Förvaltningen av skyddad natur

2.1.5 Länsstyrelserna behöver utveckla förvaltningen av vattenmiljöer

Förvaltningen av vattenmiljöer har blivit en större del av de flesta länsstyrelsers verksamhet under de senaste tio åren.[84] Längre tillbaka i tiden betraktades vatten mest som en yta i skyddade områden. Bevarandevärden och förvaltningsbehov har därför inte alltid uppmärksammats vid bildandet av skyddade områden med värdefulla vattenmiljöer. Regeringen har dock uttalat att skyddade områden där sötvattens- eller havsmiljöer ingår bör ses över så att deras naturvärden tillvaratas, vilket kan innebära att skyddsbesluten måste revideras.[85]

Totalt 14 länsstyrelser förvaltar naturreservat eller nationalparker där ett bevarandemål är att skydda den marina miljön, och 9 av dem arbetar aktivt med förvaltningsåtgärder i dessa områden. Totalt 20 länsstyrelser förvaltar skyddade områden där sjöar och vattendrag och deras naturvärden ska skyddas, och genomför förvaltningsåtgärder där. Alla 21 länsstyrelser har handläggare med särskild kompetens om förvaltning av vattenmiljöer, men 16 av länsstyrelserna menar att de skulle behöva ytterligare kompetens. Framför allt är det länsstyrelserna som förvaltar marina miljöer som har det behovet.[86]

Länsstyrelserna upplever att det inte alltid är tydligt om de ska vända sig till Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten för att få stöd i förvaltningen av vattenmiljöer.[87] De flesta som får stöd, uppger att de får stöd från båda myndigheterna. Fem länsstyrelser är nöjda med stödet medan tio upplever att de inte får det stöd som de behöver. Vi tolkar länsstyrelsernas fritextsvar som att de efterlyser konkret och verksamhetsnära vägledning inom samtliga delar i förvaltningsprocessen: planering, genomförande och uppföljning. Det har sannolikt ett samband med att de också saknar relevant kompetens.

2.2 Överlåten förvaltning

Länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen av 11 procent av de statligt bildade naturreservaten till andra aktörer. Hur mycket av förvaltningen som har överlåtits varierar mycket mellan länen. Även om förvaltningen överlåtits till en annan aktör är det länsstyrelserna som har det övergripande ansvaret för att området förvaltas i enlighet med beslut och skötselplan. Granskningen visar att det är ovanligt att länsstyrelserna följer upp detta annat än vid indikationer på att det finns problem.

2.2.1 Länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen i olika utsträckning

Länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen av naturreservat i varierande omfattning, från något enstaka till över 300, vilket framgår av diagram 2. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har överlåtit förvaltningen av flest områden, 305 naturreservat vilket motsvarar 66 procent av naturreservaten i länet. Det är framför allt Västkuststiftelsen som har tagit över förvaltningen. Västkuststiftelsen förvaltar drygt 83 000 hektar, vilket motsvarar 85 procent av den skyddade areal där förvaltningen överlåtits i länet.

Överlåtelse av förvaltning har i huvudsak skett till två typer av aktörer: stiftelser och kommuner. Av alla statliga naturreservat i Sverige som förvaltas av andra aktörer än länsstyrelserna, förvaltar Västkuststiftelsen 48 procent och kommuner 31 procent. Förvaltning överlåts inte om det inte finns ett intresse och incitament för den andra aktören att förvalta området. Till exempel ska Västkuststiftelsen enligt sina stadgar bevara och tillgängliggöra den västsvenska naturen,[88] och ett vanligt skäl till att kommuner övertar förvaltningen av statliga naturreservat är att reservatet ligger på kommunal mark eller i anslutning till kommunala naturreservat.

Diagram 2 Överlåten förvaltning per län (antal naturreservat som länsstyrelsen överlåtit förvaltningen av respektive förvaltar själva)

2.2.2 Länsstyrelserna har alltid ett övergripande ansvar för förvaltningen

Länsstyrelsen ansvarar för att statligt bildade naturreservat sköts i enlighet med beslut och skötselplan, även när förvaltningen överlåtits till en annan aktör. Granskningen visar att länsstyrelserna inte prioriterar proaktiv uppföljning av förvaltningen av överlåtna naturreservat särskilt högt. Bara 2 länsstyrelser uppger att de regelbundet bedömer om förvaltaren genomför förvaltningen i enlighet med beslut och skötselplan, och 13 länsstyrelser uppger att de bara bedömer detta vid indikation på problem.[89] Länsstyrelserna uppger dock att de har viss insyn i förvaltningen av naturreservat där förvaltningen överlåtits, genom till exempel regelbundna avstämningar och förvaltarträffar,[90] eller genom att ingå i förvaltarnas styrelser. Exempel på detta är länsstyrelserna i Västra Götalands och Norrbottens län som ingår i styrelsen för Västkuststiftelsen respektive Laponiatjuottjudus, se faktarutan nedan.

Länsstyrelserna ger främst stöd om naturvårdande skötsel till förvaltare vid förfrågan (14 länsstyrelser) eller om de har identifierat ett behov av det (10 länsstyrelser).[99] Endast 3 av länsstyrelserna uppger att de regelbundet ger stöd till förvaltarna om naturvårdande skötsel. Länsstyrelsernas stöd till förvaltarna om åtgärder för friluftslivet följer samma mönster. Vissa länsstyrelser ger stöd till förvaltningen av naturreservat där förvaltningen har överlåtits genom medfinansiering av specifika åtgärder (7 länsstyrelser), överföring av anslagsmedel (5 länsstyrelser) eller personella resurser (4 länsstyrelser).

I granskningen har vi stött på ett par exempel på statliga naturreservat som länsstyrelsen inte känt till att de överlåtit förvaltningen av. Det har då handlat om överlåtelser där kommuner blivit förvaltare av naturreservat på kommunal mark, ofta långt tillbaka i tiden. Vi har inte fördjupat oss i detta och kan därför inte bedöma om det är vanligt förekommande. Vi kan dock konstatera att uppgifterna om vem som är förvaltare inte alltid stämmer i gällande skötselplaner eller i Naturvårdsverkets naturvårdsregister. Även om detta inte behöver ha lett till brister i förvaltningen av dessa områden, konstaterar vi att länsstyrelserna behöver ha korrekta uppgifter om vem som är förvaltare för samtliga statligt bildade naturreservat eftersom de ansvarar för att områdena sköts i enlighet med beslut och skötselplan och för att skötselplanen är aktuell.

2.3 Naturreservatens skötselplaner

Länsstyrelserna bedömer att behovet av att revidera skötselplaner för naturreservat är stort, men har inte prioriterat det arbetet. Inaktuella skötselplaner kan utgöra ett hinder för effektiv förvaltning när de inte är anpassade efter dagens kunskap om skötselmetoder. Skötselplaner kan också behöva revideras på grund av ändrade förhållanden, till exempel ett ökat besökstryck. Många skötselplaner är gamla, vilket ökar risken för att de är inaktuella. Det är viktigt att skötselplaner hålls uppdaterade eftersom länsstyrelserna ska förvalta naturreservaten i enlighet med dem.

2.3.1 Länsstyrelserna ligger efter med revideringarna av skötselplaner

Nästan alla länsstyrelser bedömer att det finns behov av att revidera skötselplaner för naturreservat i länet. Länsstyrelsernas uppskattningar av revideringsbehovet i respektive län varierar mellan 10 och 400 skötselplaner.[100] Totalt summerar det till ungefär 1 800 skötselplaner som behöver revideras, vilket motsvarar ungefär 37 procent av de statliga naturreservaten. Problemen med skötselplanerna som behöver åtgärdas är olika stora och utgör olika stora hinder för förvaltningen. Många länsstyrelser har en prioriteringsordning för revideringarna, men alla utom en saknar en tidsplan för detta.

En förklaring till att revideringen av skötselplaner går långsamt är att alla länsstyrelser prioriterar att ta fram skötselplaner för nybildade områden högre än att revidera gamla skötselplaner.[101] Vi konstaterar att denna prioritering är en följd av att regelverket tydligt anger att en skötselplan ska ingå i varje beslut om bildande av ett naturreservat[102], och att det bildas många nya skyddade områden varje år. Det är oftast handläggare på enheten som arbetar med att bilda nya skyddade områden som även genomför revideringar av skötselplaner. Revideringarna bekostas dessutom oftast med medel från anslag 1:14, vilket är det anslag som finansierar bildandet av nya skyddade områden.[103]

Revidering av skötselplaner är mer resurskrävande när även reservatsbeslutet behöver revideras. De flesta länsstyrelser uppger att de i ungefär hälften av fallen behöver ändra reservatsbeslutet i någon utsträckning när skötselplanen revideras.[104] Det har även framkommit att alla länsstyrelser ser ett behov av att uppdatera föreskrifter för naturreservat i sina län. Det kan behöva göras i samband med att skötselplanen revideras, men föreskrifterna kan även uppdateras separat.[105]

2.3.2 Många skötselplaner för naturreservat är gamla

Risken för att skötselplaner är inaktuella ökar när de blir äldre. Många av naturreservatens skötselplaner är gamla. Diagram 3 visar att en tredjedel av skötselplanerna är över 20 år gamla, och genomsnittsåldern är 18 år. Två tredjedelar av naturreservaten som är äldre än 20 år har en skötselplan som aldrig uppdaterats sedan naturreservatet bildades.

Gamla skötselplaner kan utgöra ett hinder för en effektiv förvaltning. Vanliga orsaker till detta är att kunskapsläget förbättrats eller att yttre påverkansfaktorer har förändrats. Det kan handla om ny kunskap om skötselmetoder eller att arter tillkommit. Det kan även handla om till exempel ett förändrat besökstryck, förändrade rörelsemönster eller nya former för friluftsliv. Det kan också finnas anläggningar som inte står med i skötselplanen och som det är oklart vems ansvar det är att sköta. Gamla skötselplaner kan förbjuda åtgärder som med dagens kunskap anses önskvärda. Det är till exempel vanligt att äldre skötselplaner för skogliga skyddade områden anger att området ska lämnas för fri utveckling och att inga skötselåtgärder tillåts. Men senare kunskap har visat att fri utveckling på lång sikt leder till igenväxning och utarmning av den biologiska mångfalden i de flesta skogsmiljöer och att naturvårdande skötsel därför är nödvändig.[106] Det går att söka dispens för att få genomföra åtgärder som skötselplanen inte medger, men det tar lång tid och gör därför förvaltningen mindre effektiv.[107]

Diagram 3 Skötselplanernas ålder, andel i olika åldersspann

Det förekommer också att naturreservat helt saknar skötselplan trots att det var länge sedan de bildades. Ungefär en tredjedel av alla länsstyrelser uppger att de har naturreservat som saknar beslutad skötselplan.[108] Enligt länsstyrelsernas uppskattningar handlar det totalt om 155–173 naturreservat. Det motsvarar ungefär 3,5 procent av alla statliga naturreservat. En del av naturreservaten som saknar skötselplan är före detta naturminnen eller naturvårdsområden, som sedan miljöbalken infördes ska förvaltas som naturreservat och därmed ha en skötselplan.[109]

2.3.3 Även särskilt besöksintressanta naturreservat saknar uppdaterade skötselplaner

Regeringens precisering av friluftslivsmålet om att skyddad natur ska vara en resurs för friluftslivet ställer sedan 2012 särskilda krav på att områden som är utsedda som särskilt besöksintressanta ska ha skötselplaner och föreskrifter som är uppdaterade när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.[110] Alla länsstyrelser uppger att de har bedömt vilka naturreservat som är särskilt besöksintressanta. Ungefär två tredjedelar av länsstyrelserna bedömer att områden som de har klassat som särskilt besöksintressanta inte har uppdaterade föreskrifter och skötselplaner när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.[111]

Vi konstaterar dock att det saknas en definition av vad ett särskilt besöksintressant område är och att Naturvårdsverket inte har haft någon vägledning om hur särskilt besöksintressanta områden ska klassificeras. Länsstyrelserna har därför tagit fram egna klassningssystem som är utformade på lite olika sätt. Först nu arbetar Naturvårdsverket med att ta fram ett nationellt klassningssystem.[112]

2.4 Uppföljning av förvaltningen

Länsstyrelserna registrerar genomförda åtgärder, men de följer inte upp bevarandevärdenas status i de skyddade områdena enligt det uppföljningssystem som Naturvårdsverket införde 2010. Länsstyrelserna följer upp effekter av vissa åtgärder, men de följer inte systematiskt upp åtgärders effekter och kostnadseffektivitet. Att uppföljningen är begränsad beror enligt länsstyrelserna på bristande resurser, som gjort att genomförande av åtgärder prioriteras före uppföljning.

