På skakig grund – beslutsunderlag inför stora reformer

2. Reformers väg in i budgetprocessen

Framställningarna i de propositioner som vi analyserat är väldigt olika i omfattning. Det finns exempel på reformer som beskrivs på en sida i budgetpropositionen medan det i andra fall kan handla om reformer som beskrivs i särpropositioner på hundra sidor. Hur regeringen väljer att presentera reformer påverkas bland annat av budgetprocessen och de beredningskrav som finns.

Efter 1990-talskrisen reformerades budgetprocessen och en rambeslutsmodell infördes. Denna ordning har styrt budgetprocessen sedan hösten 1996. Granskningen visar att en konsekvens av budgetordningen är att det är vanligt förekommande att riksdagen beslutar om stora avsättningar till reformer utan att ha något genomarbetat beslutsunderlag som grund. En annan konsekvens av budgetordningen är att regeringen ibland lägger in vad som motsvarar en särproposition i budgetpropositionen för att säkerställa att förslaget får stöd i riksdagen. Vi kan också konstatera att regeringen ibland, under normala tider, föreslagit beloppsmässigt stora reformer utan att de har remissbehandlats.

2.1 Alla reformer måste hanteras i budgetprocessen

En reformerad budgetprocess och en rambeslutsmodell infördes efter 1990‑talskrisen.[18] Detta uppifrån-och-ner-perspektiv skulle säkerställa att behandlingen i riksdagens utskott inte medförde en oönskad utgiftsutveckling. Ordningen har styrt budgetprocessen sedan behandlingen av budgetpropositionen för 1997.

Budgetpropositionen ska omfatta alla statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret.[19] Härigenom får riksdagen en samlad helhetsbild av regeringens förslag och ekonomiska politik. Riksdagsordningen anger vidare att ett ärende som gäller statens budget för det närmast följande budgetåret ska avgöras före budgetårets början.[20]

Ovanstående regler sätter gränser för regeringens agerande vid införandet av nya reformer. Alla reformers utgifter eller inkomstbortfall ska ingå i budgetpropositionen, även om det finns vissa möjligheter till undantag.[21] En tjänsteperson som vi intervjuat framhöll att arbetet med reformförslag bör inledas kring årsskiftet innan budgetpropositionen ska presenteras för riksdagen. Detta är en förutsättning för att hinna med att remissbehandla nya reformer.[22]

2.2 Det tar tid att bereda nya reformer

Hur mycket arbete som krävs för att utarbeta en proposition varierar naturligtvis med frågans komplexitet och omfattning. Av Propositionshandboken framgår att handläggaren i normala fall, med en text på 30–50 sidor, bör planera för att arbetet i Regeringskansliet tar 95–200 dagar. Exklusive lagrådsbehandling handlar det om 80–155 dagar. När propositioner innehåller författningar som ska börja gälla från och med den 1 januari bör huvudregeln vara att planera in remissbehandling under våren.[23]

I arbetet med propositionen utgår handläggaren normalt från ett beredningsunderlag. Det kan vara ett betänkande från en statlig utredning (SOU) eller ett förslag som utarbetats inom Regeringskansliet och som presenterats i en departementspromemoria (Ds) eller som en intern promemoria (PM).[24] Dessa underlag ska normalt remitteras, och huvudregeln är att remisstiden bör uppgå till minst tre månader. Det är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) som styr behovet av remissbehandling.[25]

Det är således långa ledtider från ett politiskt initiativ tills att en proposition ligger på riksdagens bord. Den på pappret kortaste vägen innefattar en intern PM, remissbehandling, vid behov lagrådsremiss och till sist propositionsskrivande. Det är krävande att hinna med att genomföra detta inom den tidsram på omkring nio månader som nämndes tidigare. Det krävs således att den politiska ledningen har god framförhållning för att nya reformer ska kunna introduceras i budgeten ackompanjerat med ett välgrundat beslutsunderlag.

2.3 Resurstilldelning först, sedan beslutsunderlag

Det har varit vanligt förekommande att regeringen ber riksdagen att avsätta resurser till ändamål som ännu inte är väl beskrivna. Det gör regeringen genom att kortfattat avisera reformer i de ekonomiska propositionerna samtidigt som den anger att den avser att återkomma med utförligare beskrivningar och lagförslag i senare särpropositioner eller ekonomiska propositioner. Det är först i det senare skedet som riksdagen får en tydligare bild av de problem som reformen ska hantera, vilka konsekvenser som kommer att uppstå och vilka mål eller effekter som regeringen önskar uppnå med reformen.

Av de 25 reformer som granskats var det bara för 2 som riksdagen hade tillgång till en särproposition eller ett reformförslag innan reformen aviserades i budgeten. I 14 fall presenterades reformförslaget i samband med det budgetbeslut då reformen skulle införas. I 9 fall kom reformförslaget efter det att reformen tilldelats resurser i budgeten. I 5 av dessa fall kom särpropositionen efter det att budgetåret börjat.

2.3.1 Politiska prioriteringar behöver klargöras i tid

För att nya reformförslag ska kunna remissbehandlas under våren behöver underlagen till reformerna utarbetas i början av året. De tjänstepersoner som vi intervjuat påpekar att det inte alltid är så lätt att få den politiska ledningen att prioritera bland tänkbara reformförslag vid den tidpunkt som tjänstepersonerna anser vara nödvändig för att ta fram ett gediget beslutsunderlag. Om arbetet kommer i gång sent får beredningen snabbas på, och då blir konsekvensanalysen ofta begränsad till att omfatta beskrivningar av kvalitativ karaktär.[26]

Budgetarbetet innebär att regeringen måste prioritera mellan olika angelägna åtgärder och reformer. De resurser som slutligen avsätts för ett specifikt ändamål i budgetpropositionen blir inte alltid i nivå med vad det ansvariga statsrådet hemställt om i regeringens interna budgetarbete. Den slutliga utformningen av reformen får då anpassas till de avsatta medlen.[27] Ibland måste tjänstepersonerna då anpassa ett tidigare framtaget beslutsunderlag till ett nytt, lägre belopp, vilket kan påverka den information som återges till riksdagen.[28]

2.3.2 Nya reformer i första budgeten efter regeringsskifte

Efter ett riksdagsval är tiden för politiska förhandlingar och införandet av nya reformer mycket knapp; budgetpropositionen ska ett valår vara lagd senast 15 november.[29] År 2006 lade regeringen sin första budgetproposition 29 dagar efter valet, och 2014 var perioden 39 dagar. Det är en väldigt kort tid att ta fram ett gediget beslutsunderlag på, framför allt om det handlar om många olika reformförslag. En sedvanlig remissbehandling som beskrevs ovan ryms inte inom dessa tidsramar.

En framkomlig väg i sådana lägen har visat sig vara att avsätta resurser i budgetpropositionen och återkomma med ett genomarbetat beslutsunderlag i ett senare skede. Det har också förekommit att nya reformer införts vid årsskiftet efter ett riksdagsval utan remissbehandling. Att regeringen inte genomfört ett remissförfarande har också förekommit i andra sammanhang än strax efter val. Det är enligt Propositionshandboken möjligt att avvika från remissbehandling, men viljan att snabbt införa en reform under normala förhållanden är inte ett skäl som nämns.[30]

2.3.3 Regeringen kan säkerställa reformer genom att lägga dem i budgetpropositionen

Regeringar kan lägga in sina reformförslag i de ekonomiska propositionerna för att säkerställa ett införande.[31] På detta sätt kan även åtgärder som kanske kan vara svåra att få riksdagens stöd för som enskilt förslag lotsas igenom riksdagen med stöd av reglerna för budgetprocessen.

