Spårbyte i migrationsprocessen – kontroller och uppföljning

2. Regelverket och handläggningen

I detta kapitel beskriver vi regelverket för spårbyte och de olika stegen i Migrationsverkets handläggning av spårbytesärenden.

Som tidigare nämnts i avsnitt 1.2 avser granskningen ärenden som prövats enligt den lagstiftning som gällde fram till och med den 31 maj 2022.[27]

2.1 Hur ser regelverket för spårbyte ut?

Utlänningslagen och utlänningsförordningen reglerar villkoren för ett så kallat spårbyte. Enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen kan en utlänning som har fått avslag på sin asylansökan genom ett lagakraftvunnet beslut under vissa förutsättningar beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete genom ett så kallat spårbyte, utan att först behöva lämna landet.[28] Ett krav är att den sökande har beviljats AT‑UND under asyltiden.[29] Dessutom krävs att den sökandes identitet är styrkt.[30] Även familjemedlemmar till spårbytare får beviljas uppehålls- och arbetstillstånd för samma tid som spårbytaren.[31]

En arbetsgivare som anställer en asylsökande måste anmäla det till Migrationsverket. Likaså måste arbetsgivare anmäla till Migrationsverket om anställningen upphör.[32]

2.1.1 Anställningsvillkoren ska inte vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen

Enligt lagstiftningen för arbetskraftsinvandring får arbetstillstånd ges till en utlänning som har erbjudits en anställning om anställningen gör det möjligt för hen att försörja sig och om lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen i Sverige.[33] Att spårbytaren kan försörja sig innebär att lönen behöver vara sådan att utlänningen inte behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka kostnaderna för bland annat boende och uppehälle. Enligt praxis innebär detta att utlänningens inkomst måste uppgå till minst ett visst schablonmässigt bestämt belopp, för närvarande 13 000 kronor brutto per månad.[34] För att säkerställa att lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen ska Migrationsverket som huvudregel ge arbetstagarorganisationer inom det verksamhetsområde som tillståndet avser tillfälle att yttra sig i ärendet.[35]

2.1.2 Arbetstillstånd får primärt inte ges för längre tid än två år men kan förlängas

Arbetstillstånd ska ges för viss tid och beviljas normalt för den tid som motsvarar anställningstiden. Ett arbetstillstånd får dock primärt inte ges för längre tid än två år. Ett arbetstillstånd ska även knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet endast knytas till ett visst slag av arbete.[36] Om anställningen förlängs kan arbetstillståndet förlängas i motsvarande utsträckning utan att utlänningen först behöver lämna Sverige. Tillståndet kan förlängas vid ett eller flera tillfällen. Fram till och med den 31 maj 2022 fick den sammanlagda tiden för tillstånd högst vara fyra år eller, om det fanns särskilda skäl, sex år. Efter denna period var det dock möjligt att få permanent uppehållstillstånd och då var rätten att stanna i Sverige inte längre knuten till en anställning.[37]

2.1.3 Arbetstillstånd får inte förlängas om villkoren inte varit uppfyllda

Av praxis följer att ett arbetstillstånd inte bör förlängas om villkoren inte varit uppfyllda under den föregående tillståndsperioden, så det ska göras en bakåtsyftande bedömning.[38] Vidare följer det av praxis att en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fallet bör göras när det gäller bedömningen av om de villkor som gällt under tidigare tillståndsperiod har varit sämre än vad som följer av kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.[39] Inom ramen för kontroll av försörjningskravet får Migrationsverket begära att en arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen lämnar skriftlig uppgift om de villkor som gäller för utlänningens anställning.[40]

I faktarutan nedan framgår de krav som enligt Migrationsverket ställs för att en ansökan om spårbyte från asyl- till arbetskraftsinvandring ska kunna beviljas.

Källa: Bearbetning av information på Migrationsverkets hemsida 2022-09-15.[41]

2.2 Spårbyte i ett internationellt perspektiv

I ett internationellt perspektiv är möjligheten att få uppehållstillstånd för arbete genom ett så kallat spårbyte tämligen unikt. När det gäller systemet för arbetskraftsinvandring i stort skiljer sig Sverige i några väsentliga avseenden från våra nordiska grannländer och länder såsom Tyskland, Frankrike och Nederländerna. OECD konstaterar bland annat i en rapport från 2011 att Sverige i och med den stora arbetskraftsinvandringsreformen 2008[42] blev ett av världens mest öppna länder. Det beror på att det svenska systemet inte har några särskilda utbildningskrav, lönetrösklar eller begränsningar i varken antal utfärdade tillstånd eller möjligheten att få förnyat arbetstillstånd.[43] I rapporten konstaterar man vidare att de flesta OECD-länder begränsar möjligheten att få arbetstillstånd till högkvalificerade yrken eller så kallade bristyrken.

I tabellen nedan görs en jämförelse mellan det svenska systemet för arbetskraftsinvandring och motsvarigheterna i våra nordiska grannländer vad gäller kraven som ställs på arbetskraftsinvandrare.[44] Den visar att Sverige, till skillnad från andra nordiska grannländer, inte har någon begränsning vad gäller till exempel särskilda yrken eller utbildningskrav. I Sverige är kraven på lönenivå även avsevärt lägre än i övriga länder.

Tabell 1 Jämförelse av regelverken för arbetskraftsinvandring i ett urval länder

Källa: Tillväxtanalys (2018), s. 27 och Riksrevisionens egen bearbetning.

Även när det gäller möjligheten att arbeta under asylprocessen har Sverige ett mer generöst system än till exempel våra nordiska grannländer. En person som söker asyl i Sverige kan beviljas AT-UND under asylprocessen efter en prövning av Migrationsverket. I Norge är det också möjligt att arbeta under asylprocessen, men den asylsökande behöver först ansöka om arbetstillstånd. Norge har också högre krav på att styrka sin identitet så ett giltigt pass är nödvändigt.[45]

I Finland kan asylsökande ansöka om arbetstillstånd först efter 3 månader[46] och i Danmark efter 6 månader[47]. I Finland och Danmark är regelverket dock mer generöst än minimikravet enligt EU:s mottagandedirektiv, som anger att asylsökande har tillträde till arbetsmarknaden senast 9 månader efter det att de har lämnat in ansökan om internationellt skydd.[48]

Vidare finns i vissa andra europeiska länder möjlighet för migranter att byta status. I Tyskland kan till exempel personer som får avslag på sin asylansökan, men som inte kan utvisas på grund av verkställighetshinder, få en så kallad Duldung – ”tolerans” på svenska. Det är att jämföra med en typ av skyddsstatus av humanitära skäl som innebär att personen kan fortsätta att vistas i Tyskland. Detta är emellertid ingen rättslig status, och migranter som befinner sig i denna position har betydligt svagare rättigheter än personer med uppehållstillstånd. Om de däremot kan uppvisa en viss nivå av etablering på arbetsmarknaden eller i skolan har personerna med en Duldung möjlighet att byta status och kan ansöka om tillfälligt uppehållstillstånd. Då en etablering på arbetsmarknaden ofta premieras bygger det tyska systemet därför i viss mån på samma intentioner som det svenska systemet. Men det utgör inget regelrätt spårbytessystem utan snarare en typ av humanitär ventil där möjligheten att byta status bara gäller personer som befinner sig i limbo mellan utvisning och uppehållstillstånd.[49]

Till skillnad från det tyska systemet, som bygger på individuella bedömningar av enskilda individer, genomför länder såsom Spanien och Italien ibland särskilda kampanjer som kan innebära att hundratusentals migranter som arbetar illegalt trots det kan beviljas tillfälliga arbetstillstånd vid samma tillfälle. Särskilt i Italien har den här typen av kampanjer fått en pragmatisk funktion genom åren och användas ofta för att tillgodose behovet av viss arbetskraft på arbetsmarknaden.[50] I OECD-rapporten från 2011 är man försiktigt positiva till det svenska arbetskraftinvandringssystemets utformning, men lyfter även fram risker med systemet. OECD rekommenderar därför inte andra länder att ta efter, bland annat på grund av att det saknas ett övervakningsverktyg i form av fastställda och listade bristyrken.[51] Vidare lyfter man fram att de kontrollmekanismer som finns i Sverige för att säkerställa att arbetsgivare följer reglerna behöver förstärkas. Med det menas till exempel att Migrationsverket skulle behöva delges mer information vid eventuella byten av arbetsgivare under de två första åren, förbättra de kontroller som avser undersöka att arbetsgivare lever upp till det initiala anställningserbjudandet[52] samt bevaka antalet ansökningar som avser arbetsplatser som inte omfattas av kollektivavtal eller är fackligt organiserade.[53]

2.3 Migrationsverket handlägger ansökningar om spårbyten

Migrationsverket är den förvaltningsmyndighet som handlägger och fattar beslut om spårbytesärenden.[54] Sedan våren 2021 sker handläggningen av dessa ärenden samlat vid en tillståndsenhet i region Nord.[55] En ansökan kan lämnas in antingen digitalt via Migrationsverkets hemsida eller genom en pappersblankett, men all ärendehandläggning sker digitalt då alla pappersansökningar med tillhörande underlag skannas in och registreras i Migrationsverkets ärendehanteringssystem.[56]

De olika stegen i ärendehandläggningen

Det är arbetsgivaren som påbörjar ansökan om arbetstillstånd vid spårbyte. Arbetsgivare behöver göra en anmälan om anställning på en särskild blankett som sedan lämnas in till Migrationsverket.[57] I anmälan ska arbetsgivaren lämna uppgifter om bland annat arbetstagarens namn, födelsedatum, medborgarskap, anställningens omfattning, månadslön eller timlön, samt en beskrivning av arbetsuppgifter och yrket. Arbetsgivarens kontaktuppgifter och organisationsnummer ska även framgå.[58]

Ett krav för att ett spårbyte ska beviljas är att den sökandes identitet är styrkt med ett godkänt och giltigt pass. I handläggningen av spårbytet utgår Migrationsverket från de bedömningar av den sökandes identitet som Migrationsverket och i förekommande fall Migrationsdomstolen tidigare har gjort under asylprocessen som föregick spårbytet. Intervjuade handläggare beskriver i intervju att man därefter tar ställning till om det tillkommit nya uppgifter i ärendet som bör beaktas.[59] Om den sökande däremot först i samband med spårbytesansökan lämnat in passet i original till Migrationsverket behöver passet granskas och den sökande behöver besvara vissa kontrollfrågor. Bakgrunden till det är att risken för falska handlingar är större i vissa länder.[60]

I ärendehandläggningen ska Migrationsverket även genomföra kontroller enligt en viss given ordning och vid behov vidta fördjupade utredningsåtgärder, till exempel att begära in inkomstuppgifter från Skatteverket. Migrationsverket har ett så kallat indikationsbaserat arbetssätt, som innebär att man endast ska genomföra fler kontroller om man har indikationer på att något inte stämmer eller att regler missbrukas på olika sätt. Migrationsverkets handläggare av spårbyten har därmed ett visst utrymme att bedöma behovet av fördjupade utredningsåtgärder i varje enskilt fall.

