Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Regeringen har vidtagit en rad åtgärder som ligger i linje med granskningens iakttagelser och rekommendationer. Men det kan samtidigt noteras att signaler om behovet av att exempelvis skynda på myndigheternas digitalisering och öka användningen av centraliserade tjänster har kommit från andra aktörer också. Det har under uppföljningen inte gått att identifiera några åtgärder från regeringens sida som kan ses som en direkt effekt av granskningen. Däremot kan granskningen, genom sina iakttagelser och slutsatser, på ett mer generellt plan ha bidragit med betydelsefull information till arbetet för att uppnå ett effektivt resursutnyttjande.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisorns beslut att inleda granskningen i september 2019 till och med januari 2025, då uppföljningen avslutades.

Granskningen undersökte regeringens åtgärder för att effektivisera administrationen inom statliga myndigheter. Informationen som ligger till grund för uppföljningen består därför av källor som beskriver regeringens fortsatta arbete på det här området, såsom regleringsbrev, kommittédirektiv och budgetpropositioner. En intervju har även genomförts med företrädare för Finansdepartementet.

Vissa myndigheter bidrog med information till granskningen, däribland Boverket, Ekonomistyrningsverket, Kronofogdemyndigheten och Naturvårdsverket. Eventuella åtgärder som de har vidtagit för att utveckla sin administrativa verksamhet sedan granskningen omfattas inte av uppföljningen.

Riksrevisionens granskning från 2021 i korthet

Riksrevisionen granskade om regeringens åtgärder för att säkerställa en bra balans mellan administration och kärnverksamhet har varit effektiva. Den övergripande slutsatsen var att åtgärderna inte varit tillräckliga för att säkerställa en bra balans och att de endast har åstadkommit en begränsad effekt på administrationens utveckling.

Skälet till att granskningen genomfördes var att administration utgör en betydande del av myndigheternas verksamhet, och att organiseringen av det arbetet är en viktig fråga för resursutnyttjandet i staten. Det är dock inte okomplicerat att avgöra hur balansen mellan kärnverksamhet och administration bör se ut. Stödfunktionerna avlastar personal inom kärnverksamheten och arbetar med viktiga frågor som berör informationssäkerhet, arbetsmiljö med mera. Men det finns en risk för att administrativa processer, som var för sig kan ha ett gott syfte, sammantaget begränsar utrymmet för kärnverksamhet på ett omotiverat sätt.

Regeringens åtgärder för att skapa förutsättningar för myndigheterna att effektivisera sin administration föll i huvudsak inom tre områden: digitalisering, centraliserade tjänster och utvecklad styrning. Granskningen visade att myndigheternas digitalisering har fokuserat på att utveckla kärnverksamheten och kontakten med medborgarna, medan digitalisering av administrativa system har kommit i andra hand. Det fanns också situationer där myndigheter tvingats utveckla eller köpa in egna systemlösningar trots att gemensamma lösningar hade varit mer effektiva.

Den största åtgärden för att möjliggöra centraliserade tjänster är bildandet av Statens servicecenter 2012. När granskningen genomfördes hanterade dock servicecentret endast knappt hälften av statens löneutbetalningar. När det gäller utvecklad styrning fokuserade granskningen främst på tillitsreformen, vars syfte var att utveckla och effektivisera den offentliga förvaltningen med tillit och minskad detaljstyrning som grund. Det var dock svårt att hitta exempel på att reformen minskat administrationen.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att undersöka hur myndigheternas digitalisering kan underlättas, att utvärdera införandet av Statens servicecenter samt att undersöka om andra typer av åtgärder kan vidtas för att förbättra myndigheternas förutsättningar att effektivisera sin administration.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

Myndigheternas digitalisering går framåt, men utmaningar kvarstår

Granskningens första iakttagelse var att digitaliseringen av myndigheternas administrativa system går långsamt. Därför rekommenderade Riksrevisionen regeringen att undersöka om digitaliseringen av myndigheternas administration kan underlättas genom ökad samordning eller förbättrade rättsliga förutsättningar. Regeringen har vidtagit åtgärder som ligger i linje med den här rekommendationen. Att det fanns utmaningar för digitaliseringen var dock känt redan före granskningen och det finns inte några indikationer på att de åtgärder regeringen vidtagit inte hade genomförts utan Riksrevisionens granskning. Åtgärderna har förbättrat myndigheternas förutsättningar, men det kvarstår fortfarande utmaningar.