2.3.4 Tidsglapp mellan regeringsformens och riksdagsordningens krav

Riksrevisionen konstaterar att det, när politiska initiativ om beloppsmässigt stora reformer kommer in sent i budgetprocessen, kan uppstå en konflikt mellan regeringsformens beredningskrav och kravet enligt riksdagsordningen att alla reformers inkomster och utgifter ska ingå i budgetpropositionen. En vanlig lösning har varit att följa riksdagsordningen och att återkomma med beslutsunderlaget i ett senare skede. Det medför att riksdagen får ta beslut om kostnader för en ny reform utifrån ett beslutsunderlag som inte kan anses uppfylla regeringsformens beredningskrav. Beredningskravet uppfylls dock i ett senare skede när regeringen redovisar beslutsunderlaget, vanligen i en särproposition.

2.4 Reformer kommer in i budgetprocessen på olika sätt

Flera av de reformer som ingår i vårt urval har ursprungligen också varit viktiga vallöften, och de två mest framträdande är jobbskatteavdraget och maxtaxa och allmän förskola. I en av våra intervjuer framkom ett illustrativt sätt att beskriva hur olika typer av reformbehov uppstår. Intervjupersonen delade översiktligt in reformer i två grova grupper. Alla reformer passar dock inte in i dessa två grupper.[32]

Den första varianten handlar om ”vardagsreformer” som bland annat emanerar från den löpande uppföljning som genomförs inom Regeringskansliet och på olika myndigheter. Under våren analyserar medarbetare på Regeringskansliet vilka resultat som uppnåtts i förhållande till de mål riksdagen beslutat om. Regeringen är skyldig att redovisa detta i budgetpropositionen.[33] En sådan uppföljning kan identifiera avvikelser från utstakade målsättningar och generera reformförslag som ska rätta till de brister som upptäckts.

Den andra varianten beskrivs som ”vallöftesreformer” som syftar till förändringar i samhällsystemen. Det är förslag som politiska partier gått till val på att införa. Här har själva förändringen ett egenvärde. Flera av reformerna i vårt urval är av denna typ, se tabell 1.

3. Reformförslagen kan beskrivas bättre

Den första delfrågan handlar om huruvida problembeskrivningar, konsekvensanalyser, kostnadsberäkningar och beskrivningar av mål och förväntade effekter är utformade i enlighet med relevanta styrdokument och riktlinjer.

Vi finner att det finns en betydande förbättringspotential. Detta grundas i att det är vanligt förekommande att propositionerna inte lever upp till de riktlinjerna som anges i styrdokumenten. Resultatet för de fyra grundläggande bedömningskriterierna har inte en tydlig tyngdpunkt mot de två högsta betygen. Vi bedömer att knappt 60 procent av de granskade reformförslagen har en tillfredsställande problembeskrivning. Beträffande konsekvensanalyserna bedömer vi att två tredjedelar är på en tillfredställande nivå. I 5 fall av 25 saknas det dock helt konsekvensanalyser. Vad gäller de mål och effekter som reformen förväntas uppnå är det mindre än hälften, 42 procent, av beskrivningarna som bedöms vara tillfredsställande. Samma bedömning gör vi beträffande de kostnadsberäkningar som återfinns i propositionerna. Beskrivningen brister främst avseende vilka kostnader som uppstår utanför staten och vilka långsiktiga effekter som uppstår på den offentliga budgeten.

3.1 Ofta översiktlig beskrivning av samhällsproblemen

En tydlig problembeskrivning kan vara en lämplig utgångspunkt för att förstå huruvida den föreslagna åtgärden kan åtgärda de samhällsproblem som ska hanteras. Vidare torde en framtida uppföljning av reformens verkan och kostnadskonsekvenser vara betjänt av att problemets omfattning i utgångsläget beskrivs med tydligt stöd av data.

Som framgår av diagram 1 visar vår genomgång att det i 14 av 25 fall ges en tydlig eller grundlig problembeskrivning som innehåller referenser till data eller litteratur. Men i 11 fall bedömer vi att problembeskrivningen är av mer översiktlig eller allmän karaktär. Beskrivningen kan förvisso vara omfattande men saknar dataunderlag eller referenser till adekvat litteratur.

En central frågeställning i diskussionen om olika samhällsproblem är vilka grupper och hur många individer som är påverkade. De flesta reformförslag som granskats, 21 av 25, beskriver tydligt vilken målgruppen är. Ibland sker detta med stöd av data men oftast är det utan data, se diagram 2. I 2 fall finns det en utpekad målgrupp men vi har klassificerat beskrivningen som översiktlig. I 2 fall utpekas ingen målgrupp för reformen.

3.2 Sparsamt med alternativa resonemang

Det är ovanligt att propositioner beskriver ett kontrafaktiskt scenario (nollalternativet), det vill säga vad som kommer att ske om ingen åtgärd vidtas, se diagram 3. Kommer problemen växa, bestå eller avta? I 20 av de granskade reformförslagen redovisas inte något nollalternativ. I 4 fall beskrivs den framtida utvecklingen översiktligt och i 1 fall görs en beskrivning av den framtida utvecklingen i kvalitativa termer om ingen åtgärd vidtas.

Av våra intervjuer med tjänstepersoner som arbetat på Regeringskansliet framgår att det över tid funnits en ambition om att propositionerna ska bli mer kortfattade.[34] Möjligen kan detta ha medfört att ett kontrafaktiskt scenario inte uppfattas som nödvändigt att ta med. En annan synpunkt som framfördes var att nollalternativet är överspelat när propositionen läggs eftersom regeringen bestämt sig för att vidta åtgärder på området.[35] I en intervju framfördes att problembeskrivningen ibland kan anses utgöra ett nollalternativ.[36]

Enligt Kommittéhandboken kan det vara bra att presentera och resonera om olika lösningar för att komma till rätta med ett samhällsproblem och låta de olika alternativen vägas emot varandra.[37] Enligt Propositionshandboken kan det ibland vara lämpligt att ange alternativa lösningar.[38]

Av våra intervjuer framgår emellertid att en vanligt förekommande hållning är att det inte finns något behov av att redovisa olika alternativ eftersom regeringen bestämt sig för ett förslag. Alternativa förslag kan diskuteras i beredningen och redovisas i beredningsunderlag men bara ett förslag brukar sedermera presenteras för riksdagen. Det har också nämnts att det skulle kunna uppfattas som förvirrande med flera alternativ, eftersom det skulle kunna tolkas som att regeringen inte fullt ut tror på sitt valda förslag. Ambitionen att skriva kortare kan också vara en bidragande orsak till att faktorer som inte uppfattas som centrala sorteras bort.[39]

Detta kan förklara varför det inte är speciellt vanligt att regeringen mer utförligt redogör för alternativa lösningar, se diagram 4. I nio fall nämns inte någon alternativ lösning och i tolv fall nämns ett alternativ översiktligt. I tre reformförslag görs en genomgång av alternativa lösningar och deras för- och nackdelar. I ett fall beskrivs ett alternativ men det avfärdas utan närmare analys.

3.3 En majoritet av konsekvensanalyserna får godkänt

Konsekvensanalyser är en central del i varje proposition. Propositionshandboken anger att beslut om bland annat lagar ska föregås av en grundlig analys av de problem som förslagen är avsedda att lösa och av konsekvenserna för dem som berörs av förslagen.[40]

Granskningen visar emellertid att det finns stora brister i detta avseende i 5 av de 25 granskade reformförslagen eftersom konsekvensanalysen antingen saknas eller är rudimentär. Majoriteten av reformförslagen, cirka två tredjedelar, har en tillfredsställande konsekvensbeskrivning. Där beskrivs hur olika grupper eller sektorer påverkas av förslagen, antingen i kvalitativa eller i kvantitativa termer. I 4 fall identifieras vilka grupper eller sektorer som påverkas av förslagen men utan att det görs någon kvalitativ bedömning. Sammantaget innebär det att cirka en tredjedel av de granskade propositionerna antingen saknar konsekvensanalys eller bara har en enklare beskrivning av hur förslagen påverkar olika delar av samhället.