2.4.1 Registrering av genomförda åtgärder tar mycket tid

Länsstyrelserna är ålagda att registrera genomförda åtgärder i Naturvårdsverkets it‑system Skötseldos.[113] Totalt 10 länsstyrelser uppger att de rapporterar in alla genomförda åtgärder i Skötseldos, medan 9 länsstyrelser rapporterar in en del men inte allt och 2 inte gör det alls.[114] Naturvårdsverket använder uppgifter från Skötseldos för sin redovisning till regeringen om förvaltningen, men eftersom länsstyrelserna redovisat genomförda åtgärder i olika utsträckning är uppgifterna i Skötseldos inte heltäckande, se vidare i avsnitt 3.2.2.

Registreringen av genomförda åtgärder lämnar stort utrymme för effektivare hantering. Det framgår tydligt av våra intervjuer och vår enkät att registreringen av genomförda åtgärder är tidskrävande på grund av brister i Skötseldos. Länsstyrelserna beskriver systemet som långsamt med långa väntetider mellan olika moment. Endast 6 av 21 länsstyrelser anser att Skötseldos är ganska eller till viss del användarvänligt, medan övriga 15 anser att det är användbart endast till liten del eller inte alls.[115]

En annan brist är att åtgärder inte kan registreras direkt i Skötseldos ute i fält, vilket leder till dubbelarbete. Länsstyrelserna har behov av att kunna registrera åtgärder i fält, och 19 av 21 länsstyrelser tillämpar därför andra system för det. De måste sedan manuellt föra över informationen från fältverktygen till Skötseldos. Fältverktygen har större användningsområden än Skötseldos och används av länsstyrelserna i olika omfattning för registrering av åtgärdsbehov, planerade åtgärder, genomförda åtgärder och uppföljningsresultat.[116]

Registreringen av åtgärder i Skötseldos innebär ett omfattande arbete för länsstyrelserna men är till begränsad nytta för deras egna förvaltningsbehov. Till exempel beskriver Länsstyrelsen i Västra Götalands län att det är svårt att använda Skötseldos för att se vad som har genomförts tidigare.[117] Vi konstaterar att information om genomförda åtgärder är viktig för planeringen av förvaltningen och för att kunna utvärdera olika förvaltningsåtgärder. Vi konstaterar också att information om genomförda åtgärder är viktig för kunskapsöverföringen inom förvaltningen, så att kunskap om förvaltningen inte blir personberoende.

2.4.2 Länsstyrelserna följer inte upp bevarandevärdenas status

Länsstyrelserna följer inte upp om bevarandevärden upprätthålls eller hur de utvecklas i skyddade områden. Länsstyrelserna har inte prioriterat systematisk uppföljning på områdesnivå i enlighet med Naturvårdsverkets uppföljningssystem från 2010, vilket vi återkommer till i avsnitt 3.2.1. Naturvårdsverkets avsikt var att en del av uppföljningen skulle vara obligatorisk. Naturvårdsverket har sedan dess gjort all uppföljning frivillig, eftersom de bedömt att länsstyrelserna inte har tillräckliga resurser för att kunna genomföra den obligatoriska uppföljningen.[118] En del länsstyrelser har ändå prioriterat att följa upp vissa naturtyper som har höga naturvärden och kräver mycket skötsel, till exempel gräsmarker.[119]

Länsstyrelserna upplever att uppföljningssystemet är för ambitiöst givet resursbegränsningarna och att de inte har tillräckligt med resurser för att kunna prioritera uppföljning. Länsstyrelserna efterlyser vägledning för enklare uppföljning som går att genomföra med tilldelade resurser, och där resultaten blir jämförbara mellan länen. Flera länsstyrelser har även lyft att uppföljningen behöver bli mer användbar för förvaltningen, genom att ge kunskap om områdens status och effekter av genomförda åtgärder. Vissa länsstyrelser efterfrågar även vägledning om hur de kan använda uppföljningsresultaten för att utveckla sin förvaltning.[120]

2.4.3 Länsstyrelserna gör viss verksamhetsnära uppföljning

Länsstyrelserna gör en del uppföljning av mer verksamhetsnära karaktär för att förbättra effektiviteten i förvaltningen, men följer inte systematiskt upp åtgärders effekter och kostnadseffektivitet. Vilka förvaltningsåtgärder som länsstyrelserna följer upp, och hur, varierar mellan länen. Utifrån våra intervjuer har vi fått flera exempel på hur länsstyrelserna arbetar med att lära av sina erfarenheter om vilka åtgärder som fungerar bra och hur kostnader kan hållas nere.

En länsstyrelse arbetar med uppföljning i form av statusbedömningar av hur deras arbete ser ut i förhållande till åtgärderna i skötselplanen, där förvaltaren bedömer om statusen är låg, mellan eller hög.[121] De lyfter även att de på sina månatliga förvaltarmöten ibland är ute i fält och tittar på en genomförd åtgärd och dess effekt. En annan länsstyrelse lyfter att de alltid strävar efter att göra åtgärder mer kostnadseffektiva genom att i slutet av året utvärdera hur mycket åtgärder kostat och vad som kan bli billigare.[122] En länsstyrelse beskriver förvaltningen som en konstant lärandeprocess; förvaltaren av ett område ser hur väl förvaltningen fungerar och testar ibland olika varianter av en åtgärd för att få kunskap om vad som ger bäst effekt.[123] Två av de intervjuade länsstyrelserna lyfter att de följer upp effekter av stora åtgärder, till exempel naturvårdsbränningar.[124]

Länsstyrelserna följer i olika utsträckning upp antal besökare, för att till exempel kunna se hur satsningar på tillgänglighet påverkar besöksantalet. Totalt 18 länsstyrelser använder automatiska besöksräknare. Andra exempel på besöksräkningsmetoder som används är mobildata, enkäter, intervjuer, uppgifter om biljettförsäljning till färjetrafik och uppgifter om vedåtgång. Antal besökare följs dock inte upp i alla skyddade områden, utan huvudsakligen i nationalparkerna.[125]

Länsstyrelserna arbetar också med att hålla sig uppdaterade om och använda nya metoder som kan bidra till mer effektiv förvaltning. Till exempel har en av länsstyrelserna ett projekt med brandhundsekipage där hundar utbildas i att söka dolda glödhärdar efter naturvårdsbränningar, för att göra efterbevakningen billigare och mer effektiv.[126] LIFE-projekt ger värdefull kunskap om skötselmetoder, eftersom länsstyrelserna då testar olika metoder för skötsel och restaurering. Länsstyrelserna följer upp åtgärders effekter och kostnadseffektivitet inom de LIFE-projekt som de deltar i. LIFE-projekt bidrar även till kunskapsöverföring mellan de länsstyrelser, högskolor, kommuner och myndigheter som deltar i projekten.[127]

3. Naturvårdsverkets insatser för förvaltningen av skyddad natur

I detta kapitel beskriver vi Naturvårdsverkets insatser för förvaltningen av skyddad natur, med fokus på vägledning, uppföljning, medelsfördelning och skötselplaner för nationalparkerna. I kapitlet besvarar vi delfråga 2: Har Naturvårdsverket möjliggjort en effektiv förvaltning av skyddad natur?

Granskningen visar att Naturvårdsverkets stöd till länsstyrelsernas arbete med förvaltningen av skyddad natur har brister som utgör hinder för att länsstyrelserna effektivt ska kunna förvalta skyddade områden. Våra viktigaste iakttagelser är:

• Naturvårdsverkets vägledningar om skyddad natur motsvarar bara delvis länsstyrelsernas behov. Viktig vägledning för att möjliggöra en mer effektiv förvaltning saknas, till exempel om prioritering och om hur skötselplaner bör utformas för att vara aktuella under längre tid.
• Uppföljningen av förvaltningen av skyddad natur har stora brister. Det uppföljningssystem som Naturvårdsverket tagit fram har inte fungerat i praktiken och Naturvårdsverkets it-system för uppföljning är inte ändamålsenliga. Detta har lett till att uppföljningen är begränsad och inte jämförbar mellan olika län. Uppföljningen visar därför inte om målen med förvaltningen nås eller om förvaltningen är kostnadseffektiv.
• Det finns brister i Naturvårdsverkets metoder och underlag för att fördela medel till länsstyrelserna för förvaltning av skyddad natur. Det innebär en risk för att medelsfördelningen till länsstyrelserna inte speglar länens olika behov eller förändringar i behoven över tid. Detta kan leda till att de åtgärder som genomförs inte är de mest prioriterade på nationell nivå.
• Naturvårdsverket har inte sett till att nationalparkernas skötselplaner är aktuella. Många nationalparker har gamla skötselplaner som behöver revideras. Vissa skötselplaner utgör hinder för att länsstyrelserna ska kunna förvalta nationalparkerna på bästa sätt.

3.1 Vägledning

Naturvårdsverkets vägledningar är ett viktigt verktyg för att stötta länsstyrelserna i förvaltningen av skyddade områden, men motsvarar inte helt länsstyrelsernas behov. Vi konstaterar att länsstyrelserna behöver mer vägledning om prioriteringar, både mellan åtgärder och mer övergripande mellan naturvård och friluftsliv. Det finns även ett behov av att utveckla vägledningen om hur skötselplaner ska utformas, så att skötselplanerna kan möjliggöra en effektiv förvaltning under längre tid. Naturvårdsverket behöver också förtydliga vägledningen om överlåten förvaltning.

3.1.1 Naturvårdsverkets vägledning motsvarar inte helt länsstyrelsernas behov

Naturvårdsverket har ett tjugotal vägledningar tillgängliga via portalen Skyddad natur.[128] Vi har översiktligt undersökt om de samlade vägledningarna motsvarar länsstyrelsernas behov.[129] Länsstyrelsernas enkätsvar kan tolkas som att de samlade vägledningarna till övervägande del motsvarar deras behov, men att det finns behov av att se över och anpassa den samlade vägledningen.[130]

Naturvårdsverkets vägledning om förvaltning av skyddad natur[131] är central för förvaltningen av skyddade områden. Vi har därför ställt särskilda frågor om den i enkäten. Diagram 4 visar att det bara är ungefär hälften av länsstyrelserna som anser att denna vägledning ger ett bra stöd för förvaltningen och för prioritering av åtgärder. Även stödet för prioritering mellan naturvårdande åtgärder och friluftslivsåtgärder kan förbättras. I våra intervjuer framkommer indikationer på att behovet av tydligare vägledning om prioriteringar kan vara en följd av minskade resurser för förvaltning.[132] Under 2021 och 2022, då anslagen var högre, uppskattade däremot länsstyrelserna friheten att själva disponera medlen så som de tyckte var till störst nytta för verksamheten. Resurserna räckte då både till löpande åtgärder och till större satsningar på såväl naturvård som friluftsliv.