Vidare illustreras de olika stegen i handläggningen i ett flödesschema som är framtaget av Migrationsverket (se bilaga 2). Något förenklat ingår följande steg:

• Kontrollera om ansökan kommit in i tid, det vill säga inom 14 dagar från det att beslut om avslag på asylansökan vunnit laga kraft.
• Fastställa om identiteten är styrkt och om det finns ett giltigt pass.
• Kontrollera om etablering skett på arbetsmarknaden före asylansökan.
• Kontrollera om anställningen har rätt varaktighet och att AT-UND under asylprocessen finns.
• Kontrollera försörjningskravet och anställningsvillkoren (inklusive eventuellt yttrande från arbetstagarorganisation).
• Kontrollera arbetsgivarens status, ekonomi och historik (inklusive slagningar i Migrationsverkets centrala utlänningsdatabas, så kallad CUD-slagning, och i Infotorg).
• Kontrollera om den sökande har återreseförbud. Utred om det finns skäl för att häva återreseförbud. Ta in yttrande.
• Kontrollera ansökan genom obligatoriska slagningar i SIS[61], Misstankeregister (MR) och Belastningsregister (BR)[62].
• Uppdatera samtliga slagningar vid behov (uppgifterna får i regel inte vara äldre än sju dagar).
• Fatta beslut.

3. Är systemet med spårbyte träffsäkert?

I detta kapitel besvaras den första delfrågan i granskningen, om systemet med spårbyte är träffsäkert.[63]

3.1 Når man rätt målgrupp med spårbyte?

Granskningen visar att systemet med spårbyte över lag förefaller nå rätt målgrupp, det vill säga personer som har kommit till Sverige i syfte att söka skydd och som därefter har påbörjat en etablering på svensk arbetsmarknad. Det finns dock flera indikationer på att spårbyte kan ha utnyttjats för att kringgå gällande lagstiftning för asyl- och arbetskraftsinvandring.

Nedan redovisar vi de tre tydligaste indikationerna på det från vår registerdataanalys:

1. Var fjärde spårbytare kommer från länder där det är ovanligt att sökande har asylskäl. Fem av de tio vanligaste ursprungsländerna för spårbytare har en 90-procentig avslagsfrekvens för asylansökningar under den granskade perioden. Detta kan vara indikationer på att personer har kommit till Sverige i annat syfte än att söka skydd.
2. Det är inte alla som har beviljats arbetstillstånd vid spårbyte som uppfyller försörjningskravet, som motsvarar en månadslön på minst 13 000 kronor. Fem procent av spårbytare[64] saknar helt löneinkomst under de fyra månader som föregick ansökan om spårbyte. Vidare har en fjärdedel av spårbytarna haft löneinkomster före asylansökan. Samtliga av dessa uppgifter kan vara skäl för avslag.
3. En fjärdedel av spårbytarna har fått lön från fler arbetsgivare än den som arbetstillståndet gäller. Detta strider mot regelverket för spårbyte och skulle genom efterkontroller kunna leda till att uppehållstillståndet återkallas.

Vi har även undersökt vissa etableringsmönster för spårbytarna och deras anhöriga genom en genomgång av registerdata. Denna analys finns beskriven i Bilaga 4.

3.1.1 Var fjärde spårbytare kommer från länder där asylskäl är ovanligt

För att bedöma om spårbytarna primärt har kommit till Sverige i syfte att söka skydd har vi undersökt vilka medborgarskap som de sökande 2008–2021 hade och jämfört detta med medborgarskapen för dem som sökte asyl under samma period. Om systemet med spårbyte når rätt målgrupp bör andelen spårbytare som kommer från ett visst land likna andelen asylsökande som kommer från samma land. Det är i sådana fall en indikation om att de har kommit till Sverige för att söka skydd, men nekats asyl och i stället ansökt om spårbyte.

Vi har även undersökt avslagsfrekvensen för asylansökningar från respektive land. För att systemet med spårbyte ska vara träffsäkert bör avslagsfrekvensen för asylansökningar från landet vara rimlig i förhållande till den genomsnittliga avslagsfrekvensen på 45 procent under perioden. Fler avslagsbeslut innebär förvisso fler potentiella spårbytare, men en hög avslagsfrekvens i kombination med att en låg andel asylsökande kommer från ett visst land antyder att det är få personer från samma land som kan antas ha asylskäl. Det kan vara en indikation på att personer har kommit till Sverige i annat syfte än att söka skydd. Bedömningen av asylskäl görs dock i varje enskilt fall och går inte att utläsa genom att ta del av registerdata.

Diagram 2 De tio vanligaste medborgarskapen hos dem som ansökt om spårbyte, jämfört med andelen asylsökande och avslagsfrekvensen för asylansökningar 2008–2021

Diagram 2 visar att det vanligaste medborgarskapet för personer som ansöker om spårbyte är irakiskt, 14 procent. Det är också ett av de vanligaste medborgarskapen för dem som söker asyl i Sverige, 12 procent. Avslagsfrekvensen för asylansökningar från Irak är 63 procent, vilket är något högre än genomsnittet. Samma situation gäller för det tredje vanligaste medborgarskapet, som är afghanskt. Den gruppen utgör 8 procent av spårbytarna och 10 procent av de asylsökande, med en avslagsfrekvens på 52 procent. Statistiken för dessa länder ser i stort ut som man kan förvänta sig utifrån intentionerna med spårbyte.

Diagram 2 visar även att sammanlagt 14 procent av spårbytarna kommer från Mongoliet och Uzbekistan. Personer från dessa länder bedöms sällan ha asylskäl och avslagsfrekvensen för asylansökningar är 95 respektive 89 procent. Även Ukraina[65] och Georgien utmärker sig med höga avslagsfrekvenser och låg andel av de asylsökande till Sverige. Riksrevisionen konstaterar att det kan vara indikationer på att möjligheten till spårbyte kan ha utnyttjats av personer som saknar skyddsbehov och som använder asylsystemet för att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden.

Av de femton vanligaste spårbytarländerna klassar Migrationsverket sedan maj månad 2021 fyra (Mongoliet, Georgien, Albanien och Kosovo) som så kallade säkra ursprungsländer.[66] Förfarandet med säkra länder innebär att asylsökande från dessa länder numera normalt får avslag på asylansökan och avvisas med omedelbar verkställighet, men Migrationsverket gör alltid en individuell prövning av asylskälen i varje enskilt fall. Riksrevisionen noterar att Migrationsverkets bedömningar om säkra länder kan minska antalet spårbytare i framtiden, men det är för tidigt att uttala sig om med säkerhet utifrån den data som vi har haft tillgång till. Granskningen visar att drygt 16 procent av de sökande som beviljades spårbyte 2008–2021 kom från något av dessa ursprungsländer som Migrationsverket senare har klassat som säkra.

Värt att notera är att Syrien var det vanligaste medborgarskapslandet bland asylsökande i Sverige under perioden. Anledningen till att syrier inte finns med i diagrammet över de vanligaste medborgarskapen bland spårbytare är att 98 procent av de asylsökande från Syrien fick sin ansökan beviljad av Migrationsverket. Det innebär att färre syrier har haft anledning att ansöka om spårbyte – endast 2 procent av spårbytarna var från Syrien, medan andelen asylsökande från Syrien var 17 procent av de totala antalet asylsökande under 2008–2021.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det är svårt att dra tydliga slutsatser om mönster när det gäller spårbytares medborgarskap. Diagram 2 ska därför tolkas med viss försiktighet.

3.1.2 Alla spårbytare uppfyller inte försörjningskravet

För att bedöma om systemet med spårbyte når asylsökande som har påbörjat en etablering på arbetsmarknaden, har vi undersökt om de som har beviljats spårbyte uppfyllde försörjningskravet på minst 13 000 kronor per månad före skatt vid ansökan. I bedömningen utgår Migrationsverket från riksnormen för försörjningsstöd, vilket innebär att spårbytare måste ha en löneinkomst som överstiger 13 000 kronor per månad i fyra månader före ansökan. De sökande ska även ha ett anställningserbjudande[67] med en varaktighet på minst ett år framåt i tiden med minst motsvarande lön.

På grund av begränsningar i tillgängliga data om månadsinkomster har vi endast kunnat studera en delpopulation, bestående av de personer som sökte och beviljades spårbyte under 2019 och 2020.[68] Diagram 3 visar för denna delpopulation hur stor andel av spårbytarna som hade inkomster över kontra under 13 000 kronor i månaden före skatt, samt hur många som saknade inkomst.

Diagram 3 Löneinkomster per månad i samband med ansökan om spårbyte

4. Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet

I detta kapitel besvaras delfråga två i granskningen, om Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet fungerar effektivt för att minimera risk för fel eller missbruk av systemet med spårbyte. I kapitlet analyserar vi även om Migrationsverkets rutiner och kontroller i ärendehandläggningen kan förklara de utfall som redovisas i kapitel 3.

Riksrevisionen bedömer att Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet har tydliga brister i flera delar. Granskningen visar till exempel att myndighetens kontroll av om den sökande har arbetat före asylansökan, så kallad tidig etablering som kan vara skäl för avslag, endast genomförs utifrån riskindikatorer. Det innebär att en avstämning och kontroll mot Skatteverkets uppgifter endast genomförs i begränsad utsträckning. En brist är även att Migrationsverket saknar en teknisk lösning för att kunna inhämta Skatteverkets månadsuppgifter för personer med samordningsnummer. Granskningen visar även att Migrationsverket under de senaste åren inte har genomfört efterkontroller av beviljade spårbytesärenden på grund av resursbrist. Det innebär att det finns risk för att fel eller missbruk inte upptäcks förrän personen eventuellt ansöker om en förlängning av arbetstillstånd. Det medför även att Migrationsverkets förutsättningar för att upptäcka och återkalla arbetstillstånd som kan ha utfärdats på fel grunder försämras.

Vidare visar granskningen att Migrationsverkets informationsutbyte har flera effektivitetsbrister, såväl internt inom myndigheten som externt med andra myndigheter och aktörer såsom arbetstagarorganisationer. Det kan till exempel leda till att Migrationsverket inte vidtar tillräckliga utredningsåtgärder i ärendehandläggningen eller att myndigheten inte utvecklar vissa rutiner och arbetssätt, trots att det kan finnas behov av det.

Riksrevisionen konstaterar att Migrationsverket, framför allt under de senaste åren, har genomfört flera insatser för att effektivisera verksamheten. Riksrevisionen bedömer dock att uppföljningen av arbetet med spårbyten behöver förstärkas för att nödvändiga åtgärder ska kunna vidtas i rätt tid.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet inte fungerar tillräckligt effektivt. Därmed har Migrationsverket inte säkerställt att risken för fel eller missbruk av systemet med spårbyte minimeras.