Vi har gett bättre omdömen om konsekvensanalyserna än för de övriga tre grundläggande kriterierna. Under den period som vi undersökt har regeringen vidtagit åtgärder för att förbättra arbetet med konsekvensutredningar. Sedan 2008 har Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppgift att verka för metodutveckling och rådgivning gentemot myndigheter avseende konsekvensutredning vid regelgivning. År 2015 fick Tillväxtverket ansvar för att även stödja kommittéer och särskilda utredare samt Regeringskansliet.[41] I vår undersökning kan vi dock inte se att konsekvensanalyserna fått högre omdömen under den senare delen av perioden.

I vissa fall är det särskilt svårt att uppskatta en reforms effekter. Ett sätt att ge beslutfattare ett bredare beslutsunderlag är att identifiera de mest centrala delarna i reformen och göra känslighetsanalyser för olika tänkbara utfall av dessa.[42] Det är emellertid ovanligt att regeringen redovisar känslighetsanalyser i propositioner. I 3 fall har vi bedömt att det inte varit funktionellt att göra en känslighetsanalys. Av de kvarstående 22 reformförslagen har en enklare känslighetsanalys beskrivits i 2 fall. Någon kvalitativ eller kvantitativ analys har dock inte redovisats.

När lagar och regler ändras eller när nya införs kan det ge följdeffekter för andra offentliga system. Vi har granskat i vilken utsträckning som regeringen har tagit upp denna frågeställning. I 9 fall finns det ingen analys av dynamiska effekter på andra offentliga system. Det är svårt att värdera denna observation, för vi kan inte avgöra om regeringen har gjort bedömningen att inga andra system påverkas av reformen eller om regeringen har underlåtit att göra en sådan bedömning. I de 16 fall där regeringen diskuterar effekter på andra system är det ungefär lika vanligt att det sker en beskrivning av vilka system som påverkas som att regeringen gör en kvalitativ analys av hur reformen inverkar på andra system. Någon kvantitativ analys förekommer inte.

3.4 Tydlig beskrivning av mål och effekter saknas ofta

Regeringen har naturligtvis ett syfte med varje reform som den genomför. Vi har granskat hur tydlig regeringen är i propositionerna med vilka effekter som reformen förväntas generera och/eller vilka mål som ska uppnås.

Genomgången visar en ganska spridd bild. Det är vanligt förekommande att beskrivningen av effekter och mål är på ett övergripande plan, och så är fallet i 12 av de 25 reformförslagen. I 3 propositioner är målen endast allmänt hållna. I 10 fall ges en mer utförlig beskrivning där mål eller effekter är beskrivna i kvalitativa eller kvalitativa termer nedbrutna på grupper eller sektorer. Det innebär att det bara är i 40 procent av reformförslagen som beskrivningen av mål eller förväntade effekter uppnår en tillfredställande nivå. Avsaknaden av tydliga mål eller förväntade effekter är en försvårande omständighet när en reforms effektivitet ska följas upp.

I våra intervjuer med tjänstepersoner som verkat i Regeringskansliet framkom flera erfarenheter av varför beskrivningar av mål och effekter är bristfälliga. Bristen på data och beräkningsmodeller framfördes av alla intervjupersoner som gränssättande i många fall.[43] Det framfördes även att politiska faktorer kan spela in i vissa enskilda fall. Ibland är regeringspartierna eller regeringen och dess underlag i riksdagen inte överens sinsemellan om vilka mål eller effekter som ska uppnås. Den politiska förhandlingen kan då medföra att det blir nödvändigt att vara otydlig med målen.[44]

3.5 Kostnader och effekter utanför staten beskrivs sällan

Beräkningar av en reforms förväntade kostnader är nödvändiga för att säkerställa dess finansiering, vare sig den ska finansieras via en specifik åtgärd eller rymmas inom det totala reformutrymmet. Informationen är också vital för att i efterhand kunna utvärdera reformens kostnadseffektivitet. En analys av kostnadskonsekvenserna av förslagen krävs även av det skälet att varje departement ansvarar för att också de effekter som departementets förslag får inom andra än de egna utgiftsområdena finansieras.[45]

Regeringskansliets interna krav för budgetarbetet utgör en grund för beräkningarna i propositionerna.[46] De offentligfinansiella effekterna är partiella och beräknas separat för varje föreslagen åtgärd. Utgångspunkten är att beräkningarna ska täcka den offentligfinansiella effekten för ikraftträdandeåret och två år framåt i tiden. Av våra intervjuer framgår att tjänstepersonerna inte uppfattar att det finns några formella krav på att beskriva vilka effekter som uppstår utanför den offentliga sektorn.[47] Av Kommittéhandboken framgår emellertid bland annat att påverkan på kommunala självstyrelsen och små företag ska belysas. Våra bedömningskriterier utgår från att även andra aktörers kostnader behöver beskrivas för att det ska betraktas som en tillfredsställande redogörelse av reformens kostnader.

Granskningen visar att regeringen i 12 fall av 25 enbart har redogjort för offentligfinansiella effekter för de kommande tre åren. I 11 fall har kostnader för andra aktörer beskrivits, och i 5 av dessa finns det även en beräkning av reformens långsiktiga kostnad för offentlig sektor. I 2 fall saknas en beräkning av kostnaderna för offentlig sektor.

Vidare kan vi konstatera att långsiktiga eller varaktiga effekter på statens budget ofta redovisas i budgetpropositionens reformtabeller, men att denna information sällan finns med när reformerna presenteras i särpropositioner.

Av våra intervjuer framgår det att det vanligen finns mer underlag än vad som redovisas i propositionerna. Kostnadsberäkningar görs alltid för det interna budgetarbetet men ibland redovisas de inte i propositionerna.[48] Riksdagsledamöter har alltid möjligheten att fördjupa sig i den aktuella frågeställningen genom att ta del av beredningsunderlagen till propositionen.[49] Därtill kan utskott och kanslier kalla medarbetare från Regeringskansliet till riksdagen för att svara på frågor, även om det inte är vanligt förekommande. Även statsråd deltar vid behov i utskotten.[50]

Avslutningsvis kan vi konstatera att det endast är fem reformförslag som har tillfredsställande omdömen för alla fyra bedömningskriterier som vi bedömt som grundläggande, det vill säga beskrivning av samhällsproblem, konsekvensanalys, beskrivning av effekter och mål samt kostnader.[51]

4. Beredningsunderlagen har betydelse

Vi har undersökt om vår bedömning av kvaliteten i beskrivningen av reformförslagen samvarierar med ett antal faktorer som kan kopplas till beredningsarbetet. Undersökningen omfattar om det finns skillnader mellan:

• reformer som föregåtts av en offentlig utredning och reformer vars beredningsunderlag har utarbetats på två olika sätt inom Regeringskansliet
• inkomstreformer och utgiftsreformer.

Granskningen visar att beskrivningarna av reformförslag som saknar angivet underlag och som inte har remissbehandlats är av sämre kvalitet än beskrivningarna av övriga reformförslag. Vidare tenderar reformförslag som bygger på en offentlig utredning att få högre omdömen av oss än de som bygger på interna PM och Ds från Regeringskansliet.