Diagram 4 Länsstyrelsernas svar på hur bra stöd vägledningen om förvaltning av skyddad natur ger för adaptiv förvaltning, prioritering av åtgärder och prioritering mellan naturvård och friluftsliv

Källa: Riksrevisionens sammanställning av länsstyrelsernas enkätsvar, se bilaga 2 fråga 7.1.
Anm.: Naturvårdsverkets vägledning om förvaltningen av skyddad natur bygger på en adaptiv förvaltningsmodell i tre steg: planera, genomföra och utvärdera, lära och förbättra. De tre stegen följer på varandra för att sedan upprepas i en kontinuerlig process.[133]

Naturvårdsverket uppger att de inte har någon plan för att löpande se över och uppdatera befintliga vägledningar utifrån länsstyrelsernas synpunkter och behov. Naturvårdsverket hänvisar till att arbetet med vägledningar under lång tid prioriterats ner på grund av resursbrist, som delvis beror på olika regeringsuppdrag.[134] Att arbetet med vägledning prioriterats ner beror enligt Naturvårdsverket även på att vägledningsansvaret inte är en tydligt uttalad uppgift, och därför prioriteras ner i förhållande till andra tydligare uppdrag.[135]

Direkt stöd från Naturvårdsverkets handläggare kan komplettera vägledningarna eller fylla andra behov som länsstyrelserna har, men länsstyrelserna uppger att de inte fullt ut får det stöd som de behöver i förvaltningsfrågor.[136] Naturvårdsverket har avstämningsmöten med länsstyrelserna om förvaltningen av skyddade områden, så kallade länsdialoger, en till två gånger per år. Länsdialogen hålls oftast med en eller två länsstyrelser åt gången, men ibland med fler.[137] Sedan ungefär fem år tillbaka har alla länsstyrelser en utsedd kontaktperson på Naturvårdsverket, men fyra länsstyrelser är inte medvetna om att de har det.[138] Från våra intervjuer med länsstyrelserna framkommer indikationer på att Naturvårdsverkets handläggare är hårt belastade med konkurrerande arbetsuppgifter.[139] Naturvårdsverket bekräftar att myndighetens handläggare har flera parallella uppdrag, och uppger att mycket personella resurser har fördelats till olika regeringsuppdrag vilket påverkar övrig verksamhet.[140]

Kunskapsöverföring mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna sker även på nationell nivå. En gång per år arrangerar Naturvårdsverket en nationell förvaltarträff där omkring 100 personer som arbetar med förvaltning av skyddad natur träffas för att presentera och diskutera aktuella frågor om naturskötsel och friluftslivsåtgärder. Naturvårdsverket håller också möten med den så kallade strategiska naturvårdsgruppen, som består av ett urval av länsstyrelsernas naturvårdsdirektörer och representanter för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten.[141]

3.1.2 Naturvårdsverket vägleder inte länsstyrelserna om hur skötselplaner bör utformas för att vara aktuella under längre tid

Som vi redogjorde för i avsnitt 2.3 har många naturreservat skötselplaner som behöver revideras för att möjliggöra en effektiv förvaltning. Många skötselplaner är skrivna med en hög detaljeringsgrad som ger små möjligheter att anpassa förvaltningen vid behov, vilket gör att de åldras snabbare och kan utgöra ett hinder för en effektiv förvaltning. Vi konstaterar att skötselplanernas utformning därför behöver ses över och vägledningen om detta uppdateras.

Enligt nuvarande vägledning om skötselplaners utformning bör skötselplaner ha den inriktning och detaljeringsgrad som behövs för att syftet med naturreservatet ska uppnås. Skötselplanen ska utgöra en tydlig instruktion för förvaltaren och, om behov uppstår, vara så enkel som möjligt att revidera. Vägledningen anger samtidigt att skötselplaner inte bör formuleras på en alltför detaljerad nivå, då det kan leda till att behov av revidering snabbt uppstår.[142] Vägledningen innehåller dock inga exempel på hur skötselplaner kan utformas mindre detaljerat.

Naturvårdsverket instämmer i att skötselplaner bör utformas med en lägre detaljeringsgrad för skötselåtgärderna, så att skötselplaner kan fungera som grund för en effektiv förvaltning under längre tid jämfört med hur skötselplaner utformats hittills. Naturvårdsverket lyfter att det finns risk för att mindre detaljerade skötselplaner vid miljöprövningar kan försämra möjligheten att förbjuda verksamheter som kan skada naturvärdena. Den risken måste beaktas om skötselplanernas utformning förändras.[143]

Naturvårdsverket uppger att de arbetar med att utveckla skötselplaners utformning så att de kan bli mer flexibla, och planerar att uppdatera vägledningen till länsstyrelserna. Naturvårdsverket håller på att ta fram skötselplaner för två nya nationalparker som ska bildas: Bästeträsk på Gotland och Nämdöskärgården i Stockholms län. Naturvårdsverkets intention är att göra skötselplanerna relevanta under längre tid genom att fokusera mindre på detaljerade förvaltningsåtgärder och mer på bevarande- och upplevelsevärden. Det blir i stället förvaltarens ansvar att bedöma vilka förvaltningsåtgärder som behövs för att bevara områdets värden. Naturvårdsverket hoppas att de nya nationalparkernas skötselplaner kan fungera som inspiration vid länsstyrelsernas revideringar av skötselplaner för naturreservat. Naturvårdsverket planerar även att vägleda länsstyrelsen om hur skötselplaner för naturreservat kan bli mer flexibla genom att vara mindre detaljerade och ta fram en ny mall för skötselplaner till stöd för länsstyrelserna. Naturvårdsverket uppger även att de arbetar med att ta fram naturtypsvisa vägledningar som är kopplade till art- och habitatdirektivet, och som ska gälla för samtliga skyddade områden. På så sätt kan behovet av att beskriva generella aspekter i skötselplanerna minskas. En fördel med detta är att det är enklare att vid behov uppdatera vägledningen, än att uppdatera varje individuell skötselplan som innehåller en viss naturtyp. Områdesspecifika åtgärdsbeskrivningar kommer dock fortfarande att behövas i skötselplaner.[144]

3.1.3 Uppföljningsplanerna fyller inte sitt syfte

Naturvårdsverkets vägledning om skötselplaner anger att det bör finnas en uppföljningsplan för varje skyddat område.[145] Vi konstaterar dock att uppföljningsplaner i nuläget inte fyller sitt syfte eftersom länsstyrelserna endast genomför prioriterad uppföljning. I intervjuerna har vi fått indikationer på att uppföljningsplanerna inte är ett bra stöd för planering och samordning av uppföljning. Det beror på att uppföljningen som anges inte går att genomföra med tillgängliga resurser och på att uppföljningsplanerna inte är ensade vad gäller metoder och tidsintervall för uppföljning.[146]

3.1.4 Naturvårdsverkets vägledning om överlåten förvaltning är otydlig

Som vi redogjorde för i avsnitt 2.2.1 har länsstyrelserna överlåtit förvaltningen av naturreservat till andra aktörer i varierande omfattning, från några enstaka naturreservat i vissa län till över 300 i andra. I vissa län var det länge sedan förvaltningen av något område överläts, medan det i andra län sker mer frekvent. Vägledningsbehovet varierar därför mellan länsstyrelserna. Totalt 9 länsstyrelser efterfrågar mer vägledning om vad som gäller vid överlåtelse av förvaltningen av naturreservat och 4 kan inte bedöma om de behöver det eller inte.[147]

Enligt områdesskyddsförordningen[148] får länsstyrelsen överlåta förvaltningen av ett naturreservat till en annan myndighet, juridisk person eller markägare som har förutsättningar för att ha ett sådant ansvar, men också återkalla överlåtelsen. Vilka dessa förutsättningar ska vara har inte preciserats av regeringen.[149] Det framgår inte heller av Naturvårdsverkets två vägledningar som berör frågan, utan där framgår endast att det är länsstyrelsen som bedömer om förvaltaren uppfyller förutsättningarna och att förvaltaren ska bidra ekonomiskt till förvaltningen.[150]

3.2 Uppföljning

Uppföljningen av förvaltningen av skyddad natur har stora brister. Det uppföljningssystem som Naturvårdsverket introducerade 2010 har inte fungerat i praktiken och Naturvårdsverkets it‑system för uppföljning är inte ändamålsenliga. Detta har lett till att endast begränsad uppföljning har genomförts och att uppföljningen inte är jämförbar mellan olika län. Uppföljningen visar därför inte om målen med förvaltningen nås eller om länsstyrelserna arbetar kostnadseffektivt. Det finns ingen samlad nationell bild av statusen för de bevarandevärden som har skyddats eller hur statusen utvecklas. Följaktligen finns inget underlag för att kunna bedöma om förvaltningen av skyddad natur är effektiv eller om det behövs förändringar i styrningen av arbetet.

3.2.1 Naturvårdsverkets uppföljningssystem fungerar inte i praktiken

Naturvårdsverket införde 2010 ett system för uppföljning av skyddade områden.[151] Uppföljningssystemet togs fram i samverkan med länsstyrelserna.[152] Systemet har dock visat sig vara för ambitiöst för att kunna implementeras. Endast begränsad uppföljning har gjorts, och utifrån den går det inte att göra några analyser på nationell nivå. Uppföljningssystemet presenteras kortfattat i faktarutan nedan.

Naturvårdsverket anser själva att systemet behöver uppdateras.[153] De gjorde under 2017–2018 en analys av hur uppföljningssystemet fungerat, som visade att systemet inte går att använda som det var tänkt eftersom det är dyrt och svårt att implementera. Mot bakgrund av detta har Naturvårdsverket gjort de obligatoriska delarna av uppföljningssystemet frivilliga. Detta har lett till ofullständig rapportering eftersom länsstyrelserna har prioriterat att följa upp olika saker. Den uppföljning som gjorts i enlighet med uppföljningsmanualerna har bara täckt en liten del av de bevarandemål som finns i de skyddade områdena och är ojämnt fördelad nationellt.[154] Naturvårdsverket har inte gjort några nationella sammanställningar av status och trender för friluftsliv, naturtyper eller arter i skyddade områden.[155]

Ett annat problem med uppföljningen av skyddade områden är att målindikatorerna i princip uteslutande mäts i de skyddade områdena, och att det därför inte finns uppmätta målindikatorer i områden utan skydd att göra kontrafaktiska jämförelser med. Uppföljningen av skyddade områden kan därför inte användas för att utvärdera effekter av områdesskyddet eller förvaltningen.[156]

Naturvårdsverket uppger att de ska ta fram en plan för hur informationsbehovet ska täckas upp. Naturvårdsverket har börjat revidera de naturtypsvisa vägledningarna, och har gett Artdatabanken i uppdrag att utifrån de uppdaterade vägledningarna ta fram metoder för snabbuppföljning. Snabbuppföljningen ska kunna täcka större ytor och genomföras oftare än uppföljning med de metoder som nu finns i uppföljningssystemet, och ge svar på om ett område av en viss naturtyp är i godtagbart skick eller inte.[157]

3.2.2 Naturvårdsverkets it-system för uppföljning är inte ändamålsenliga

De it-system som Naturvårdsverket tillhandahåller för länsstyrelsernas uppföljning av förvaltningen av skyddade områden har brister som försvårar eller omöjliggör en effektiv informationshantering, och därmed genomförandet av en effektiv förvaltning.[160] I faktarutan nedan presenteras kortfattat de mest centrala it-systemen för förvaltningen.

