Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• I granskningen gjorde Riksrevisionen fyra övergripande iakttagelser som samtliga är hanterade i varierande utsträckning. Detta inkluderar bland annat åtgärder för att stärka Tullverkets underrättelsearbete och en utökning av Tullverkets befogenheter.
• Riksrevisionen riktade fem rekommendationer till Tullverket och en till regeringen. Tullverket och regeringen har i hög utsträckning vidtagit åtgärder som ligger i linje med rekommendationerna.
• De åtgärder som har vidtagits efter granskningen har bidragit till att förbättra och effektivisera Tullverkets underrättelse- och kontrollverksamhet.
• Att övervaka den stora mängd transporter som passerar gränsen är fortfarande en svår uppgift och det finns ytterligare utvecklingsbehov hos Tullverket.

Sammanfattningsvis bedömer Riksrevisionen att Tullverket har bedrivit, och bedriver, ett aktivt arbete för att hantera de problem som uppmärksammades i granskningen samt att det arbetet har haft en positiv påverkan på myndighetens underrättelse- och kontrollverksamhet. Samtliga åtgärder är dock inte helt implementerade än och inte heller när de blivit det kommer det saknas utmaningar förknippade med det breda uppdrag som myndigheten har.

Granskningens bidrag till resultatet

Tullverket beskriver i sin årsredovisning att myndigheten har vidtagit ett antal åtgärder mot bakgrund av Riksrevisionens granskning. Granskningen har med andra ord bidragit till att utveckla Tullverkets kontrollverksamhet. Tullverket har dock ett viktigt samhällsuppdrag som de senaste åren har uppmärksammats av en rad andra anledningar än Riksrevisionens granskning. Detta försvårar möjligheten att ge ett mer detaljerat svar på vilka åtgärder som har vidtagits som en direkt följd av granskningen och vilka åtgärder som skulle ha vidtagits ändå.

Av det underlag som inhämtats under uppföljningen går det att dra slutsatsen att granskningen har haft olika stark påverkan på underrättelse- respektive kontrollverksamheten. En viktig del i granskningen var att lyfta fram underrättelseverksamhetens betydelse för att öka träffsäkerheten i kontrollerna och ta fram underlag som kan säkerställa att kontrollen inriktas på ett sätt som skapar stor samhällsnytta. En kort tid efter granskningen genomförde Tullverket en större omorganisation och granskningens iakttagelser bidrog till att myndigheten valde att placera underrättelsearbetet på en egen avdelning. Det gav underrättelseverksamheten en starkare ställning och ledde till flera positiva följdeffekter. När det gäller de verktyg och befogenheter som Tullverkets kontrollverksamhet har tillgång till är det däremot högst sannolikt att dessa hade utökats även utan input från Riksrevisionens granskning.

Riksrevisionens granskning 2019

Tullverket har till uppgift att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter samt övervaka att bestämmelserna om in- och utförsel av varor följs. De ska också förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. Genom att förhindra att illegala varor förs in i landet och bidra till finansieringen av den offentliga sektorn utgör Tullverkets kontrollverksamhet en viktig samhällsfunktion. Att övervaka den stora mängd transporter som passerar gränsen är dock en svår uppgift som ställer krav på prioriteringar mellan olika kontrollåtgärder och en bred kompetens hos personalen. Riksrevisionen valde mot den bakgrunden att granska om kontrollen är utformad på ett effektivt sätt.

Granskningen inkluderade både kontroll som syftar till att säkerställa en korrekt uppbörd och kontroll som syftar till att motverka brottslighet. Den inkluderade även myndighetens underrättelseverksamhet. Däremot omfattades inte Tullverkets brottsutredande verksamhet, myndighetens hantering av tillstånd och arbetet med att kräva in tull och skatt från företag som inte betalat det som Tullverket krävt.

Granskningen visade att Tullverkets kunskap om smugglingens storlek i olika trafik- och varuflöden var relativt begränsad, och att det strategiska underrättelsearbetet som har till uppgift att bygga upp kunskap om olika riskområden hade en begränsad påverkan på kontrollens inriktning. Tullverket använde dock en metod för att beräkna samhällsnyttan av myndighetens narkotikabeslag, vilket Riksrevisionen såg positivt på.

Riksrevisionen konstaterade att god träffsäkerhet inom kontrollverksamheten är av stor vikt ur effektivitetssynpunkt, och att det främsta verktyget för att uppnå detta är Tullverkets underrättelsearbete. Granskningen visade dock att det fanns möjlighet att utveckla underrättelsearbetet ytterligare.

