Miljömässig hållbarhet vid statlig upphandling – på rätt väg men långt kvar

2. Krav på miljöhänsyn vid upphandling

Kraven på att beakta miljömässig hållbarhet finns både i upphandlingslagstiftningen och i andra författningar. Den vanligaste typen av miljöhänsyn är att ställa miljökrav, vilka kan utformas på en rad olika sätt.

2.1 Miljöhänsyn ska beaktas i de flesta upphandlingar

Som framgick i kapitel 1 finns bestämmelser om att myndigheter som genomför upphandlingar bör beakta miljöhänsyn om upphandlingens art motiverar det. Den svenska upphandlingslagstiftningen består av fyra upphandlingslagar. Kraven på att beakta miljöhänsyn är de samma i tre av lagarna: LOU, LUF och LUK.

• Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) är den upphandlingslag som används av flest aktörer och i flest upphandlingar. LOU gäller för alla upphandlingar som inte omfattas av någon annan av lagarna.
• Lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) används för upphandlingar kopplade till offentliga åtaganden inom vatten- och energiförsörjning, transporter eller posttjänster.
• Lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) används för upphandlingar av koncessioner, vilket är när en leverantör får i uppdrag att utföra en tjänst eller ett uppdrag åt en tredje part, som också ska betala leverantören.
• Lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS) används för upphandling av bland annat militär utrustning eller upphandlingar som är särskilt känsliga. I lagen finns det inga krav på att beakta miljöhänsyn. Den innehåller däremot bestämmelser som gör det möjligt att ställa miljökrav för den myndighet som vill göra det.

Miljöledningsförordningen

Det är 187 myndigheter som omfattas av förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter, inklusive de flesta av de större myndigheterna.[17] Förordningen ställer krav på att myndigheterna inför ett miljöledningssystem i sin verksamhet, avsett att integrera miljöhänsyn i myndighetens verksamhet.[18] Ett miljöledningssystem är en övergripande struktur som beskriver hur en organisation ska ta hänsyn till miljöfrågor i sitt arbete. I det arbetet ingår bland annat att myndigheten ska utreda vilken miljöpåverkan som myndighetens verksamhet ger upphov till, och att myndigheten ska ta fram en miljöpolicy och miljömål för verksamheten. Syftet med detta är att minska negativ miljöpåverkan och att myndighetens arbete med de här frågorna fortlöpande ska förbättras.[19]

I förordningen framgår att miljöanpassning av upphandlingar ska ingå i myndigheternas miljöledningsarbete om sådan anpassning är möjlig. Myndigheterna som omfattas av förordningen ska redovisa sitt miljöledningsarbete till Naturvårdsverket.[20]

Ytterligare lagar och förordningar

Det finns även författningar som innehåller krav på miljöanpassad upphandling inom specifika områden och författningar som påverkar olika delar av myndigheternas generella miljöarbete.[21]

2.2 Miljöhänsyn vid upphandling kan se olika ut

Ett vanligt sätt att ta miljöhänsyn vid upphandling är att ställa olika former av miljökrav, men miljöhänsyn kan även tas på flera andra sätt.

2.2.1 Miljökrav i upphandlingar

När en upphandlande myndighet beslutar om vilka krav som ska ställas i en upphandling kan de formulera egna krav eller hämta dem från någon annan, till exempel från Upphandlingsmyndighetens kriterietjänst. Kraven kan vara obligatoriska eller meriterande att uppfylla för de leverantörer som vill vinna en upphandling. Upphandlingslagstiftningen ger utrymme för följande fyra typer av krav som påverkar upphandlingen på olika sätt.[22]

Kvalificeringskrav

Kvalificeringskrav ska uppfyllas av leverantören för att få delta i en upphandling. Ofta ställs sådana krav på någon särskild aspekt av leverantörens förmåga eller kapacitet. Ett relativt vanligt förekommande miljökrav i upphandlingar är till exempel att en leverantör ska ha ett certifierat miljöledningssystem för att få lämna ett anbud i en upphandling. Ett annat exempel på kvalificeringskrav är att leverantören ska ha anställda som har genomgått en särskild miljöutbildning.

Tekniska specifikationskrav

I en teknisk specifikation anger den upphandlande organisationen obligatoriska krav på varan, tjänsten eller entreprenaden som ska upphandlas. Om kontorspapper ska upphandlas kan det till exempel handla om att pappret ska vara tillverkat av återvunnen pappersmassa. För fordon kan ett krav vara att fordonet ska drivas av el.

Tilldelningskriterier

Tilldelningskriterier är frivilliga för en leverantör att uppfylla, men att göra det ger större chans att vinna upphandlingen. Ett tilldelningskriterium kan till formen vara utformat som kravet ovan på att fordon ska drivas av el, men med skillnaden att detta krav inte är obligatoriskt. I stället innebär ett uppfyllande av kriteriet att leverantörens anbud kommer räknas som mer fördelaktigt jämfört med om kriteriet inte hade varit uppfyllt.

Särskilda kontraktsvillkor

Särskilda kontraktsvillkor är villkor som leverantören ska uppfylla så länge som kontraktet gäller. Villkoren börjar bara gälla för en leverantör när denna tecknar ett kontrakt, vilket till exempel kan underlätta för mindre leverantörer som planerar att expandera sin verksamhet eller göra investeringar om de vinner kontraktet.

2.2.2 Andra former av miljöhänsyn

Utöver att ställa miljökrav kan myndigheter ta andra former av miljöhänsyn.

Myndigheter kan minska sin konsumtion

Myndigheterna kan ta miljöhänsyn genom att minska sin konsumtion av varor och tjänster, särskilt sådana som medför större inverkan på miljön. Detta kan till exempel åstadkommas genom att minska sin användning av en vara eller tjänst, minska spill och svinn, eller att i större utsträckning återanvända produkter (till exempel genom att rekonditionera möbler).

Myndigheter kan genom upphandling medverka till att utveckla nya tekniker och produkter

Nya produkter och tekniker beskrivs ofta som en viktig del i omställningen till ett mer miljömässigt hållbart samhälle. Ett sätt att ta miljöhänsyn i upphandlingar kan därför vara att stimulera innovation hos tänkbara leverantörer. Det kan göras genom att ställa krav på vilka funktioner leverantören ska tillgodose, i stället för att specificera hur det ska gå till. Det gör det möjligt att i anbud inkludera nya typer av tekniker, utan att den upphandlande organisationen behöver definiera dem i kravställningen. Att ställa bra funktionskrav kan dock vara svårt, då det kräver att den upphandlande organisationen på ett tydligt och uttömmande sätt specificerar vilka behov en produkt är avsedd att fylla.

3. Myndigheternas arbete med miljöhänsyn vid upphandling

I det här kapitlet beskriver vi myndigheternas arbete med miljöhänsyn vid upphandling och besvarar delfrågan ”Har de statliga myndigheterna utformat sitt arbete med miljöhänsyn vid upphandling på ett ändamålsenligt sätt?”.

Det skiljer sig åt hur mycket och vad som upphandlas av myndigheter, och därmed finns det också skillnader i hur myndigheterna arbetar med miljöhänsyn vid upphandling. Våra iakttagelser bör därför inte betraktas som en i alla delar överensstämmande beskrivning av situationen på varje enskild myndighet. Med detta sagt visar våra iakttagelser att arbetet med miljöhänsyn vid upphandling på många sätt inte är ändamålsenligt utformat. Det finns brister avseende styrning och organisation, kompetens och analysunderlag samt uppföljning av upphandlingar. Vi ser dock tydliga tecken på att arbetet med miljöhänsyn går framåt och att det finns ett intresse för frågan hos myndigheterna.

3.1 Stora skillnader i upphandlad volym och innehåll

De tio myndigheter som upphandlar mest står för drygt 69 av de 88 miljarder kronor som rapporterades in till miljöledningssystemet 2021.[23] På den andra änden av skalan finns små myndigheter som sällan gör egna upphandlingar, eller bara gör avrop från Kammarkollegiets ramavtal.

Den stora bredden i myndigheternas uppdrag medför också stora skillnader i vad som upphandlas inom staten. Vår genomgång av upphandlingar under fallstudien kan användas som exempel; bland dem fanns upphandlingar av mobiltelefoner, ombyggnation av ett flygledartorn, laboratorieanalyser, en arbetsbåt, hygienprodukter, taxiresor, järnvägsunderhåll och byggnation av en bro. Det här innebär att det finns skillnader i storleken på den miljöpåverkan som uppstår till följd av olika myndigheters upphandling.