Regeringen instämde i sin skrivelse med anledning av rapporten[1] att digitaliseringen går långsamt, bland annat till följd av lagstiftning som inte är optimalt anpassad till nya tekniska lösningar och utmaningar kopplade till kompetensförsörjning. Regeringen instämde också delvis i att det finns bristande samordning av inköp och utveckling av nya systemlösningar. Regeringen påtalade dock att inrättandet av Myndigheten för digital förvaltning (Digg) 2018 förbättrat förutsättningarna för en effektiv styrning och samordning av offentliga digitala system och insatser.

Regeringen beskrev vidare att de under de senaste åren vidtagit flera åtgärder med syfte att förbättra samordning och rättsliga förutsättningarna för digitalisering. Ett exempel är regeringsuppdraget till bl.a. Digg att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte inom offentlig sektor. Regeringen har också gett Digg i uppdrag att tillhandahålla rättsligt stöd i digitaliseringsfrågor.[2]

Digg rapporterade uppdraget om förvaltningsgemensam infrastruktur i december 2021, och arbetet har fortsatt efter det.[3] Digg har bland annat fått i uppdrag att tillhandahålla infrastruktur för säker digital kommunikation (SDK) i offentlig sektor som kan ersätta användningen av fax, brev, telefon m.m.[4] I sin återrapportering beskriver myndigheten att 53 kommuner, regioner och myndigheter hade anslutit sig till SDK i mars 2024.[5] Digg fick i september 2024 i uppdrag att utreda hur Sveriges digitala infrastruktur (Ena) bör utvecklas och förvaltas fram till och med 2030.[6]

Digg rapporterade uppdraget om rättsligt stöd i september 2021 och beskriver där att den typen av stöd kommer att vara en kärnuppgift för myndigheten.[7] Det finns även andra exempel på regeringsuppdrag som påverkar myndigheternas digitalisering, såsom uppdraget till Försäkringskassan om att erbjuda samordnad och säker it-drift[8] och tillsättandet av en AI-kommission.[9]

Digg genomför årligen en enkät till statliga myndigheter om deras digitalisering. I analysen av utfallet från 2020 till 2023 konstaterar Digg att digitaliseringen av den statliga förvaltningen går framåt, men fortfarande långsamt. En negativ trend är att samverkan där myndigheter vidareutvecklar digitala lösningar tillsammans minskar. Digg noterar dock att när det finns starka externa incitament, exempelvis styrning från regeringen, så har det en positiv effekt på den digitala utvecklingen.[10]

Regeringen beskrev 2024 att Sverige länge varit en digitalt avancerad nation, men att andra länder på senare år har ökat takten inom strategiska områden som AI. För att säkerställa att Sverige inte går miste om de nyttor som digitaliseringen medför har regeringen påbörjat en översyn av digitaliseringspolitiken och avser presentera en ny digitaliseringsstrategi som bland annat ska omfatta förvaltningens digitalisering.[11]

Regeringen angav i sin skrivelse att granskningen utgör ett viktigt bidrag till det kontinuerliga arbetet för ett mer effektivt resursutnyttjande inom staten.[12] Men regeringen anförde även att de redan före granskningen börjat vidta vissa åtgärder för att stärka digitaliseringsarbetet. Det har inte heller under arbetet med uppföljningen, eller vid samtal med företrädare för Finansdepartementet[13], framkommit några exempel på att granskningen varit en mer direkt bidragande faktor till de åtgärder som regeringen har vidtagit eller till den utveckling som skett på området efter granskningen.

