Uppföljning

Granskningens bidrag till resultatet

Vår övergripande bedömning är att granskningen har haft en positiv påverkan på Försäkringskassans utvecklingsarbete inom förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. Granskningen har tydliggjort behovet av de åtgärder som Försäkringskassan senare genomfört inom handläggning av förebyggande ersättningar och av de genomförda informationsinsatserna. Samtidigt är granskningen bara en av flera orsaker till Försäkringskassans förbättringsarbete inom handläggningen av förebyggande stöd. Handläggningen av förebyggande stöd utgör en avgränsad del av Försäkringskassans uppdrag inom sjukförsäkringen, där sjukpenning är den största förmånen. En större omorganisation inom hela avdelningen för sjukförsäkring på Försäkringskassan har haft stor betydelse för de åtgärder som Försäkringskassan genomfört. En omorganisation av Försäkringskassans rättsliga styrning och stöd har sannolikt också påverkat det stöd som handläggare av förebyggande ersättningar och stöd kan få. Dessa förändringar har sannolikt haft stor betydelse för valet av koncentration av handläggningen av förebyggande ersättningar, och av utvecklade handläggarstöd.

Uppföljning av granskningen

Uppföljningen avser perioden från riksrevisors beslut att inleda granskningen i mars 2019 till och med december 2025. Underlaget består av regeringens skrivelse[1], socialförsäkringsutskottets betänkande[2], regeringsuppdrag till Försäkringskassan[3], svar på regeringsuppdrag[4], regleringsbrev samt budgetpropositioner för tidperioden 2022–2026[5]. Inom ramen för uppföljningen har vi skickat ut skriftliga frågor till granskningsobjekten Försäkringskassan och regeringen, och har fått skriftliga svar på frågorna[6]. Vi har haft ett uppföljande möte med Försäkringskassan[7].

Riksrevisionens granskning från 2021 i korthet

Riksrevisionen granskade om Försäkringskassan arbetar effektivt och enhetligt med att förebygga sjukskrivningar, med fokus på förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. Granskningen motiverades av höga utgifter för sjukfrånvaro, och lågt nyttjande av förebyggande stöd. Det fanns också tecken på en ineffektiv handläggningsprocess.

Granskningen visade att det förekommer regionala skillnader i användningen av förebyggande sjukpenning. Riksrevisionen fann vidare att de förebyggande ersättningarna användes i relativt liten utsträckning, och sällan preventivt. Många av dem som fick förebyggande sjukpenning hade tidigare perioder med lång sjukskrivning. Granskningen visade också att ansökningsprocessen var otydlig samt att det fanns brister i Försäkringskassans informationsinsatser om förebyggande ersättningar. Vidare visade granskningen att Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivningar fått relativt litet utrymme inom myndighetens samverkansuppdrag. Granskningen resulterade i den övergripande slutsatsen att det fanns brister i Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivningar, i termer av både effektivitet och enhetlighet. Riksrevisionen konstaterade att det fanns utmaningar gällande Försäkringskassans förutsättningar att förebygga sjukskrivningar med förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd, samt att handläggningsprocessen kunde effektiviseras. Riksrevisionen konstaterade att regeringen inte hade gett Försäkringskassan ett tydligt uppdrag att förebygga sjukskrivningar och att uppdraget har varierat över tid. Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• Förtydliga Försäkringskassans ansvar och uppdrag när det gäller att förebygga sjukfrånvaro, arbetsoförmåga och sjukskrivningar.
• Säkerställ att effekter av förebyggande insatser som ges med ersättningarna utvärderas.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till Försäkringskassan:

• Säkerställ att nödvändiga uppgifter om insatser samlas in så att ersättningarna kan utvärderas.
• Säkerställ att alla relevanta aktörer får nödvändig information om ersättningarna och deras preventiva syfte samt utöka informationen om Försäkringskassans roll i det förebyggande arbetet mot sjukskrivning.
• Utveckla kontakter mellan handläggare för att:
  • möjliggöra erfarenhetsutbyte mellan handläggare av förebyggande sjukpenning och säkerställa att det finns tillräckligt stöd i handläggningen. Detta i syfte att minska risken för skillnader i bedömningar
  • lättare identifiera individer i behov av förebyggande insatser genom mer interna kontakter mellan handläggare av sjukförmåner och handläggare av förebyggande ersättningar.
• Överväg att förenkla ansökningsförfarandet av rehabiliteringsstödet för att skapa bättre förutsättningar för små arbetsgivare att ta del av ersättningar.