Granskningen visade även att Tullverkets verktyg skulle kunna förbättras i vissa avseenden och att det fanns skäl för Tullverket att förstärka sin förmåga att snabbt kunna anpassa sig efter nya smugglingsvägar, ändrade trafikflöden, och andra förändringar.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att Tullverket i huvudsak har de byggstenar som krävs för att utforma kontrollverksamheten effektivt, men att det krävdes åtgärder för att säkerställa att resurserna fördelas på det sätt som genererar största möjliga nytta. Detta tillsammans med åtgärder för att förbättra kontrollens verktyg och anpassningsförmåga skulle kunna öka effektiviteten.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till Tullverket:

• öka kunskapen om storleken på den illegala införseln av varor, utveckla nyttoberäkningar för fler varutyper och tydliggöra rollen för det strategiska underrättelsearbetet
• förbättra möjligheterna att utvärdera resultatet av KCAU:s underrättelser samt se över verksamheten och dess uppdrag i syfte att förbättra förutsättningarna för metodutveckling och kraftsamling mot prioriterade områden
• vidta åtgärder för att säkerställa att särskilt prioriterade kontrolluppslag omhändertas
• utvärdera resultatet av arbetet gentemot skjutvapen och undersöka möjligheten att vidta åtgärder för att öka antalet beslag
• se över processen för riskbedömning och tillgången på uppföljningsinformation i syfte att säkerställa att kontrollen utvecklas och inriktas på det sätt som ger störst nytta.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• vidta åtgärder för att skynda på anslutningen av flygbolag till det nya systemet för hantering av passageraruppgifter samt undersöka om fler åtgärder kan vidtas för att förbättra gränsskyddets kontrollmöjligheter.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i februari 2018 till och med december 2023, och den omfattar Tullverket och regeringen. Underlaget för uppföljningen utgörs till största del av regeringens skrivelse med anledning av rapporten, en intervju med företrädare för Tullverkets underrättelse- respektive kontrollverksamhet, Tullverkets årsredovisningar samt utredningar och propositioner som har behandlat olika aspekter av Tullverkets verktyg och befogenheter.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

I sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att kontrollverksamheten är effektivt utformad, och att det därför är nödvändigt att Tullverket vidtar åtgärder för att säkerställa att resurserna fördelas på det sätt som genererar största möjliga nytta och att myndigheten förbättrar sina kontrollverktyg och sin anpassningsförmåga.

Regeringen framhåller i skrivelsen att de 2018 gav Tullverket en betydande anslagsförstärkning (115 miljoner kronor) samt en engångsförstärkning på 72 miljoner kronor för att täcka kostnaderna för teknisk utrustning och ökade kontroller i postflödet. Året därpå fick Tullverket ytterligare en förstärkning av anslaget för att stärka gränsskyddet och hantera utmaningarna till följd av Brexit. Förstärkningen av anslaget gav enligt regeringen Tullverket goda förutsättningar att förbättra kontrollverksamheten. Regeringen betraktade Riksrevisionens granskning som ett viktigt underlag i det arbetet och angav att de noga följer kontrollverksamhetens resultat genom Tullverkets årsredovisningar och vid den löpande myndighetsdialogen.

Skatteutskottet instämde i regeringens bedömning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer. Riksdagen biföll Skatteutskottets förslag att lägga skrivelsen till handlingarna.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är i hög utsträckning omhändertagna

Tullverket har förstärkt sitt strategiska underrättelsearbete

Iakttagelsen om att förekomsten av fel och brott gjorde det svårare att utforma kontrollverksamheten på ett effektivt sätt är delvis hanterad av Tullverket, genom att det strategiska underrättelsearbetet har fått en tydligare roll och att den information som genereras där sprids på ett mer systematiskt sätt inom myndigheten. De här förändringarna ligger i linje med Riksrevisionens rekommendation och Tullverket beskriver att det finns en direkt koppling mellan granskningen och de vidtagna åtgärderna. Den del av rekommendationen som rör utvecklade nyttoberäkningar har däremot inte omhändertagits.