Regeringen har vidtagit vissa åtgärder för ökad användning av centraliserade tjänster

Granskningens andra iakttagelse var att utvecklingen av nya centraliserade tjänster och anslutningen av myndigheter till Statens servicecenter går långsamt. Därför rekommenderade Riksrevisionen regeringen att utvärdera införandet av Statens servicecenter och ta ställning till hur reformen bör drivas vidare. På regeringens uppdrag genomfördes en utredning av införandet av Statens servicecenter, och regeringen har gett servicecentret i uppdrag att undersöka hur digitalisering kan användas för att effektivisera produktionen av tjänsterna. De här åtgärderna överensstämmer väl med Riksrevisionens rekommendation. Det kvarstår dock utmaningar för att nå effektiviseringspotentialen i centraliserade tjänster.

Regeringen angav i sin skrivelse att de delvis delade Riksrevisionens bedömning att regeringens åtgärder för att minska administrationskostnader genom centraliserade tjänster varit otillräckliga. Men de påtalade samtidigt att genomförda insatser för gemensamt administrativt stöd möjliggjort minskade kostnader inom vissa områden, och att inriktningen är att fler myndigheter ska ansluta sig till Statens servicecenter.[14]

Regeringens utgångspunkt är dock att anslutning till servicecentret ska bygga på självständiga beslut från myndigheterna.[15] I budgetpropositionen för 2025 beskriver regeringen att den har för avsikt att upphäva det krav som finns på vissa myndigheter att vara anslutna till servicecentret genom att upphäva förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster.[16]

Vid behandling av regeringens skrivelse riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att den bör vidta ytterligare åtgärder för att myndigheter ska ansluta sig till Statens servicecenter. Myndigheter som väljer egna lösningar ska redogöra för orsaken och de faktiska kostnaderna för egna lösningar i jämförelse med vad de hade fått betala för att använda de gemensamma lösningarna hos Statens servicecenter.[17]

Regeringen gav i juli 2022 en särskild utredare i uppdrag att följa upp hur införandet av Statens servicecenter påverkat effektiviteten i den statliga administrationen samt ta ställning till om det borde införas en skyldighet att redovisa skäl för att inte ansluta sig till servicecentret.[18] Utredningen bedömde dock att en sådan skyldighet inte vore en ändamålsenlig metod för att få fler myndigheter att ansluta sig.[19] Regeringen delade den bedömningen och har valt att inte införa ett sådant krav.[20]

Utredningen om effektivare administration genom Statens servicecenter[21] beskriver att indikationerna på hur statsförvaltningen påverkats av Statens servicecenter inte är entydiga, men gör ändå bedömningen att centraliseringen av administrativa tjänster har påverkat statsförvaltningens effektivitet positivt. Det finns visserligen starka indikationer på att besparingarna som uppnåtts inte blivit så stora som förväntat, men en återgång till de lösningar som fanns före servicecentret vore varken realistiskt eller önskvärt.

Utredningen bedömer vidare att en ökad anslutning till servicecentret kan bidra till effektivare administration och att det finns ytterligare tjänster där centralisering sannolikt kan öka statsförvaltningens samlade effektivitet.[22] Utredningen ser dock en risk för att större utvecklingsprojekt inte kan genomföras i önskvärd omfattning till följd av att servicecentret ska finansiera insatser i verksamheten via avgifter.[23]

Antalet anslutna myndigheter till Statens servicecenters tjänster för lön, e-handel och redovisning har ökat sedan granskningen, men inte i planerad takt. Regeringen angav i servicecentrets regleringsbrev för 2021 målsättningen att deras lönetjänst respektive e-handelstjänst skulle öka till att omfatta 60 respektive 40 procent av antalet anställda i staten till 2023. I regleringsbrevet för 2022 sköts detta fram till 2025.[24]