Revisionens iakttagelser och rekommendationer är delvis hanterade

Uppföljningen visar att Försäkringskassan och regeringen har vidtagit flera åtgärder som ligger i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade. Flera av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnade är delvis hanterade, och en har inte hanterats. Uppföljningen indikerar att Riksrevisionens granskning haft en delad påverkan på utvecklingen av mål, arbetssätt, stöd och organisering av verksamheten för förebyggande stöd. Sammantaget bedöms granskningen ha bidragit till riktning och till de åtgärder som Försäkringskassan genomfört på området, samtidigt som andra faktorer också har påverkat utfallet.

I sin skrivelse till riksdagen anger regeringen att Riksrevisionens iakttagelser i stort stämmer överens med det som regeringen uppmärksammat i fråga om förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser om att dessa ersättningar bör kunna användas mer effektivt och i högre utsträckning, samt att Försäkringskassans uppdrag om det förebyggande arbetet behöver vara tydligt. Flera av de åtgärder som regeringen hänvisar till i skrivelsen vidtogs före publiceringen av granskningen. Däribland tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att se över regelverket för förebyggande sjukpenning i mars 2020, som skulle redovisas i juli 2021.[8]

I anslutning till behandlingen av regeringens skrivelse i socialförsäkringsutskottet inkom ett antal motioner[9]. Riksdagen beslutade att överlämna följande tillkännagivanden till regeringen:

• Förtydliga Försäkringskassans ansvar och uppdrag för att förebygga sjukfrånvaro.
• Säkerställ att effekterna av de förebyggande insatserna som ges med ersättningar från Försäkringskassan utvärderas.
• Vidta åtgärder för att öka aktörernas kunskap om förebyggande insatser och ersättningar inom sjukförsäkringen.[10]

I budgetpropositionen för år 2024 angav regeringen att de ansåg att socialförsäkringsutskottets tillkännagivande var tillgodosett och slutbehandlat.[11]

Målet för sjukförsäkringen har endast indirekt haft ett förebyggande fokus

Riksrevisionen bedömer att rekommendationen att förtydliga Försäkringskassans ansvar och uppdrag för de förebyggande ersättningarna delvis är hanterad av regeringen genom skrivningar i regleringsbrev för år 2021. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen även framöver behöver se över Försäkringskassans uppdrag att arbeta med insatser som förebygger sjukfrånvaro. Det är inte tydligt hur Försäkringskassan ska prioritera förebyggande arbete jämfört med arbete att ge stöd till återgång i arbete.

Sedan 2020 har målet för sjukförsäkringen i princip varit oförändrat, och endast indirekt haft ett förebyggande fokus.[12] I regleringsbrevet för 2021 tillkom skrivningar i regleringsbrevet som betonade vikten av tidiga insatser och samverkan för återgång i arbete.[13] Dessa skrivningar kan ses som en effekt av Riksrevisionens granskning. I regleringsbrevet för 2024 har regeringen ytterligare förtydligat att Försäkringskassan tidigt ska klarlägga behov av rehabilitering och verka för effektiva åtgärder mot långvarig sjukfrånvaro.[14]

I budgetpropositionen för år 2024 angav regeringen att det i instruktionen för Försäkringskassan framgår att verksamheten huvudsakligen består i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för, samt ge information till berörda om förmåner inom socialförsäkringen.[15] Regeringen angav att Försäkringskassans ansvar och uppdrag att förebygga sjukfrånvaro därmed framgår av myndighetens instruktion.[16]