4.1 Har Migrationsverket en ändamålsenlig kontrollverksamhet?

Handläggningen av spårbytesärenden sker sedan våren 2021 samlat vid en tillståndsenhet i region Nord.[78] En av målsättningarna sedan bildandet av den nya enheten har varit att korta handläggningstiderna och att en övervägande majoritet av ärendena ska handläggas inom den förordningsstyrda handläggningstiden, som är fyra månader.[79] Migrationsverket bedömer att man i slutet av innevarande år kommer att vara nära målet att 80 procent av ärendena ska handläggas inom denna tid.[80]

I våra intervjuer med handläggare beskriver man rutiner och arbetssätt i ärendehandläggningen på ett i huvudsak samstämmigt sätt.[81] Migrationsverket har en digital ärendehandläggning med inskannade dokument i ärendehanteringssystemet, men kontrollerna genomförs manuellt. Vissa kontroller är obligatoriska och ett krav för att komma vidare i handläggningen av ärendet i Migrationsverkets ärendehanteringssystem. Till exempel är en slagning i myndighetens centrala utlänningsdatabas (CUD-slagning) obligatorisk, och innebär att man bland annat kan se antal ärenden som en särskild arbetsgivare har haft hos Migrationsverket under de senaste 18 månaderna. På det sättet har ärendehanteringssystemet inbyggda spärrar för att undvika att centrala kontroller inte genomförs.

Vår genomgång av 30 ärendeakter indikerar att Migrationsverket i allt väsentligt följer de rutiner i handläggningen som myndigheten har beslutat om. I 27 av fallen har samtliga obligatoriska kontroller dokumenterats i akten. I var och en av de övriga 3 ärendeakterna saknas dokumentation av någon kontroll. Ingen ärendeakt saknar dokumentation av fler än en obligatorisk kontroll. Det kan dock inte uteslutas att en viss kontrollåtgärd har genomförts i ett visst ärende, även om den inte har dokumenterats i ärendeakten.

4.1.1 Kontrollen av om den sökande har arbetat före asylansökan har brister och genomförs endast utifrån riskindikatorer

Enligt praxis för att bevilja spårbyte ska den sökande inte ha arbetat på svensk arbetsmarknad före asylansökan.[82] Om personen genom arbete före asylansökan har påbörjat en etablering i Sverige, så kallad tidig etablering, kan det vara skäl för avslag. Vår dataregisteranalys (se kapitel 3) visar att 24 procent av spårbytarna (1 339 personer) har en registrerad arbetsinkomst före asylansökan. Att närmare var fjärde sökande har inkomster före asylansökan indikerar att Migrationsverkets kontroller i handläggningen inte är tillräckliga. Granskningen visar följande brister och möjliga förklaringar till det:

Migrationsverket jämför inte med Skatteverkets uppgifter i alla ärenden

En avgörande uppgift för att fatta beslut om spårbyte är bland annat om den sökande har arbetat i Sverige före asylansökan, så kallad tidig etablering. I våra intervjuer med handläggare framkommer att Migrationsverket inte har som rutin att jämföra med Skatteverkets uppgifter i alla ärenden. Myndigheten arbetar indikationsbaserat, vilket innebär att man endast jämför med Skatteverkets uppgifter när man har indikationer om att något inte stämmer. I våra intervjuer med handläggare ges flera exempel på indikationer att en person har arbetat på svensk arbetsmarknad före asylansökan. Till exempel att den sökande har vistats i Sverige under en längre tid, eller att det finns uppgifter i det tidigare asylärendet som tyder på det. Ytterligare ett exempel är om en person, som haft uppehållstillstånd för studier och arbetat vid sidan om, ansöker om asyl och sedan om spårbyte; det kan vara skäl för avslag. Det är dock inte skäl för avslag om den sökande har arbetat under så kallat verkställighetshinder[83], som räknas som en del av asylprocessen.[84]

Av Skatteverkets uppgifter framgår inte vilken typ av inkomst det är fråga om

En annan anledning till inkomster före asylansökan är om den sökande har haft ersättning från Försäkringskassan i form av till exempel föräldrapenning utan att ha arbetat. Det är inte skäl för avslag. Riksrevisionen konstaterar dock att det av uppgifterna som Migrationsverket kan inhämta från Skatteverket inte framgår vilken typ av inkomst det är fråga om, om det till exempel är inkomst från arbete eller föräldrapenning.

Migrationsverket har inte samma möjligheter att jämföra med Skatteverkets uppgifter för personer med samordningsnummer

Riksrevisionen noterar även att Migrationsverket sedan april 2022 har möjlighet att inhämta Skatteverkets månadsuppgifter och jämföra med lämnade uppgifter i ansökan genom en ny funktion i myndighetens ärendehanteringssystem. Det gäller dock bara för personer som har ett personnummer och inte för dem som endast har ett samordningsnummer.[85] Anledningen till det är att Migrationsverket för närvarande saknar en teknisk lösning för att kunna göra det. För sökande med samordningsnummer krävs därför att Migrationsverkets handläggare kontaktar Skatteverket per telefon i varje enskilt fall, vilket intervjuade handläggare upplever ofta kan vara tidskrävande på grund av telefonköer.[86] Företrädare för Migrationsverket framhåller att det skulle underlätta mycket om handläggare skulle kunna inhämta Skatteverkets uppgifter även för personer med samordningsnummer. Man lyfter fram att det både skulle spara tid och innebära bättre förutsättningar att upptäcka felaktigheter och motverka missbruk.[87]

Riksrevisionen konstaterar sammantaget att Migrationsverket inte har samma möjligheter att jämföra lämnade uppgifter i spårbytesärenden med Skatteverkets uppgifter på ett tidseffektivt sätt för samtliga individer.

Effektiva rutiner saknas för att kontrollera intygens äkthet

En annan försvårande omständighet som intervjuade handläggare lyfter fram är risken för att intyg som den sökande lämnar in till Migrationsverket är förfalskade, till exempel lönespecifikationer, intyg för anställningar och yttranden från arbetstagarorganisationer. Företrädare för Migrationsverket framhåller att myndigheten saknar effektiva rutiner för att kontrollera intygens äkthet.[88]

4.1.2 Uppgifter i spårbytesärenden hämtas i huvudsak från den sökande och arbetsgivaren

Som tidigare nämnts skiljer sig spårbytesärenden från övriga arbetstillståndsärenden genom att den sökande redan har påbörjat en anställning i Sverige vid ansökan om arbetstillstånd. Granskningen visar att uppgifter i spårbytesärenden i huvudsak hämtas från den sökande och arbetsgivaren.

Uppgifter kontrolleras i praktiken endast bakåt i tiden

Handläggare beskriver i våra intervjuer att Migrationsverket i praktiken endast kan kontrollera om anställningsvillkoren är uppfyllda i enlighet med regelverket bakåt i tiden. För att kontrollera om anställningsvillkoren är uppfyllda begär Migrationsverket i normalfallet in lönespecifikationer för de fyra månader som föregick ansökan. För att kontrollera om anställningen till exempel har rätt varaktighet och om övriga anställningsvillkor uppfyller villkoren, utgår Migrationsverket i huvudsak från uppgifter i ansökan och arbetsgivarens anställningserbjudande, och gör sedan en helhetsbedömning.[89] Man kan till exempel kontrollera att uppgifterna i ansökan och anställningserbjudandet är överensstämmande.

Svårt att upptäcka skenanställningar eller annat missbruk

I våra intervjuer med handläggare framkommer att man inom ärendehandläggningen av spårbyten på Migrationsverket är medveten om risken för skenanställningar och missbruk, men att det trots det kan vara svårt att upptäcka. Försvårande omständigheter som man pekar på kan vara att det kan finnas incitament för både arbetsgivare och den sökande att lämna felaktiga uppgifter om anställningen. Spårbytare tillhör inte sällan en ekonomiskt och socialt utsatt grupp som kan se en möjlighet att få stanna i Sverige, och som bidrar till att de blir än mer sårbara på arbetsmarknaden. Handläggare beskriver i intervjuer att det finns risk för att anställningsvillkoren kan vara i enlighet med regelverket på pappret, men att det i praktiken kan vara helt andra villkor som gäller. Till exempel att arbetstagaren på pappret är anställd halvtid till en viss lön, men är tvingad att arbeta hundra procent för att få behålla arbetet.[90] Ett exempel på kontrollåtgärd är att Migrationsverket kan jämföra anställningens villkor med uppgifter som den sökande själv lämnar i ansökan om spårbyte vad gäller till exempel lön och tjänstens omfattning. Vid indikationer på missbruk kan man till exempel begära in kontoutdrag från den sökande för att se om stora uttag har gjorts kort tid efter utbetald lön.[91]

Vidare är en försvårande omständighet som intervjuade handläggare lyfter fram att Migrationsverket endast genomför skrivbordskontroller, det vill säga handläggaren träffar i normalfallet aldrig den sökande för intervju och kan ställa frågor eller uppfatta signaler om att något inte stämmer. En handläggare på Migrationsverket beskriver exempelvis svårigheterna i handläggningen av spårbyten på följande sätt:

”Det som skiljer sig i de här ärendena, och som är klurigt i arbetstillståndsärenden, det är att få reda på om det är skenanställningar och om människor har betalat för att få en anställning. Behöver de betala tillbaka pengar så att de egentligen inte har den lönen de har angett? Det är svårt att hitta de här personerna. Ofta handlar det om särskilt utsatta personer…
[…] Det som är svårare i spårbyteprocessen är att personen redan har påbörjat en anställning. En lönespecifikation kan man förfalska. Det är också det enda vi kan begära in förutom uppgifter från Skatteverket, men det är inget vi ber om från början.”[92]

Migrationsverket påpekar samtidigt att det för närvarande saknas statistik som visar förekomsten av skenanställningar och missbruk.[93] Sammantaget bedömer Riksrevisionen dock att svårigheterna pekar på att det finns risk för att det kan förekomma missförhållanden även i beviljade spårbytesärenden.