Nationella sammanställningar och utvärderingar är beroende av att målindikatorer, tröskelnivåer och resultat från uppföljningen finns i de nationella datasystemen. Mycket av resultaten från länsstyrelsernas uppföljningsverksamhet lagras och analyseras bara lokalt. Varje skyddat område har flera mål och delmål för naturtyper, arter och friluftsliv, dessutom ofta uppdelat på flera skötselområden. Merparten av informationen om målindikatorer finns endast i textdokument (skötselplaner i Word- eller pdf-filer) och är därför svår att sammanställa. Enligt Naturvårdsverket har det hittills inte varit möjligt att lägga in den informationen på ett sätt som möjliggör mer automatisk databehandling och analyser.[161]

Skötseldos har stora brister och kommer att avvecklas

Skötseldos uppfyller inte de behov som Naturvårdsverket och länsstyrelserna har för att kunna bedöma status på skyddade områden, bedöma behov av åtgärder, se vilka åtgärder som är genomförda och följa upp åtgärdernas effekt. Skötseldos ger inte de uppgifter som Naturvårdsverket behöver som underlag för prioritering och för redovisning till regeringen. Naturvårdsverket är medvetna om att länsstyrelserna upplever att programmet är svårarbetat och att de saknar möjligheten att arbeta i fält.[163]

Länsstyrelserna har lagt in målindikatorer och tröskelvärden i Skötseldos i olika omfattning, vilket gör att uppgifterna i Skötseldos inte kan användas för att göra rättvisande nationella sammanställningar. Ett fåtal län står för huvuddelen av de registrerade målindikatorerna. Dessutom saknar mer än hälften av de registrerade målindikatorerna tröskelvärden, och då går det inte att bedöma om tillståndet är gynnsamt. En orsak till att länsstyrelserna inte använder Skötseldos är att de upplever att systemet har bristande funktionalitet och användarvänlighet, vilket vi beskrivit i avsnitt 2.4.1.[164] Skötseldos har länge bara kunnat användas av länsstyrelser. Därför har uppföljning i de naturreservat som länsstyrelserna har överlåtit förvaltningen inte rapporterats in.[165]

Skötseldos kan bara användas för uppföljning av vissa naturtyper. För arter och för friluftsliv finns över lag bara stöd för åtgärdshantering (registrering av planerade och genomförda åtgärder). Liknande problem gäller för Uppdragsportalen, där endast registrering av data från uppföljning i vissa naturtyper är möjlig. Länens registrering av målindikatorer och tröskelvärden i Uppdragsportalen är låg. Målindikatorer för arter kan inte lagras i Skötseldos, och data från artinventeringar kan inte lagras i Uppdragsportalen, utan de lagras i Artportalen och kan inte analyseras på samma sätt.[166] Naturvårdsverket är medvetna om att parallella system gör det tidskrävande och ineffektivt att registrera vilken uppföljning som ska göras.[167]

Problemen med Skötseldos har varit väl kända för Naturvårdsverket under lång tid.[168] För att kartlägga förvaltningens behov av en framtida it-lösning gav Naturvårdsverket 2021 i uppdrag åt Metria att genomföra en verksamhetsanalys.[169] Den visade att det finns ett stort behov av ett modernt och funktionellt it-stöd för förvaltningen av skyddade områden och att Skötseldos inte är användarvänligt: Att registrera uppgifter i systemet är tidskrävande och systemet saknar möjlighet att hantera informationen i fält. Det saknas också funktioner för översiktlig planering, sammanställning och analys samt för delning av information mellan användargrupper inom förvaltningen.

Naturvårdsverket planerar att avveckla Skötseldos till 2026. Programmet ligger på en gammal plattform som ska avvecklas, och flytt av övriga ingående program har redan påbörjats. Naturvårdsverket bedömer att det finns begränsade möjligheter att utveckla Skötseldos så att det uppfyller behoven, och att kostnaden för flytt och utveckling skulle överstiga nyttan. Skötseldos kommer därför att ersättas, men med vad är ännu inte beslutat. Naturvårdsverket uppger att det kan bli två separata system: ett system för att på nationell nivå kunna se åtgärdsbehov samt prioritera och följa upp åtgärder och status på de skyddade områdena, och ett system för att möta länsstyrelsernas behov av att mer objektspecifikt kunna planera åtgärder och arbeta i fält. Naturvårdsverket planerar att samverka med länsstyrelserna om utformningen av de nya systemen och om vem som ska ansvara för vad.[170]

Natura naturtypskartan (NNK) har kvalitetsbrister

Syftet med NNK är att vara ett aktuellt underlag för förvaltning och uppföljning av naturtyper inom skyddade områden, som beskriver den faktiska utbredningen av de naturtyper som ingår i art- och habitatdirektivets (EEG 92/443) bilaga 1.[171] Ungefär hälften av länsstyrelserna använder NNK som underlag vid planering och prioritering av förvaltningen, och lika många för uppföljning.[172]

NNK utgår ifrån en kartering som gjordes under 2004–2008.[173] När nya områden skyddas gör Naturvårdsverket först en grundkartering. Länsstyrelserna ska sedan kvalitetssäkra och hålla karteringen uppdaterad. Tidigare var det obligatoriskt för länsstyrelserna att hålla NNK uppdaterad, men Naturvårdsverket har tagit bort detta krav på grund av att länsstyrelserna inte har resurser för detta.

Vi konstaterar att NNK har brister i både kvalitet och användarvänlighet, och att det finns en risk för att kvalitetsbristerna leder till att naturtyper blir felklassificerade i skötselplaner, vilket kan bli ett hinder för förvaltningen. [174] Flera länsstyrelser bedömer att NNK innehåller betydande felklassificeringar av naturtyper. Samtidigt uppger flera länsstyrelser att de saknar resurser för att göra de inventeringar som behövs för att uppdatera NNK. Flera länsstyrelser uppger även att det är svårt att göra ändringar i NNK. En länsstyrelse lyfter att det är svårt att arbeta med NNK eftersom systemet inte är kompatibelt med länsstyrelsernas GIS-system.[175] En länsstyrelse efterlyser dialog med Naturvårdsverket om hur NNK kan förbättras. Två länsstyrelser uppger att de saknar tillgång till systemet.

3.2.3 Naturvårdsverket samlar inte in besöksstatistik

Uppgifter om besökstrycket i skyddade områden är viktig information både för förvaltare och för Naturvårdsverket. Länsstyrelserna behöver ta hänsyn till om besökstrycket ökar eftersom det kan leda till större åtgärdsbehov[176], och Naturvårdsverket använder uppgifter om besökstryck vid fördelningen av anslagsmedel till länsstyrelserna. Det finns dock metodologiska svårigheter med att mäta besökstryck. Det görs ingen insamling av besöksuppgifter som kan ligga till grund för medelsfördelningen till länsstyrelserna, se vidare i avsnitt 3.3.1.

Naturvårdsverket saknar jämförbara uppgifter om besöksantal. Naturvårdsverket samlar in uppgifter från länsstyrelserna om antalet besökare i de 30 nationalparkerna, men det är stora skillnader i hur uppskattningarna av antalet besökare i nationalparkerna görs vilket gör att uppskattningarna inte bör jämföras. Naturvårdsverket har ingen sammanställning eller central datahantering av besöksstatistik i naturreservaten.[177] Vissa länsstyrelser beskriver sin besöksräkning i den årliga återrapporteringen till Naturvårdsverket, men det ger inte jämförbara uppgifter. Enligt många skötselplaner ska det genomföras besöksmätningar i det skyddade området, men det är oklart i vilket utsträckning detta görs i och med att det inte följs upp på nationell nivå.

Besöksräkning i skyddade områden kan göras på många olika sätt, med olika för- och nackdelar; till exempel med besöksräknare vid entréer (fångar inte alla besökare), data om besök på hemsidor för respektive område (fångar sannolikt inte de som regelbundet vistas där) eller mobildata (kostsamt). Dessa metoder kan ge information som är värdefull i förvaltningen. Men de metodologiska svårigheterna med besöksräkning i skyddade områden gör att jämförbarheten blir låg, även om man skulle använda samma metod i alla områden. Att olika metoder används i olika områden gör att de inte går att jämföra eller sammanställa till nationella uppgifter om antal besökare. För att kunna följa upp besöksutvecklingen nationellt behöver Naturvårdsverket tillämpa en metod för att mäta besökstryck som ger jämförbara uppgifter mellan länen och över tid.

3.3 Fördelning av anslagsmedel

Naturvårdsverket ska fördela medel från anslag 1:3 till länsstyrelserna för förvaltningen av skyddad natur[178] och tillämpar flera metoder för fördelningen. Vi konstaterar att det finns flera brister i utformningen av medelsfördelningen. Framför allt är det fördelningen via skötselschablonen och bidragen till särskilt kostsamma objekt som uppvisar brister. Skötselschablonen tar inte hänsyn till förändringar i vissa förvaltningsbehov, bland annat på grund av att den delvis baseras på gamla uppgifter som inte uppdateras. Fördelningen till särskilt kostsamma objekt brister i transparens, ändamålsenlighet och effektivitet. Vi konstaterar att det behövs en samlad översyn av medelsfördelningsmetoderna.

År 2023 fördelade Naturvårdsverket drygt 513 miljoner kronor från anslag 1:3 till arbetet med förvaltningen av skyddad natur. Tabell 1 visar hur mycket som fördelades via de olika fördelningsmetoderna.

Tabell 1 Medelsfördelning per fördelningsmetod år 2023

Källa: Underlag från Naturvårdsverket, 2024-02-08.

3.3.1 Naturvårdsverkets schablon för att fördela medel tar inte hänsyn till förändrade behov

Den största delen av medlen för förvaltning av skyddad natur fördelas utifrån en modell som Naturvårdsverket kallar skötselschablonen. Syftet med schablonen är att fördela mer medel till de länsstyrelser som har mer skötselkrävande områden att förvalta. Schablonen baseras på en kombination av faktorer och viktningar för att beräkna hur mycket medel som ska fördelas till de olika länsstyrelserna. En övergripande viktning i schablonen är att 60 procent av medlen fördelas baserat på faktorer som rör naturvårdande skötsel, och 40 procent fördelas via faktorer som ska fånga behovet av åtgärder för friluftsliv och basskötsel.[179] I bilaga 1 beskriver vi vilka faktorer som används, när de senast uppdaterats med nya uppgifter och hur de viktas.