Budgetpropositionen för 2025 innehöll ökade anslag med 20 miljoner till arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd i jämförelse med 2024. Det belopp som årligen kan betalas ut till arbetsgivare, ökade från 10 000 till 20 000 kronor per medarbetare.[17]

Fortsatt behov av att utvärdera effekter av förebyggande insatser

Riksrevisionen bedömer att iakttagelser och rekommendation om behov av utvärdering av förebyggande stöd inte är hanterade. Regeringen har inte säkerställt att effekter av förebyggande insatser utvärderas och Försäkringskassan har inte säkerställt att nödvändiga uppgifter om insatser under period med förebyggande sjukpenning samlas in. Sedan Riksrevisionens granskning har Försäkringskassan inte förbättrat statistikfångsten gällande vilka insatser som genomförs under tid med förebyggande ersättningar. Försäkringskassan har ingen plan på att åtgärda den bristande datafångsten.[18] Det innebär att det saknas underlag för att kunna utvärdera om de förebyggande stöden leder till minskad sjukfrånvaro.

Efter granskningen gav regeringen Försäkringskassan ett uppdrag att sammanställa statistik om förebyggande insatser med förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd, samt analysera vilka insatser som har betydelse för att förbygga sjukfrånvaro.[19] Utifrån regeringsuppdraget har Försäkringskassan bland annat sammanställt befintliga uppgifter, men har inte utvecklat datafångsten på området.[20]

Större omorganisation på Försäkringskassan har bidragit till utvecklat handläggarstöd och minskade skillnader i bedömningar

Riksrevisionen rekommenderade Försäkringskassan att utveckla handläggarstöd och möjliggöra erfarenhetsutbyte mellan handläggare. Riksrevisionen bedömer att dessa rekommendationer delvis är hanterade, men att påverkan från granskningen är delad, eftersom andra faktorer än granskningen i hög grad har påverkat utfallet i denna del.

Den genomförda omorganisationen av förebyggande sjukpenning kan i hög grad ses som en effekt av en större omorganisation på avdelningen för sjukförsäkring på Försäkringskassan. Riksrevisionen bedömer att Försäkringskassans arbete med ökat stöd till handläggare kan skapa bättre förutsättningar för enhetliga bedömningar. I förlängningen kan det minska de identifierade regionala skillnaderna i nyttjande av förebyggande ersättningar.

Sedan granskningen har Försäkringskassan genomfört en större omorganisation inom avdelningen för sjukförsäkring, samt av rättslig styrning och rättsligt stöd. Fler förmåner och handläggningsmoment har koncentrerats och handläggares uppdrag har avgränsats. Försäkringskassan har koncentrerat handläggningen av förebyggande sjukpenning och arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd till tre enheter.[21] De enheter som arbetar med förebyggande ersättning har placerats på det område som ansvarar för handläggning av långa, mer komplexa sjukfall. Försäkringskassan bedömer att koncentreringen skapar bättre förutsättningar för enhetliga beslut.[22]

Försäkringskassan har också uppdaterat stöd till handläggare i form av vägledning och nytt utbetalningsstöd. Försäkringskassan har förtydligat vad som ingår i medicinsk behandling och medicinsk rehabilitering under period med förebyggande sjukpenning. Försäkringskassan har tagit fram en utbildning som syftar till att öka kunskapen om förmånen, för att handläggare lättare ska kunna identifiera försäkrade som behöver förebyggande sjukpenning. Inom ett pågående pilotprojekt har Försäkringskassan anställt nya yrkesroller (som arbets- och fysioterapeuter), som kan bidra till att kartlägga behov av rehabilitering eller stöd för återgång i arbete.

Försäkringskassan uppger att Riksrevisionens granskning var ett av flera underlag i den efterföljande verksamhetsutvecklingen, inklusive koncentrering av handläggning och stöd till handläggare. Samtidigt framhåller Försäkringskassan att flera förändringar drivits av interna prioriteringar på avdelningen för sjukförsäkring.