Skillnaderna i volym och innehåll i olika myndigheters upphandling innebär att organisation och styrning behöver utformas på olika sätt hos olika myndigheter. I den kommande delen av kapitlet beskrivs dock grundläggande funktioner som i någon utsträckning behöver finnas på plats för att myndigheter ska kunna hantera behovet av miljöhänsyn på ett bra sätt om och när det uppstår. Även mindre myndigheter behöver exempelvis kunna identifiera om det finns behov av miljöhänsyn i samband med en upphandling och i så fall tillföra den kompetens som behövs.

3.2 Brister avseende styrning och kompetens

Vi bedömer att många myndigheter har brister i sin strategiska styrning av arbetet med miljöhänsyn vid upphandling. Det är en förhållandevis liten andel av myndigheterna som har mål för sin miljöhänsyn och som följer upp det arbetet. En tredjedel av myndigheternas upphandlingsorganisationer betraktar bristande signaler från myndighetsledningen som ett hinder för ökad miljöhänsyn.

Vi bedömer att myndigheterna inte analyserar miljökonsekvenserna förknippade med den egna upphandlingen i tillräcklig stor utsträckning, vilket medför risk att myndigheterna saknar tillräckligt underlag för att identifiera i vilka upphandlingar de behöver tillföra tid och kompetens. Det blir också svårt att avgöra i vilka upphandlingar de kan göra mest nytta i relation till miljökvalitetsmålen.

Vi bedömer även att många myndigheter behöver vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa sin tillgång till kompetens om miljöaspekter. Nästan hälften av myndigheterna anger att otillräcklig tillgång på kompetens är ett hinder för att uppnå ökad miljöhänsyn. Utöver tillgången på kompetens är det också viktigt att det finns ett intresse för att ta miljöhänsyn inom myndigheterna, och det intresset förefaller öka.

3.2.1 Myndigheterna arbetar på olika sätt och har kommit olika långt med sin strategiska styrning

Samtliga fallstudiemyndigheter upphandlar stora värden och har en större upphandlingsorganisation än en genomsnittlig myndighet. Det finns med andra ord skäl att för dessa myndigheter förvänta sig att miljöhänsyn uppmärksammas på strategisk nivå, och som framgår nedan är så också fallet. För myndighetskollektivet i övrigt framgår dock att det finns brister.

Trafikverkets upphandling har en betydande miljöpåverkan och uppgår till större belopp än hos någon annan myndighet. De beskriver att miljökrav vid upphandling är att bidra till myndighetens vision: ”Alla kommer fram smidigt, grönt och tryggt.” Myndighetens inköpspolicy anger att inköpsarbetet ska användas som ett strategiskt verktyg för att driva utvecklingen mot Trafikverkets mål och för att ställa om till framtidens samhälle. Det anges också att en hållbar utveckling är en av de faktorer som ska vara vägledande för inköpsarbetet. Myndigheten har även en affärsstrategi som beskriver hur de ska arbeta för att realisera målen i policyn.[24]

Ett annat exempel på strategisk styrning av upphandlingsverksamheten är Trafikverkets långsiktiga mål om klimatneutral infrastruktur senast 2040. För att nå dit finns delmål om minst 30 procents reduktion av klimatpåverkan till 2025 (jämfört med 2015), och minst 60 procents reduktion till 2030. För att minska klimatpåverkan från infrastrukturhållningen ställs klimatkrav i upphandlingar av konsulttjänster, entreprenader och järnvägsmateriel. Entreprenörer som kan minska sin klimatpåverkan mer än den kravställda nivån kan tilldelas bonus.[25]

Sjöfartsverket har också inkluderat miljöfrågan i sin vision, som är ”Säkra sjövägar i en hållbar framtid genom maritimt partnerskap”. Myndigheten har en inköpsriktlinje som tar sin utgångspunkt i visionen. Där anges att kostnadseffektivitet, kvalitet, verksamhetens behov samt miljöhänsyn och social hänsyn är centrala och styrande parametrar vid anskaffning av varor och tjänster.[26]

Sjöfartsverket har även ett övergripande miljömål om att 2027 ha en miljöeffektiv verksamhet som minskar miljöbelastningen genom myndighetens egen påverkan och genom incitament för sjöfarten. Detta inkluderar ett delmål om att då ställa miljökrav i 50 procent av upphandlingarna av produkter. Målet gäller för upphandlingar som görs i egen regi eller samordnas med andra (avrop från Kammarkollegiet ingår dock inte), och avser de miljökrav som ställs utöver grundläggande krav på exempelvis miljöledningssystem. Målnivån är satt mot bakgrund av att det kan vara svårt att hitta produkter på marknaden som kan leva upp till miljökrav som är hårdare än de grundläggande kraven.[27]

Fortifikationsverket befinner sig i en tillväxtfas och beskriver i sin årsredovisning att detta skapar möjligheter att bidra till miljön genom att beakta miljöaspekter vid nybyggnation och renoveringar. I myndighetens kvalitets- och miljöpolicy anges att de ska arbeta med att minska sin miljöpåverkan från bland annat resor, energianvändning och upphandlingar.[28] Däremot har myndigheten inte någon inköpspolicy eller motsvarande strategi för upphandlingsarbetet; de har i stället fokuserat på utformningen av sina processer för upphandling.[29]

Kammarkollegiets upphandling av statliga ramavtal sker på avdelningen Statens inköpscentral. Deras mål är att ”tillhandahålla rätt ramavtal i rätt tid”. Kammarkollegiet har också formulerat fem fokusområden för arbetet med ramavtalsupphandling: e-handel, hållbarhet, informationssäkerhet, innovation och tillgänglighet.[30]

Fallstudien visar att myndigheter kan utforma sin strategiska styrning av arbetet med miljöhänsyn vid upphandling på olika sätt, beroende på hur förutsättningarna ser ut på den specifika myndigheten. Vår enkät visar att det är vanligt att miljöhänsyn omnämns i styrdokumenten, men det är inte lika vanligt med mål kopplade till miljöhänsyn. Det finns även en efterfrågan på tydligare signaler från den egna ledningen.

Det är 85 procent av myndigheterna som har övergripande styrdokument som anger att miljöhänsyn ska tas vid deras upphandlingar, men drygt hälften, 52 procent, av dessa myndigheter saknar specifika mål för vad arbetet med miljöhänsyn vid upphandling ska bidra till. Förekomsten av styrdokument och mål skiljer sig åt mellan stora och små myndigheter. Stora myndigheter har i större utsträckning än små myndigheter sådana styrdokument och mål. Av samtliga myndigheter i enkäten anger 42 procent att de följt upp eller utvärderat myndighetens arbete med miljöhänsyn vid upphandling. Även här framgår att andelen är större hos stora myndigheter.

Den här bilden överensstämmer relativt väl med de iakttagelser Naturvårdsverket gör i sin redovisning av miljöledningsarbetet i staten 2021. Naturvårdsverket konstaterar att en stor majoritet av myndigheterna har mål för sin direkta miljöpåverkan (till exempel att sänka koldioxidutsläppen från tjänsteresor), och att cirka 80 procent har mål för sin indirekta miljöpåverkan. Hos cirka en tredjedel av de myndigheter som har mål för indirekt påverkan ingår mål om miljökrav vid upphandling.[31]

De som svarade på enkäten (upphandlingschef eller motsvarande) fick möjlighet att ta ställning till om den strategiska styrningen utgör hinder för en ökad miljöhänsyn vid upphandling. Det var 35 procent som instämde i att myndighetsledningen behöver ge arbetet med miljöhänsyn vid upphandling högre prioritet, och 33 procent instämde i påståendet att det saknas signaler från myndighetsledningen om att miljökrav får medföra dyrare inköp. För båda dessa frågor är andelen större för mellanstora och stora myndigheter jämfört med små myndigheter.

Upphandlingsmyndigheten har efter sitt arbete med ett regeringsuppdrag om att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer konstaterat att det finns brister i styrning och koordinering av den offentliga inköpsverksamheten. Detta medför att utvecklingen mot målen i den nationella upphandlingsstrategin inte går tillräckligt snabbt.[32]

3.2.2 Analyser av miljökonsekvenser förknippade med upphandlingar görs i liten utsträckning

För att myndigheterna ska kunna ta miljöhänsyn vid upphandling på ett bra sätt behövs både kunskap om vilka av myndighetens upphandlingar som är förknippade med större miljökonsekvenser och möjlighet att analysera behovet av miljöhänsyn i enskilda upphandlingar. Vi konstaterar dock att den typen av analyser görs i liten utsträckning.

Det är 63 procent av myndigheterna i vår enkät som inte har genomfört en övergripande riskanalys, eller motsvarande, för att identifiera vilka upphandlingar som medför störst miljöpåverkan. Det är vanligare att stora myndigheter har den typen av analyser, men det är ändå 31 procent av dem som anger att deras myndighet inte har det. För en majoritet av myndigheterna är det dessutom ovanligt eller inte förekommande att, i upphandlingar där de bedömt att miljöhänsyn är motiverat, analysera miljökonsekvensernas omfattning och vilken typ av miljöhänsyn som är lämplig.