4.1.3 Uppgifter för att kontrollera företag hämtas från en kommersiell tjänst med risk för att uppgifterna inte är aktuella eller kompletta

I Migrationsverket vägledning för ärendehandläggningen framgår att myndigheten tolkar regeringens skrivningar i regleringsbreven som att ”verket bör kontrollera arbetsgivare och deras förutsättningar för att anställa personal i större omfattning än vad som framgår av lagstiftningen och förarbeten”. En konsekvens av det är att Migrationsverket sedan 2012 har skärpt utredningskraven när det gäller anställningar i vissa branscher.[94] Det innebär att Migrationsverket ska kontrollera arbetsgivarens förutsättningar för att anställa personal och betala ut lön i dessa fall.[95] Branscher som omfattas av skärpta utredningskrav är till exempel städ, hotell och restaurang, service och bygg. Detta omfattar även nystartade verksamheter, som har funnits kortare tid än i ett år, eller som varit vilande en längre tid och återstartats under det senaste året.[96]

I våra intervjuer med handläggare framhåller de att spårbytesärenden i en övervägande majoritet av fallen gäller anställningar i någon av dessa så kallade kontrollbranscher. Det bekräftas även av vår registerdataanalys av arbetsställen för den granskade perioden (se vidare kapitel 3). De skärpta utredningskraven för kontrollbranscher när det gäller spårbytesärenden innebär att Migrationsverket gör en obligatorisk slagning för kontroll av företaget i den kommersiella informationstjänsten Infotorg. Genom kontrollen finns uppgift om företaget är aktivt, om företaget har skulder hos Kronofogden och hur stora de inbetalda arbetsgivaravgifterna är i förhållande till antalet anställda. Riksrevisionen noterar dock att det i tjänsten Infotorg finns risk för eftersläpning av företagens uppgifter i upp till ett år, vilket beror på att uppgifter hämtas från företagens årsredovisningar. Företagens årsredovisningar ska lämnas in till Bolagsverket inom ett halvår efter avslutat verksamhetsår, med risk för viss försening. Därmed finns risk för att kontrolluppgifterna inte är helt uppdaterade eller kompletta som underlag för Migrationsverkets beslut.

Därutöver framhåller företrädare för Migrationsverket att det inte heller är tillåtet för Migrationsverket att till exempel föra listor över arbetsgivare som man tidigare har identifierat och bedömt som oseriösa, och som det därmed kan vara motiverat att göra utökade och mer noggranna kontroller av. Handläggarna beskriver att de till exempel kan tipsa varandra muntligen eller lägga in en tjänsteanteckning i det enskilda ärendet. Det förutsätter dock att man går in i varje enskilt ärende för att få del av informationen. Därmed saknas ett samlat stöd med lättillgänglig information i ärendehandläggningen i denna del.

4.1.4 Stöd för bedömningar av företagens ekonomiska status saknas

När det gäller kontroller av arbetsgivares ekonomiska status, för att bedöma om det är rimligt att arbetsgivaren har möjlighet att betala ut en avtalsenlig lön och uppfylla övriga villkor, beskriver handläggare att de vid indikationer om att något inte stämmer till exempel kan ta del av årsredovisningar med olika nyckeltal. En försvårande omständighet som flera handläggare lyfter fram i våra intervjuer är att de har begränsade kunskaper i ekonomi. Det kan därför ibland upplevas svårt att tolka till exempel resultat- och balansräkningar och olika nyckeltal, även om man kan ta hjälp av varandra i teamet. En annan svårighet som handläggare pekar på är att bedöma ekonomisk status och rimligheten i lämnade uppgifter för enskilda firmor som saknar officiella årsredovisningar. Handläggare beskriver samtidigt att det är relativt vanligt förekommande med enskilda firmor som vill anställa spårbytare.

Handläggare lyfter även fram i våra intervjuer att kontrollerna i spårbytesärenden skiljer sig från övrig arbetskraftsinvandring, där ansökan i normalfallet ska göras från utlandet. I de fallen ska Migrationsverket i regel kontrollera arbetsgivarens ekonomiska förutsättningar för att betala ut lön i tre månader framåt. För ändamålet kan Migrationsverket till exempel begära in årsredovisning och balans- och resultatrapport för tre månader framåt. Om det finns indikationer om att något inte stämmer kan man kontrollera om företaget till exempel har mottagit stöd från Tillväxtverket under anställningen eller efter det att den påbörjades. Vidare kan man begära skattekontoutdrag för tre månader för att kontrollera utbetalning av arbetsgivaravgifter, skatter och ekonomiskt stöd. Omständigheterna i det enskilda fallet avgör. Därmed finns även en skillnad mellan kontroller av företagens ekonomiska status och förutsättningar för att anställa i övriga arbetstillståndsärenden, och de kontroller som görs i spårbytesärenden, där huvudsakligt fokus är på kontroller av framför allt lönespecifikationer som avser fyra månader före ansökningstillfället.

4.1.5 Migrationsverket har inte genomfört efterkontroller på grund av resursbrist

Som vi nämnde i föregående avsnitt är efterkontroller ett eftersatt område på Migrationsverket på grund av resursbrist. En konsekvens av det är att ingen uppföljande kontroll genomförs i spårbytesärenden förrän efter cirka två år, det vill säga i samband med att den sökande eventuellt ansöker om en förlängning av sitt tillfälliga arbetstillstånd. Det bekräftas även av Migrationsverkets internrevision som i en rapport 2021 lyfte fram att efterkontroller av arbetstillstånd är exempel på en nedprioriterad uppgift inom Migrationsverket, och att man sedan ett par år tillbaka inte utför några efterkontroller av arbetstillståndsärenden över huvud taget.[97]

4.1.6 Brister i informationsutbyte inverkar negativt på det operativa arbetet

Exempel på brister i informationsutbytet med andra myndigheter

Som vi nämnde i föregående avsnitt finns brister i Migrationsverkets informationsutbyte med Skatteverket, till exempel när det gäller att inhämta uppgifter för personer med samordningsnummer. Vidare har Migrationsverket tillsammans med andra centrala myndigheter fått regeringsuppdrag som bland annat syftar till effektivare informationsutbyte och arbetsmetoder mellan myndigheter, till exempel för att motverka arbetslivskriminalitet. Uppdraget omfattar bland annat arbete mot utnyttjande av arbetskraft och gäller även myndighetsgemensamma arbetsplatskontroller.[98] Migrationsverket har bland annat därför även så kallade nationella och regionala samordnare som arbetar med frågor om arbetslivskriminalitet, organiserad brottslighet och människohandel. De nationella samordnarna har en rådgivande funktion och ansvarar för att till exempel ta fram rutiner, metodstöd och utbildningsinsatser. Vidare ska enligt rutinen till exempel handläggare av spårbytesärenden polisanmäla vid misstanke om brott, och göra en internrapport på en blankett vid misstanke om människohandel. Internrapporten påverkar inte enskilda ärenden, men används för att se trender och mönster.[99] Återkopplingen till den operativa verksamheten, det vill säga arbetet med ärendehandläggningen, upplevs dock av de intervjuade handläggarna som bristfällig. Till exempel när det gäller resultat från arbetsplatsbesök och oanmälda arbetsplatsinspektioner som Arbetsmiljöverket och Polismyndigheten ansvarar för att genomföra vid kontroll av misstankar om olika typer av missförhållanden på arbetsplatser.

Informationsutbytet med arbetstagarorganisationer brister

Ett ytterligare exempel på något som enligt intervjuade handläggare inte fungerar tillfredsställande är informationsutbytet med vissa arbetstagarorganisationer. Migrationsverket ska i handläggningen ta ställning till och bedöma om anställningsvillkoren är på minst samma nivå som svenska kollektivavtal eller vad som är brukligt inom branschen eller yrket. I det ingår att arbetstagarorganisationen i fråga även ska ges möjlighet att yttra sig, men det bygger på frivillighet. I granskningen framkommer dock att det inte är ovanligt att vissa arbetstagarorganisationer avstår från att göra sådana yttranden, samtidigt som det är vanligt att arbetsgivare i spårbytesärenden inte är anslutna till kollektivavtal. I dessa fall måste därför handläggaren själv utreda vilket kollektivavtal som kan vara tillämpligt som grund för en egen bedömning av om anställningsvillkoren uppfyller villkoren. Att göra den typen av bedömningar är något som handläggarna upplever kan vara både svårt och tidskrävande i ärendehandläggningen, bland annat för att alla kollektivavtal inte är offentliga och andra upplevs som svåra att tyda, samt för att nya typer av branscher och yrkeskategorier på arbetsmarknaden blir allt vanligare och därför kan vara svårare att bedöma.

Sammantaget finns risk för att handläggare inte får del av, eller helt missar, väsentlig information som de kan ha stöd och nytta av i ärendehandläggningen och som underlag inför beslut.

4.1.7 Migrationsverkets uppföljning av spårbyten har varit begränsad under perioden

Granskningen visar att enda gången som Migrationsverket fått ett specifikt återrapporteringskrav om spårbyten var i regleringsbrevet 2009.[100] Fram till 2018 redovisade Migrationsverket årligen antalet beviljade spårbyten. Förutom det har spårbyten omnämnts två gånger i Migrationsverkets årsredovisning 2019 och 2020. Företrädare för Migrationsverket framhåller att man inom myndigheten inte följer upp spårbyten specifikt. Vid behov finns möjlighet att lyfta fram spårbytarna som en del av analysen för att förklara ett utfall inom arbetstillståndsärenden som helhet.[101]

Sammantaget har Migrationsverket haft en begränsad uppföljning och återrapportering av arbetet med spårbytesärenden under perioden.

4.1.8 Ny rutin för identitetskontroll är på gång

Ett krav vid spårbyten, för att bli beviljad uppehållstillstånd, är i normalfallet att den sökandes identitet ska vara styrkt med ett giltigt pass.[102] Enligt Migrationsverkets nuvarande rutin är det i normalfallet tillräckligt att den sökande uppvisar en passkopia i ansökan om spårbyte. För närvarande genomför Migrationsverket dock en översyn av rutinen för identitetskontroller som bland annat omfattar spårbytesärenden. Översynen är främst en konsekvens av att Migrationsverket i regleringsbrevet för 2022 fått i uppdrag att genomföra åtgärder för dokumentgranskning och identitetskontroller inom tillståndsärenden.[103] Översynen innebär att Migrationsverket planerar att införa en ny ordning där det ska bli krav på sökande att lämna in pass i original. Tanken är även att den sökande ska lämna biometriska uppgifter, det vill säga ansiktsbild och fingeravtryck.[104] Den nya rutinen för identitetskontroll planeras att införas i november månad 2022.[105]

4.1.9 Migrationsverket har infört en ny rutin för att förhindra missbruk som gäller AT-UND

Sedan drygt ett år har Migrationsverket en ny rutin för att förhindra eventuellt missbruk som gäller AT-UND. För att ha rätt att arbeta under asyltiden måste den sökande ha beviljats AT-UND.[106] I handläggningen av spårbyte gör Migrationsverket en rutinmässig kontroll av om spårbytaren har haft ett AT-UND under asyltiden. Den nya rutinen innebär att Migrationsverket numera i regel utfärdar AT-UND först i samband med asylutredningen, och inte som tidigare i samband med asylansökan. Anledningen till det är att Migrationsverket identifierat ett mönster där vissa nationaliteter i högre grad avbokade tider med Migrationsverket och fördröjde asylutredningar sedan de fått AT-UND i samband med asylansökan.[107] I våra intervjuer med handläggare framkommer även att Migrationsverket inom asylhandläggningen lagt märke till att asylsökande, i kontakterna med Migrationsverket, kan vara helt öppna med att de i första hand kommit till Sverige för att arbeta eller söka arbete.[108] Migrationsverket har efter införande av den nya ordningen gällande AT-UND dock inte gjort någon uppföljning av eventuella effekter.[109]

5. Regeringens styrning

I detta kapitel besvaras delfråga tre i granskningen, om regeringen har styrt, reglerat och följt upp Migrationsverkets arbete med spårbyten på ett effektivt sätt. I kapitlet analyserar vi även om regeringens styrning kan förklara våra iakttagelser om Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet som redovisas i kapitel 4.