Riksrevisionen bedömer att omorganisationen med koncentration av handläggning av förebyggande insatser bör kunna medföra bättre förutsättningar för ökad enhetlighet i handläggning av förebyggande sjukpenning. Vidare kan Försäkringskassans omorganisation på avdelningen för sjukförsäkring och på rättsavdelningen skapa bättre förutsättningar för behovsanpassat stöd till handläggare av förebyggande ersättningar. Däremot saknas analyser som visar faktiska effekter av omorganisationen, och om och i så fall hur den påverkat myndighetens arbete med förebyggande insatser.

I Riksrevisionens granskning var en iakttagelse att ersättningarnas utformning medförde att de sällan används preventivt, utan snarare riktas till personer med längre sjukskrivning. Handläggning av förebyggande sjukpenning har nu placerats inom den del av handläggning av sjukpenning som fokuserar på långa och mer komplexa sjukfall. Det gör att det är sannolikt att handläggare även framöver kan komma att rikta förebyggande stöd till försäkrade med lång sjukskrivning.

Försäkringskassan har genomfört och planerar informationskampanjer om stöden

Riksrevisionen bedömer att de informationskampanjer som Försäkringskassan genomfört gör att iakttagelsen om brister i informationsinsatser delvis är hanterad. Försäkringskassan behöver dock kontinuerligt fortsätta att informera brett om ersättningar och stöd för att förebygga sjukskrivningar. Efter granskningen gav regeringen Försäkringskassan ett uppdrag att se till att relevanta aktörer får nödvändig information.[23] Försäkringskassan har därefter genomfört flera åtgärder som rör information om förebyggande ersättningar, däribland att uppdatera informationsmaterial om stöden och om myndighetens förebyggande arbete. Försäkringskassan har informerat brett om stöden, däribland till arbetsgivarorganisationer, företagshälsor och rehabiliteringskoordinatorer inom hälso- och sjukvården.[24] Försäkringskassan avser att årligen genomföra informationskampanjer som riktas till arbetsgivare.[25]

Försäkringskassan har utvecklat e-tjänst för arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd

Sedan granskningen har Försäkringskassan vidareutvecklat en e‑tjänst för ansökan av arbetsplatsinriktat rehabiliteringsstöd. Myndigheten anger att antalet arbetsgivare som ansökt om stödet, och att andelen som använder e-tjänst, har ökat sedan 2021.[26] Riksrevisionen bedömer att iakttagelsen därmed är hanterad.

Referenslista

Försäkringskassan, Svar på regeringsuppdrag om förebyggande insatser, FK 2023/003145, 2024.

Prop. 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022, utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.

Prop. 2022/23:1, Budgetpropositionen för 2023, utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.

Prop. 2023/24:1, Budgetpropositionen för 2024, utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.

Prop. 2024/25:1, Budgetpropositionen för 2025, utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.

Prop. 2025/26:1, Budgetpropositionen för 2026, utgiftsområde 10, Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.

Regeringens skrivelse 2021/22:60, Riksrevisionens rapport om Försäkringskassans arbete med att förebygga sjukskrivning, 2021.

Regeringsbeslut S2021/08064, S2021/08094, S2021/08111 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Försäkringskassan.

Regeringsbeslut S2022/04810, S2022/04811 (delvis), S2022/04812 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Försäkringskassan.

Regeringsbeslut S2023/03257 (delvis), S2023/03259 (delvis), S2023/03258 (delvis), S2021/01436 m.fl., Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Försäkringskassan.

Regeringsbeslut S2023/03241, S2024/02156 (delvis), S2024/02157 (delvis) m.fl., Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Försäkringskassan.

Regeringsbeslut den 26 mars 2020, Ett mer ändamålsenligt regelverk i sjuk- och aktivitetsersättningen och för förmåner vid rehabilitering, kommittédirektiv, dir. 2020:31.

Socialförsäkringsutskottet, Socialförsäkringsutskottets betänkande 2021/22SfU9, riksdagsskrivelse 2021/22:154.

Socialdepartementet Socialförsäkringsenheten, Svar på skriftliga frågor, promemoria 2025-10-08, 2025.