Myndigheterna förefaller i det här avseendet inte skilja sig särskilt mycket från andra upphandlande organisationer. Upphandlingsmyndigheten ställde 2020 en liknande fråga varpå 28 procent svarade att de i hög utsträckning genomför analyser av klimat- och miljöpåverkan i samband med enskilda upphandlingar. Upphandlingsmyndigheten konstaterar att om den här typen av analyser inte genomförs finns det en risk att den upphandlande organisationen inte överväger andra former av miljöhänsyn, till exempel att återanvända eller att tillgodose behovet på andra mindre miljöpåverkande sätt.[33]

I vår enkät anger även hälften av myndigheterna att de saknar metoder och analysverktyg för att öka sin miljöhänsyn. Bland de tänkbara hinder som gick att ta ställning till var detta det alternativ som flest myndigheter kryssade i.

I fallstudien framgick att myndigheterna går till väga på olika sätt för att analysera miljökonsekvenser förknippade med sin upphandling. Trafikverket har en stor miljöorganisation vars miljöspecialister deltar i projekten, och det sker en löpande omvärldsbevakning för att hålla myndighetens riktlinjer för miljökrav vid upphandling uppdaterade. Det kan även nämnas att Trafikverket 2021 tog fram en målbild som tydliggör hur myndigheten ska arbeta för att minska utsläppen av växthusgaser, där det bland annat ingår en analys av vilka klimatutsläpp som uppstår inom olika delar av Trafikverkets egna och upphandlade verksamhet.[34]

Sjöfartsverket har ett inköpsråd som bland annat ska fånga upp inköpsbehov från olika delar av verksamheten, bevaka upphandlingsfrågor ur ett strategiskt perspektiv och vara rådgivande i strategiskt viktiga inköpsfrågor. I rådet föredras bland annat inköpsstrategier för kommande upphandlingar, vilket innebär att miljökrav kan bli föremål för diskussion. Inköpsavdelningen konstaterar dock att det finns behov av att arbeta mer med hur prioriteringar ska göras, exempelvis vid avvägningar mellan budget och miljönytta.[35]

Sjöfartsverkets miljö- och hållbarhetsenhet är representerade i inköpsrådet, men beskriver att det kan vara för sent att diskutera mer grundläggande miljöaspekter där och att de skulle vilja komma in tidigare i inköpsprocessen. Det togs dock i början av 2022 fram en ny rutin för att stärka samarbetet mellan inköpsavdelningen och miljöenheten. Rutinen anger att de varje kvartal ska gå igenom den kommande inköpsplanen tillsammans för att identifiera och prioritera upphandlingar där miljökrav kan ställas.[36]

Hos Fortifikationsverket beskriver Marknad och inköp att det görs miljökonsekvens- och livscykelanalyser vid stora projekt, till exempel vid framtagningen av standardbyggnader. Vid den typen av projekt genomförs även marknadsdialoger som kan inkludera miljöaspekter.[37]

Kammarkollegiet ger med cirka två års mellanrum en konsultbyrå i uppdrag att ta fram en generell analys av betydande miljörisker inom de områden som ramavtal upphandlas. De gör även specifika analyser i de förstudier som ligger till grund för upphandlingen av ramavtal.[38]

En återkommande beskrivning under fallstudien var att målkonflikter är vanligt förekommande vid arbetet med miljöhänsyn. Det som lyftes fram var främst att om miljökraven blir för hårda riskerar det att bli för få anbudsgivare och att vissa miljökrav kan medföra ett för högt pris. Det här kan skilja sig åt mellan olika delar av landet. På vissa platser kan det till exempel finnas taxibolag som har elbilar, medan detta inte finns över huvud taget på andra platser. Vid vår genomgång av enskilda upphandlingar angavs det i 9 av 20 fall att den typen av målkonflikter hade förekommit.[39] Målkonflikterna kan vara lättare att avgöra om det finns en god bild av vilka miljökonsekvenser som är förknippade med en viss upphandling. Som framgick i enkäten är det dock ganska ovanligt att detta analyseras.

3.2.3 Bristande kompetens ett hinder för ökad miljöhänsyn

Att ta miljöhänsyn på ett bra sätt kräver ofta både miljökompetens och branschkunskap, och det är långt ifrån säkert att beställare och upphandlare besitter båda delar. Nästan hälften av myndigheterna betraktar bristande kompetens som ett hinder för att öka sin miljöhänsyn. En framgångsrik metod kan vara att etablera samarbete mellan upphandlingsverksamheten och miljöorganisationen inom myndigheten. Det är dock långt ifrån alla myndigheter som har en miljöorganisation, och när den finns deltar den inte alltid i upphandlingsarbetet i någon större utsträckning.

Hos fallstudiemyndigheterna finns olika lösningar för att tillse att det finns miljökompetens för upphandlingar där det behövs. Det handlar i huvudsak om samarbeten med de miljöorganisationer som finns inom myndigheterna. Samarbetet är olika väl utbyggt och formaliserat. Vid genomgången av upphandlingar framgick också att det i många fall hade skett diskussioner om miljöaspekter med leverantörer och branschföreträdare.

Trafikverkets miljöorganisation stödjer upphandlingsarbetet på flera olika sätt. De tar fram och underhåller myndighetens generella miljökrav, och de stödjer projektledarna i arbetet med att ställa objektspecifika miljökrav. Vidare bedriver de ett löpande arbete för att hålla kraven uppdaterade samt genomför interna och externa informationsinsatser kopplade till kraven.[40]

Fortifikationsverkets miljöorganisation stödjer verksamhetens upphandlingsarbete genom att exempelvis ta fram vägledningar och delta i de olika projekten. Byggentreprenader, som utgör en central del av myndighetens upphandling, är i hög grad styrt av processer och anvisningar.[41]

Hos Sjöfartsverket är tanken att inköpsavdelningen ska vara drivande i upphandlingsarbetet, men när det gäller miljökrav behövs det ofta kompetens från andra delar av verksamheten. Här fyller miljö- och hållbarhetsenheten, som stödjer olika delar av myndigheten inom sitt kompetensområde, en viktig roll. Som framgick ovan finns en ny rutin för att utöka miljöenhetens roll i arbetet med miljökrav.[42] Sjöfartsverket uppger att den här rutinen sätter formerna för hur man ska arbeta och att 2022 blir ett lärande år där man prövar sig fram till hur arbetet med miljökrav ska fungera i praktiken.[43]

Hos Kammarkollegiet inleds upphandlingsprocessen med en förstudie där den ansvarige för fokusområdet hållbarhet deltar och bidrar med synpunkter, för att därefter stödja projekten vid behov.[44]

Hos fallstudiemyndigheterna, som är stora och har egna miljöorganisationer, finns goda förutsättningar att arbeta med kompetensfrågan. I vår enkät framgår emellertid att bristande kompetens uppfattas som ett hinder för ökad miljöhänsyn; 46 procent angav att myndigheten saknar tillräcklig kompetens om miljöfrågor för att kunna öka sin miljöhänsyn. Det är ett hinder i både små, mellanstora och stora myndigheter, se diagram 1. Upphandlingsmyndigheten beskriver att kompetens är en fråga som generellt påtalas som ett problem i samband med upphandling.[45]

Diagram 1 Enkätfråga: Myndigheten saknar tillräcklig kompetens om miljöfrågor

4. Upphandlingsmyndighetens stöd

I detta kapitel beskriver vi Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn till statliga myndigheter och besvarar delfrågan ”Tillhandahåller Upphandlingsmyndigheten ett väl utformat stöd?”.

Våra iakttagelser visar att Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn är väl utformat. Stödet har generellt sett en god kvalitet och omfattar i hög grad områden där myndigheterna har behov av stöd. Men det finns tecken på att stödet skulle kunna nå ut till fler myndigheter.

4.1 Upphandlingsmyndighetens uppdrag och stödet till upphandlande organisationer

Upphandlingsmyndigheten ansvarar för att utveckla, förvalta och stödja offentliga affärer som genomförs av statliga myndigheter, kommuner, regioner och andra organisationer. I myndighetens uppdrag ingår bland annat att arbeta för en miljömässigt hållbar upphandling.[70] Myndigheten har också ansvar för att producera statistik om olika aspekter av offentlig upphandling, däribland miljömässig hållbarhet. Det pågår ett arbete för att utveckla den här statistiken, vilket beskrivs i avsnitt 5.2.