När systemet med spårbyte infördes 2008 fanns inga tidigare erfarenheter och ingen forskning som stöd för utformningen och genomförande av reformen. Möjligheten till uppehålls- och arbetstillstånd genom spårbyte är tämligen unikt för Sverige. Flera remissinstanser pekade på risker för missbruk, människohandel, oavsedda effekter och svårigheter med tillämpningen av regelverket. Mot bakgrund av det bedömer Riksrevisionen att det funnits skäl för regeringen att följa upp om riskerna som förutsågs vid införande fallit ut och om systemet fungerar som det var tänkt, men konstaterar att så hittills inte har skett.

Granskningen visar att regeringen i huvudsak har följt upp verksamheten genom Migrationsverkets årliga återrapportering om antal beviljade ärenden. Redovisningen har dock upphört i årsredovisningarna efter 2018. Regeringen har dock inte efterfrågat eller initierat uppföljningar av hur väl systemet fungerar.

Riksrevisionen noterar att regeringen under åren har tagit flera initiativ, till exempel om bättre kontroller, insatser mot missbruk och kortare handläggningstider för arbetskraftsärenden generellt, och som även omfattar spårbytesärenden. Däremot har regeringen inte efterfrågat specifik uppföljning om myndighetens interna arbete med spårbytesärenden, till exempel om rättslig kvalitet eller handläggningstider. Det sistnämnda kan förstås mot bakgrund av att spårbyten är en mindre del av alla arbetstillståndsärenden. I avsaknad av riktade uppföljningar kan dock Riksrevisionen inte uttala sig om i vilken grad initiativen påverkat Migrationsverkets arbete med spårbyten.

Vidare visar granskningen att regeringen, särskilt under senare år, har tagit flera initiativ till översyn av lagstiftningen i syfte att förbättra myndigheters möjligheter att utbyta information med varandra, samt för att effektivisera kontrollverksamheten och minska eventuellt missbruk av arbetstillstånd. Riksrevisionen bedömer att dessa initiativ har förutsättningar för att förbättra Migrationsverkets förutsättningar för att genomföra kontroller även vid spårbyten. Eftersom initiativen till delar ännu är på förslagsstadiet, och till andra delar har genomförts först i slutet av den granskade perioden, är det ännu för tidigt att uttala sig om ifall de leder till önskade effekter.

Riksrevisionen noterar slutligen att regeringen i juni 2022 har gett en utredare i uppdrag att bland annat analysera och ta ställning till hur systemet med spårbyte kan avskaffas. Utredningsarbetet är dock i en tidig fas och lagändringar kan med anledning av det antas dröja.

5.1 Regeringen har inte följt upp om riskerna med spårbyte fallit ut eller om systemet fungerar som det var tänkt

Som nämnts i avsnitt 1.1 om motiv till granskning motiverade regeringen införandet av möjligheten till spårbyte med att det inte var i linje med ett effektivare system för arbetskraftsinvandring om asylsökande, som arbetat under handläggningstiden, skulle tvingas att lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd. Regeringen framhöll också att det kunde framstå som oskäligt och vara kostsamt för den enskilde, och innebära ett ekonomiskt avbräck för arbetstagaren.[110] Samtidigt lyfte regeringen även fram risker med möjligheten till spårbyte. Regeringen framhöll bland annat att det är väsentligt att det inte skapas en ordning som leder till att asylsystemet utnyttjas av den som vill resa in i Sverige för att få tillträde till arbetsmarknaden. Vidare noterade regeringen att det fanns risker för en osäkerhet om slutpunkten i asylprocessen. I sina remissvar till utredningsunderlaget tog Migrationsöverdomstolen och Migrationsverket upp risken för fler ogrundade asylansökningar.[111]

Granskningen visar att regeringen året efter reformen gav Migrationsverket i uppdrag att återrapportera hur många spårbytesansökningar som lämnats in av personer som fått avslag på sin asylansökan, och i hur många av dessa ärenden som tillstånd beviljats.[112] Därefter har regeringen inte gett Migrationsverket i uppdrag att återrapportera om sitt arbete med spårbytesärenden specifikt.[113] Regeringskansliet (Justitiedepartementet) får dock månadsvis statistik från Migrationsverket som bland annat innehåller information om antalet beviljade spårbyten.[114] Fram till 2018 redovisade Migrationsverket årligen antal beviljade spårbyten i årsredovisningen. Därefter har redovisningen upphört. Utöver det har spårbyten omnämnts sammanlagt två gånger i Migrationsverkets årsredovisningar. År 2019 bedömde Migrationsverket att antalet aktiva återvändandeärenden hade minskat, bland annat på grund av flera ansökningar om spårbyte. Året därpå angav Migrationsverket att antalet avgjorda spårbyten hade ökat betydligt, eftersom minskad övrig arbetskraftsinvandring under pandemin hade skapat utrymme för att besluta i äldre spårbytesärenden.

Utöver denna uppföljning har ingen annan uppföljning eller redovisning om spårbytesärenden framkommit i vår granskning.[115] Riksrevisionen konstaterar sammantaget att regeringen fram till 2022 inte har följt upp om riskerna med spårbyte fallit ut eller om systemet fungerar som det var tänkt.

5.2 Regeringen har efterfrågat bättre kontroller och insatser mot missbruk i arbetet med arbetskraftsärenden generellt

Granskningen visar att regeringen under åren har gett Migrationsverket flera uppdrag som handlar om bättre kontroller, insatser mot missbruk, ökad rättslig kvalitet och kortare handläggningstider för arbetskraftsärenden generellt. Uppdragen kan ha påverkat Migrationsverkets arbete även med spårbytesärenden, även om ärendeslaget inte omnämns särskilt.

I regleringsbrevet för 2009 gav regeringen Migrationsverket i uppdrag att redovisa bland annat hur kontrollen av underlag för arbetskraftsärenden har genomförts, bedöma förekomsten av missbruk av regelverket och ange områden där myndigheten bedömt att det finns behov av förändring för att förbättra processen.[116] I regleringsbreven 2011 och 2015 gav regeringen Migrationsverket i uppdrag att effektivisera arbetet med att motverka missbruk av regler och särskilt redovisa insatser för att upptäcka missbruk, till exempel i form av skenanställningar.[117] Inget av dessa uppdrag tar dock upp specifika problem eller åtgärder som avser spårbyten.

Under en treårsperiod, 2018–2020, ingick Migrationsverket även i ett myndighetsgemensamt uppdrag som handlade om att utveckla metoder för myndighetsgemensam kontroll mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Uppdraget har sedan ersatts med ett nytt uppdrag om fortsatt myndighetssamverkan på området.[118] Vidare har regeringen gett Migrationsverket i uppdrag att genomföra åtgärder för dokumentgranskning och identitetskontroller inom tillståndsärenden.[119] Granskningen visar att Migrationsverket därför gör en översyn av myndighetens nuvarande rutin för identitetskontroll och planerar att skärpa identitetskontrollen för spårbytesärenden (se även avsnitt 4.1.8).

Därutöver har regeringen gett Migrationsverket ett flertal uppdrag och återrapporteringskrav som rör bland annat kortare handläggningstider, effektivisering genom digitalisering, och rättslig kvalitet i hanteringen av arbets- och uppehållstillstånd generellt. Flera av dessa berör handläggningen av arbetstillstånd, vilket även inkluderar spårbyten. Däremot är inget av uppdragen särskilt inriktat på hanteringen av just spårbytesärenden.[120]

5.3 Regeringen har tagit initiativ till skärpta regler för arbetskraftsinvandring

Granskningen visar att regeringens styrning vad gäller regleringar främst har varit inriktad mot regelverket för arbetskraftsinvandring generellt. Flera lagändringar som syftar till skärpta kontroller och minskat missbruk berör även hanteringen av ansökningar om spårbyte. Den enda förändringen av lagstiftningen vad gäller spårbyte specifikt under den granskade perioden, är att kravet på anställningstid för spårbytare sänktes från sex till fyra månader 2014. Som enda motiv till förändringen angav regeringen att även en utlänning med en kortare anställningstid än sex månader kan anses ha påbörjat en etablering på arbetsmarknaden.[121] I samband med förändringen lyfte Socialförsäkringsutskottet fram vikten av att spårbyte även i fortsättningen måste vara förbehållet den som har påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden. Dessutom underströk utskottet att Migrationsverkets kontrollverksamhet är mycket betydelsefull för möjligheten att motverka utnyttjandet av utländsk arbetskraft.[122]

Vidare föreslog regeringen en rad åtgärder 2014 i syfte att upptäcka och motverka missbruk av lagstiftningen för arbetskraftsinvandring. Dessa innefattade en skyldighet för arbetsgivare att lämna uppgift till Migrationsverket om anställningsvillkor efter beviljat tillstånd samt kompletterande bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd om villkoren inte längre är fyllda.[123] I samband med beslutet om propositionen förtydligade regeringen också Migrationsverkets möjlighet till efterhandskontroll av att en anställning påbörjats inom fyra månader efter det att arbetstillståndet beviljats.[124]

I februari 2020 beslutade regeringen vidare att tillsätta en utredning om åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Med utgångspunkt i bland annat betänkanden från utredningen lämnade regeringen i februari 2022 förslag som bland annat syftar till att motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Förslagen innebar bland annat att:

• anställningsavtal ska krävas för att arbetstillstånd ska kunna beviljas
• arbetsgivare kan bli skyldiga att anmäla om anställningsvillkoren ändras och blir mindre förmånliga
• arbetsgivare får föreläggas vid vite att lämna skriftlig uppgift till Migrationsverket om de villkor som gäller för utlänningens anställning
• ett försörjningskrav införs vid anhöriginvandring som är kopplad till utländsk arbetskraft
• brottet organiserande av människosmuggling utvidgas så att även tillstånd som har utfärdats på grundval av osanna uppgifter omfattas.

