Uppföljning

Sammanfattande bedömning

• De iakttagelser som gjordes i granskningen kvarstår till stor del. Lagstiftningen är oförändrad och det finns fortfarande gråzoner kring de tre bestämmelserna som rör ledighet, att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten upphör på grund av utlandsvistelse. Skolinspektionen har efter granskningen genomfört kvalitetsgranskningar och tematisk tillsyn av ansvarstagande kring skolplikt och ledighet. Skolverket har gjort vissa uppdateringar och reviderat information som rör ledighet, men eftersom lagstiftningen på området är oförändrad är utrymmet för ytterligare stöd begränsat.
• Regeringen har inte omhändertagit Riksrevisionens rekommendationer. Myndigheterna har delvis agerat i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer.
• Vi bedömer att den granskade verksamheten i någon mån har förbättrats då Skolinspektionen har genomfört tillsyn av kommunernas ansvarstagande för skolplikt och ledigheter, och då Skolverket i viss mån redan 2019 uppdaterade information som rör ansvar i skolfrågor. Skolverket uppger även att revideringar har gjorts av stöd som rör skolplikt och ledighet.
• Vi bedömer att de huvudsakliga problemen med den otydlighet i lagstiftningen som rör ledighet, att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten upphör på grund av utlandsvistelse kvarstår.

Den sammanfattande bedömningen är att ingen av de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade till regeringen med anledning av granskningen har omhändertagits, varför de identifierade problemen troligtvis kvarstår. De granskade myndigheterna har delvis vidtagit åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning, som kan förbättrat verksamheten.

Granskningens bidrag till resultatet

Granskningen ledde till vissa åtgärder hos de granskade myndigheterna Skolinspektionen och Skolverket. Regeringen vidtog inga åtgärder vad gäller lagstiftningen kring ledighet, att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten upphör.

Riksdagens lämnade i samband med granskningen ett tillkännagivande där utskottet föreslog att regeringen skulle följa den rekommendation som Riksrevisionen lämnade. Utskottet föreslog även att regeringen ska se över möjligheten att införa ett nationellt frånvaroregister, vilket inte föreslogs i granskningen. Regeringen har tillsatt en utredning om varaktig förbättrad trygghet och studiero som ska lämna förslag om ett nationellt frånvaroregister.

Riksrevisionens granskning 2019

Riksrevisionen granskade regelverket för ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands. Syftet var att granska om regeringen, Skolverket och Skolinspektionen har säkerställt att det existerande regelverket och tillämpningen av det fungerar enligt lagstiftarens intentioner.

Motivet till granskningen var att det under hösten 2018 uppdagades ett fall i södra Sverige där fyra barn i en familj med fem syskon inte gått i skolan alls. Det äldsta barnet var redan myndigt och hade aldrig deltagit i någon svensk skolundervisning, och det yngsta av de fyra barnen i skolåldern borde ha gått i lågstadiet. Ett av syskonen hade vid tidpunkten inte uppnått skolålder ännu. I det aktuella fallet hade kommunen fattat beslut om att skolplikten upphört då familjen uppgivit att de tillbringat större delen av året utomlands och inte kunnat följa svensk skolgång. Familjen hade dock inte varit utomlands i den utsträckning som de uppgivit för kommunen.

Granskningen visade att det inte finns några tydliga gränser mellan de tre bestämmelserna, utan snarare gråzoner mellan dem – en utlandsvistelse som en rektor i en kommun ger ledighet för kan i en annan kommun kräva beslut om att skolplikten ska fullgöras på annat sätt. En utlandsvistelse som i en kommun kräver att skolplikten fullgörs på annat sätt kan i en annan anses som varaktig så att skolplikten därmed upphör. I vissa fall kan utlandsvistelser som i en kommun medför att skolplikten upphör ges ledigt för i en annan. Den enda gräns som är tydlig är den som går mellan kort och lång ledighet, och den går vid tio dagar.

Granskningen visade också att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas, och Skolverket har inte tagit fram tillräckligt med stöd eller vägledning för någon bestämmelse.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i juni 2019 till och med januari 2024, då uppföljningen påbörjades. Uppföljningen baseras på information som Regeringen, Skolverket och Skolinspektionen har lämnat på frågan vad som gjorts med anledning av de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade i samband med granskningen.