Vi finner att inkomstreformer i genomsnitt har högre omdömen på konsekvensanalyser och beräkningar av effekter och mål. En trolig förklaring är att beräkningsmetoderna inom skatteområdet är mer utvecklade.

4.1 Underlagen påverkar reformförslagens kvalitet

Vi har studerat om det finns något samband mellan våra omdömen och den typ av beredningsunderlag som reformförslaget bygger på. Reformförslagen i urvalet har delats in i tre kategorier: de som föregåtts av en offentlig utredning (SOU), de som utarbetats på Regeringskansliet i form av PM eller Ds och övriga fall för vilka inget underlag angivits. Då det är få observationer i varje kategori får resultaten betraktas som indikativa snarare än belagda.

Vi kan ändå konstatera att totalt sett, för alla grundläggande bedömningskriterier, har de reformförslag som bygger på en SOU i högre utsträckning erhållit betyg 3 eller 4 än de reformförslag som bygger på interna PM eller Ds. För sju reformförslag har det inte angivits något specifikt beredningsunderlag. Det är sällsynt att reformförslag som lagts direkt i en ekonomisk proposition utan angivet underlag har fått ett tillfredsställande omdöme av oss. Om vi ser till alla fyra grundläggande bedömningskriterier har det bara skett i en fjärdedel av fallen.[52]

Tabell 2 Reformerna uppdelat efter typ av beredningsunderlag samt antalet med betyg 3–4 (tillfredställande) för våra grundläggande bedömningskriterier

Våra intervjuer med tjänstepersoner som verkat inom Regeringskansliet bekräftar bilden av att det på ett generellt plan finns kvalitativa skillnader mellan de interna PM och de offentliga utredningar som används som underlag till propositioner. Vid svårare juridiska eller samhällsekonomiska frågor, eller om flera alternativ ska utredas, behöver arbetet normalt utföras i en offentlig utredning. Mer avgränsade frågor kan hanteras med interna PM. En annan erfarenhet var att offentliga utredningar som har arbetat med en fråga under en längre tidsperiod ofta innehåller mer underlag i form av data och beräkningar som senare kan ingå i propositionen.[53]

Det är markant sämre kvalitet på de förslag som inte har något angivet beredningsunderlag och som inte har redovisat någon remissbehandling. Fem av de sju reformerna krävde ingen lagändring för att genomföras. I våra intervjuer med tjänstepersoner på Regeringskansliet framkom att reformer, när regeringen kan vidta åtgärder utan att det krävs lagändring, normalt hanteras som en vanlig inkomst- eller utgiftsförändring i budgetpropositionen.[54] Reformförslagen behöver då inte underkastas samma beredningskrav som när reformer medför nya lagar eller lagändringar.

Fem av de sju reformerna i denna kategori är tidsbegränsade stöd eller bidrag. Två av reformerna krävde dock lagändringar och utgör kostnadsmässigt de allra största reformerna under den studerade perioden. Av bestämmelserna i 7 kap. 2 § RF framgår att remissbehandling ska ske vid beredning av ett regeringsärende. Undantag kan dock accepteras under speciella förhållanden enligt Propositionshandboken.[55] Vår bedömning är att de två fallen inte har nära likheter med något av de exempel som nämns i Propositionshandboken på när regeringen kan avstå från remissbehandling.

4.2 Inkomstreformer har högre kvalitet på konsekvensanalyser och beskrivning av effekter

Vi har undersökt om det finns skillnader mellan våra omdömen beroende på om det är en utgiftsreform eller en inkomstreform. När det gäller konsekvensanalys och förväntad effekt finns det en tydlig skillnad, där inkomstreformer erhållit tillfredsställande omdömen i högre utsträckning än utgiftsreformer, se tabell 3. Beträffande problembeskrivningar och beräknade kostnader är skillnaderna så små att ingen tydlig slutsats kan dras.

En tänkbar förklaring till resultatet är att inkomstreformerna i större utsträckning påverkar lagstiftning och därmed bygger på underlag som genomgått remissbehandling. Fem utgiftsreformer och två inkomstreformer har lagts direkt i en ekonomisk proposition utan något angivet beredningsunderlag som genomgått remissbehandling. Men även i andra avseenden har utgiftsreformerna totalt sett något lägre omdömen avseende konsekvensanalys och förväntade effekt.

Tabell 3 Reformerna uppdelat efter inkomst eller utgiftsreform samt antalet med betyg 3–4 (tillfredställande) för våra grundläggande bedömningskriterier

Av våra intervjuer med tjänstepersoner som verkat inom Regeringskansliet framgår att det normalt är enklare att beräkna effekten av skatteändringar än att beräkna effekter av nya utgiftsreformer. De förklaringar som anges är att det finns större inslag av hjälpmedel inom skatteområdet, nämligen beräkningskonventioner och beräkningsmodellen FASIT.[56]

Statistiska centralbyrån (SCB) tillhandahåller mikrosimuleringsmodellen FASIT som bygger på en stor mängd statistik om hushållens ekonomi. FASIT kan användas för att analysera hur förändringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen påverkar enskilda individer och de offentliga finanserna.[57] För skatteberäkningar finns även en mikrobaserad databas för olika företagsformer som heter FRIDA.[58] För utgiftsberäkningar finns inte några beräkningskonventioner.[59]

5. Utvärderingar – görs för sällan

Den andra delfrågan handlar om i vilken utsträckning regeringen har verkat för att nya reformer utvärderas, och den tredje delfrågan om huruvida effekt- och kostnadsberäkningar har genomförts med hög precision.

Riksrevisionen bedömer att fler av de stora reformer som ingår i urvalet borde ha utvärderats avseende deras effekt och kostnadsutveckling. Regeringen eller regeringens myndigheter har utvärderat 11 av de 25 reformer som ingår i urvalet. Bedömningskriteriet för delfråga två, att regeringen verkat för att en klar majoritet av reformerna utvärderas, är således inte uppfyllt. Vidare är det vanligt att uppföljningarna fokuserar på uppnådda mål eller effekter. Det förekommer sällan att reformens kostnadsutfall beskrivs. Det är även ovanligt att effektutvärderingar genomförs.

När den tredje delfrågan ska undersökas minskar urvalet i omfattning eftersom det av olika anledningar saknas uppföljningar av vissa reformer. För det begränsade antal där det varit möjligt är resultatet att i hälften av fallen har effekt och kostnad varit någorlunda i linje med de ursprungliga beräkningarna. Svaret på vår tredje delfråga blir därför att precisionen i beräkningarna kan vara hög men i vartannat fall brister precisionen, vilket understryker behovet av att följa upp och korrigera reformer.

5.1 Regeringen har initierat utvärderingar för mindre än hälften av reformerna

Regeringen har initierat en uppföljning eller en utvärdering gällande 11 av de 25 reformförslag som vi har granskat. I några fall har detta meddelats redan i propositionen, och i andra fall har regeringen återkommit i ett senare skede med ett uppdrag till framför allt berörda myndigheter om att en uppföljning ska ske. Därtill har andra aktörer, främst Riksrevisionen inom ramen för sin effektivitetsrevision, granskat 8 av de reformer som inte utvärderats genom regeringens försorg. Sammantaget har således 19 av de 25 reformerna utvärderats eller följts upp i något sammanhang. Vidare framkommer att det är vanligast att det är reformernas mål eller effekter som följs upp. I 6 fall finns det uppgifter om reformens kostnader eller effekt på statens budget i de utvärderingar som gjorts.