Uppgifterna som flera av faktorerna baseras på uppdateras inte regelbundet. Det innebär att medelsfördelningen inte följer förändringar i förvaltningsbehoven, till exempel till följd av att det tillkommer nya arealer skyddad natur som är skötselkrävande eller att besökstrycket förändras. Uppgifterna om areal hävdad mark, som är skötselkrävande, har inte uppdaterats sedan 2014. Denna faktor används för att fördela 40 procent av medlen som fördelas till naturvårdande skötsel i modellen. Det finns nyare uppgifter att tillgå, men Naturvårdsverket har valt att inte uppdatera schablonen med dem. Naturvårdsverket uppger att de nya uppgifterna skulle få så stor påverkan på fördelningen att det skulle behöva förankras med länen och att schablonen eventuellt skulle behöva justeras. Uppgifterna om besöksantal är baserade på en intervjuundersökning som gjordes 2003–2007, trots att friluftslivet har förändrats mycket sedan dess. Naturvårdsverket menar att det inte har skett några väsentliga förändringar i skötselkrävande arealer, men instämmer i att det är problematiskt att det inte finns bättre uppgifter om besökstrycket.[180]

Modellen tar inte hänsyn till om länsstyrelsen överlåtit förvaltning till en annan aktör. I modellen används uppgifter om antal skyddade områden och areal skyddade områden per län, där skyddade områden som förvaltas av andra aktörer är medräknade. Det innebär att länsstyrelser blir tilldelade medel för förvaltning av områden som de inte förvaltar och som de inte ska helfinansiera.[181] Modellen räknar samtidigt bort de akvatiska arealer som är skyddade, vilket kan påverka möjligheten för länsstyrelser med stora akvatiska arealer inom skyddade områden att utveckla förvaltningen av dem.[182]

Det finns inte någon direkt koppling mellan förvaltningskostnader och medelsfördelning i modellen, och det är osäkert hur väl modellens faktorer reflekterar skötselbehoven. Länsstyrelserna får självständigt prioritera hur de ska använda tilldelade medel, och behöver alltså inte följa fördelningen mellan naturvårdande skötsel och friluftsliv som Naturvårdsverket använder i modellen. Länsstyrelsernas förvaltningskostnader skiljer sig från modellens tilldelning till naturvårdande skötsel respektive åtgärder för friluftsliv och basskötsel, se diagram 5. Diagrammet visar en jämförelse mellan andelen medel som tilldelats via schablonen för naturvårdande skötsel och andelen medel som länsstyrelserna har redovisat att de använt för naturtypsskötsel under 2018. Vissa länsstyrelser spenderade mer medel på naturvårdande skötsel än vad modellen tilldelat, medan andra i stället prioriterade friluftsliv och basskötsel högre. De nordligaste länen lägger en mycket stor andel av sina medel på friluftsliv och basskötsel. Till exempel redovisade Länsstyrelsen i Västerbottens län och Länsstyrelsen i Norrbottens län att de använde 80 respektive 85 procent av tilldelade schablonmedel till friluftsliv och basskötsel, vilket överstiger schablonens tilldelning.[183] Detta kan vara en indikation på att modellens fördelningsfaktorer inte reflekterar de faktiska skötselbehoven tillräckligt väl.

När skötselschablonen infördes 2009 framförde flera länsstyrelser synpunkter på utformningen. Till exempel ansåg flera länsstyrelser att taket för faktorn areal skyddad natur satts för lågt, vilket gör att kostnaderna för att förvalta stora arealer inte beaktas i tillräckligt hög utsträckning. Länsstyrelser var också kritiska mot kvaliteten på underlagen för besökstryck och på uppgifterna från Natura 2000-databasen. Det fanns även kritik mot att schablonen inte beaktar kostnader för den obligatoriska uppföljningen. Naturvårdsverket tyckte att det var en relevant synpunkt men valde sedan i stället att göra uppföljningen valfri.[184]

Diagram 5 Andel av schablonmedel som fördelats respektive använts till naturvårdande skötsel per länsstyrelse, år 2018

3.3.2 Brister i medelsfördelningen till särskilt kostsamma objekt

Syftet med att fördela medel till särskilt kostsamma objekt har varit att ge en tillräcklig finansiering av områden vars förvaltningskostnader är betydligt högre än de medel som tilldelas genom skötselschablonen. Naturvårdsverket har utvärderat medelstilldelningen till särskilt kostsamma objekt och identifierat stora brister i effektivitet, ändamålsenlighet och transparens.[185] Naturvårdsverket har därefter vidtagit vissa åtgärder. Till exempel har vissa avtal har sagts upp, och Naturvårdsverket har flyttat finansieringen av kostnader för fastighetsförvaltning och naturum till ordinarie finansieringsmodeller för dessa verksamheter.[186]

Prioriteringen av vilka områden som får extra finansiering är oklar eftersom det saknas tydliga kriterier för vilka objekt som ska få bidrag. Tilldelade medel gör nytta i de områden som får särskild finansiering och har lett till mer förutsägbar finansiering för dessa områden, men motsvarande behov finns i många andra skyddade områden. Ett skäl för särskild finansiering har varit att skötselschablonen inte tar hänsyn till marina miljöer. Tidigare var de marina områdena få, men nu har antalet ökat och det går därför inte längre att motivera att vissa skyddade marina områden ska få särskild finansiering men inte andra. Fördelningen av bidrag till de särskilt kostsamma objekten har heller inte tagit hänsyn till om behoven förändras, till exempel att finansieringsbehovet minskar efter att kostsamma restaureringar eller iståndsättningsåtgärder genomförts, eller att behovet ökar efter att en ny skötselplan med mer omfattande åtgärder beslutas.[187]

En annan brist med bidraget är att medel för olika ändamål har givits samlat i samma bidragsposter och att länsstyrelserna har fått medel till sådant som vanligtvis finansieras via andra bidrag. Medel för fastighetsförvaltning har utgjort en del av finansieringen i fyra objekt, och finansiering av naturum fanns med i bidraget till ett objekt. Ungefär 40 procent av medlen som gick till särskilt kostsamma objekt under perioden 2014–2018 användes till fastighetsförvaltning, tillsyn och samverkan. Tillsyn ska inte finansieras med medel från 1:3-anslaget.[188]

Det finns även indikationer på att finansieringen av särskilt kostsamma objekt bidragit till att skapa mer eller mindre fristående enheter eller organisationsstrukturer med svag integrering i övrigt arbete med skyddade områden i respektive län, vilket riskerar att bidra till mindre effektiv förvaltning.[189]

3.3.3 Bidrag till restaurering av våtmarker i skyddade områden

Bidraget till restaurering av våtmarker i skyddade områden ska gå till åtgärder som syftar till att förbättra bevarandestatusen för naturtyper och arter som är beroende av våtmarker.[190] Nationellt mer hotade naturtyper och arter är generellt högre prioriterade än de som är mindre hotade, men prioriteringen kan påverkas av regionala förhållanden. Åtgärderna ska gynna våtmarksnaturvärden i statligt beslutade skyddade områden, men måste inte genomföras inom de skyddade områdena.[191] Åtgärder bör vara beskrivna som nödvändiga i gällande skötselplan.[192]

Under 2022 fick Naturvårdsverket in drygt 700 ansökningar om bidrag för projekt under perioden 2023–2025, varav 602 ansökningar fick bifall. Ungefär 215 miljoner kronor kommer att betalas ut under perioden.[193] Alla länsstyrelser har fått bidrag för minst en åtgärd. Restaurering av våtmarker tar ofta flera år från start till mål. För att undvika att åtgärder inleds som sedan inte kan fullföljas gäller bidragsbesluten sedan 2021 därför för tre år. Detta bedöms ge länsstyrelsen möjlighet att arbeta mer effektivt med åtgärderna. Bidrag betalas ut årligen under våren.[194]

Naturvårdsverket har valt att tillämpa ett ansökningsförfarande för denna medelsfördelning på grund av att kapacitet och behov av åtgärder varierar mycket mellan länen och att det saknas ett bra underlag för att slå fast en schablon. Naturvårdsverket uppger att beredningen av ansökningarna är tidskrävande och att de vill gå mot en mer automatiserad bedömning utifrån fastställda prioriteringar, men att det kräver utveckling av it-stöd.[195]

3.3.4 Bidrag till naturumverksamhet

Naturvårdsverket ger bidrag till den naturumverksamhet som drivs av länsstyrelser, kommuner eller stiftelser. Totalt 15 av de 21 länsstyrelserna fick 2023 bidrag för naturumverksamhet. Bidraget varierade mellan 1,3 och 7,2 miljoner kronor, beroende på hur många naturum en länsstyrelse har. För statliga naturum består bidraget av en fast och en rörlig del. Den fasta delen är 700 000 kronor. Den rörliga delen fördelas enligt en nyckel som baseras på uppgifter från föregående år om antal besök, öppettimmar, öppetdagar, mottagna skolklasser och guidade exkursioner, visningar av utställningen och föredrag. Icke-statliga naturum får en fast summa i bidrag, men denna varierar mellan åren. Totalt 93 procent av bidraget gick 2023 till statlig naturumverksamhet.[196] Naturvårdsverket beslutade 2017 att löpande verksamhetsbidrag inte längre ska ges till nya icke-statliga naturum.[197]

3.3.5 LIFE-medel drygar ut anslaget för skötsel av skyddad natur

EU:s miljöfond LIFE är en viktig finansieringsform för restaureringsåtgärder i skyddade områden.[198] Deltagandet i LIFE-projekt är ett sätt att växla upp 1:3-anslaget och genomföra prioriterade åtgärder som behövs för att klara kraven enligt art- och habitatdirektivet. EU-kommissionen finansierar normalt 60 procent av projektbudgeten, medan 40 procent finansieras nationellt. Länsstyrelser som deltar i projektet står normalt för 10–15 procent av projektbudgeten, och dessa medel tas huvudsakligen från de medel som länsstyrelsen tilldelats från 1:3-anslaget. Naturvårdsverket medfinansierar vanligen omkring 25–30 procent, vilket finansieras från 1:3-anslaget genom årliga utbetalningar. Havs- och vattenmyndigheten medfinansierar LIFE-projekt med fokus mot vattenmiljöer.[199]

År 2023 pågick fyra LIFE-projekt där Naturvårdsverket var medfinansiär.[200] Naturvårdsverket vill uppmuntra länsstyrelser att söka medel från LIFE-programmet. De erbjuder därför skrivarstöd för att ta fram ansökningar för projekt som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och att skyddade områden förvaltas.[201]

3.3.6 Medelsfördelningen behöver ses över

Vi konstaterar att det finns brister i utformningen av medelsfördelningen. Naturvårdsverket har gjort vissa förbättringar men behöver ta ett samlat grepp om hela medelsfördelningen för att fördelningen av anslagmedel till länsstyrelserna ska bli så effektiv som möjligt.

Naturvårdsverket har åtgärdat vissa brister med bidragen till särskilt kostsamma objekt, se avsnitt 3.3.2. En annan förbättring av medelsfördelningen som Naturvårdsverket gjort är att ta bort bidraget till så kallade särskilt kostsamma insatser. Fram till 2017 fördelades medel från 1:3-anslaget genom detta bidrag som länsstyrelserna kunde söka årligen. Syftet var att finansiera större särskilda satsningar som länsstyrelsen kunde ha svårt att hantera genom egen prioritering inom länsstyrelsernas åriga anslagstilldelning, till exempel särskilda naturvårdssatsningar. Bidraget togs bort på grund av att det var för administrativt tungt att hantera ansökningarna.[202]

Naturvårdsverket konstaterade själva 2020 att fördelningsmodellerna behöver revideras för att motsvara kraven på transparens, ändamålsenlighet och effektivitet, och för att stärka målstyrningen för förvaltningen av skyddad natur.[203] Samtidigt konstaterade Naturvårdsverket att fördelningsmodellerna behöver ses över samlat eftersom de finansierar samma verksamhet. Naturvårdsverket uppger att de arbetar med ett måldokument för att förbättra målstyrningen, som planeras vara färdigt våren 2024. Därefter planerar Naturvårdsverket att analysera om de kan justera fördelningsmetoderna för att medel på bästa sätt ska bidra till måluppfyllelsen.[204]

3.4 Nationalparkernas skötselplaner

Många nationalparker har gamla skötselplaner som behöver revideras. Det är Naturvårdsverket som ansvarar för att ta fram skötselplaner för nationalparkerna och se till att dessa är aktuella. Skötselplanerna är vägledande dokument för länsstyrelsernas förvaltning av nationalparkerna, och om de är inaktuella kan det utgöra ett hinder för en effektiv förvaltning. Alla nationalparker är särskilt besöksintressanta områden[205], vilket innebär att de enligt friluftslivsmålen ska ha föreskrifter och skötselplaner som är uppdaterade när det gäller friluftsliv och organiserad verksamhet.[206]