Regeringen gav 2020 Tullverket i uppdrag att redovisa vilka åtgärder som genomförts och planeras med anledning av Riksrevisionens granskning. Tullverket beskriver i sitt svar att granskningen har föranlett ett antal åtgärder och att arbete pågår för att vidta ytterligare åtgärder. Bland dessa finns åtgärder för att stärka det strategiska underrättelsearbetet, vilket syftar till att öka kunskapen om det illegala varuflödet och bidra till snabbare upptäckt av nya mönster och riskområden.

Förstärkningen av det strategiska underrättelsearbetet har skett genom bildandet av en ny funktion som arbetar på ett mer strukturerat sätt än tidigare, och som har kapacitet att hantera olika typer av mindre löpande uppdrag samtidigt som man tar fram mer omfattande lägesbilder. Det som framkommer under arbetet med lägesbilderna delges också andra delar av myndigheten på ett mer systematiskt sätt än tidigare.

Tullverket lyfter fram att myndigheten arbetade intensivt med att omhänderta och analysera materialet från de krypterade chattar som knäcktes under 2020 och 2021. Det bidrog till ökad kunskap om brottsligheten inom Tullverkets ansvarsområde.

Tullverket beslutade däremot att inte gå vidare med den del av rekommendationen som handlar om att utveckla nyttoberäkningar för fler varutyper. Skälet till det var bland annat svårigheterna förknippade med att ta fram den typen av beräkningar.

Underrättelseverksamheten har fått en starkare ställning

Riksrevisionens iakttagelse om att ett utvecklat underrättelsearbete vars produkter omhändertas på ett bättre sätt inom myndigheten skulle kunna öka träffsäkerheten och därigenom effektiviteten i kontrollverksamheten är till stor del hanterad av Tullverket. Som en följd av Riksrevisionens rekommendationer har underrättelseverksamheten fått en starkare ställning inom myndigheten och det har vidtagits åtgärder för att säkerställa att prioriterade kontrolluppslag omhändertas. Det kvarstår dock fortfarande ett visst utvecklingsbehov.

I sitt svar på regeringsuppdraget om att redovisa åtgärder som vidtagits med anledning av granskningen beskriver Tullverket att underrättelseverksamheten, efter en större omorganisation av myndighetens verksamhet, har blivit en av fyra operativa avdelningar. Det ger underrättelseverksamheten större möjligheter att styra var kontroller sker och förbättrar förutsättningarna för att fortsatt utveckla arbetssätt och metoder. Tullverket beskriver också att de har tagit fram en metod för att prioritera de kontrolluppslag som anses särskilt väsentliga.

Företrädare för Tullverkets underrättelseverksamhet beskriver att granskningen var en starkt bidragande orsak till att de blev en egen avdelning, och att detta har gett underrättelsearbetet en starkare ställning inom myndigheten. Efter omorganisationen togs det också fram nya strategidokument för verksamheten där det bland annat fastslås att Tullverkets kontroller primärt ska vara baserade på underrättelse- och riskinformation.

Andelen revisioner som bygger på underrättelser har ökat, vilket resulterat i större debiteringar och fler ändringar. Tullkriminalavdelningen jobbar också mer underrättelsebaserat i dag. När det gäller fysisk kontroll har det dock inte skett någon större ökning av andelen kontroller som bygger på kontrolluppslag. Ett sätt att öka antalet kontrolluppslag vore att få på plats mer datadriven selektering och använda mer avancerade verktyg, exempelvis någon form av AI-lösning (möjligtvis kan dock träffsäkerheten bli lite lägre för den typen av urval).

I granskningen påtalades att det fanns behov av att bättre kunna följa upp och utvärdera resultatet av de kontrolluppslag som underrättelseverksamheten tar fram. Detta är dock fortfarande svårt eftersom hanteringen av kontrolluppslagen i hög utsträckning är manuell. Här kvarstår med andra ord ett utvecklingsbehov.

Granskningen påtalade också att ca 15 procent av de kontrolluppslag som togs fram av underrättelseverksamheten prioriterades bort av gränsskyddet och att det saknades möjlighet att säkerställa att detta inte skedde för de mest relevanta uppslagen. Med anledning av Riksrevisionens rekommendation rörande detta tog Tullverket fram en rutin för prioritering av kontrolluppslag. Det sker fortfarande finjusteringar av hur prioriteringsskalan ska vara utformad och hur mycket information som ska åtfölja kontrolluppslaget, men de här rutinerna minskar risken för att viktiga kontrolluppslag inte leder till kontroll.