Upphandlingsmyndigheten har även fått flera regeringsuppdrag som har bäring på arbetet med miljöhänsyn vid upphandling. Bland dessa kan nämnas att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer[71], att främja minskad klimatpåverkan vid upphandling av bygg-, anläggnings- och fastighets­entreprenader[72], och att stärka och utveckla den offentliga upphandlingen så att den i ökad utsträckning bidrar till omställningen till en cirkulär ekonomi[73].

4.1.1 Stöd för att skapa ändamålsenliga inköpsorganisationer

En viktig del av Upphandlingsmyndighetens stöd handlar om hur organisationer kan utforma ändamålsenliga inköpsorganisationer. Det handlar bland annat om att säkerställa att det finns en intern styrning av inköpsverksamheten och att bedriva ett strategiskt inköpsarbete.[74]

Stödet inkluderar bland annat en tjänst för att uppskatta nivån på organisationers strategiska inköpsarbete (Strategikollen), och vägledning för att göra en systematisk analys av inköpskostnader för att kartlägga en organisations inköpsmönster (spendanalys).

4.1.2 Flera former av stöd för miljöhänsyn

Utöver stöd rörande inköpsarbetets organisation har Upphandlingsmyndigheten bland annat digitala tjänster på sin webbplats som på olika sätt ger en mer direkt vägledning om miljöhänsyn.

Kriterietjänsten innehåller runt 1 000 hållbarhetskrav (miljömässig och social hållbarhet) som kan användas vid olika typer av upphandlingar. Det finns färdigformulerade krav samt förslag till bevis och förslag till hur kraven kan följas upp. Upphandlingsmyndigheten använder tre kravnivåer (bas, avancerad och spjutspets) som visar hur pass drivande kraven är. Avsikten är att användaren utifrån förutsättningarna i den enskilda upphandlingen ska avgöra vilken nivå som är motiverad.[75]

Frågeportalen ger upphandlare och leverantörer möjlighet att ställa frågor om regelverket på upphandlingsområdet, hållbarhetsaspekter, med mera. Under 2021 besvarade Upphandlingsmyndigheten 1 469 frågor i frågeportalen.[76] När en fråga har besvarats gör myndigheten även en bedömning av om frågan och svaret ska publiceras som ett inlägg på frågeportalens webbplats, och på så sätt bli tillgängligt för alla. I dag finns det runt 2 000 publicerade inlägg i frågeportalen. Frågeställare har också möjlighet att ställa frågor via chatt och telefon.[77]

Riskanalystjänsten är en ny tjänst som är till för att underlätta för upphandlare att identifiera hållbarhetsrisker i leverantörskedjan inom vissa produktområden. För produkterna i tjänsten finns en bedömning av nivån på risker i leverantörskedjan för fyra riskområden: mänskliga rättigheter, arbetares rättigheter, miljöskydd och korruption. Informationen om de här riskerna kan användas av den upphandlande organisationen för att avgöra vilka krav som är relevanta att ställa i en viss upphandling och som ett stöd för att göra prioriteringar vid uppföljning.[78]

Utöver de ovanstående tjänsterna arbetar Upphandlingsmyndigheten även med att sprida information genom deltagande i olika typer av evenemang, såsom konferenser, seminarier och mässor. Myndigheten använder begreppet kundmöten som ett samlingsnamn för den här typen av interaktioner. Enligt Upphandlingsmyndigheten är det vanligt med förfrågningar om ifall myndigheten kan delta i evenemang som handlar om miljömässig hållbarhet, vilket de ofta tackar ja till. Det har också skett en utveckling där Upphandlingsmyndigheten har fått allt större möjlighet att själv bestämma vad man ska prata om vid sådana tillfällen, och då berör de alltid hållbarhet på något sätt.[79]

4.2 Det finns stöd på relevanta områden

Vi bedömer att Upphandlingsmyndighetens stöd i hög grad omfattar områden där myndigheterna har ett behov av stöd för sitt arbete med miljöhänsyn. Stödet används av många myndigheter, och en stor andel av användarna anser att det finns stöd inom områden som är relevanta för dem. Det finns visserligen myndigheter som uppger att det saknas stöd för den typ av upphandlingar som de genomför, men det är få myndigheter som betraktar bristande stöd från Upphandlingsmyndigheten som ett hinder för att uppnå ökad miljöhänsyn.

En majoritet av myndigheterna, 65 procent, använder Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn vid upphandling. Det stöd som används mest är kriterietjänsten, följt av ”Annan information på webbplatsen” och frågeportalen. Som framgår av diagram 6 skiljer sig dock användningen av stödet mellan myndigheter av olika storlek.

Diagram 6 Enkätfråga: Använder ni något av Upphandlingsmyndighetens stöd för miljöhänsyn vid upphandling?

5. Regeringens styrning och uppföljning

I det här kapitlet beskriver vi regeringens styrning och uppföljning av miljöhänsyn vid upphandling. Vi besvarar delfrågorna ”Har regeringens styrning skapat förutsättningar för att uppnå en miljömässigt hållbar upphandling?” och "Finns det en ändamålsenlig uppföljning av de statliga myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling?”.

Våra iakttagelser visar att regeringen har varit tydlig med att myndigheterna bör ta miljöhänsyn vid upphandling och att myndigheterna ska ha en hög ambitionsnivå. Regeringen har också skapat förutsättningar för miljömässigt hållbar upphandling genom att skapa en tydlig rollfördelning mellan de myndigheter som har i uppdrag att stödja arbetet med miljöhänsyn vid statlig upphandling. Det saknas dock uppföljning som visar hur hög ambitionsnivån är hos de upphandlande myndigheterna. Mot den bakgrunden bedömer vi att den nuvarande uppföljningen av de statliga myndigheternas miljöhänsyn inte är ändamålsenlig.

5.1 Regeringens styrning skapar förutsättningar för en mer miljömässigt hållbar upphandling

Vi bedömer att regeringen tydligt har uttryckt att myndigheterna bör miljöanpassa sin upphandling och att regeringen, i likhet med riksdagen, efterfrågar en hög ambitionsnivå i det arbetet. Det finns dock en viss efterfrågan från myndigheternas upphandlingsorganisationer på mer styrning.

Det finns flera myndigheter som har till uppgift att stödja miljöhänsyn vid upphandling. Rollfördelningen mellan dessa myndigheter är tydlig. Men det kan finnas ett behov av att framöver förtydliga ansvarsfördelningen mellan Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket när det gäller inhämtningen av uppgifter om myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling.

5.1.1 Regeringen har varit tydlig med mål och ambitionsnivå

Regeringen har genom en rad styrsignaler angett att den betraktar miljöhänsyn vid offentlig upphandling som en viktig fråga. Regeringens skrivningar ligger väl i linje med det synsätt som riksdagen har uttryckt.

Regeringens målsättning för offentlig upphandling är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta tillvara konkurrensen på marknaden, samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas.[96] Hur målen ska nås konkretiseras i den nationella upphandlingsstrategin.

Strategin innehåller flera mål för myndigheternas inköpsarbete, varav ett är ”En miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling”. Målet syftar till att stimulera myndigheter att i större utsträckning ta hänsyn till olika miljöaspekter när de genomför upphandlingar, och därmed bidra till Sveriges miljömålsarbete. Regeringen uttrycker vidare att ”Sverige ska ligga i framkant och fortsatt vara ett föredöme när det gäller miljöanpassad offentlig upphandling”. Regeringen påtalar att offentlig upphandling kan bli en stark drivkraft för hållbar utveckling och ”användningen av miljöanpassad upphandling bör därför öka, särskilt inom produktgrupper med stor miljöpåverkan”. Regeringen menar också att ”även om priset i en enskild upphandling blir högre om miljökrav ställs kan den totala samhällskostnaden på sikt bli lägre”.[97]

Regeringen har betonat att Sverige ska vara ledande i genomförandet av Agenda 2030, och att den nationella upphandlingsstrategin ska bidra till genomförandet av den agendan.[98] Regeringen har vidare, i den klimatpolitiska handlingsplanen, pekat ut upphandling som ett viktigt verktyg för att bidra till minskade utsläpp. Där anges att den offentliga sektorn kan bidra till klimatomställningen genom att minska inköpens klimatpåverkan och främja marknader för innovativa och klimatsmarta lösningar.[99] I regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi pekas offentlig upphandling ut som ett viktigt verktyg för att ställa om till en cirkulär ekonomi.[100]

5.1.2 Vissa av myndigheternas upphandlingsorganisationer efterfrågar mer styrning

I vår enkät efterfrågade vissa myndigheters upphandlingsorganisationer åtgärder från regeringen för att kunna ta ökad miljöhänsyn i sin upphandling. Det fanns en större efterfrågan på åtgärder hos större myndigheter. Bland små myndigheter efterfrågade cirka 10 procent åtgärder från regeringen, motsvarande siffra för mellanstora och stora myndigheter var drygt 20 respektive närmare 40 procent.