Statens servicecenter bedömde 2022 att det finns tekniska förutsättningar att nå målet om 60 procents anslutning till 2025, men att andra faktorer riskerar hindra att målet nås. Servicecentret ser bland annat ett fortsatt motstånd mot anslutning från vissa myndigheter och gör bedömningen att anslutning genom självständiga beslut inte med självklarhet bidrar till kostnadseffektiv löneadministration för staten som helhet.[25] Vid utgången av 2023 uppgick andelen statligt anställda som omfattas av lönetjänsten till 45 procent, och i regleringsbrevet för 2024 sköt regeringen fram målsättningen om 60 procents anslutning till lönetjänsten fram till 2027.[26]

Regeringen gav i regleringsbrevet för 2023 Statens servicecenter i uppdrag att redovisa hur en ökad digitalisering och automatisering kan användas för att påverka produktionen av myndighetens administrativa tjänster.[27] I myndighetens redovisning av uppdraget konstaterar servicecentret att digitalisering kan resultera i mer effektiva och kvalitativa tjänster både för statsförvaltningen som helhet och för anslutna och anslutande myndigheter. Myndigheten konstaterar dock att det är ett långsiktigt åtagande och att det inte går att frigöra medel för utveckling utan att höja avgifterna.[28]

Regeringen har även tillsatt en utredning för att analysera de mindre myndigheternas uppgifter och organisering. Utredningen har bland annat fått i uppdrag att vid behov föreslå former för utökad resurssamverkan mellan myndigheter, eller andra åtgärder, för att höja kostnadseffektiviteten hos mindre myndigheters stödverksamheter.[29]

Som framgår ovan kvarstår fortfarande utmaningar förknippade med utveckling och användning av centraliserade tjänster, men regeringen har genomfört vissa åtgärder för att öka användningen av den typen av tjänster. Det har dock varken vid samtal med företrädare för Finansdepartementet[30], eller i det övriga arbetet med uppföljningen, framkommit några konkreta exempel på att granskningen har varit en bidragande faktor till regeringens åtgärder eller till utvecklingen på området.

Regeringen har vidtagit andra typer av åtgärder för effektivare administration

Granskningens tredje iakttagelse var att åtgärderna för minskad administration genom utvecklad styrning (främst genom en mer tillitsbaserad styrning) haft begränsad effekt. Riksrevisionen rekommenderade därför regeringen att undersöka om andra typer av åtgärder kan vidtas för att ge myndigheterna goda förutsättningar att effektivisera, eller på andra sätt minska sin administration. Regeringen har, i linje med den här rekommendationen, vidtagit ytterligare åtgärder för att skapa förutsättningar för effektivare administration. Åtgärderna kan dock inte ses som en följd av granskningen.

Regeringen konstaterade i sin skrivelse att myndigheter i ökad utsträckning behöver organisera och styra sina verksamheter på ett sätt som innebär att onödig administration undviks och att effektivitetsvinster kan realiseras. Regeringen beskrev vidare att Regeringskansliet löpande analyserar vilka åtgärder som kan vidtas för att myndigheterna ska vara effektivt organiserade, och att det görs löpande prövningar av ändamålsenligheten i de administrativa krav som kan följa av regeringens beslut.[31]

Regeringen angav 2023 att detaljstyrning och onödig administration ska undvikas och att statsförvaltningen alltid ska vara öppen för omprövningar. Förvaltningen behöver, enligt regeringen, bli mindre fragmenterad och mer fokuserad på kärnuppgifter och det finns behov av att där det är lämpligt ompröva det offentliga åtagandet och att se över myndigheternas uppgifter.[32] Som ett led i det arbetet gav regeringen Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera myndigheternas informations- och kommunikationsverksamhet[33], vilket Statskontoret redovisade i mars 2024.[34] Regeringen har därefter gett 32 myndigheter i uppdrag att redovisa och motivera sina kostnader för informations- och kommunikationsverksamhet.[35]

Det finns även andra exempel på åtgärder för att minska administrationen och öka effektiviteten i statsförvaltningen. Regeringen har inlett ett arbete för att minska antalet myndigheter genom sammanslagningar, och ökad effektivitet är en utgångspunkt i den ovan nämnda utredningen om mindre myndigheter.[36] Regeringen har också gett Statskontoret i uppdrag att analysera konsekvenserna av de administrativa uppgifter som statliga universitet och högskolor måste utföra.[37]