I april 2022 beslutade riksdagen enligt regeringens förslag till dessa delar. Det nya regelverket trädde i kraft den 1 juni 2022.[125] Regeringen har gett Migrationsverket i uppdrag att följa upp och kontrollera hur de nya bestämmelserna efterlevs för att motverka att utländska arbetstagare utnyttjas i Sverige och tillstånd missbrukas. Migrations­verket ska bland annat rapportera antal kontroller som myndigheten har genomfört med stöd av det nya regelverket.[126]

Riksrevisionen noterar att regeringen vid flera tillfällen tagit initiativ till höjda krav på försörjning vid anhöriginvandring. Bestämmelserna innebär bland annat att anknytningspersonen även ska försörja sina medföljande anhöriga. Fram till nyligen omfattade dock inte försörjningskravet anhöriga vid spårbyte, utan krav på försörjning för anhöriga tillämpades först senare när spårbytaren ansökte om ett permanent uppehållstillstånd. Den 1 juni 2022 trädde ny lagstiftning i kraft som bland annat innebär att anhöriga till spårbytare även omfattas av ett försörjningskrav.[127] Vidare har regeringen i september 2022 lämnat förslag om ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare (inklusive spårbytare), för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden och motverka konkurrens med låga löner. Förslaget har ännu inte behandlats i riksdagen.[128]

Slutligen noterar Riksrevisionen att regeringen den 30 juni 2022 fattade beslut om att tillsätta en utredning om en behovsprövad arbetskraftsinvandring. Regeringen motiverar utredningen bland annat med att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas och arbetskraftsinvandrare utnyttjas. Utredaren ska bland annat analysera och ta ställning till hur systemet med spårbyte kan avskaffas. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 juli 2023.[129]

5.4 Även andra regeländringar kan minska risken för fel och missbruk vid spårbyten

Regeringen har tagit initiativ till ytterligare ett antal förändringar i lagstiftningen som inte direkt tar sikte på arbetstillstånd, men som kan förbättra Migrationsverkets möjligheter till effektiva kontroller och minska risken för fel i samband med spårbyten som redovisas i detta avsnitt.

I december 2020 lämnade regeringen en proposition med förslag om uppenbart ogrundade asylansökningar och en förteckning över säkra ursprungsländer. Innebörden av förslaget är att Migrationsverket kan upprätta en förteckning över så kallade säkra ursprungsländer. Om en asylsökande kommer från något av dessa länder, kan Migrationsverket därmed besluta om avvisning med omedelbar verkställighet efter en individuell prövning. Riksdagen har beslutat i enlighet med regeringens förslag.[130] I praktiken innebär det att en asylsökande som kommer från något av dessa länder sällan kan uppfylla kravet på fyra månaders anställning efter asylansökan.

År 2016 föreslog regeringen en ny lag som syftar till att underlätta informations-utbytet mellan myndigheter som samverkar för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet.[131] I våra intervjuer med företrädare för Migrationsverket och Polismyndigheten framgår att lagen har bidragit till bättre möjligheter att utbyta information i främst analyssyften, men att det råder oklarheter om dess tillämpningsområde. Polismyndigheten bedömer till exempel att lagen omfattar myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet, men anger att andra myndigheter inte gör samma bedömning. Företrädare för Migrationsverket menar att det inte är säkert om den även går att använda för informationsutbyte i operativ verksamhet, och framhåller att myndigheterna gör olika tolkningar av denna lag.[132]

I april 2020 beslutade regeringen att Skatteverket ska lämna ut uppgifter från beskattningsdatabasen till Migrationsverket om de behövs för handläggning av bland annat arbetstillstånd.[133] Granskningen visar att Migrationsverkets handläggare för spårbyten sedan april 2022 kan inhämta Skatteverkets uppgifter i Migrationsverkets ärendehanteringssystem för sökande som har personnummer i Sverige.

I augusti 2021 tillsattes en utredning för att utvärdera möjligheterna till stärkt informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, bidragsbrott och arbetslivskriminalitet. Utredaren har i juni 2022 överlämnat sin slutrapport med bedömningar och förslag till lagändringar för att öka möjligheterna till informationsutbyte.[134] Utöver detta har regeringen tillsatt två utredningar som ska lämna förslag om kontroller och utvecklat informationsutbyte i syfte att bekämpa brottslighet. Utredningen Bolaget som brottsverktyg ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 22 juni 2023.[135] Utredningen Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2023.[136] Resultaten av de båda utredningarna kan komma att få betydelse för möjligheterna att bekämpa kriminalitet i arbetslivet.

6. Slutsatser och rekommendationer

Den övergripande revisionsfrågan i granskningen är om systemet med spårbyte från asyl- till arbetskraftsinvandring fungerar effektivt.

Granskningen visar att systemet med spårbyte över lag förefaller nå rätt målgrupp. Riksrevisionen bedömer dock att spårbyte kan utnyttjas för att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvandring. Vår slutsats bygger främst på förekomsten av brister i Migrationsverket rutiner och kontrollverksamhet men får även stöd i den analyserade statistiken. Till andra delar har myndigheten begränsade möjligheter för att kontrollera att villkoren är uppfyllda. Bland annat kan det vara svårt för Migrationsverket att upptäcka om en arbetsgivare och en arbetstagare kommer överens om att lämna missvisande uppgifter. Vi konstaterar trots det att Migrationsverket kan förbättra sin kontrollverksamhet.

Konsekvenser av brister i kontrollverksamheten är till exempel risk för att löner dumpas, att skenanställningar inte upptäcks, att utsatta människor utnyttjas på arbetsmarknaden och att personer som inte uppfyller villkoren för spårbyte ändå beviljas uppehålls- och arbetstillstånd. I förlängningen finns även risk för att människor tappar förtroende för systemet.

6.1 Spårbyte kan utnyttjas i syfte att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden

Målgruppen för spårbyte är personer som har kommit till Sverige i syfte att söka asyl och som har påbörjat en etablering efter asylansökan. Riksrevisionen bedömer dock att det finns risk för att möjligheten till arbete under asylprocessen och under handläggningstiden av ansökan om spårbyte, kan användas av andra grupper som en väg in på den svenska arbetsmarknaden vid sidan av reguljär arbetskraftsinvandring. Till skillnad från reguljär arbetskraftsinvandring, kontrollerar Migrationsverket att den sökandes lön och övriga anställningsvillkor uppfyller villkoren för spårbyte först efter att den sökande har arbetat i Sverige under en tid, ibland under en längre tid. Därmed finns risk för att till exempel arbetsgivare utnyttjar utländsk arbetskraft genom sämre arbetsvillkor än vad som är brukligt på svensk arbetsmarknad.

AT-UND för asylsökande som medverkar till en identitetsutredning innebär att en asylansökan ger en möjlighet för den sökande att arbeta i Sverige, utan motsvarande krav eller obligatoriska kontroller som genomförs vid ansökan om arbetstillstånd i övrigt. Riksrevisionen har i tidigare granskningar uppmärksammat att den samlade tiden för handläggning och överklaganden av en asylansökan kan uppgå till ett par år.[137] Efter ett slutgiltigt avslag på en asylansökan kan personen sedan ansöka om spårbyte. Kravet för spårbyte är att den sökande ska ha varit anställd hos samma arbetsgivare sedan minst fyra månader tillbaka och att anställningen sträcker sig minst tolv månader framåt från den dag då ansökan om arbetstillstånd lämnas in till Migrationsverket. Under handläggningstiden av spårbytesärendet, som i regel uppgår till flera månader och i vissa fall över ett år, kan personen fortsätta att vistas och arbeta i Sverige. Utan tidiga kontroller finns dock risk för att arbetsgivare utnyttjar situationen genom att erbjuda till exempel lägre lön och sämre arbetsvillkor än vad som är normalt förekommande på svensk arbetsmarknad. Riksrevisionen bedömer därmed att AT-UND och spårbyte kan utnyttjas som ett alternativ till övrig arbetskraftsinvandring.

Vidare visar granskningen att var fjärde spårbytare kommer från fem av de länder som tillsammans står för endast 6 procent av alla asylsökande. De flesta av dessa är också länder varifrån få asylsökande bedöms ha tillräckliga skyddsskäl, och var sjätte spårbytare kommer från länder som numera ingår i listan över så kallade säkra ursprungsländer.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att spårbyte kan utnyttjas som ett sätt att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvandring. Riksrevisionen konstaterar att kombinationen av AT-UND under asylprocessen och möjligheten till spårbyte vid avslag på asylansökan, kan vara ett sätt för sökande att kringgå lagstiftningen för att komma in på den svenska arbetsmarknaden, och för arbetsgivare att undvika regelmässiga kontroller för reguljär arbetskraftsinvandring. I avsnitt 6.2 utvecklar vi resonemanget om hur regeringens uppföljning och styrning kan ha påverkat dessa utfall.

6.2 Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet brister

Granskningen visar att Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet har flera tydliga brister. Dessa avser främst kontroller av så kallad tidig etablering, och av att anställnings- och lönevillkoret för arbetstillstånd uppfyllts. På grund av resursbrist har Migrationsverket på senare år inte heller genomfört efterkontroller av beslut om beviljat arbetstillstånd förrän vid ansökan om eventuell förlängning av arbetstillstånd. Det finns därmed risk för att spårbyte kan beviljas och fortsätta gälla trots att villkoren för arbetstillstånd inte är uppfyllda.

Granskningen visar att de flesta spårbytare har påbörjat en etablering i Sverige, däremot hade ungefär 7 procent en registrerad inkomst på mindre än 13 000 kronor under de fyra månaderna innan ansökan om spårbyte lämnades in till Migrationsverket. De flesta av dessa saknade inkomst helt. Det innebär att försörjningsvillkoret för dessa personer inte var uppfyllt.

Året efter spårbytet hade omkring 6 procent av spårbytarna inkomster på mindre än 13 000 kronor per månad, och majoriteten av dem saknade helt registrerad arbetsinkomst. Det betyder att villkoren för tillståndet inte var uppfyllda vid ansökningstillfället, eller att anställningen som legat till grund för tillståndet upphört i förtid. Granskningen visar dock inte vilka orsaker som kan finnas till detta, till exempel i vilken omfattning det är frågan om avsiktliga fel från den sökandes eller arbetsgivarens sida, eller om det är oförutsedda omständigheter som till exempel leder till att en utlovad anställning upphör.

Vidare visar granskningen att var fjärde spårbytare hade löneinkomster före asylansökan, vilket kan vara skäl för avslag på grund av så kallad tidig etablering. I vissa av fallen kan det finnas godtagbara skäl för tidig etablering, till exempel om personer arbetar i Sverige under ett verkställighetshinder efter en tidigare asylansökan.

Dessutom har en fjärdedel av spårbytarna fått lön från fler än en arbetsgivare under det första året efter spårbytet. Arbetstillståndet är knutet till en arbetsgivare, och förutsätter att ett byte av arbetsgivare anmäls till Migrationsverket för ny prövning. Granskningen visar dock inte om det har skett. Riksrevisionen bedömer att felfrekvensen delvis kan förklaras av att Migrationsverket saknar tillräckliga förutsättningar för att genomföra nödvändiga kontroller.

Migrationsverket har samlat handläggningen av ansökningar om spårbyte i region Nord. Riksrevisionen bedömer att det har goda förutsättningar för att bidra till samlad kompetens, utvecklade rutiner och mer enhetliga beslut än den tidigare ordningen där flera enheter, som var lokaliserade på olika orter, handlade ärendena. Fokus har varit att korta ned handläggningstider och handlägga ett större antal äldre ärenden. Riksrevisionen konstaterar att detta är legitima och viktiga mål för en myndighet. Granskningen visar att långa handläggningstider för spårbyten också ger upphov till merarbete för Migrationsverket, eftersom myndigheten behöver kontrollera att de uppgifter och förhållanden som gällde vid ansökan fortfarande består. Ett alltför ensidigt fokus på snabb handläggning kan dock i förlängningen innebära risker för kvaliteten i utredningar och beslut. Riksrevisionen bedömer därför att Migrationsverket bör iaktta även kvalitetsaspekter i det fortsatta utvecklingsarbetet.