Riksdagens och regeringens behandling av rapporten

Regeringen delade Riksrevisionens uppfattning att det är av yttersta vikt att alla barn får sin rätt till utbildning tillgodosedd och att kommunerna uppfyller sina skyldigheter när det gäller skolpliktsbevakningen. Regeringen instämde vidare i att det kan finnas behov av att undanröja den otydlighet i fråga om gränsdragningen mellan bestämmelserna och vad som krävs för ett beslut som Riksrevisionen pekar på. Enligt regeringens skrivelse ansåg regeringen att det kunde finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna, och regeringen skulle ta med sig frågan in i det fortsatta arbetet. Regeringen instämde med Riksrevisionens bedömning att Skolverket kunde utveckla sitt stöd och att det kunde finnas skäl för att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området.

Riksdagen lämnade två tillkännagivande i samband med granskningen, dels att regeringen ska följa den rekommendation som Riksrevisionen lämnar till regeringen, dels att regeringen ska se över möjligheten att införa ett nationellt frånvaroregister.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis omhändertagna

Regeringen har inte förtydligat lagstiftningen inom det granskade området

Regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att förtydliga lagstiftningen inom det granskade området. Samtliga tre bestämmelser är fortsatt otydliga och ingen förändring har gjorts i skollagen för att tydliggöra syftet med de här behandlade bestämmelserna.

Med anledning av uppföljningen svarade Utbildningsdepartementet att de åtgärder som vidtagits med anledning av granskningen var att regeringen beslutat om tilläggsdirektiv till utredningen om vinst i skolan. Av tilläggsdirektiven framgår bland annat att utredningen ska utreda och föreslå skärpta sanktioner vid tillsyn av skollagen.

De skärpta sanktioner som framgår av tilläggsdirektiven riktar sig mot huvudmän, det vill säga att Skolinspektionen ska kunna ge huvudmännen skarpare sanktioner. I granskningen såg Riksrevisionen snarare ett behov hos huvudmännen av att kunna rikta sanktioner mot de vårdnadshavare vars barn inte uppfyller skolplikten, varför regeringens åtgärd inte svarar mot Riksrevisionens rekommendation och därför inte åtgärdar de problem som Riksrevisionens konstaterade i granskningen.

Vidare uppger Utbildningsdepartementet att regeringen bland annat gett utredningen Varaktigt förbättrad trygghet och studiero i uppdrag att lämna förslag på ett nationellt frånvaroregister som möjliggör systematiska uppföljningar av elevers skolfrånvaro, vilket är ett svar på riksdagens tillkännagivande och inte något som Riksrevisionen rekommenderade.

Skolinspektionen har vidtagit åtgärder med anledning av granskningen

Skolinspektionen har vidtagit åtgärder med anledning av granskningen. Skolinspektionen har genomfört en tematisk tillsyn av kommunernas ansvarstagande för skolplikt och ledigheter med mera.

Som övergripande svar på Riksrevisionens fråga om vad Skolinspektionen har gjort med anledning av rekommendationerna att 1) utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden som rör annat sätt att fullgöra skolplikten, och 2) överväga om även ledighet och skolpliktens upphörande på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form, svarar myndigheten att de ändrat sin tillsynsmodell och att detta arbete fortfarande pågår.

Vidare uppger Skolinspektionen att riktade tillsyner bygger på uppgifter om missförhållanden och kan omfatta allt som regleras i skollagen, således även de områden som är granskade av Riksrevisionen. Förutom riktad tillsyn arbetar myndigheten med planerad tillsyn (tidigare benämnd regelbunden tillsyn) och tematisk tillsyn. För den planerade tillsynen pågår ett arbete med hur den ska ske på huvudmannanivå (där de här frågorna hör hemma). Något beslut är ännu inte fattat. Precis som inom den riktade tillsynen kan tematisk tillsyn omfatta allt som regleras i skollagen. Nedan finns ett sådant exempel där de undersökta områdena har tillsynats.

Utöver detta finns det anledning att utifrån de två rekommendationerna nämna att Skolinspektionen genomfört kvalitetsgranskning som rör skolplikten i 33 kommuner.

Skolverket har uppdaterat information som rör ansvar i skolfrågor

Skolverket har vidtagit åtgärder med anledning av granskningen. Skolverket uppger att de med anledning av Riksrevisionens granskning redan 2019 gjorde vissa uppdateringar på de sidor som rör ansvar i skolfrågor. Skolverket uppger även att revideringar har gjorts av stöd som rör skolplikt och ledighet. Vidare uppger Skolverket att de i mars 2020 publicerade rekommendationer om att främja och förebygga frånvaro.