två av myndigheterna lyfter att det har gett kunskaper och information som kan användas i det interna planeringsarbetet. Om ett gemensamt framtaget dokument som ser till helheten används för att ta fram myndigheternas enskilda underlag ökar förutsättningarna för att de tar viss hänsyn till helhetsperspektivet.