En återkommande iakttagelse i granskningen är att företrädare för Migrationsverket betonar formella aspekter av kontrollerna, det vill säga om kontrollen har genomförts och vilken bestämmelse i lagstiftningen den tar sikte på. Däremot ges mindre fokus åt frågor om ifall kontrollen är ändamålsenlig för att upptäcka förhållanden som kan påverka ärendets utfall, och om de genomförs på det mest effektiva sättet. Riksrevisionen bedömer att det finns utrymme för förbättring i båda dessa avseenden, och utvecklar detta i kommande avsnitt.

6.3 Åtkomst till Skatteverkets månadsuppgifter har ännu inte utnyttjats till fullo

Riksrevisionen noterar att Migrationsverket saknar teknisk lösning för att inhämta uppgifter från Skatteverket i sitt ärendehanteringssystem för personer med samordningsnummer. Samtidigt utgör personer med samordningsnummer en majoritet av de som ansöker om spårbyte. Det är en betydande begränsning i möjligheterna att utnyttja Skatteverkets månadsuppgifter. I många fall blir det aktuellt först i samband med en ansökan om förlängning av arbetstillståndet. Månadsuppgifter från Skatteverket är därmed inte den primära informationskällan vid handläggningen av spårbytesärenden, utan uppgifter (oftast i pappersform) hämtas främst från den sökande och från arbetsgivaren.

Riksrevisionen bedömer att en åtkomst till månatliga löneuppgifter från Skatteverket både kan effektivisera och höja kvaliteten på Migrationsverkets kontroller. Granskningen tyder på att inkomstuppgifterna bör vara mer tillförlitliga än de uppgifter som Migrationsverket hittills har begärt in från sökande och arbetsgivare. Därigenom kan Migrationsverket minska den administrativa bördan både för sin egen personal, för de sökande och för arbetsgivarna. Därtill konstaterar Riksrevisionen att incitamentsstrukturen avseende spårbytesärenden innebär att den sökande och arbetsgivaren i vissa fall kan ha gemensamt intresse av att förtiga omständigheter eller lämna felaktiga uppgifter till Migrationsverket. Det kan till exempel avse uppgifter om tidig etablering, lön och anställningstid före spårbytet. En registerbaserad kontroll kan då vara mer tillförlitlig än inhämtning av uppgifter från de berörda parterna.

6.4 Brister i informationsutbyte försvårar kontrollerna

Granskningen visar att det förekommer utbyte av information mellan till exempel Migrationsverket och Polismyndigheten om bland annat organiserad brottslighet, arbetslivskriminalitet och människohandel. Informationen kan vara relevant för Migrationsverkets handläggning och utredning av ärenden av såväl spårbyte som andra former av arbetskraftsinvandring. Informationen kan till exempel bestå av uppgifter om att arbetsgivaren inte har följt gällande regelverk eller fullföljt sina åtaganden, är föremål för sanktioner eller är under utredning. Riksrevisionen bedömer att sådan information är väsentlig för handläggning och beslut i ett ärende om arbetstillstånd.

Migrationsverket får del av informationen genom myndighetens nationella och regionala samordnare. Granskningen visar dock att upplysningar om till exempel enskilda arbetsgivare sällan når handläggare för enskilda ärenden. Det kan få till följd att arbetsgivare som bryter mot lagstiftningen eller används som verktyg i kriminalitet ändå godkänns i arbetstillståndsärenden. Granskningen visar på två orsaker till detta:

Den ena orsaken är oklarheter om tillämpningsområdet för lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Olika myndigheter har olika uppfattningar om information som delas enligt lagen får användas för handläggning av enskilda ärenden, eller om lagens tillämpningsområde endast avser övergripande analyser. Det råder även olika uppfattningar om lagen kan tillämpas för till exempel samverkan mot arbetslivskriminalitet.

Den andra orsaken är att Migrationsverket inte sparar information om företag på ett strukturerat sätt som är enkelt åtkomligt för handläggarna. Intervjuade på Migrationsverket anger att myndigheten saknar rättsliga förutsättningar för att upprätta ”svarta listor” över arbetsgivare. Riksrevisionen noterar dock att Migrationsverket i ett annat sammanhang tillhandahåller handläggarstöd, som innebär att man kan göra en markering i ärendehanteringssystemet när handläggaren ska vara uppmärksam och kontakta någon ansvarig internt som kan ha relevant information som man bör känna till, till exempel information från arbetsplatsinspektioner eller liknande. Förfarandet med icke-bindande handläggarstöd har i det sammanhanget godkänts av Högsta förvaltningsdomstolen.[138]

6.5 Svårt att kontrollera arbetsgivarnas ekonomiska status och spårbytarens anställningsvillkor

Granskningen visar att vissa av förhållandena som påverkar beslut om spårbyte inte går att kontrollera på ett effektivt och betryggande sätt. Till exempel går det inte att kontrollera om arbetstagaren betalar tillbaka lön eller arbetar fler timmar än vad som är avtalat.

Enligt utlänningsförordningen ska Migrationsverket hämta in ett yttrande från arbetstagarorganisationer, som kan kontrollera nivåer mot kollektivavtal inför beslut om arbetstillstånd[139] Granskningen visar dock att organisationerna ofta avstår från yttrande eller förordar avslag med motiveringen att företaget saknar kollektivavtal. Kollektivavtal är dock inget krav som regelverket ställer på arbetstillstånd. I dessa fall får Migrationsverket ingen vägledning för sitt beslut, och saknar också såväl lagliga som praktiska möjligheter att kontrollera uppgifterna som arbetsgivaren lämnat om försäkringsskydd och arbetsvillkor.

Granskningen visar också att det är svårt för Migrationsverket att få tillförlitlig information om en arbetsgivares förmåga och vilja att i framtiden leva upp till de villkor som anges i ansökan. Registerbaserad historisk information om företaget kan ge viss vägledning för en bedömning av företagets seriositet och betalningsförmåga, men bedömningen kan vara svår att göra. Medarbetare som handlägger spårbyten har i allmänhet ingen bakgrund av eller utbildning i att bedöma företagsekonomiska förhållanden. I dagsläget saknas stödmaterial i form av till exempel checklistor och stöd för tolkning av nyckeltal som kan hjälpa handläggarna i arbetet. Granskningen visar också att den offentliga informationen om företag kan vara arbetskrävande att hämta in och är i många fall inaktuell vid beslutstillfället.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det är svårt för Migrationsverket att, utan omfattande och arbetskrävande metoder, genomföra helt tillförlitliga bedömningar av om en arbetsgivare kommer att leva upp till sina åtaganden efter beviljat spårbyte.

6.6 Migrationsverket har inte genomfört efterkontroller de senaste åren på grund av resursbrist

Som framgått uppfylls inte alltid villkoren och det är svårt att i förväg bedöma om en arbetsgivare kommer att leva upp till sina åtaganden. Därför behövs efterhandskontroller av beviljade arbetstillstånd. Granskningen visar dock att Migrationsverket sedan några år inte genomför efterkontroller av beviljade tillstånd på grund av resursbrist. Det beror bland annat på att efterkontrollerna är arbetskrävande och riskerar att ta resurser från ärendehandläggningen.

Riksrevisionen bedömer att avsaknad av kontinuerliga efterkontroller utgör ett väsentligt effektivitetsproblem. Det riskerar att leda till att systemet utnyttjas av oseriösa arbetsgivare, med konsekvensen att arbetstagare kan fara illa.

Eftersom tillstånden är tidsbegränsade kan det också framstå som mer effektivt för Migrationsverket att göra prövningen i samband med en ansökan om förlängning. Riksrevisionen konstaterar att långa handläggningstider kan leda till att en person får vistas i Sverige i upp till två år med ett uppehållstillstånd, trots att de grundläggande villkoren inte är uppfyllda.

Riksrevisionen noterar i sammanhanget att regeringen betonar vikten av efter-kontroller och i budgetpropositionen för 2022 även har tillfört medel för ändamålet. Riksrevisionen bedömer att även efterkontrollerna med fördel kan baseras på en indikation från en automatiserad inhämtning av uppgifter från Skatteverket.

6.7 Låg grad av automatisering i ärendehandläggningen

Granskningen visar att Migrationsverkets ärendehandläggning har låg grad av automatisering. Myndighetens handläggning består i huvudsak av manuella kontroller av inskannade dokument i ett digitalt ärendehanteringssystem. Åtgärder och resultat dokumenteras elektroniskt, men det sker ingen automatiserad genomgång eller analys av underlagen. Riksrevisionen bedömer att hög grad av manuell hantering kan leda till längre handläggningstider och större risk för att fel, eller att missbruk inte upptäcks. Riksrevisionen vill samtidigt lyfta fram att automatiserade kontroller inte behöver omfatta det slutliga beslutet om beviljande eller avslag i ärendet. Däremot kan de spara arbetstid och öka kvaliteten genom att bekräfta om ett villkor är uppfyllt, eller uppmärksamma en handläggare på vilka ärenden som bör kontrolleras manuellt.

6.8 Regeringen har ett ökat fokus på kontroller men har inte följt upp systemet med spårbyte

6.8.1 Regeringen har inte följt upp systemet med spårbyte

Riksrevisionen konstaterar att systemet med spårbyte är tämligen unikt för Sverige. När det initierades fanns det därför inga praktiska erfarenheter hur väl det skulle kunna fungera, vilka problem som skulle kunna uppstå, eller hur dessa skulle kunna hanteras. Flera remissinstanser pekade dock på betydande risker för till exempel missbruk, människohandel och andra oönskade bieffekter. Eftersom spårbytarna befinner sig i en annan situation än andra arbetskraftsinvandrare, finns det också risk för att andra problem uppstår än vid reguljära arbetstillstånd.

Riksrevisionen bedömer därmed att regeringen noga borde ha följt upp hur systemet fungerar för att kunna agera vid eventuella problem. Granskningen visar dock att så inte har skett. Regeringen har sedan 2008 i huvudsak efterfrågat Migrationsverket om uppgifter om antal ärenden och beviljade beslut.