Riksrevisionen har tidigare granskat 10 av de reformer som ingår i den här granskningen. Vi har även utnyttjat utvärderingar från Konjunkturinstitutet och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) samt akademiska studier. Därtill har vi använt oss av utvärderingar som är genomförda inom Regeringskansliet och myndighetssfären.[60] Riksdagens utvärderings- och forskningssekretariat har inte utvärderat någon av de reformer som vi granskat.[61] Utvärderingar som genomförts av intresseorganisationer har vi inte använt.

I en intervju framkom att det vanligen är upp till tjänstemannakåren på Regeringskansliet att påpeka att reformer borde utvärderas.[62] En annan synpunkt som framfördes var att effektutvärderingar av hög kvalitet borde föregås av datainsamling av relevanta variabler, redan innan reformen införs, men det påpekades också att detta sällan genomförs.[63] Det konstaterades vidare att effektutvärderingar inte är vanliga utan att det oftast handlar om uppföljningar. Flera intervjupersoner framförde att utvärderingar borde göras vid fler tillfällen.[64]

Frågan om behovet av utvärderingar av stora reformer är inte ny. I ett betänkande från Analys- och utvärderingsutredningen 2018 framhålls att ”regeringen får i för liten utsträckning underlag för att kunna bedöma effekter av olika insatser, kostnadseffektivitet eller hur den samlade måluppfyllelsen ser ut inom ett område”.[65]

5.2 Mål eller förväntad effekt uppnås i hälften av fallen

När det gäller att utvärdera reformernas mål och effekter har vi bedömt att det inte varit möjligt i 10 fall. Orsaken är två olika omständigheter: det finns ingen utvärdering eller målformuleringen är så otydlig att reformen är svår att utvärdera.

Vårt resultat bygger sålunda på 15 reformer där vi betygsatt uppnådda mål eller effekter utifrån olika aktörers utvärderingar.[66] I hälften av dessa fall bedömer vi att den förväntade effekten eller målet har uppnåtts, förvisso med oväntade bieffekter i några fall. I en relativt stor utsträckning, i 8 fall av 15, bedöms effekten ha varit svagare än väntat. I 4 av dessa var effekten klart svagare och/eller hade fått oväntade bieffekter.

5.3 Reformers kostnadsutfall avviker ofta från beräknad kostnad

Vi har granskat hur en reforms kostnad utvecklats efter införandet. Kostnaden avser effekten på statens budget och fokus ligger på tre år eftersom budgeten alltid utgår ifrån ett treårigt perspektiv. Därutöver har vi försökt uppskatta en långsiktig kostnad, antingen genom att använda uppgifter från olika utvärderingar eller genom att göra en uppskattning själva. Den ska redovisa läget efter fem år eller mer.

De reformer där aktörer kan söka bidrag upp till ett förbestämt takbelopp är inte inkluderade i vår undersökning. Skälet är att beloppen inte baseras på beräkningar av förväntade kostnader utan utgörs av ett i förväg fastslaget belopp. Denna grupp inkluderar bland annat bidrag i olika former för att stimulera byggande av hyres- och studentbostäder och den så kallade kömiljarden. Vårt förhållningssätt har medfört att 6 reformer exkluderats.

Av de kvarvarande 19 reformerna bedömer vi att kostnadsutvecklingen för 6 av reformerna efter tre år var relativt nära den beräknade kostnaden i propositionen, se diagram 11. I dessa fall var avvikelsen som mest 25 procent, och i 4 fall var avvikelsen högst 10 procent. För 7 reformer var avvikelsen mellan utfall och beräknad kostnad större än 25 procent. För 6 reformer var reformens kostnader inte möjliga att utvärdera eller så har reformen aldrig utvärderats.

När vi granskar hur den långsiktiga kostnaden utvecklats, det vill säga kostnadsläget fem år eller mer efter att reformen lanserades, har vi färre observationer. Utöver de 6 reformer vi exkluderade ovan faller 10 till bort, vanligen för att riksdagen valt att avveckla reformen. Andra orsaker är att fem år ännu inte förflutit eller att fler förändringar av reformen genomförts så att den ursprungliga kostnadsberäkningen inte bedömts vara en relevant jämförelse.

Av de återstående 9 reformerna har inte någon erhållit de två högsta omdömena, nämligen att den långsiktiga kostnaden har avvikit med mindre än 25 procent. För 5 av reformerna var kostnadsavvikelsen större än 25 procent och för 4 reformer var kostnaderna inte möjliga att utvärdera eller så har reformen inte utvärderats över huvud taget.

Det kan finnas betydande svårigheter med att analysera reformers långsiktiga kostnader då många omvärldsfaktorer förändras över tiden. Icke desto mindre är det besvärande ur ett utvärderingsperspektiv att vi funnit så få försök till att utvärdera reformers kostnadsutveckling över ett lite längre tidsperspektiv.

Vi har undersökt om det finns något samband mellan de omdömen som vi satt på beskrivningarna i enskilda reformer och de omdömen som dessa erhållit i utvärderingarna. Möjligheten att göra jämförelser begränsas av att det är så få observationer. Det är bara i 10 fall det finns en utvärdering av både effekter och kostnader. Vi kan emellertid inte se något tydligt samband mellan våra omdömen av beslutsunderlaget och betygen på kostnader och effekter i utvärderingarna.

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om regeringens förslag till nya reformer har varit välgrundade och väl analyserade. Granskningen har avgränsats till att omfatta 25 reformförslag under perioden 2000–2017. Riksrevisionen bedömer att en betydande andel av förslagen inte har varit välgrundade eller väl analyserade i de propositioner som lämnats till riksdagen. Därtill skulle precisionen i de beräkningar av förväntade effekter och kostnader som föregår reformerna kunna bli bättre. Vi ser således flera förbättringsområden som kan stärka reformkedjan.

Vi bedömer att regeringens beskrivning av reformernas förväntade effekter, mål och kostnader inte har varit tillfredsställande i en majoritet av fallen. Det framgår vidare att beslutsunderlagen bakom propositionerna har betydelse för kvaliteten. De 7 reformförslag som saknar angivet beredningsunderlag och som inte remissbehandlats har, med ett undantag, klart lägre kvalitet än de förslag som har remissbehandlats.

Regeringen har på egen hand eller via uppdrag till sina myndigheter utvärderat knappt hälften av reformerna. Riksrevisionen konstaterar att det i dag saknas en rutin för att säkerställa att alla större reformer utvärderas.

Granskningen visar att det inte är ovanligt med vad vi kallar omvänd tågordning. Det innebär att regeringen i en budgetproposition föreslår att riksdagen ska avsätta ett belopp, ibland ett betydande belopp, till en reform men bara redovisar ett mycket begränsat beslutsunderlag. Ett genomarbetat beslutsunderlag redovisas först vid en senare tidpunkt, vanligen i form av en särproposition.

6.1 Reformkedjan är inte starkare än sin svagaste länk

Det finns naturligtvis ett syfte bakom alla reformförslag som regeringen lägger fram. För att säkerställa att en reform över tid når avsedd effekt finns det en etablerad praxis eller reformkedja att följa:

1. Propositionen redogör för en tydlig målbild av vad reformen ska uppnå och vad den kommer att kosta samt redovisar en konsekvensanalys.
2. Reformen utvärderas efter ett antal år, så att eventuella korrigeringar kan göras för att reformens mål och kostnadseffektivitet ska uppnås.