Kontrollverksamhetens befogenheter har utökats, men det kvarstår utmaningar

Riksrevisionens iakttagelse om att vissa av Tullverkets verktyg behövde förbättras har delvis hanterats av Tullverket, regeringen och riksdagen. De åtgärder som vidtagits, och som kan vara på väg att vidtas, sträcker sig utöver granskningens iakttagelser och rekommendationer. Det är lite som talar för att granskningen har påverkat valet av åtgärder. De åtgärder som vidtagits har stärkt Tullverkets befogenheter, men det kvarstår fortfarande utvecklingsbehov och utmaningar.

Riksrevisionen påtalade att Tullverkets möjlighet att analysera passageraruppgifter från flygbolagen hade försämrats i samband med att inrapporteringen av den typen av uppgifter överfördes till Polismyndigheten. Detta föranledde en rekommendation till regeringen om att vidta åtgärder för att skynda på processen. Regeringen instämde i sin skrivelse i att det är olyckligt att anslutningen av flygbolag till det nya systemet gick långsammare än beräknat. Regeringen ansåg dock att Polismyndigheten redan vidtog åtgärder för att det nya systemet för hanteringen av passageraruppgifter i flygtrafiken skulle kunna nyttjas fullt ut, och såg därför ingen anledning att vidta ytterligare åtgärder.

Tullverket beskriver i sin årsredovisning att situationen förbättrades under 2019 och 2020 och att de nu, genom Polismyndighetens system, har tillgång till bokningsuppgifter för en stor andel av passagerarflödet. Tullverket beskriver vidare att det nya systemet har medfört en betydligt effektivare hantering av passageraruppgifter och att det även har underlättat samarbetet med andra myndigheter i situationer som berör passageraruppgifter.

Riksrevisionen rekommenderade även att regeringen skulle undersöka om fler åtgärder kunde vidtas för att förbättra gränsskyddets kontrollmöjligheter. Regeringen påtalade i sin skrivelse att det har skett löpande förstärkningar av Tullverkets anslag. Det har även skett flera utökningar av Tullverkets befogenheter sedan granskningen genomfördes.

I början av 2021 beslutade riksdagen att utöka Tullverkets möjlighet att besluta om postspärrar. Tullverket kunde tidigare begära att ett postbefordringsföretag höll kvar en försändelse till dess att Tullverket kunnat utföra kontroll om det fanns anledning att anta att den innehåller narkotika. Genom riksdagens beslut utökades den här möjligheten till att även inkludera försändelser som misstänks innehålla vapen, ammunition eller explosiva varor. Företagens skyldighet att anmäla misstanke om att en försändelse innehåller narkotika utvidgades på motsvarande sätt.

Under 2021 beslutade riksdagen att genomföra ändringar i bland annat smugglingslagen för att ge Tullverket utökad möjlighet att ingripa vid misstanke om brott som Tullverket inte har befogenhet att utreda. Ett skäl till detta var att skapa möjlighet för Tullverket att ingripa om de påträffar misstänkt stöldgods som är på väg att föras ut ur landet i samband med tullkontroller. Samma år genomfördes även ändringar i tullagen (2016:253) med anledning av nya EU-bestämmelser om tullkontroller av kontanta medel.

Hösten 2023 beslutade riksdagen även att de brottsbekämpande myndigheterna, inklusive Tullverket, ska kunna använda hemliga tvångsmedel i större utsträckning än tidigare.

Ytterligare förändringar kan vara på väg. I april 2021 tillsatte regeringen en särskild utredare för att göra en översyn av reglerna om Tullverkets befogenheter vid kontroll och brottsbekämpande verksamhet. Tullbefogenhetsutredningen redovisade sitt förslag om en ny tullbefogenhetslag i september 2022 och Tullverket anger i sitt remissvar att de i allt väsentligt välkomnar utredningens förslag och gör bedömningen att förslagen skulle stärka myndighetens förmåga att på ett effektivt och rättssäkert sätt ta in tull- och skatteintäkter, förhindra införsel av varor som omfattas av förbud samt utreda och upptäcka brott.

I granskningen uppmärksammades också att Tullverket saknade möjlighet att använda beslagtagna vapen för att träna sina hundar, vilka är ett viktigt hjälpmedel i samband med kontroller. Tullverket angav under granskningen att de genomförde en översyn av rättsläget inför att eventuellt lyfta behovet av en lagändring rörande detta till regeringen. Ett sådant önskemål framfördes senare.