De vanligaste åtgärderna som efterfrågades syftade till att göra miljöhänsyn mer prioriterat inom myndigheten genom tydligare styrning från regeringen (drygt en tredjedel av svaren). Bland övriga svar fanns efterfrågan på mer stöd, mer uppföljning och mer resurser.

Under fallstudien framkom få synpunkter på regeringens styrning. Sjöfartsverket påtalade dock att det kan vara svårt för myndigheter att avgöra hur mycket miljökrav ska få kosta, och att det i vissa situationer skulle behövas instruktioner från regeringen rörande det.[101] Som framgick i avsnitt 3.2.2 är det inte ovanligt att det uppstår situationer där myndigheten behöver väga miljönytta mot ett ökat pris för den upphandlade varan eller tjänsten.

Regeringen har föreslagit skärpta skrivningar om miljöhänsyn i upphandlings­lagstiftningen. Förslaget innebär att den nuvarande bör-formuleringen ändras till att upphandlande organisationer ska beakta miljön om upphandlingens art motiverar det. I förslaget ingår också en skyldighet för en upphandlande organisation att beakta klimatet om upphandlingens art motiverar det. De ska också besluta om riktlinjer för hur dessa aspekter ska beaktas och för varje upphandling dokumentera sina överväganden i fråga om skyldigheten att beakta vissa samhällsintressen och, i förekommande fall, hur skyldigheten har fullgjorts i upphandlingen.[102]

5.1.3 Tydlig rollfördelning mellan de stödjande myndigheterna

Som framgick i kapitel 4 ansvarar Upphandlingsmyndigheten för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av bland annat statliga myndigheter.[103] Kammarkollegiet ansvarar i sin tur för att upphandla statliga ramavtal.[104] I det ingår att tillhandahålla stöd vid avrop från ramavtalen exempelvis genom avropsmallar, vägledningar, seminarier, utbildningar och konferenser.[105]

Naturvårdsverket har till uppdrag att vägleda myndigheterna i deras miljöledningsarbete.[106] Myndigheten har tagit fram en vägledning som beskriver vilka krav som ställs på ett miljöledningssystem enligt miljöledningsförordningen och hur det kan integreras i myndighetens verksamhet.[107] Myndighetens stöd innefattar även en årlig konferens och vägledande insatser när myndigheterna ska rapportera in sitt miljöledningsarbete. Naturvårdsverket är också involverat i nätverk där olika aspekter kopplade till miljöledning diskuteras.[108]

Vi bedömer att rollfördelningen mellan de ovanstående myndigheterna är tydlig. Det finns beröringspunkter mellan myndigheternas ansvarsområden som kräver samverkan[109], men vi har inte sett några tecken på brister i det avseendet.

När det gäller de statliga ramavtalen använder Kammarkollegiet kriterier från Upphandlingsmyndighetens kriterietjänst. Myndigheterna möts varje termin och avhandlar kommande upphandlingar och förstudier, Kammarkollegiet lämnar också synpunkter när Upphandlingsmyndigheten tar fram utkast till nya kriterier.[110] Däremot genomförs inte någon gemensam insats för att informera om möjligheterna att ta miljöhänsyn vid avrop från de statliga ramavtalen.[111] Som framgick av kapitel 3 är andelen myndigheter som gör det liten.

Det finns även en samverkan mellan myndigheterna när det gäller miljöledning i staten. Här är frågan om organisation av upphandlingsarbetet aktuell för såväl Upphandlingsmyndigheten som Naturvårdsverket. Naturvårdsverket uppger att de samverkar med Upphandlingsmyndigheten för att säkra att staten pratar med en röst.[112] Naturvårdsverket uttrycker i sin årliga redovisning av miljöledning i staten att målstyrningen av inköpsverksamheten bör utgå från den nationella upphandlingsstrategin och konkretiseras genom det strategiska inköpsarbetet.[113] Naturvårdsverket samverkar även med Kammarkollegiet i vägledningsarbetet.[114]

5.2 Brister i uppföljningen av myndigheternas arbete med miljöhänsyn

Vi bedömer att den nuvarande uppföljningen inte ger en rättvisande bild av myndigheternas miljöhänsyn vid upphandling. Det saknas kunskap om vilken ambitionsnivå som myndigheterna har och i vilken utsträckning de bidrar till att driva leverantörernas arbete med miljöfrågor framåt. Upphandlingsmyndighetens uppföljning av den nationella upphandlingsstrategin ger dock en bild av i vilken takt de upphandlande organisationernas arbete med miljöhänsyn utvecklas.

Både Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket har lämnat förslag till regeringen om utökade möjligheter att inhämta uppgifter om myndigheternas upphandling. Det finns helt klart behov av bättre underlag för uppföljning, men det är oklart hur stor ökning av uppgiftslämnarbördan de här förslagen medför och de är därför svåra att värdera. Det är också viktigt att det finns en samordning mellan Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket så att det inte uppstår en situation där myndigheter behöver rapportera in liknande uppgifter två gånger.

5.2.1 Begränsad uppföljning av den nationella upphandlingsstrategin

I samband med lanseringen av den nationella upphandlingsstrategin fick Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att följa upp strategin utifrån de sju inriktningsmål som den innehåller. Upphandlingsmyndigheten redovisade det uppdraget i september 2017.[115] Slutsatsen var att många upphandlande myndigheter och enheter har arbetat med att utveckla arbetssätt och kravnivåer inom inriktningsmålet ”En miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling” under tiotalet år. Men de statliga myndigheterna avviker som grupp, med lägre värden i de självskattningar som myndigheterna gjorde.[116]

Upphandlingsmyndigheten har inte längre något uppdrag att följa upp den nationella upphandlingsstrategin. De har dock bedömt att det även fortsättningsvis är relevant att veta hur myndigheternas arbete med bland annat miljöhänsyn utvecklas, eftersom det säger något om i vilken utsträckning Upphandlingsmyndighetens stöd leder till förändringar.[117] De har därför på eget initiativ gjort mätningar av i vilken utsträckning myndigheterna lever upp till inriktningsmålen. Finansdepartementet uppger att en uppföljning av strategin i sin helhet inte är planerad, men att de ser ett stort värde i de löpande uppföljningar som Upphandlingsmyndigheten gör.[118]

Den senaste uppföljningen som Upphandlingsmyndigheten gjorde bygger på en enkät som bland annat visade att en liten andel av de svarande analyserar klimat- och miljöpåverkan vid enskilda upphandlingar, använder livscykelkostnader, och analyserar inköpskategoriers miljö- och klimatpåverkan.[119] Myndigheten avser att fortsätta med den här uppföljningen och redovisa resultatet vartannat år i årsredovisningen.[120]

Att följa upp upphandlingsstrategin på det här sättet medför vissa begräsningar. De upphandlande organisationernas svar bygger på självskattningar, och det är exempelvis svårt att bedöma kvaliteten i de analyser av klimat- och miljöpåverkan som myndigheterna uppger att de genomför. Över tid kan den här typen av uppföljning emellertid visa i vilken riktning myndigheternas arbete med miljöhänsyn går.

5.2.2 Bristfällig statistik om miljöhänsyn vid upphandling

Ett tänkbart komplement till den nuvarande uppföljningen av den nationella upphandlingsstrategin vore att använda statistik om myndigheternas genomförda upphandlingar för att utvärdera myndigheternas arbete. Regeringen konstaterade 2015 att den dåvarande upphandlingsstatistiken var bristfällig och behövde utvecklas.[121] Ett led i att förbättra den har varit att utse Upphandlingsmyndigheten till statistikmyndighet med ansvar för statistiken på upphandlingsområdet. De ska tillhandahålla en nationell statistikdatabas med objektiv, relevant, noggrann och jämförbar statistik.[122] Statistiken ska bygga på uppgifter från de registrerade annonsdatabaserna där upphandlingar annonseras. Upphandlingsmyndigheten påbörjade insamlingen av data från annonsdatabaser den 1 januari 2021.[123]

Upphandlingsmyndigheten har påtalat att det uppstår kvalitetsproblem när uppgifterna används för statistikändamål. Det partiella bortfallet är så högt för flera centrala uppgifter att det får långtgående konsekvenser för möjligheterna att ta fram statistik av god kvalitet. Ett exempel är att uppgifter om miljömässigt och socialt hållbar upphandling saknas i stor utsträckning.[124]

I sin kvalitetsdeklaration för statistiken anger Upphandlingsmyndigheten att det i dagsläget finns användarbehov som myndigheten inte kan tillgodose; det gäller bland annat statistik avseende värdet på de upphandlingar som utförs. Även här konstateras att bortfallet avseende uppgifter om miljömässigt hållbar upphandling är mycket stort.[125]

Den ovanstående problematiken kan exemplifieras med statistiken om miljökrav vid upphandling. Upphandlingsmyndighetens statistik över miljökrav i annonserade upphandlingar visar att statliga myndigheter ställde miljökrav i 374 upphandlingar under 2021, vilket motsvarar cirka 14 procent av de annonserade upphandlingarna det året. För övriga 86 procent av upphandlingarna saknas uppgift om de innehåller miljökrav eller inte. Detta kan jämföras med resultatet i vår enkät, där en tredjedel av myndigheterna uppger att de använder någon form av miljökrav i 80–100 procent av sina upphandlingar, eller med Naturvårdsverkets uppgifter från miljöledningsrapporteringen där det framgår att 85 procent av upphandlingsvärdet från de myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen innehåller miljökrav. Den stora skillnaden indikerar att det ställs miljökrav i en betydande del av de 86 procent av upphandlingarna där det saknas uppgift om miljökrav i annonserna.