6.8.2 Regeringen har allt större fokus på effektivare generella kontroller

Granskningen visar att regeringen sedan 2009 har följt upp risker för missbruk i arbetstillståndsärenden. Senare har regeringen också gett flera uppdrag som syftar till utvecklad myndighetssamverkan mot arbetskriminalitet i arbetslivet. Riksrevisionen bedömer att denna samverkan på sikt kan ha goda förutsättningar att bidra till en effektivare bekämpning av brottslighet även i samband med spårbyten. För Migrationsverkets del förefaller dock den huvudsakliga samverkan fortfararande ske på en övergripande samordnande nivå. Det innebär att relevant information sällan når fram till den faktiska ärendehandläggningen av arbetstillstånd. Så som nämnts i avsnitt 5.2.4, beror det åtminstone delvis på oklarheter i hur lagstiftningen om samverkan tolkas.[140] Vidare har regeringen under senare år föreslagit ändrade regelverk mot missbruk av arbetstillstånd som även påverkar förutsättningarna för spårbyten. Det är dock ännu för tidigt att bedöma effekterna av dem.

6.9 Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Säkerställ att Migrationsverket kan utbyta nödvändiga uppgifter med samverkande myndigheter, och att myndigheten kan använda uppgifterna i ärendehandläggningen.
• Säkerställ att Migrationsverket kan sammanställa nödvändiga uppgifter om arbetsgivare för att utreda och kontrollera spårbytesärenden.

Till Migrationsverket

• Prioritera och stärk arbetet med efterkontroller av beviljade spårbyten, såväl automatiserade som riskbaserade manuella kontroller.
• Utred möjligheterna att automatisera kontroller av om villkoren för spårbyten är uppfyllda.
• Utveckla en teknisk lösning för att inhämta uppgifter från Skatteverket, även för personer som har ett samordningsnummer.
• Utveckla handläggarstöd för att bedöma arbetsgivares ekonomiska förhållanden.
• Utred möjligheterna till handläggarstöd för att avgöra vilka arbetsgivare som bör kontrolleras mer utförligt i spårbytesärenden.

Referenslista

Litteratur

Bevelander, P., Emilsson, H., Magnusson, K., Osanami Törngren, S., Världens öppnaste land: arbetskraftsinvandring efter reformen 2008, Fores, 2014.

Emilsson, H., Magnusson, K., ”Högkvalificerad arbetsinvandring till Sverige”, i: Calleman, C., Herzfeld Olsson, P. (red), Arbetskraft från hela världen: Hur blev det med 2008 års reform?, Delmi, 2015.

OECD, Recruiting Immigrant Workers: Sweden 2011, OECD Publishing, 2011.

Artiklar

Axberger, H.G., ”Rättssäkerhet – teori och praktik ” i Inspektionen för socialförsäkringen: Rättssäker förvaltning? Rapport från konferens den 23 april 2010, rapport 2010:4.

Haglund, A., ”Fler byter spår: Ett sätt att undgå utvisning”, Svenska Dagbladet,
2019-09-23, https://www.svd.se/a/b5WdV5/fler-byter-spar-ett-satt-att-undga-utvisning, hämtad 2021-05-26.

Jonitz, E., Leerkes, A.,“Making asylum work? Civic stratification and labor-related regularization among rejected asylum seekers in Germany”, Law & Policy, vol. 44, nr 1, 2022.

Kraler, A., “Regularization of Irregular Migrants and Social Policies: Comparative Perspectives”, Journal of Immigrant & Refugee Studies, vol. 17, nr 1, 2019.

Sjövall, J., ”Efter Ekots avslöjande: Ett orimligt fuskande”, Sveriges Radio, 2020‑12‑08, https://sverigesradio.se/artikel/7619931, hämtad 2021-05-26.

Författningar

Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, (mottagandedirektivet).

Förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.

Förvaltningslagen (2017:900).

Migrationsverket, Migrationsverkets föreskrifter om förteckning över säkra ursprungsländer, MIGRFS 2021:4, Migrationsverkets författningssamling, beslutade den 24 maj 2021, publicerade den 25 maj 2021.

Utlänningslagen (2005:716).

Utlänningsförordningen (2006:97).

Domar

Förvaltningsrätten i Stockholm, migrationsdomstolens, dom den 18 februari 2022 i mål nr UM 1186–22.

Migrationsöverdomstolen, MIG 2015:11.

Migrationsöverdomstolen, MIG 2017:24.

Migrationsöverdomstolen, MIG 2017:25.

Migrationsöverdomstolen, MIG 2020:5.

Rättsfall från Högsta Förvaltningsdomstolen, HFD 2020 ref. 34.

Riksdagstryck

Bet. 2008/09: SfU3, Nya regler för arbetskraftsinvandring.

Bet. 2013/14: SfU13, Cirkulär migration och utveckling.

Bet. 2017/18: SfU17, Arbetskraftsinvandring, rskr. 2017/18:208.

Dir. 2020:8, Åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare.

Dir. 2020:69, Tilläggsdirektiv till Utredningen om åtgärder för att attrahera internationell kompetens och motverka utnyttjande av arbetskraftsinvandrare (Ju 2020:05).

Dir. 2021:115, Bolaget som brottsverktyg.

Dir 2022:90, En behovsprövad arbetskraftsinvandring.

Dir. 2022:3, Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter.

Prop. 2007/08:147, Nya regler för arbetskraftsinvandring, bet. 2008/09: SfU3, rskr. 2008/09:37.

Prop. 2009/10:1, Budgetpropositionen för 2010, utgiftsområde 08, bet. 2009/10: SfU2, rskr. 2009/10:132.

Prop. 2009/10:77, Försörjningskrav vid anhöriginvandring, bet. 2009/10: SfU12, rskr. 2009/10:202.

Prop. 2013/14:213, Cirkulär migration och utveckling.

Prop. 2013/14:227, Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring, bet 2013/14: SfU19, rskr. 2013/14:338.

Prop. 2015/16:167, Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet, bet. 2015/16: JuU31, rskr. 2015/16:314.

Prop. 2015/16:174, Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, bet. 2015/16: SfU16, rskr. 2015/16:303.

Prop. 2020/21:71, Uppenbart ogrundade ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer, bet. 2020/21: SfU15, rskr. 2020/21:222.

Prop. 2020/21:191, Ändrade regler i utlänningslagen, bet. 2020/21: SfU28, rskr. 2020/21:412.

Prop. 2021/22:134, Skärpta och förbättrade regler om arbetskraftsinvandring, bet. 2021/22: SfU22, rskr. 2021/22:238.

Prop. 2021/22:284, Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare.

Utredningar

Ds 2022.13, Utökat informationsutbyte.

SOU 2021:5, Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring.

SOU 2021:88, Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m. m.

Regeringsbeslut

Regeringsbeslut Ju2009/10323/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2010/9806/SIM, Ju2010/8996/SIM, Ju2010/7228/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2011/9160/SIM, Ju2012/4227/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2012/7567/KRIM (delvis), Ju2012/7615/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2014/909/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2014/871/SIM (delvis), Ju2014/7537/PO(delvis), Ju2014/7636/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2016/00751/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2016/08462/LP, Ju2016/01039/SIM (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut 2018/00749/SIM (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2018/00503/SIM (delvis), Ju2018/03462/SIM (delvis), Ju2018/05238/LP, Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2018/01405/SIM (delvis), Ju2019/00147/SIM (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2020/04101/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2021/02524, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Migrationsverket.

Regeringsbeslut Ju2016/00751/SIM, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Migrationsverket.

Regeringen, regeringsuppdrag från Arbetsmarknadsdepartementet, Uppdrag om fortsatt myndighetssamverkan för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Diarienummer: A2021/00085. Regeringsbeslut 2021-01-14.

Myndighetsrapporter

Migrationsverket, internrevisionsrapport, Granskning 2021:6 Återkallelse av uppehållstillstånd, dnr 1.3.1-2022-4311, 2022-03-14.

Migrationsverket, Pilot AT-UND, Region Nord 2020-12-15–2021-03-15 (Power Point-presentation).

Migrationsverket, Årsredovisning för verksamhetsåret 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022.

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Den globala jakten på kompetens – statens roll, rapport 2018:03, Tillväxtanalys, 2018.

Riksrevisionen, Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? (RiR 2016:32).

Riksrevisionen, Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad Brottslighet – brister i styrning och uppföljning (RiR 2019:11).

Riksrevisionen, Att ställa om i en föränderlig omvärld – neddragningarna hos Migrationsverket 2017–2020 (RiR 2021:24).

Riksrevisionen, I väntan på dom – migrationsdomstolarnas handläggningstider i asylmål (RiR 2022:5).

Riksrevisionen, Lämpligt biträde och rätt ersättning – hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden (RiR 2022:14).

Migrationsverkets interna styr- och stöddokument

Migrationsverkets blankett nr 152011: Migrationsverket, ”Anmälan om anställning eller upphörande av anställning av asylsökande”, hämtad 2022-04-18.

Migrationsverket, Rutin för att hämta individuppgifter, 2022-04-12.

Migrationsverket, Rättschefens administrativa beslut angående definition av ett förutsebart och enhetligt beslutsfattande med hög rättslig kvalitet, RC A-38/2016, 2016.

Migrationsverkets vägledning, Skenanställningar och annat missbruk, publicerad 2018-12-11 och senast ändrad 2019-04-26.

Webbsidor

Europeiska kommissionen, ”Schengen Information System”, https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-information-system_en, hämtad 2022-05-31.

Migrationsverket, ”Anställa en asylsökande”, https://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/Arbetsgivare/Anstalla-nagon-som-redan-ar-i-Sverige/Asylsokande.html, hämtad 2022-09-15.

Migrationsverket, ”Om du har fått avslag på din ansökan om asyl”, https://www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Lamna-Sverige/Avslag-pa-ansokan-om-asyl.html, hämtad 2022-09-22.

Migrationsverket, ”Högre krav för arbetstillstånd inom vissa branscher”, https://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/Arbetsgivare/Anstalla-fran-lander-utanfor-EU/Hogre-krav-for-vissa-branscher.html, hämtad 2022-04-04.

Migrationsverket, ”Arbeta under tiden som asylsökande”, https://www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Skydd-och-asyl-i-Sverige/Medan-du-vantar/Arbeta.html, hämtad 2022-04-27.

Migrationsverket/Finnish Immigration Service, ”En asylsökandes rätt att arbeta”, https://migri.fi/sv/ratt-att-arbeta-asylsokande, hämtad 2022-05-23.

Ny i danmark, Udlændingestyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration (SIRI), ”Betingelser for at asylansøgere kan arbejde”, https://nyidanmark.dk/da/Ord-og-begreber/US/Indkvartering/Betingelser-for-at-asylans%C3%B8gere-kan-arbejde/?anchor=EECA36B285004D54A855F8D7E65E65B1&callbackItem=331D107F856B48979BA4F3F0884B5646&callbackAnchor=1012B01DCE4A42EAA3E98E0B9E625BA4EECA36B285004D54A855F8D7E65E65B1, hämtad 2022-05-23.

Polisen, ”Mer information om några av polisens register”, https://polisen.se/lagar-och-regler/behandling-av-personuppgifter/polisens-register/, hämtad 2022-05-31.

Utlendingsdirektoratet, ”Kan du arbeide når du har søkt beskyttelse (asyl)?”, https://www.udi.no/har-sokt/beskyttelse-asyl/kan-du-jobbe/#link-8814, hämtad 2022-05-23.