Hälften av nationalparkerna har skötselplaner som är mer än 20 år gamla. Genomsnittsåldern är 21 år. Nationalparkerna Blå Jungfrun, Dalby Söderskog och Töfsingdalen har de äldsta gällande skötselplanerna, beslutade 1985. Totalt 77 procent av nationalparkernas skötselplaner har uppdaterats sedan nationalparkerna bildades, men även många av dem som uppdaterats är nu gamla. Många av skötselplanerna innehåller inaktuella uppgifter om vem som är förvaltare.[207] Naturvårdsverket har inte gjort någon samlad bedömning av revideringsbehovet för nationalparkernas skötselplaner, och uppger att de inte har tillräckliga personalresurser för att hantera skötselplanerna systematiskt.[208]

Länsstyrelserna bedömer att 19 av Sveriges 30 nationalparkers skötselplaner är i behov av revidering.[209] Precis som för naturreservaten, är ett av de vanligaste skälen till att nationalparkernas skötselplaner behöver revideras att de är väldigt detaljerade och anger att föråldrade skötselmetoder ska användas eller att de inte tillåter nödvändiga skötselåtgärder.[210] Naturvårdsverket instämmer i att skötselplaner från vissa perioder är för detaljerade och innehåller omoderna skötselmetoder.[211] Skötselplaner kan också behöva revideras till följd av ett ökat besökstryck. Ett exempel är att ett ökat besökstryck på Kungsleden har medfört att Länsstyrelsen i Norrbottens län behöver avlasta leden, genom att bygga nya leder och avstickare för att kanalisera besökarna och minska slitaget på fjällmiljön. Detta medges dock inte av nuvarande skötselplaner för de skyddade områden som berörs, och genomförandet har därför fördröjts på grund av att Naturvårdsverket inte har uppdaterat skötselplanerna.[212]

Tre fjärdedelar av länsstyrelserna har varit i kontakt med Naturvårdsverket om behovet av att revidera skötselplaner för nationalparker i länet utan att Naturvårdsverket påbörjat revideringen. Endast en länsstyrelse uppger att Naturvårdsverket har påbörjat revidering efter att länsstyrelsen kontaktat dem.[213] Vi konstaterar att Naturvårdsverket inte har uppfyllt sitt mål om att alla nationalparker skulle ha uppdaterade skötselplaner senast 2020, vilket sattes 2011 som en del av Värna Vårda Visa-programmet.[214]

Det finns även behov av att uppdatera föreskrifter för tio av nationalparkerna, enligt länsstyrelsernas bedömning. Länsstyrelserna uppger att de har uppmärksammat Naturvårdsverket på detta men att uppdatering inte har påbörjats. Det handlar enligt flera länsstyrelser om gamla föreskrifter som behöver uppdateras utifrån ny kunskap och förändrade förutsättningar.[215]

4. Regeringens styrning av förvaltningen av skyddad natur

I detta kapitel beskriver vi regeringens styrning av förvaltningen av skyddad natur, med fokus på uppföljning, finansiering och ansvarsfördelning, och besvarar delfråga 3: Har regeringen styrt förvaltningen av skyddad natur på ett effektivt sätt?

Granskningen visar att regeringens styrning av förvaltningen av skyddad natur har brister med avseende på uppföljning och finansiell styrning. Våra viktigaste iakttagelser är:

• Regeringen följer inte upp om målen med förvaltningen nås. Regeringen har inte utformat något av de tre redovisningsuppdragen till Naturvårdsverket med koppling till förvaltningen av skyddad natur för att visa statusen för de bevarandevärden som har skyddats eller hur de utvecklas. En konsekvens av detta är att det inte går att bedöma måluppfyllelse eller om det behövs förändringar i styrningen.
• Regeringens finansiella styrning är avgörande för med vilken ambitionsnivå och med vilken långsiktighet som länsstyrelserna kan genomföra förvaltningen av skyddade områden. Länsstyrelserna kan inte nyttja budgetförstärkningar som är tillfälliga och kortvariga på ett effektivt sätt. Vi har även identifierat en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om.
• Ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna är tydlig. Däremot har ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten varit otydlig när det gäller förvaltning av akvatiska miljöer.

4.1 Uppföljning

Granskningen visar att regeringen inte följer upp måluppfyllelse. Riksdagen har beslutat att de skyddade naturområdena ska skötas så att naturvärdena bibehålls eller ökar och så att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare.[216] Regeringen har gett Naturvårdsverket tre uppdrag om redovisning till regeringen som berör förvaltningen av skyddad natur: redovisningen om åtgärder för värdefull natur enligt Naturvårdsverkets instruktion, miljömålsuppföljningen och friluftslivsmålsuppföljningen. Inget av dessa uppdrag är dock utformat för att visa hur statusen för de bevarandevärden som har skyddats är eller hur den utvecklas. Uppföljning behövs för att kunna bedöma måluppfyllelse för förvaltningen av skyddad natur och om det behövs förändringar i styrningen.

Regeringen har inte haft några synpunkter på Naturvårdsverkets återrapportering. Regeringen har inte heller vidtagit några åtgärder trots att uppföljningssystemet som Naturvårdsverket försökt införa sedan 2010 inte har fungerat i praktiken och trots att it-systemen för uppföljning inte är ändamålsenliga och effektiva.

4.1.1 Redovisningen om åtgärder för värdefull natur handlar om genomförda åtgärder och medelsanvändning, inte måluppfyllelse

Vi konstaterar att redovisningen om åtgärder för värdefull natur som Naturvårdsverket årligen lämnar till regeringen[217] inte visar vilka resultat eller effekter åtgärderna leder till. Regeringens utformning av redovisningen gör att den inte går att använda för att bedöma måluppfyllelse eller om förvaltningen bedrivs effektivt eller inte. Redovisningen ger enbart en bild av vilka förvaltningsåtgärder som genomförts, hur medel från anslag 1:3 har använts, och vilka sysselsättningseffekter som förvaltningen av skyddade områden ger. Vidare täcker redovisningen inte hela anslaget, eftersom Naturvårdsverket uppfattar att de inte har något ansvar för att redovisa den del av 1:3-anslaget som disponeras av Länsstyrelsen i Örebro län.[218]

Redovisningen om åtgärder för värdefull natur har sådana brister i uppgifterna om genomförda åtgärder och medelsanvändningen från anslag 1:3, att redovisningen snarare ger en bild av förvaltningsarbetet än en redovisning av resultaten. Detta hänger ihop med bristerna i it-systemen som beskrivits i avsnitt 2.4.1 och 3.2.2. Till exempel redovisar Naturvårdsverket uppgifter från Skötseldos om hur stor areal som det genomförts olika typer av naturvårdsåtgärder på, men Naturvårdsverket bedömer att uppgifterna är ”osäkra och bör betraktas som exempel på vad som rapporterats in, inte som en fullständig, konsekvent eller representativ beskrivning av det skötselarbete som genomförts”.[219] Ett annat exempel är Naturvårdsverkets redovisning av uppgifter om i hur stor andel av de statliga skyddade områdena som friluftslivsåtgärder har genomförts i respektive län. Uppgifterna ger inte någon fullständig bild av genomförda åtgärder eftersom Skötseldos används i olika stor utsträckning i olika län, och ett par länsstyrelser inte har registrerat några friluftslivsåtgärder alls trots att de har genomfört sådana åtgärder.[220] Ett exempel på en brist i redovisningen av uppgifter om medelsanvändningen från anslag 1:3 är att uppgifterna inte är redovisade på särskilt detaljerad nivå. Utav de totala kostnaderna som redovisas för skötsel av skyddade områden kategoriseras hela 39 procent som övrigt, trots att de tre andra kategorierna är övergripande (skötsel av naturtyper, gränsmarkeringar och uppföljning av naturtyper och arter). Detta beror delvis på att Västkuststiftelsens totala medelsanvändning redovisas som övrigt.[221]

4.1.2 Miljömålsuppföljningen och rapporteringen om bevarandestatus till EU visar inte måluppfyllelse inom skyddade områden

Inte heller miljömålsuppföljningen visar om förvaltningen lyckas bevara den biologiska mångfalden i de skyddade områdena. Naturvårdsverkets senaste fördjupade utvärdering visar att den biologiska mångfalden utarmas i Sverige.[222] Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv bedöms inte vara möjligt att nå till 2030 med befintliga och beslutade styrmedel och åtgärder, och utvecklingen i miljön är negativ. [223] De andra miljökvalitetsmålen där biologisk mångfald är en viktig komponent (däribland Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap och Storslagen fjällmiljö) bedöms inte heller kunna nås till 2030. Men miljömålsuppföljningen är inte utformad för att följa upp hur miljökvalitetsmålen utvecklas specifikt i skyddade områden. Det finns därför inget särskilt fokus på att utvärdera förvaltningen av skyddad natur. Naturvårdsverket konstaterar dock att fortsatta insatser inom restaurering, skydd och skötsel är avgörande för utvecklingen i miljön.[224]

Liknande gäller för Sveriges rapportering till EU av bevarandestatus för arter och naturtyper i EU:s art- och habitatdirektiv. Uppföljningen visar att bara 20 procent av naturtyperna och 40 procent av arterna har gynnsam bevarandestatus. I många fall bedöms trenden vara negativ, vilket innebär att tillståndet fortsätter att försämras.[225] Uppföljningen görs för hela landet och det görs generellt inga särskilda bedömningar av bevarandestatusen för arter och naturtyper i skyddade områden. För många av naturtyperna och arterna antas påverkan vara lägre i skyddade områden, men rapporten framhåller att kunskapen om status och trender inom skyddade områden är bristfällig.[226] Från och med 2028 förväntar sig EU områdesvisa redovisningar av bevarandestatus för arter och naturtyper i Natura 2000-områdena, som i stor utsträckning överlappar naturreservat och nationalparker.[227]

4.1.3 Det går inte bedöma måluppfyllelse för friluftslivsmålen

Naturvårdsverket bedömer i den senaste friluftslivsmålsuppföljningen från 2023 att utvecklingen av delmålet att skyddade områden ska vara en resurs för friluftslivet nu har försämrats, från positiv i de tidigare två uppföljningarna 2015 och 2019 till neutral 2023.[228] Naturvårdsverket har ändrat sin bedömning eftersom de ser att anslagsminskningen från 2023 har lett till att hårda prioriteringar behöver göras för förvaltning och underhåll av befintliga anläggningar samt att tillgängliggörandet av nya skyddade områden kraftigt har begränsats.

Regeringens utformning av friluftslivsmålen och dess preciseringar gör att det inte går att bedöma måluppfyllelse. Målen är varken kvantifierbara eller tidsbundna. Naturvårdsverket har därför inte tagit ställning till vilken nivå som krävs för att målen ska anses vara uppfyllda, och därmed inte i vilken utsträckning målen har nåtts eller i vilken utsträckning de kan förväntas vara uppnådda till ett visst år. Naturvårdsverket har framfört till regeringen att målen är för breda och oprecisa för att kunna följas upp och att målen är delvis överlappande.[229] Kulturutskottet har föreslagit att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att ta fram relevanta underlag och förslag på måluppdateringar och förtydliganden för att uppdatera målen och preciseringarna, i syfte att göra dessa mätbara och tidsbundna samt säkerställa att målen för friluftslivspolitiken fokuserar på relevanta förhållanden.[230] Regeringen har inte gett någon myndighet ett sådant uppdrag.

Vi konstaterar även att regeringens preciseringar av friluftslivsmålet att skyddad natur ska vara en tillgång för friluftslivet inte handlar om hur bra tillgängligheten är. Preciseringarna fokuserar snarare på förutsättningar för bättre tillgänglighet, till exempel att skötselplaner och föreskrifter bör vara uppdaterade och att metoden zonering används där det är lämpligt.