Upphandlingsmyndigheten är tydliga med att det finns kvalitetsproblem i statistiken om miljökrav, och de beskriver att det är en svår avvägning att avgöra när statistik med kvalitetsbrister ska publiceras. När det finns ett stort bortfall lägger myndigheten dock stor vikt vid att redovisa det för användarna. Statistiken om miljökrav är ett exempel där det stora bortfallet riskerar att leda till felaktiga tolkningar (antalet upphandlingar med miljökrav kan vara högre än vad statistiken indikerar), men det finns ett stort intresse för uppgifterna och det är ett sätt att visa för användarna vad som går att ta fram. Det kan också skapa ett incitament för de organisationer som genomför upphandlingar att på sikt bli bättre på att redovisa uppgifter om miljömässig hållbarhet i sina annonser.[126]

Naturvårdsverkets uppgifter om miljökrav bygger på inrapporterade uppgifter från myndigheterna. De rapporterade uppgifterna kommer ofta från myndigheternas egna uppföljningssystem men kan utgöra leverantörsuppgifter eller vara uppskattningar (när de är uppskattade ska en beskrivning lämnas i samband med rapporteringen).[127] Rapporteringen visar inte vilken typ av miljökrav som ställs eller hur ambitiösa de är. Ett annat problem är att volymen upphandlingar med miljökrav varierar beroende på vad som upphandlas och möjligheten att ställa miljökrav, vilket försvårar jämförelser mellan åren. Den här insamlingen medför även mer administration för myndigheterna jämfört med användningen av annonsdatabaser, och det är inte alla myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen.

5.2.3 Det finns förslag om att utveckla statistik och rapportering

Regeringen har gett Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att föreslå åtgärder som kan höja kvaliteten i den nationella statistikdatabasen.[128] I sitt svar efterfrågar de en nationell annonsstandard där fler uppgifter blir obligatoriska att ange vid annonsering. En sådan standard bör, enligt Upphandlingsmyndigheten, utgå från arbetet som genomförs på EU-nivå med att ta fram en annonsstandard för de upphandlingar som överstiger tröskelvärdet och ska annonseras i EU:s databas (TED). Annonsstandarden går under beteckningen eForms.[129] Ett område där det enligt myndigheten kan krävas obligatoriska uppgifter för att förbättra statistiken är miljömässig hållbarhet.[130] Finansdepartementet uppger att det pågår ett arbete med eForms.[131] Det finns även ett förslag om att införa en upphandlingsskadeavgift vid underlåtenhet att efterannonsera en upphandling (resultatet av en upphandling).[132]

Naturvårdsverket gjorde 2020 en översyn av förordningen om miljöledning i statliga myndigheter. De lämnade förslag till regeringen som syftar till att stärka miljöledningsarbetet i staten, vilket inkluderar en förändrad rapportering från myndigheterna. Naturvårdsverket vill bland annat kunna belysa den miljöhänsyn som sker före och efter upphandlingsfasen. I förslaget ingår att inkludera frågor om i vilken omfattning det genomförs analyser av inköpens miljöpåverkan, ställs miljökrav utifrån ett livscykelperspektiv och i vilken omfattning ställda miljökrav följs upp.[133] Finansdepartementet uppger att frågan bereds inom Regeringskansliet.[134]

Mot behovet av bättre underlag för uppföljning ska ställas den extra administration som uppstår hos de upphandlande organisationerna till följd av att de behöver redovisa fler uppgifter. Det framgår dock inte av myndigheternas förslag hur mycket uppgiftslämnarbördan skulle öka. Upphandlingsmyndigheten framför att även om införandet av en nationell annonsstandard inledningsvis skulle öka den administrativa bördan för upphandlande organisationer skulle enhetligheten på sikt kunna underlätta vid annonseringen.[135] Naturvårdsverket beskriver att uppgiftslämnarbördan relaterat till deras översyn av miljöledningsförordningen ser olika ut för olika myndigheter. Men det torde snarare vara de förändrade arbetssätten än själva rapporteringen som skulle ge ett merarbete.[136] Finansdepartementet anger att det är viktigt att det inte läggs onödiga administrativa bördor på de upphandlande myndigheterna eller enheterna. Upphandlingsmyndigheten och Naturvårdsverket bör samarbeta och hitta det bästa sättet att utveckla statistiken och rapporteringen utan att generera merarbete för upphandlande myndigheter och enheter samt leverantörer.[137]

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att många myndigheter saknar en tillräckligt välorganiserad inköpsprocess och tillräcklig miljökompetens för att de ska kunna sägas arbeta effektivt med miljöhänsyn. Därmed kan statens arbete för att uppnå en miljömässigt hållbar upphandling inte sägas vara effektivt. Det återstår mycket arbete innan staten lever upp till den högt ställda ambitionsnivå som riksdagen har uttryckt.

Det är en komplicerad uppgift att ta miljöhänsyn på ett väl avvägt sätt, och det är upp till varje myndighet att anpassa arbetet med miljöhänsyn efter sin verksamhet. Det här, tillsammans med svårigheten att utvärdera ambitionsnivån hos olika myndigheter, gör det svårt att utforma generella och träffsäkra insatser för ökad miljöhänsyn. Det kommer därför i första hand krävas insatser av de berörda myndigheterna, men även av regeringen och de myndigheter som har stödjande funktioner för upphandling.

6.1 Många myndigheter behöver förbättra sitt arbete med miljöhänsyn vid upphandling

De stora skillnaderna i innehåll och volym innebär att vilken organisation och styrning av upphandlingsarbetet som passar för respektive myndighet skiljer sig åt. Det här gör det svårare att bedöma i vilken utsträckning myndigheterna arbetar med miljöhänsyn vid upphandling på ett ändamålsenligt sätt. Den bild som ges nedan kan därför överensstämma mer eller mindre väl med situationen hos enskilda myndigheter. Med det sagt visar Riksrevisionens iakttagelser ändå tydligt att det finns brister avseende styrning och organisation, kompetens och analysunderlag samt uppföljning.

Det finns ett ökande intresse för miljöhänsyn vid upphandling hos myndigheterna, och en hög andel av dem har skrivningar om miljöhänsyn i sina styrdokument. Därifrån är det dock ett stort steg till ett arbetssätt som säkerställer att alla myndigheter i praktiken tar miljöhänsyn på bästa sätt i de upphandlingar där det är relevant.

Riksrevisionen bedömer att det hos många myndigheter saknas ett tillräckligt strukturerat arbete med miljöhänsyn. Det medför flera risker, bland annat att behovet av att ta miljöhänsyn upptäcks sent i processen och att det då blir svårt att hinna utforma bra miljökrav och att möjligheterna att ta miljöhänsyn på andra sätt inte beaktas.

En av de vanligaste målkonflikterna myndigheterna behöver hantera är att för hårda miljökrav kan leda till för få anbud, varpå myndigheten går miste om fördelarna förknippade med konkurrensen mellan flera anbudsgivare. För att avgöra vilka krav som kan ställas krävs därför ofta både miljökompetens, kunskap om hur långt leverantörerna kommit i sitt miljöarbete, vilka tekniker som finns tillgängliga, och så vidare. Det krävs också kunskap för att avgöra om andra former av miljöhänsyn kan vara aktuellt. Nästan hälften av myndigheterna anger dock att otillräcklig tillgång på kompetens om miljöfrågor är ett hinder för ökad miljöhänsyn, och analyser av miljökonsekvenser görs i otillräcklig utsträckning. Det finns således ett behov av att öka kunskapen om miljöaspekter vid upphandling. Ett sätt att göra detta är att stärka samarbetet mellan upphandlingsfunktion och myndighetens miljöorganisation (i de fall myndigheten har en sådan).