6.1.1 Reformförslagen saknar ofta erforderlig information

Vi bedömer att beskrivningen av de samhällsproblem som reformförslagen är tänkta att lösa är tillfredsställande i 60 procent av fallen och att konsekvensanalyserna är tillfredställande i två tredjedelar av reformförslagen. Beskrivningen av reformernas förväntade effekter, mål och kostnader bedömer vi som tillfredsställande i 40 procent av fallen. När det gäller kostnader finns det oftast beräkningar av budgeteffekter för staten på kort sikt, medan kostnader som uppstår utanför staten samt långsiktiga effekter för de offentliga finanserna ofta saknas. Vi konstaterar vidare att det endast är 5 reformförslag som vi bedömt ha en tillfredsställande beskrivning för samtliga fyra grundläggande områden.

Vi konstaterar att det finns ett samband mellan beredningsunderlagen till reformförslagen och vår betygsättning. De 7 reformförslag som lagts direkt i budgetpropositionen eller i den ekonomiska vårpropositionen utan angivet beredningsunderlag och som inte remissbehandlats har, med ett undantag, erhållit företrädesvis låga värden enligt våra bedömningskriterier. Det innebär att vi bedömt att beskrivningen av dessa reformförslag i de flesta fall inte har varit tillfredsställande. Vidare tenderar reformförslag som bygger på en offentlig utredning att få högre omdömen av oss än de förslag som bygger på PM eller Ds från Regeringskansliet.

6.1.2 Regeringen har inte säkerställt en utvärdering i tillräcklig utsträckning

Ju svårare det är att vid konstruktionsbordet bedöma hur väl en reform kommer att fungera, desto viktigare blir det att följa upp reformens effekter för att säkerställa att de önskade effekterna, och inga oönskade sidoeffekter, uppstår.

Regeringen har initierat utvärderingar för knappt hälften av de reformer som vi granskat. En del av dessa har även utvärderats av andra aktörer. Därtill har andra aktörer, främst Riksrevisionen, utvärderat 8 av de reformer som inte utvärderats genom regeringens försorg. Sammantaget finns det således någon form av utvärdering för 19 av de 25 reformer som vi granskat.

De uppföljningar som genomförts har i första hand undersökt om reformernas mål uppfyllts. Att uppföljningen även omfattar huruvida kostnadsramarna följts är ovanligt. Vidare kan vi konstatera att effektutvärderingar sällan genomförs. I en effektutvärdering undersöks resultatet av en åtgärd i förhållande till en tänkt situation där reformen inte genomförts.

6.1.3 Endast hälften av beräkningarna håller god precision

För 15 reformer har det funnits utvärderingar som gjort det möjligt för oss att granska om reformen nått sitt syfte. Vi bedömer att de förväntade effekterna eller målen har uppnåtts i ungefär hälften av fallen.

När det gäller propositionernas kostnadsberäkningar är det 13 reformer där vi kunnat studera kostnadsutvecklingen över tre år. För ungefär hälften av dessa reformer har utfallet varit någorlunda i linje med beräkningen i propositionen; avvikelsen har varit mindre än 25 procent. Men för hälften av reformerna har kostnaderna avvikit med mer än 25 procent.

6.1.4 Först beslut om resurser, sedan beslutsunderlag

En effekt av budgetordningen som framträder i granskningen är att regeringen lägger reformförslag i budgetpropositionen som inte är färdiganalyserade. I sådana situationer kan det uppstå en konflikt mellan regeringsformens beredningskrav och kravet enligt riksdagsordningen på att alla inkomster och utgifter ska ingå i budgetpropositionen. Det har varit vanligt förekommande att regeringen föreslår att riksdagen ska avsätta, ibland betydande, resurser till ändamål som bara är översiktligt beskrivna. Regeringen aviserar samtidigt att den avser att återkomma till riksdagen med en proposition. Riksdagen får således först ta beslut om en reform i budgeten men erhåller det mer formella beslutsunderlaget i form av en proposition först i ett senare skede. Beredningskravet uppfylls således i efterskott när regeringen redovisar beslutsunderlaget. Detta tillvägagångssätt har företrädesvis nyttjats av regeringar som haft egen majoritet i riksdagen.

Regeringen kan lägga in sina reformförslag i de ekonomiska propositionerna och det finns flera exempel på reformer som beskrivits mycket kortfattat. Det förekommer att förslag som handlar om flera miljarder kronor behandlas med ett par stycken i finansplanen och med en A4-sida under utgiftsområdet. Eftersom riksdagen beslutar om hela budgetpropositionen i ett sammanhang prövas inte reformerna på det begränsade underlaget för den enskilda reformen. Tillvägagångssättet har främst nyttjats av minoritetsregeringar.

En speciell situation uppstår vid ett regeringsskifte. En nytillträdande regering kan ha vallöften och en politisk agenda som den vill genomföra så snart som möjligt. Samtidigt är utredningsresurserna begränsade under oppositionstiden och därför kan det behövas ytterligare, ibland betydande, analysarbete innan förslagen kan betraktas som väl genomarbetade. Dessutom är tiden mellan valet och den nya regeringens första budgetpropositionen mycket kort. År 2006 lade regeringen budgetpropositionen 29 dagar efter valet, och 2014 var motsvarande tillgänglig tid 39 dagar. Här har en lösning för regeringen varit att avsätta medel till reformer i budgetpropositionen och återkomma med ett beslutsunderlag i ett senare skede.

Den praktiska hanteringen av budgetprocessen leder således till att riksdagen ibland får ett genomarbetat beslutsunderlag om nya reformer först efter budgetbeslutet om reformen. Det vore bättre om tågordningen var den att beslutsunderlaget var tillgängligt vid budgetbeslutet. Vi kan dock se att ledtider i beredningsarbetet och den parlamentariska situationen emellanåt kan göra det svårt att följa denna princip.

6.2 Två länkar i reformkedjan behöver stärkas

Riksrevisionen bedömer att det finns två områden där det behövs förbättringar i arbetet med stora reformer.

6.2.1 Reformers kostnader och förväntade effekter bör kvantifieras

I granskningen har vi sett brister avseende beskrivningen av de mål och effekter som reformerna förväntas uppnå. I våra intervjuer anges att den främsta orsaken till detta är brist på data och beräkningsmodeller. I vissa fall beror bristerna på att beredningstiden är begränsad och att tjänstepersonerna därför inte hinner ta fram kvantitativa underlag. Det förekommer även att det finns mer beräkningar bakom reformförslagen än vad som redovisas i propositionerna. Vår bedömning är att de observerade bristerna i första hand beror på svårigheter med att göra kvalificerade bedömningar, men det kan också vara så att beräkningar inte presenteras därför att de anses innehålla för stora osäkerheter. Men om underlagen används internt inom Regeringskansliet som motiv för att genomföra en reform borde samma underlag kunna tillgängliggöras riksdagen.

Riksrevisionen menar att det är angeläget att regeringen så långt det är möjligt redovisar mer specifika mål och förväntade effekter för de beloppsmässigt stora reformer som genomförs. I många fall torde mer preciserade, om än osäkra, bedömningar vara att föredra framför allmänna beskrivningar om riktningar, till exempel att arbetsutbudet eller bostadsbyggandet ska öka. Tydliga mål eller effekter ger stöd till prioriteringen av resurser och är instrumentellt för att kunna följa upp reformerna och utvärdera om resurserna använts effektivt.