Som framgår ovan har regeringen vidtagit åtgärder, utöver de som framgick under avsnitten om digitalisering och centraliserade tjänster, för att minska onödig administration. Det här ligger väl i linje med granskningens rekommendation. Det har dock varken vid samtal med företrädare för Finansdepartementet[38], eller vid det övriga arbetet med uppföljningen, framkommit några konkreta exempel på att granskningen har varit en bidragande faktor till regeringens åtgärder eller till den utveckling som skett på området.

Referenslista

Förordning (2024:1005) om samordnad och säker statlig it-drift.

Bet. 2021/22:FiU12, Riksrevisionens rapport om administrationen i statliga myndigheter.

Dir. 2022:107, En effektivare samordning av administrativa tjänster genom Statens servicecenter.

Dir. 2023:132, En översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering.

Dir. 2023:164, Förstärkt AI-förmåga i Sverige.

Prop. 2019/20:1, Budgetpropositionen för 2020.

Prop. 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022.

Prop. 2023/24:1, Budgetpropositionen för 2024.

Prop. 2024/25:1, Budgetpropositionen för 2025.

Regeringsbeslut Fi2018/01688, Fi2020/02978, Fi2022/00504, Uppdrag om introduktionsutbildning för statligt anställda.

Regeringsbeslut Fi2021/02603, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens servicecenter.

Regeringsbeslut Fi2022/03017, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Statens servicecenter.

Regeringsbeslut Fi2023/02202, Uppdrag att kartlägga och analysera vissa delar av myndigheternas informations- och kommunikationsverksamhet.

Regeringsbeslut Fi2023/02991, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Statens servicecenter.

Regeringsbeslut Fi2024/01374 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Statens servicecenter.

Regeringsbeslut Fi2024/01455, Uppdrag till Myndigheten för digital förvaltning att utreda hur Sveriges digitala infrastruktur bör utvecklas och förvaltas.

Regeringsbeslut I2021/00288, Uppdrag att tillhandahålla rättsligt stöd till offentlig förvaltning avseende digitalisering.

Regeringsbeslut I2021/03317, Uppdrag att tillhandahålla infrastruktur för säker digital kommunikation i offentlig sektor.

Regeringsbeslut U2024/01755, Uppdrag att analysera konsekvenserna av universitets och högskolors administrativa uppgifter.

Skr. 2020/21:218, Riksrevisionens rapport om administrationen i statliga myndigheter.

SOU 2023:54, Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter – en utvärdering.

Myndigheten för digital förvaltning, Rättsligt stöd till offentlig förvaltning avseende digitalisering, dnr 2021-168, 2021.

Myndigheten för digital förvaltning, Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte samt uppdrag att etablera ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen, ärendenummer 2019:582, 2019:585, 2021.

Myndigheten för digital förvaltning, Uppdrag att tillhandahålla infrastruktur för säker digital kommunikation i offentlig sektor, dnr 2021-2909, 2024.

Myndigheten för digital förvaltning, Uppföljning av statliga myndigheters digitalisering 2023, dnr 2024-0642, 2024.

Statens servicecenter, Plan för anslutning av myndigheter till Statens servicecenters lönerelaterade tjänster för åren 2022–2025, R:19, 2021.

Statens servicecenter, Årsredovisning 2022, R:26, 2023.

Statens servicecenter, Ökad effektivitet genom digitalisering och automatisering, R:27, 2023.

Statskontoret, Myndigheters arbete med påverkande information och kommunikation, 2024:5, 2024.

Finansdepartementet, ”Regeringen kräver information om myndigheternas informations- och kommunikationsverksamhet”, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2025/01/regeringen-kraver-information-om-myndigheternas-informations--och-kommunikationsverksamhet/, hämtad 2025-01-15.