Riksrevisionen vill även poängtera att myndigheternas uppföljning av miljökrav behöver förstärkas. Den låga nivån av uppföljning medför en risk att leverantörer kan bryta mot ställda miljökrav utan att det föranleder sanktioner, och att upphandlarna går miste om värdefull information inför kommande upphandlingar.

6.2 Det finns bra stöd som myndigheterna behöver använda mer

Riksrevisionens bedömning är att Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller ett väl utformat stöd för miljöhänsyn vid upphandling. De problem som framkom i föregående avsnitt indikerar att det finns ett behov av det här stödet och att det behöver användas i större utsträckning.

Riksrevisionens iakttagelser visar att myndigheterna bland annat behöver bli bättre på att styra arbetet med miljöhänsyn och analysera miljökonsekvenser. Det behövs för att myndigheterna ska kunna identifiera och prioritera upphandlingar där de kan bidra mest till miljökvalitetsmålen. Det här är exempel på områden där mer stöd skulle kunna bidra till att förbättra myndigheternas arbetssätt. Riksrevisionen vill dock poängtera att det inte bara ligger ett ansvar på Upphandlingsmyndigheten att utveckla och sprida sitt stöd, utan det ligger även ett ansvar på de upphandlande myndigheterna att söka upp och ta del av det stöd som erbjuds.

Riksrevisionens bedömning är också att de statliga ramavtal som Kammarkollegiet tecknar är ett viktigt stöd till myndigheterna, och ett bra sätt att arbeta med miljöhänsyn för den typen av varor och tjänster. Många av de varor och tjänster som ramavtalen täcker skulle utgöra små upphandlingar om myndigheterna utförde dem själva, och miljöaspekterna skulle då sannolikt inte beaktas lika grundligt som Kammarkollegiet gör.

Eftersom ramavtalen ska utgöra ett attraktivt alternativ för alla myndigheter och fungera över hela landet, finns vissa begränsningar för hur hårda miljökrav som kan ställas. I vissa ramavtal finns därför utrymme för avropande myndigheter att ta ytterligare miljöhänsyn, men det görs i liten utsträckning. Det är svårt att avgöra hur vanligt ytterligare miljöhänsyn vid avrop borde vara, men Riksrevisionens iakttagelser visar att det finns ett behov av ökad kunskap hos myndigheterna om den här möjligheten.

6.3 Det finns brister i uppföljningen av myndigheternas arbete med miljöhänsyn

Riksrevisionens bedömning är att det saknas uppföljning som kan visa vilken ambitionsnivå myndigheter har i sin miljöhänsyn vid upphandling och vilka effekter som de åstadkommer. Det gör det svårt att avgöra vad som behövs för att driva utvecklingen framåt, och för myndigheterna att själva jämföra sitt arbete med miljöhänsyn med varandra.

Ett skäl till att det saknas en bra uppföljning är att det finns en brist på heltäckande underlag att bygga uppföljningen på. Den tillgängliga statistiken fokuserar i hög grad på andelen upphandlingar med miljökrav, men miljöhänsyn kan även tas på andra sätt. Valet av vad som ska köpas in, eller i vilka volymer, kan vara lika viktigt som förekomsten av miljökrav. Problemet från ett uppföljningsperspektiv är att den typen av miljöhänsyn är mycket svår att mäta; det är betydligt enklare att mäta om det finns miljökrav i annonser och förfrågningsunderlag. Det här riskerar att leda till att andra typer av miljöhänsyn hamnar i skymundan.

Mätningar av andelen upphandlingar med miljökrav säger också lite om hur väl avvägda miljökraven är, och om vilken andel som är motiverad för den specifika myndigheten. Det är förutsättningen i den enskilda upphandlingen som avgör vad som är ett bra miljökrav. Om en myndighet har tagit miljöhänsyn på andra sätt, eller har upphandlingar som av någon anledning inte lämpar sig för miljökrav, kan det framstå som att myndigheten presterar dåligt. Samtidigt kan en myndighet som använder enklare generella miljökrav i sina upphandlingar framstå som högpresterande, även om kraven inte får särskilt stor effekt.

Det pågår ett arbete med att förbättra upphandlingsstatistiken. Det kan ge flera positiva effekter, bland annat minskar risken för felaktiga tolkningar och det ger myndigheterna bättre möjligheter att jämföra sitt upphandlingsarbete sinsemellan. Men som framgick ovan skulle inte en förbättrad statistik ensamt kunna tillgodose behovet av uppföljning av myndigheternas arbete med miljöhänsyn. En rättvis bedömning av myndigheternas arbete behöver även ta hänsyn till de förutsättningar som gäller för respektive myndighet. Det är svårt att bedöma ambitionsnivån utan att undersöka hur en myndighet har gått till väga i sina enskilda upphandlingar och om miljöhänsyn har tagits på andra sätt än genom miljökrav. Att genomföra en rättvisande mätning av myndigheternas ambitionsnivå är med andra ord en svår uppgift.

Upphandlingsmyndigheten följer vartannat år upp om de upphandlande organisationerna arbetar i enlighet med den nationella upphandlingsstrategin, i syfte att kunna utvärdera sin stödverksamhet. Uppföljningen har vissa begränsningar, men att undersöka hur myndigheterna arbetar kan vara ett bra sätt att få en bild av huruvida arbetet med miljöhänsyn går framåt och om så, i vilken takt. Det finns dock inte något uppdrag från regeringen som anger att Upphandlingsmyndigheten ska göra en regelbunden uppföljning av den nationella upphandlingsstrategin, vilket bland annat medför en risk att myndigheten kan tvingas prioritera andra uppdrag före den här uppföljningen.

6.4 Regeringen behöver fortsätta påtala vikten av miljöhänsyn

Riksrevisionens bedömning är att regeringen har varit tydlig med att myndigheterna bör ta miljöhänsyn vid upphandling och att det ska finnas en hög ambitionsnivå. Trots det återstår mycket arbete innan alla myndigheter kan sägas arbeta med miljöhänsyn på ett effektivt sätt.

Det finns en efterfrågan på tydligare styrning från regeringen hos vissa myndigheters upphandlingsorganisationer, i syfte att göra miljöhänsyn till en mer prioriterad fråga inom den egna organisationen. Mot bakgrund av att ansvaret för arbetet med miljöhänsyn ligger hos respektive myndighetsledning betraktar Riksrevisionen dock detta i första hand som ett tecken på att det saknas en tillräckligt väl utbyggd strategisk styrning inom de myndigheterna. En sådan styrning kan till exempel ge mer vägledning om hur prioriteringarna bör se ut vid målkonflikter mellan miljöaspekter och andra faktorer.

Även om ansvaret för arbetet med miljöhänsyn ligger hos respektive myndighet, kan regeringen genom sin styrning bidra till att säkerställa att frågan prioriteras hos myndigheterna. Regeringens förslag om att ändra den nuvarande bör-regeln i upphandlingslagstiftningen till ett ska-krav ligger i linje med detta. De flesta myndigheter arbetar redan med miljöhänsyn i någon utsträckning, och det är därför tveksamt hur stor betydelse den förändringen skulle få i praktiken, men det torde ändå skicka en signal om vikten av att arbeta med miljöhänsyn. Förslaget innehåller också krav på att upphandlande organisationer ska ta fram riktlinjer för hur miljöhänsyn ska beaktas, något som Riksrevisionens iakttagelser om bristande rutiner visar att det finns ett behov av.

Ytterligare ett verktyg som kan användas för att stärka myndigheternas arbete med miljöhänsyn vid upphandling är myndigheternas årliga rapportering enligt miljöledningsförordningen. Den redovisningen är i dag begränsad och har ett relativt stort fokus på miljökrav. En bättre rapportering skulle kunna öka myndigheternas drivkraft att arbeta med miljöhänsyn och förbättra möjligheten att jämföra hur långt olika myndigheter har kommit i sitt arbete. Naturvårdsverket lämnade 2020 förslag till regeringen som går i den här riktningen.

För att myndigheternas arbete med miljöhänsyn ska fungera väl och utvecklas ytterligare behöver det fortsätta finnas ett fokus på den här frågan. Det finns därför ett behov av att regeringen fortsätter att poängtera att miljöhänsyn är en viktig fråga och att de är tydliga med vilka förväntningar de har på myndigheterna.

6.5 Rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

• vidta åtgärder som leder till att rapporteringen om miljöhänsyn vid upphandling inom miljöledningssystemet förbättras
• ge Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att följa upp den nationella upphandlingsstrategin regelbundet.

Riksrevisionen rekommenderar Upphandlingsmyndigheten och Kammarkollegiet att

• samverka i syfte att sprida information om möjligheterna att ta miljöhänsyn i samband med avrop från de statliga ramavtalen.

Referenslista

Utredningar och rapporter

Ds 2021:31, En skyldighet att beakta vissa samhällsintressen vid offentlig upphandling.