Riksrevisionen menar vidare att det är viktigt att det görs beräkningar av en reforms kostnader även när det är svårt att kvantifiera konsekvenserna för olika grupper eller aktörer. Beslutsunderlaget blir bättre om det görs en uppskattning av kostnaderna, till exempel ett intervall, även när osäkerheten är stor. De handledningar för konsekvensanalyser som finns understryker också vikten av att göra uppskattningar.[67]

I granskningen har vi vidare funnit att inkomstreformer tenderar att hålla högre kvalitet och innehålla mer kvantitativa inslag. Av intervjuerna framkom att beräkningar av skatter baseras på en mer utvecklad metodansats. Det handlar främst om beräkningskonventioner för skatteberäkningar, databaser med statistik om hushållens och företagens ekonomi samt beräkningsmodeller. I intervjuerna framfördes att när välgrundade beräkningar kan genomföras så presenteras de som regel i propositionerna. Tjänstepersonerna uppfattade vidare att det saknades kvalificerade instrument för att beräkna kostnader för en del utgifts- och inkomstområden. Riksrevisionen bedömer att regeringen behöver utveckla förutsättningarna för att göra kvantitativa bedömningar av effekter och kostnader inom fler politikområden.

6.2.2 Regeringen bör säkerställa att alla stora reformer utvärderas

Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av att säkerställa att alla stora reformer utvärderas. Det är nödvändigt för att leva upp till budgetlagens krav om effektiv användning av statens resurser. Dokumenterade erfarenheter av hur en reform fallit ut kan ge underlag till hur reformen kan justeras för att den ska uppnå de tänkta effekterna, men även bidra till välgrundade beslut om nya reformer. Sådana utvärderingar är också ett instrument för att på sikt få mer träffsäkra effekt- och kostnadsberäkningar. Det finns emellertid inte någon rutin för att säkerställa detta i dag. Utredningen Analyser och utvärderingar för effektiv styrning föreslog att regeringen skulle ta ett principbeslut om att större reformer (och investeringar) ska utvärderas. Utvärderingar kan enligt utredningen bidra till att utveckla politiken och säkerställa effektiv förvaltning.[68] Utredningen har emellertid inte föranlett några åtgärder från regeringen; den nämndes i budgetpropositionen 2020 och ärendet skrevs av i samband med det.[69]

6.3 Rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

• säkerställa att reformernas förväntade effekter och mål samt kostnader redovisas tydligt och företrädesvis kvantitativt i de propositioner där reformförslagen läggs fram
• införa en rutin som säkerställer att alla stora reformer utvärderas.

Referenslista

Litteratur

Andersson Joona, P, Wennemo Lanninger, A. och Sundström, M., Etableringsreformens första år – en första utvärdering, SULCIS Rapport 2015:3, Stockholms universitet, 2015.

Andersson Joona, P., Wennemo Lanninger, A. och Sundström, M., Etableringsreformens effekter på de nyanländas integration, Slutrapport. SULCIS Rapport 2016:2, Stockholms universitet, 2016.

Arbetsförmedlingen, Jobbgarantin för ungdomar en utvärdering om garantin ökar deltagarnas chans att få jobb?, Ura 2011:9, Arbetsförmedlingen, 2011.

Boverket, Många mål – få medel. Boverkets utredning av statliga stöd till bostadsbyggandet 1993–2004, Boverket, 2005.

Boverket, Uppföljning av stöd till utemiljöer i vissa bostadsområden, Rapport 2019:21, Boverket, 2019.

Boverket, Utvärdering av stödet för renovering och energieffektivisering, Rapport 2020:25, Boverket, 2020.

Ds. 1997:1. Propositionshandboken.

Ds. 2000:1. Kommittéhandboken.

Ekonomistyrningsverket, Den kommunala fastighetsavgiften – en fördelningsanalys, ESV 2014:4 Analys nr 2, Ekonomistyrningsverket, 2014.

Ekonomistyrningsverket, Vägledning Tänka efter före – konsekvensutredning vid regelgivning, ESV 2015:19, Ekonomistyrningsverket, 2015.

Europeiska Kommissionen, Better regulation guidelines, SWD (2017) 350, Europeiska Kommissionen, 2017.

Finansdepartementet, Beräkningskonventioner 2022, En rapport från skatteekonomiska enheten i Finansdepartementet, Finansdepartementet, 2022.

Finanspolitiska rådet, Svensk finanspolitik. Finanspolitiska rådets rapport 2008, Finanspolitiska rådet, 2008.

Finanspolitiska rådet, Svensk finanspolitik. Finanspolitiska rådets rapport 2010, Finanspolitiska rådet, 2010.

Finanspolitiska rådet, Svensk finanspolitik. Finanspolitiska rådets rapport 2011, Finanspolitiska rådet, 2011.

Finanspolitiska rådet, Svensk finanspolitik. Finanspolitiska rådets rapport 2014, Finanspolitiska rådet, 2014.

Flood, L., En skattepolitik för både innan- och utanförskapet. Utvärdering av jobbskatteavdraget samt några alternativa reformer, SNS rapport, 2010.

Forsstedt, S., Tänk efter före! En ESO-rapport om samhällsekonomiska konsekvensanalyser, Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi, 2018.

Försäkringskassan, Äldreförsörjningsstöd, Diarienummer: 97164–2005, Försäkringskassan, 2005.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Maxtaxan inom barnomsorgen – påverkar den hur mycket föräldrar arbetar?, IFAU, 2007.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Vad gör de i jobb- och utvecklingsgarantin?, Rapport 2010:15, IFAU, 2010.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Vad gör de i jobbgarantin för ungdomar?, Rapport 2010:22, IFAU, 2010.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, En jobbgaranti för ungdomar? Om Arbetsförmedlingens ungdomsinsatser, Rapport 2011:1, IFAU, 2011.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Jobbskatteavdraget, Rapport 2012:2, IFAU, 2012.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Om förhöjt jobbskatteavdrag och sänkta arbetsgivaravgifter för äldre, Rapport 2012:16, IFAU, 2012.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Jobb- och utvecklingsgarantin – vilka deltar, vad gör de och vart leder det?, Rapport 2013:12, IFAU, 2013.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Sänkta arbetsgivaravgifter för unga, Rapport 2013:26, IFAU, 2013.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Marknadsmekanismer i teori och praktik – erfarenheter från etableringslotsarna, Rapport 2016:19, IFAU, 2016.

Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, Sänkt momssats och företagens prisförändringar - allt eller inget, Rapport 2018:4, IFAU, 2018.

Konjunkturinstitutet, Kort- och långsiktiga effekter av sänkt restaurangmoms, Specialstudier Nr 46, Konjunkturinstitutet, 2015.

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Sänkt moms på restaurang och cateringtjänster– slutrapport, Rapport 2015:10, Dnr. 2011/312, Tillväxtanalys, 2015.

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Utvärdering av RUT-avdraget – effekter på företagens tillväxt och överlevnad, PM 2019:08, Tillväxtanalys, 2019.

Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Låt den rätte komma in. Hur har tillgängligheten påverkats av apoteksomregleringen, vårdvalet samt vårdgarantin och Kömiljarden?, Rapport 2014:3, Vårdanalys 2014.

Näringsdepartementet, Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet, 2008.

OECD, Assessing Regulatory Changes in the Transport Sector. An Introduction, Discussion Paper 2017 nr 5, OECD, 2017.

Pensionsmyndigheten, Mörkertal i bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd Regleringsbrevsuppdrag år 2014, Dnr. VER 2014–227, Pensionsmyndigheten, 2014.

Ramböll, Ekonomisk metodkvalitet inom statens offentliga utredningar, Ramböll, 2014.

Riksrevisionen, Förändringar inom kommittéväsendet, RiR 2004:2, Riksrevisionen, 2004.

Riksrevisionen, Sänkta socialavgifter – för vem och till vilket pris?, RiR 2008:16, Riksrevisionen, 2008.

Riksrevisionen, Jobbskatteavdraget, RiR 2009:20, Riksrevisionen, 2009.

Riksrevisionen, Jobb- och utvecklingsgarantin – en garanti för jobb?, RiR 2009:22, Riksrevisionen, 2009.