Regeringen gav 2022 Tullbefogenhetsutredningen i uppdrag att även göra en översyn av det tullrättsliga sanktionssystemet och se över om ytterligare åtgärder behöver vidtas för att förhindra utförsel av stöldgods. I tilläggsdirektivet ingick även att överväga om Tullverket ska få möjlighet att i större utsträckning behålla förverkad egendom, som till exempel vapen eller fordon, i utbildningssyfte. Utredningen kom fram till att Tullverket har ett sådant behov (bland annat för att träna sina hundar), och att det samma gäller fler brottsbekämpande myndigheter. Utredningen föreslår därför en ny reglering som utökar brottsbekämpande myndigheters möjlighet att behålla förverkad egendom för utbildning och forensiska ändamål. Utredningen föreslår även förändringar av sanktionssystemet och åtgärder för ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods.

Tullverket beskriver att det trots ovanstående förändringar fortfarande kvarstår många utmaningar för kontrollverksamheten. Det handlar om mycket stora trafik- och varuflöden, och som nämndes i avsnittet ovan behövs fler kontrolluppslag som på förhand kan visa vilka fordon, försändelser, m.m. som bör kontrolleras. I väntan på detta bygger kontrollen fortfarande i hög utsträckning på att rätt person står på rätt plats och stoppar rätt fordon.

Tullverket har förstärkt sitt arbete mot illegala skjutvapen och arbetar för att utveckla planeringen av kontrollinsatser

Riksrevisionens iakttagelse om behovet av ökad anpassningsförmåga och en utvecklad process för riskbedömning är delvis hanterad av Tullverket. De åtgärder som vidtagits ligger i huvudsak i linje med Riksrevisionens rekommendationer. När det gäller arbetet mot skjutvapen är det sannolikt att åtgärder hade vidtagits även utan granskningen då det finns ett stort fokus på den frågan i samhället. När det gäller att utveckla processen för riskbedömningar har granskningen haft en påverkan genom att stärka det strategiska underrättelsearbetet, men här kvarstår mer arbete.

I granskningen påtalades att beslagen av skjutvapen minskade mellan 2017 och 2018 trots den ökade användningen av illegala skjutvapen i samhället. Tullverket beskriver i årsredovisningen för 2020 att det har bedrivits ett arbete för att stärka myndighetens förmåga att bekämpa vapensmuggling. En särskild arbetsgrupp tillsattes hösten 2019 för att arbeta med vapenområdet.

Företrädare för Tullverkets underrättelseverksamhet beskriver att det nu finns en särskild underrättelseinriktning som fokuserar på vapen, och myndigheten har i dag en mer utförlig bild av hur vapensmugglingen fungerar. Det är en komplex bild med en smuggling som består av en blandning av rena skjutvapen, av start-/gasvapen som byggs om och smuggling av enskilda delar som kan kombineras med 3d-utskrifter. Eftersom samma vapen vandrar runt inom de kriminella miljöerna och används flera gånger är det dock fortfarande svårt att veta hur mycket vapen som smugglas in i landet. Tullverket poängterar också att de genomför insatser för att förhindra smuggling av vapen, vars resultat inte blir synligt i form av beslag.

Tullverket beskriver att det sedan granskningen har uppstått flera situationer som har ställt krav på en snabb anpassningsförmåga och där myndigheten har agerat snabbt. Ett sådant exempel är omhändertagandet av de krypterade chattarna som nämndes tidigare och ett annat är att sanktionerna till följd av kriget i Ukraina har ställt stora krav på snabba åtgärder från myndigheten.

I granskningen påtalades också att det fanns ett behov av att säkerställa att resurserna inom kontrollverksamheten prioriterats på det sätt som genererar störst nytta. Detta försvårades på grund av begränsad kunskap om storleken på smugglingen i olika flöden, brist på nyttoberäkningar för vissa varutyper och bristande utvärdering av kontrolluppslag från underrättelseverksamheten. De här problemen har till viss del hanterats genom en förstärkning av det strategiska underrättelsearbetet, men det har inte tagits fram några nyttoberäkningar för ytterligare varutyper.

Tullverket beskriver att myndigheten har en uttalad strategi om att skapa en gemensam planering där både underrättelse- och kontrollverksamheten ingår. På så sätt skulle det strategiska underrättelsearbetet få en mer direkt påverkan på planeringsarbetet. Myndigheten har tagit steg i den här riktningen men det kvarstår ytterligare arbete innan de planerna är realiserade i sin helhet.