Ds 2022:5, En effektivare upphandlingstillsyn.

Finansdepartementet, Nationella upphandlingsstrategin, Finansdepartementet, 2016.

Fortifikationsverket, Kvalitets- och miljöpolicy, Fortifikationsverket, 2020.

Fortifikationsverket, Årsredovisning 2021, Fortifikationsverket, 2022.

Kammarkollegiet, Årsredovisning 2021, Kammarkollegiet, 2022.

Naturvårdsverket, En översyn av förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. Redovisning av ett regeringsuppdrag, Naturvårdsverket, 2020.

Naturvårdsverket, Miljöledning i staten 2014. En redovisning, rapport 6669, Naturvårdsverket, 2015.

Naturvårdsverket, Miljöledning i staten 2020. En redovisning, rapport 6969, Naturvårdsverket, 2021.

Naturvårdsverket, Miljöledning i staten 2021. En redovisning, rapport 7034, Naturvårdsverket, 2022.

Naturvårdsverket, Miljöledning i staten 2021: redovisade uppgifter från statliga myndigheter, Naturvårdsverket, 2022.

Naturvårdsverket, Vägledning för miljöledning i staten, rapport 6768, Naturvårdsverket, 2017.

Regeringskansliet, Cirkulär ekonomi – Handlingsplan för omställning av Sverige, Regeringskansliet, 2021.

Riksbanken, Årsredovisning för Sveriges riksbank 2021, Riksbanken, 2022.

Sjöfartsverket, Årsredovisning 2021, Sjöfartsverket, 2022.

Trafikverket, Trafikverkets affärsstrategi för entreprenader. Version 4.0, Trafikverket, 2022.

Upphandlingsmyndigheten, Att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer, rapport 2022:1, Upphandlingsmyndigheten 2022.

Upphandlingsmyndigheten, Kvalitetsdeklaration Annonserade upphandlingar i Sverige, Upphandlingsmyndigheten, 2022.

Upphandlingsmyndigheten, Årsredovisning 2020, Upphandlingsmyndigheten 2021.

Upphandlingsmyndigheten, Årsredovisning 2021, Upphandlingsmyndigheten, 2022.

Regeringsbeslut

Regeringsbeslut Fi2016/00833/OU (delvis), Uppdrag till Upphandlingsmyndigheten avseende nationell upphandlingsstrategi.

Regeringsbeslut Fi2019/01139/BB (delvis) och Fi2020/01192/BB, Uppdrag att främja minskad klimatpåverkan vid offentlig upphandling av bygg-, anläggnings- och fastighetsentreprenader.

Regeringsbeslut Fi2020/04834, Uppdrag att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer.

Regeringsbeslut Fi2020/05114 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Upphandlingsmyndigheten.

Regeringsbeslut M2022/00439, Uppdrag om cirkulär och fossilfri upphandling.

Lagar och förordningar

Avfallsförordning (2020:614).

Förordning (1998:796) om statlig inköpssamordning.

Förordning (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet.

Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter.

Förordning (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

Förordning (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten.

Förordning (2017:1334) om klimatbonusbilar.

Förvaltningslag (2017:900).

Förordning (2020:486) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar.

Klimatlag (2017:720).

Lag (2016:1145) om offentlig upphandling.

Lag (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna.

Lag (2016:1147) om upphandling av koncessioner.

Lag (2019:668) om upphandlingsstatistik.

Upphandlingsförordning (2016:1162).

Riksdagstryck

Bet. 2019/20:MJU12, Övergripande miljöfrågor.

Bet. 2019/20:MJU16, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.

Bet. 2020/21:FiU34, Offentlig upphandling.

Prop. 1997/98:145, Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183.

Prop. 2004/05:150, Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48.

Prop. 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.

Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.

Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015.

Prop. 2015/16:1, Budgetpropositionen för 2016.

Prop. 2018/19:142, Statistik på upphandlingsområdet, bet. 2019/20:FiU16, rskr. 2019/20:18.

Prop. 2019/20:65, En samlad politik för klimatet – klimatpolitisk handlingsplan.

Skr. 2021/22:247, Sveriges genomförande av Agenda 2030.

EU-rättsakter

EUT L 94, 28.3.2014, Celex 32014L0023, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner.

EUT L 94, 28.3.2014, Celex 32014L0024, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.

EUT L 94, 28.3.2014, Celex 32014L0025, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG.

Interna styrdokument, presentationsmaterial, med mera

Goodpoint, Analys av betydande miljöaspekter/miljörisker inom ramavtalsområden samt förslag på påverkanskrav och kontroll/uppföljning Utg. 2, augusti 2019, inkommet 2022-03-01.

Kammarkollegiet, Kammarkollegiet och Statens inköpscentral, presentationsmaterial, inkommet 2021-12-09.

Sjöfartsverket, Riktlinje inköp, inkommet 2022-02-14.

Sjöfartsverket, Utkast, Rutin Miljökrav vid upphandling, inkommet 2022-02-14.

Sjöfartsverket, Välkomna till Sjöfartsverket, presentationsmaterial, inkommet 2022-01-17.

Trafikverket, Inköp och Upphandling, presentationsmaterial, inkommet 2022-02-08.

Trafikverket, Miljömässigt hållbar upphandling, presentationsmaterial, inkommet 2022-01-11.

Trafikverket, Miljösäkring av ett Investeringsprojekt på Trafikverket, presentationsmaterial, inkommet 2022-03-10.

Trafikverket, Målbild för Trafikverkets klimatutsläpp, inkommet 2022-02-18.

Upphandlingsmyndigheten, Arbetet med den nya kriterietjänsten, presentationsmaterial, inkommet 2021-10-06.

Upphandlingsmyndigheten, Inriktningsprinciper för hållbarhetskriterier, inkommet 2022-05-06.

Upphandlingsmyndigheten, Redovisning av regeringsuppdrag om ökad kvalitet i statistiken på upphandlingsområdet, inkommet 2021-12-03.

Webbsidor

ESV, ”Myndigheter i den statliga redovisningsorganisationen”, https://sromyndigheter.esv.se/, hämtad 2022-04-11.

Naturvårdsverket, ”Miljöledning i staten”, https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/miljomal-och-miljoledning/miljoledning-i-staten/, hämtad 2022-10-18.

Sjöfartsverket, ”Miljöledning och miljömål”, https://www.sjofartsverket.se/sv/om-oss/vad-gor-sjofartsverket/vart-hallbarhets--och-miljoarbete/miljoledning-och-miljomal/#:~:text=Milj%C3%B6ledning%20och%20milj%C3%B6m%C3%A5l%20Sj%C3%B6fartsverket%20har%20ett%20milj%C3%B6ledningssystem%20som,minska%20negativ%2C%20och%20%C3%B6ka%20positiv%2C%20milj%C3%B6p%C3%A5verkan%20fr%C3%A5n%20verksamheten, hämtad 2022-08-24.

Statskontoret, ”Öppna data”, https://www.statskontoret.se/fokusomraden/fakta-om-statsforvaltningen/oppna-data/#:~:text=Statskontoret%20tillhandah%C3%A5ller%20statistik%20fr%C3%A5n%20v%C3%A5ra%20%C3%A5rliga%20uppf%C3%B6ljningar%20av,%C3%A5teranv%C3%A4nda%20f%C3%B6r%20att%20skapa%20kommersiella%20eller%20ideella%20tj%C3%A4nster, hämtad 2022-04-04.

Trafikverket, ”Klimatkrav”, https://bransch.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/miljo---for-dig-i-branschen/minskad-klimatpaverkan/klimatkrav/, hämtad 2022-10-14.

Upphandlingsmyndigheten, ”Hitta hållbarhetskriterier”, https://www.upphandlingsmyndigheten.se/kriterier/, hämtad 2022-06-20.

Upphandlingsmyndigheten, ”Hållbar offentlig upphandling”, https://www.upphandlingsmyndigheten.se/om-hallbar-upphandling/, hämtad 2022-06-22.

Upphandlingsmyndigheten, ”Identifiera hållbarhetsrisker i leveranskedjan”, https://www.upphandlingsmyndigheten.se/riskanalyser/, hämtad 2022-06-20.

Upphandlingsmyndigheten, ”Offentliga utbetalningar”, https://www.upphandlingsmyndigheten.se/statistik-som-utvecklar-den-offentliga-affaren/fortsatt-okat-intresse-for-offentliga-upphandlingar/offentliga-utbetalningar/, hämtad 2022-10-18.

Upphandlingsmyndigheten, ”Strategiskt inköpsarbete”, https://www.upphandlingsmyndigheten.se/forbered-organisationen/strategiskt-inkopsarbete/, hämtad 2022-06-28.