Riksrevisionen, Ungdomars väg till arbete – individuellt stöd och matchning mot arbetsgivare, RiR 2013:6, Riksrevisionen, 2013.

Riksrevisionen, Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer – når förmånerna fram?, RiR 2013:7, Riksrevisionen, 2013.

Riksrevisionen, Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden?, RiR 2014:14, Riksrevisionen, 2014.

Riksrevisionen, Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut, RiR 2017:25, Riksrevisionen, 2017.

Riksrevisionen, Investeringssparkonto – en enkel sparform i ett komplext skattesystem, RiR 2018:19, Riksrevisionen, 2018.

Riksrevisionen, Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande, RiR 2019:20, Riksrevisionen, 2019.

Riksrevisionen, Stöd till renovering och energieffektivisering – en riktad satsning till vissa bostadsområden, RiR 2019:25, Riksrevisionen, 2019.

Riksrevisionen, Rutavdraget – konsekvenser av reformen, RiR 2020:2, Riksrevisionen, 2020.

Riksrevisionen, Särskild löneskatt för äldre – redovisning och effekter, RiR 2020:24, Riksrevisionen, 2020.

Skatteverket, Ränteavdrag i företagssektorn, PM 2009-12-14, Bilaga till dnr 131-890752-09/113, Skatteverket, 2009.

Skatteverket, Ränteavdrag i företagssektorn. Fortsatt kartläggning, PM 2011-12-19, Bilaga till dnr 131-836251-11/113, Skatteverket, 2011.

Skatteverket, Effekter på skatteundandragande av sänkt restaurangmoms. Rapportering av ett regeringsuppdrag, Rapport 2014-01-13, Dnr 131 691509-13/113, Skatteverket, 2014.

Skatteverket, Skattesystemets utveckling 2006–2015, 200 265892-17/113, Skatteverket, 2017.

Skatteverket, Skattesystemets utveckling 2006–2015. Del II Fördjupad analys av rot- och rutavdrag, investeringssparkonto och delägare i fåmansbolag ur ett jämställdhetsperspektiv, Dnr 200 265892-17/113, Skatteverket, 2018.

Skatteverket, Skatteplanering med ränteavdrag i företagssektorn. Uppföljning av tillämpningen av 2013 års regler samt externa lån, PM Dnr 1 31 533857-16/113, Skatteverket, 2017.

Skatteverket och Kemikalieinspektionen, Utvärdering av skatten på kemikalier i viss elektronik. Redovisning av regeringsuppdrag, Fi2019/04008/S2, Dnr 8–262570, Skatteverket, 2020.

Skatteverket och Kemikalieinspektionen, Utvärdering av skatten på kemikalier i viss elektronik, del 2. Redovisning av regeringsuppdrag, Fi2019/04008/S2, Dnr 8-262570, Skatteverket, 2021.

Skolverket, Uppföljning av reformen maxtaxa, allmän förskola m.m., Skolverket, 2005.

Skolverket, Fem år med maxtaxa. Uppföljning av reformen Maxtaxa och allmän förskola m.m., Skolverket, 2007.

Socialstyrelsen, Uppdrag att följa upp och utvärdera socialtjänstlagens bestämmelser om avgifter inom äldre- och handikappomsorgen, Dnr. 00–1838/2002, Socialstyrelsen, 2007.

Socialstyrelsen, Vårdgaranti och kömiljard – uppföljning 2009–2011, Art.nr. 2012-5-16, Socialstyrelsen, 2012.

Socialstyrelsen, Vårdgaranti och kömiljard – uppföljning 2012, Art.nr 2013-5-30, Socialstyrelsen, 2013.

Socialstyrelsen, Vårdgaranti och kömiljard – uppföljning 2013, Art.nr 2014-5-5, Socialstyrelsen, 2014.

Socialstyrelsen, Avgifter inom äldreomsorgen. Kartläggning och analys av kommunernas avgiftssystem, Art.nr. 2014-5-9, Socialstyrelsen, 2014.

Statistiska centralbyrån, FASIT. Användarhandledning, Grundår 2018 HE0106, Statistiska centralbyrån, 2020.

Statistiska centralbyrån, Företagsregister och individdatabas, FRIDA. Statistikens framställning version, 2018-10-03, Statistiska centralbyrån, 2019.

Statskontoret, Etableringen av nyanlända. En uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen, 2012:22, Dnr. 2010/233–5, Statskontoret, 2012.

Artiklar

Börjesson, M., Eliasson, J., Hugosson, M. B., och Brundell-Freij, K., ”The Stockholm congestion charges – 5 years on. Effects, acceptability and lessons learnt”, Transport Policy, vol. 20, March 2012.

Elinder, M. och Persson, L., ”Hur påverkade 2008 års fastighetsskattereform huspriserna?”, Ekonomisk debatt, årgång 44, nr 4, 2016.

Ericson, P., Flood, L. och Wahlberg, R., ”A Swedish Tax/Benefit Micro Simulation Model and an Evaluation of a Swedish Tax Reform”, Discussion paper series, IZA DP No. 4106, April 2009.

Halldén, K. och Stenberg, A., ”Ökar RUT-avdrag kvinnors arbetsmarknadsutbud?”, Ekonomisk debatt, årgång 43, nr 2, 2015.

Henrekson, M., ”Håller regeringens jobbstrategi?”, Ekonomisk debatt, årgång 38, nr 2, 2010.

Seim, D., ”Sänkta arbetsgivaravgifter för unga”, SNS ANALYS, nr 55, 2019.

Utredningar

SOU 2011:24, Sänkt restaurang- och cateringmoms.

SOU 2014:40, Neutral bolagsskatt – för ökad effektivitet och stabilitet, Slutbetänkande av Företagsskattekommittén.

SOU 2018:79, Analyser och utvärderingar för effektiv styrning, Betänkande av Analys- och utvärderingsutredningen.

Riksdagstryck

Budgetpropositionerna för år 2000–2017.

Ekonomisk vårproposition 1999–2016.

Prop. 1999/2000:129, Maxtaxa och allmän förskola.

Prop. 2000/01:136, Äldreförsörjningsstöd.

Prop. 2000/01:149, Avgifter inom äldre- och handikappomsorg.

Prop. 2001/02:36, Skattereduktion för fackföreningsavgifter.

Prop. 2002/03:98, Åtgärder för att främja byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder.

Prop. 2003/04:145, Trängselskatt.

Prop. 2003/04:163, Skattereduktion för utgifter för byggnadsarbete på bostadshus.

Prop. 2006/07:84, Nedsättning av socialavgifter för personer som fyllt 18 men inte 25 år.

Prop. 2006/07:89, Jobb- och utvecklingsgarantin.

Prop. 2006/07:94, Skattelättnader för hushållstjänster, m.m.

Prop. 2006/07:118, En jobbgaranti för ungdomar.

Prop. 2007/08:27, Avskaffad statlig fastighetsskatt, m.m.

Prop. 2007/08:87, Bildande av moderbolag för Apoteket AB samt vissa omstruktureringsåtgärder.

Prop. 2008/09:65, Sänkt bolagsskatt och vissa andra skatteåtgärder för företag.

Prop. 2008/09:145, Omreglering av apoteksmarknaden.

Prop. 2009/10:60, Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd.

Webbsidor

Regeringen, ”Den statliga budgetprocessen steg för steg”, https://www.regeringen.se/sveriges-regering/finansdepartementet/statens-budget/budgetprocessen-steg-for-steg/, hämtad 2022-03-08.

Tillväxtverket, ”Handledning för konsekvensanalyser”, https://tillvaxtverket.se/amnesomraden/forenkling/handledning-for-konsekvensutredning.html, hämtad 2022-03-14.