4.1.4 Regeringen har inte agerat trots bristerna i uppföljningen

Att den samlade redovisningen inte visar om målen med förvaltningen av skyddade områden nås, eller vilka kvarstående behov som finns, beror även delvis på de brister i uppföljningen av förvaltningen av skyddad natur som vi beskrivit i avsnitt 3.2. Enligt Naturvårdsverket och länsstyrelserna har det inte varit möjligt att genomföra det ambitiösa uppföljningssystem som Naturvårdsverket introducerade 2010 med den finansiering som varit. Regeringen har haft kännedom om att uppföljningssystemet inte kunnat tillämpas så som avsett men har inte tagit några initiativ för att lösa detta.[231]

4.2 Finansiering

Regeringens finansiella styrning genom nivån på anslag 1:3 är avgörande för med vilken ambitionsnivå och med vilken långsiktighet som länsstyrelserna kan genomföra förvaltningen av skyddade områden. I granskningen har vi identifierat en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om. Granskningen visar också att kortsiktiga anslagsförstärkningar inte effektivt bidrar till långsiktighet i förvaltningen.

4.2.1 Finansieringen är otillräcklig för att nå målen

Vilken nivå av skötsel som krävs för att bevara och utveckla naturvärdena, och i vilken utsträckning områden ska göras tillgängliga för friluftslivet, anges på områdesnivå genom skyddsbeslut och skötselplaner. Riksdagen har beslutat att de skyddade områdena ska skötas med en hög ambitionsnivå, så att naturvärdena bibehålls eller ökar och så att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare.[232] Granskningen visar att förvaltningen inte kan uppnå målen som riksdagen beslutat om med nuvarande finansiering. Eftersom målstyrningen är svag och uppföljningen har brister är det dock svårt att med säkerhet bedöma vilken finansiering som behövs för att möta förvaltningsbehoven.

Utifrån befintlig information gör Naturvårdsverket uppskattningar av finansieringsbehovet i sina budgetunderlag. Regeringen hänvisar till dessa som viktiga kunskapsunderlag för vilka resurser som behövs för att täcka förvaltningsbehoven.[233] Naturvårdsverket har i sina budgetunderlag till regeringen återkommande påtalat behovet av att öka anslag 1:3 och framhållit vikten av långsiktig grundfinansiering för att kunna upprätthålla syftet med anslaget: att förvalta och sköta skyddande områden och göra dem tillgängliga för medborgarna.[234] År 2021 och 2022, då anslaget var historiskt högt, framhöll Naturvårdsverket i stället att anslagsnivån behövde bibehållas på den nivån för att kunna finansiera den verksamhet som ska bedrivas. Sedan regeringen från och med 2023 minskat anslaget har Naturvårdsverket argumenterat för att återställa nivån på anslag 1:3 till 2021 och 2022 års nivå. I årsredovisningen för 2023 rapporterar Naturvårdsverket att anslagsminskningen har medfört att länsstyrelserna prioriterat ner åtgärder för friluftslivet.[235]

Av vårt samlade intervju- och enkätunderlag framgår att länsstyrelserna inte kan genomföra alla åtgärder som skötselplanerna anger och därför måste prioritera utifrån tillgängliga medel.[236] Länsstyrelserna har behövt anta ett mer kortsiktigt perspektiv i sin förvaltning. De prioriterar löpande underhåll, skjuter upp underhållsåtgärder som inte är akuta och undviker att ingå långsiktiga ekonomiska åtaganden eftersom nivån på anslaget framöver är osäker. Länsstyrelserna upplever dock svårigheter även med att finansiera löpande förvaltningsåtgärder som är nödvändiga för att bibehålla de skyddade områdenas natur- och friluftslivsvärden, exempelvis årlig slåtter av hävdade marker. Flera länsstyrelser prioriterar även att avveckla friluftsanordningar. Även om en sådan strategi kan få budgeten att gå ihop på kort sikt, riskerar kostnaderna att bli högre på lång sikt. Samtidigt finns en risk för förlust av bevarandevärden och för att det ursprungliga syftet med skyddsbeslutet för ett område inte uppnås.

Ytterligare ett uttryck för att länsstyrelserna sänkt ambitionsnivån för att motsvara rådande anslagsnivå, är att de efterfrågar tydligare styrning om prioriteringar – inte bara hur de ska prioritera mellan och inom naturvårdande åtgärder och åtgärder för friluftslivet, utan också vad de kan prioritera bort.[237]

4.2.2 Varierande anslagsnivåer är ett hinder för en effektiv förvaltning

Nivån på anslag 1:3 har varierat över tid, se diagram 6.[238] Under 2021 och 2022 ökade regeringen anslaget tillfälligt genom en särskild satsning. Satsningen uppgick till 400 miljoner kronor 2021 och 2022[239] och förstärktes ytterligare med 100 miljoner kronor för skötsel av naturreservat 2022.[240] Anslag 1:3 minskade sedan med cirka 45 procent mellan 2022 och 2023. Regeringens förslag på anslag för de kommande två åren indikerar att anslaget kommer ligga kvar på ungefär den här nivån, se diagram 6.

Anslagsförstärkningen 2021 och 2022 innebar att länsstyrelserna kunde genomföra vissa åtgärder som tidigare fått stå tillbaka. Länsstyrelserna fick på kort tid skala upp verksamheten för att kunna omsätta medlen i förvaltningsåtgärder. Det gjorde de dels genom att förstärka den egna organisationens personella resurser, dels genom upphandling av åtgärder. Granskningen visar att detta dock inte har bidragit effektivt till långsiktighet i förvaltningen.

Det är svårt för länsstyrelserna att nyttja tillfälliga anslagsökningar för att stärka sin kompetensförsörjning. Eftersom anslagsförstärkningen var tillfällig var det främst tidsbegränsade anställningar som skapades. Att rekrytera och introducera nya medarbetare i verksamheten tar tid och kräver resurser av den egna organisationen. Tillfälliga anställningar bidrar inte effektivt till långsiktig kompetensförsörjning. I nuläget bedömer många länsstyrelser att de saknar den kompetens som de behöver för att klara förvaltningsuppdraget.[241] Det tar även viss tid för länsstyrelserna att avveckla personal när anslaget minskar. För att nyttja stora tillfälliga anslagsförstärkningar effektivt behöver länsstyrelserna kunna upphandla skötselåtgärder. Som vi har konstaterat i avsnitt 2.1.3, har länsstyrelserna vissa svårigheter med upphandling. De har inte alltid de ramavtal och den upphandlingskompetens som de behöver. I delar av landet är även brist på entreprenörer ett problem.

Granskningen visar att länsstyrelserna undviker att investera i åtgärder som innebär långsiktiga ekonomiska åtaganden på grund av att anslagsnivån varierat och därför betraktas som osäker framöver.[242] Även under anslagsförstärkningen fanns en viss försiktighet hos länsstyrelserna när det gällde att investera i sådana åtgärder, eftersom det var känt att anslagsförstärkningen var tillfällig. Det handlade till exempel om restaurering av betesmark och slåtterängar som kräver kontinuerligt underhåll för att bibehålla de restaurerade naturvärdena, och friluftsanordningar som sedan behöver förvaltas och underhållas. Samtidigt är både restaureringar och friluftsanordningar viktiga för att på nationell nivå uppnå såväl miljö- som friluftslivsmål, och i vissa områden för att uppfylla syftet med områdesskyddet.

Diagram 6 Anslag 1:3 under 2013–2024 och föreslagna anslagsnivåer 2025–2026

4.3 Ansvarsfördelning

Ansvarsfördelningen inom förvaltningen av skyddad natur är i huvudsak tydlig. Vi konstaterar att länsstyrelsernas och Naturvårdsverkets uppgifter och ansvarsfördelning framgår tydligt av instruktioner och regleringsbrev. Däremot är ansvarsfördelningen mellan Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten otydlig när det gäller förvaltning av akvatiska miljöer. Det har också varit otydligt om Havs- och vattenmyndigheten ska vägleda länsstyrelserna om förvaltning av akvatiska miljöer i skyddade områden.

Det är inte alltid tydligt för länsstyrelserna vilken av myndigheterna, Havs- och vattenmyndigheten eller Naturvårdsverket, som ansvarar för att ge stöd i frågor som rör förvaltning av akvatiska miljöer, vilket vi redogjorde för i avsnitt 2.1.5. Enligt Naturvårdsverket är Havs- och vattenmyndigheten ansvarig för vägledningar inom vattenområdet.[243] Naturvårdsverket uppger att de därför inte har någon uppfattning om länsstyrelsernas behov av vägledning om förvaltning av akvatiska miljöer. Havs- och vattenmyndigheten menar att ansvarsfördelningen mellan akvatiska och terrestra områden i sig är tydlig, men att svårigheter kan uppstå i gränslandet däremellan, vilket i praktiken handlar om strandlinjen.[244] Det kan handla om områden där vattennivån skiftar eller om djur som lever på land men är beroende av vattnet för föda (till exempel utter). Enligt Havs- och vattenmyndigheten har de två myndigheterna kunnat lösa ansvarsproblematiken löpande genom dialog.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har under granskningens gång träffat en överenskommelse om samverkan som bland annat slår fast att de behöver ett fokuserat samarbete där det finns gränsdragningsfrågor i myndigheternas uppdrag eller otydligheter i ansvarsområden.[245] Av överenskommelsen framgår också att myndigheterna är överens om att ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna avseende art- och habitatdirektivet behöver tydliggöras. När det gäller förvaltning och uppföljning av skyddade områden är de också överens om att det behövs ett förtydligande av vad som ska finansieras av anslag 1:3 Åtgärder för värdefull natur respektive anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.

Enligt områdesskyddsförordningen har Naturvårdsverket det centrala ansvaret för områdesskyddet, men Havs- och vattenmyndigheten har det centrala vägledningsansvaret för områdesskydd som syftar till bevarandet av havs- eller vattenmiljöer eller grundvatten.[246] Områdesskyddsförordningen kan tolkas strikt som att Havs- och vattenmyndighetens uppgift enbart gäller områdesskydd, och inte förvaltning av områden som är skyddade. Regeringens avsikt är dock att Havs- och vattenmyndigheten ska stödja länsstyrelserna även i frågor om förvaltningen av akvatiska miljöer i skyddade områden.[247]

Sedan 2023 ingår en skrivning om förvaltning i Havs- och vattenmyndighetens regleringsbrev.[248] Havs- och vattenmyndigheten menar att förtydligandet underlättar för dem att avdela resurser till att ge stöd om marin förvaltning.[249] En annan styrsignal om att Havs- och vattenmyndigheten ska arbeta med förvaltningsfrågor är att de under tre år, från och med 2024, får en förstärkning av medel som är avsedda för akvatisk restaurering inom anslag 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö.[250] Sammantaget har detta förtydligat att Havs- och vattenmyndigheten ska stödja länsstyrelserna i frågor om förvaltningen av akvatiska miljöer i skyddade områden.

5. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande bedömning är att statens insatser för förvaltning av skyddad natur brister i flera viktiga avseenden. De viktigaste slutsatserna som ligger till grund för den bedömningen är:

• Regeringen har inte utformat uppföljningen så att det går att bedöma om målen med förvaltningen av skyddade områden nås. Det finns därför ingen samlad nationell bild av statusen för de bevarandevärden som har skyddats eller hur statusen utvecklas. Det uppföljningssystem som Naturvårdsverket tagit fram har inte fungerat i praktiken eftersom uppföljningen varit för resurskrävande. Uppföljning behövs dock på lång sikt för att styra och utveckla förvaltningen av skyddade områden så att den blir så effektiv som möjligt.
• Ett hinder för en effektiv förvaltning är att många av nationalparkernas och naturreservatens skötselplaner är inaktuella och behöver revideras. Naturvårdsverket respektive länsstyrelserna har inte gjort det i tillräckligt snabb takt. Riksrevisionen bedömer även att Naturvårdsverkets vägledning om skötselplaners utformning behöver uppdateras, så att skötselplaner kan ge större utrymme för att anpassa förvaltningen vid behov och på så sätt hållas aktuella under längre tid.
• Naturvårdsverkets arbete med vägledningar om förvaltning av skyddad natur är eftersatt. Naturvårdsverket har under lång tid inte prioriterat att hålla vägledningarna uppdaterade och anpassade till länsstyrelsernas behov. Det medför en risk för att länsstyrelserna inte kan förvalta de skyddade områdena effektivt.
• Naturvårdsverkets metod och underlag för att fördela medel till länsstyrelserna för förvaltning av skyddad natur har brister som innebär en risk för att resurserna inte används där de skulle ge mest effekt.
• Riksrevisionen bedömer att det finns en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om.

5.1 Uppföljningen är begränsad och visar inte måluppfyllelse

Granskningen visar att uppföljningen av förvaltningen av skyddad natur har stora brister. En grundläggande brist är att regeringen inte har utformat något av Naturvårdsverkets tre redovisningsuppdrag[251] för att visa hur statusen för de bevarandevärden som har skyddats är eller hur den utvecklas. Naturvårdsverket har på eget initiativ i samråd med länsstyrelserna tagit fram ett uppföljningssystem som skulle bidra med uppgifter för att bedöma måluppfyllelse. Det introducerades redan 2010 men har aldrig fungerat i praktiken på grund av att uppföljningen varit för resurskrävande. En annan bidragande orsak till att uppföljningen brister är att Naturvårdsverkets it‑system för uppföljning inte är ändamålsenliga.

Detta har lett till att endast begränsad uppföljning har genomförts och att uppföljningen inte är jämförbar mellan olika län. Uppföljningen visar därför inte om målen med förvaltningen nås eller om förvaltningen är kostnadseffektiv. Regeringen har haft kännedom om att uppföljningssystemet inte kunnat tillämpas så som avsett men har inte tagit några initiativ för att lösa problemen. Uppföljning behövs för att kunna bedöma måluppfyllelse för förvaltningen av skyddad natur och identifiera behov av eventuella förändringar i styrningen av arbetet med förvaltningen.

Länsstyrelserna har länge prioriterat ned uppföljning av förvaltningen på grund av bristande resurser. Riksrevisionen bedömer att det på kort sikt är rimligt att länsstyrelserna prioriterat förvaltningsåtgärder högre än uppföljning. På längre sikt innebär det dock en risk för att verksamheten inte utvecklas effektivt, eftersom värdefull kunskap inte fångas upp och återförs till verksamheten.

Naturvårdsverket planerar att uppdatera uppföljningsvägledningen och byta ut ett av it-systemen. Det är därmed i nuläget inte klart hur uppföljningen kommer se ut framöver. Uppföljning av bevarandevärden är resurskrävande och utformningen av hur omfattande uppföljningen ska vara behöver därför förankras med regeringen. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen ser till att uppföljningen möjliggör bedömning av måluppfyllelse.

I samband med att uppföljningen ses över bör Naturvårdsverket även ta ställning till om det ska finnas uppföljningsplaner för varje skyddat område. Uppföljningsplaner utgör inte ett bra stöd för länsstyrelsernas uppföljning och används i begränsad utsträckning. Riksrevisionen bedömer att de inte fyller sitt syfte och att det är viktigare att länsstyrelserna samordnar den prioriterade uppföljningen, så att samma metoder och tidsintervall används i alla län. Eftersom uppföljning är kostsamt är det viktigt att den utformas så att den effektivt bidrar till utveckling av verksamheten.

5.2 Inaktuella skötselplaner är ett hinder för effektiv förvaltning

Länsstyrelserna ska förvalta skyddade områden i enlighet med beslutade skötselplaner. Därför är det viktigt att de hålls uppdaterade. Granskningen visar att hälften av de 30 nationalparkerna och en tredjedel av naturreservaten har skötselplaner som är över 20 år gamla. Länsstyrelserna bedömer att 19 av nationalparkernas skötselplaner och 37 procent av de statliga naturreservatens skötselplaner behöver revideras. Inaktuella skötselplaner ökar risken för att de utgör ett hinder för en effektiv förvaltning, eftersom de inte är anpassade efter dagens kunskap och förvaltningsbehoven kan ha förändrats.

Länsstyrelserna har inte prioriterat revidering av skötselplaner på grund av resursbegränsningar och för att de upplever att de måste prioritera framtagande av skötselplaner för nya skyddade områden. Skötselplaner har länge varit en del av styrningen av förvaltningen av skyddad natur, men de ser olika ut beroende på när de togs fram. Många skötselplaner är utformade med avsikt att behovet av uppdatering ska ses över inom 10–20 år, men det har alltså inte kunnat efterföljas i praktiken.

Skötselplaner kan hållas aktuella längre om de utformas på ett mindre detaljerat och styrande sätt. Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av att Naturvårdsverket ser över vilken funktion skötselplanen ska ha, det vill säga om den som i nuläget ska beskriva de åtgärder som ska vidtas i området eller om den i stället ska utformas så att förvaltaren har större frihet att välja lämpliga förvaltningsåtgärder och skötselmetoder för att uppnå bevarandemålen. Naturvårdsverket bör som en del av detta utreda om en annan utformning av skötselplaner kan få konsekvenser för tillståndsprövningar enligt miljöbalken. Därefter bör Naturvårdsverket uppdatera sin vägledning om utformning av skötselplaner.

Skötselplanen är ofta det bästa dokumenterade underlaget om behoven i ett område, eftersom inventeringar av skötselbehov har låg prioritet på grund av den begränsade budgeten. Detta gör att det blir problem när skötselplaner är gamla och inaktuella i förhållande till vilka värden som finns i området, vilka skötselmetoder som bör användas eller vilken påverkan på området som behöver hanteras. Men det innebär också att om skötselplaner ska revideras mer sällan är det ännu viktigare att länsstyrelserna följer upp och dokumenterar förvaltningen och skötselbehoven på annat sätt.

5.3 Länsstyrelserna saknar viktig vägledning

Genom sina vägledningar om skyddad natur kan Naturvårdsverket stötta länsstyrelserna så att de kan få en effektivare förvaltning. Naturvårdsverket har under lång tid inte prioriterat att hålla vägledningarna uppdaterade och anpassa dem till länsstyrelsernas behov. Konsekvensen är att Naturvårdsverkets samlade vägledningar inom området, totalt ett drygt tjugotal, inte ger länsstyrelserna det stöd som de behöver för att bedriva en effektiv förvaltning. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att vägledningarna utgår från länsstyrelsernas behov och att de ger länsstyrelserna ett verksamhetsnära och praktiskt stöd. Det är också viktigt att vägledningarnas ambitionsnivå för förvaltningen går att anpassa till resursläget.

Riksrevisionen bedömer vidare att Naturvårdsverket bör utveckla vägledning om hur länsstyrelserna bör prioritera mellan naturvårdande skötsel och åtgärder för friluftslivet. Många olika bevarandevärden har skyddats i de områden som länsstyrelserna förvaltar, och det finns en risk för målkonflikter mellan naturvård och friluftsliv. Riksrevisionen bedömer att risken för målkonflikter blir mer påtaglig om resurssituationen blir mer ansträngd. Regeringen har heller inte gett några styrsignaler om hur olika mål ska vägas mot varandra och vilka mål som har högst prioritet. Utan styrning och vägledning finns en risk för att förvaltningen inte bedrivs enligt likartade principer i hela landet och att prioriteringarna i stället blir personberoende.

Riksrevisionen bedömer också att Naturvårdsverkets vägledning om överlåten förvaltning är bristfällig och bör utvecklas. Det är inte tydligt vilka kriterier som en aktör ska uppfylla för att förvaltningen av ett statligt skyddat naturreservat ska kunna överlåtas till denna. Därför är det i praktiken upp till länsstyrelserna att avgöra om en aktör har rätt förutsättningar för att överta förvaltningen. Riksrevisionen bedömer att Naturvårdsverket även bör vägleda länsstyrelserna om hur de ska följa upp förvaltningen av naturreservat där förvaltningen överlåtits, så att de kan bedöma om rätt skötsel genomförs. I nuläget har länsstyrelserna olika sätt att följa upp förvaltningen i dessa områden, och de gör det i olika omfattning.

5.4 Risk för att fördelningen av anslagmedel inte är effektiv

Granskningen visar att det finns brister i Naturvårdsverkets utformning av medelsfördelningen. Riksrevisionen bedömer att det finns en risk för att Naturvårdsverkets medelsfördelning till länsstyrelserna inte speglar länens olika förvaltningsbehov och hur de förändras över tid. Detta kan leda till att de åtgärder som genomförs inte är de mest prioriterade på nationell nivå.

Naturvårdsverkets schablon för att fördela medel till länsstyrelserna, skötselschablonen, tar inte hänsyn till förändringar i förvaltningsbehov över tid eftersom den delvis baseras på gamla uppgifter som inte uppdateras. Det är även osäkert hur väl modellens faktorer reflekterar skötselbehoven. Vissa länsstyrelser tilldelas även extra medel för förvaltningen av vissa områden, så kallade bidrag till särskilt kostsamma objekt. Naturvårdsverket anser själva att denna fördelning brister i transparens, ändamålsenlighet och effektivitet och har åtgärdat vissa av bristerna. Riksrevisionen bedömer att det behövs en samlad översyn av alla medelsfördelningsmetoderna.

Riksrevisionen konstaterar att det finns fördelar med att kombinera olika medelsfördelningsmetoder. En schablon är användbar för att få ut medel snabbt och ger mer förutsägbarhet i hur medel fördelas över tid. Riktade bidrag som länsstyrelserna får ansöka om kan vara lämpligt för större tillfälliga projekt, som restaureringar. Genom att fördela medel till specifika användningsområden kan förvaltningen styras mot nationellt prioriterade mål. Ansökningsförfaranden medför dock administrativt arbete och försvårar planeringen av förvaltningen eftersom det inte är säkert att länsstyrelsen kommer beviljas medel. Det är också viktigt att länsstyrelserna har utrymme att prioritera förvaltningen utifrån sin samlade kunskap om förvaltningsbehoven i respektive län. Det är därför viktigt att Naturvårdsverket gör en avvägning av hur mycket medel som ska fördelas via vilken fördelningsmetod. Här spelar även regeringens styrning genom villkoren för anslaget in.

5.5 Förvaltningen kan inte uppnå målen riksdagen beslutat om

Trots att det i nuläget inte går att bedöma måluppfyllelse på grund av brister i uppföljningen, bedömer Riksrevisionen att förvaltningen av skyddade områden inte lever upp till de mål för förvaltningen som riksdagen beslutat om och de internationella åtaganden som Sverige har. Riksrevisionen bedömer även att det finns en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om.

Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna inte har tillräckliga resurser för att förvalta de skyddade områdena så att naturvärdena bibehålls eller ökar och så att områdena i stor utsträckning görs tillgängliga för besökare. Många nödvändiga åtgärder skjuts på framtiden, framför allt de som är särskilt kostsamma och förenade med långsiktiga ekonomiska åtaganden. Riksrevisionen bedömer att detta sannolikt innebär att länsstyrelserna bygger upp en underhållsskuld. Utan uppföljning går det dock inte att säga hur stor den skulden är eller hur den utvecklas. Länsstyrelserna måste göra svåra avvägningar och prioriteringar mellan naturvårdande skötsel och friluftslivsåtgärder, vilket de saknar styrning och stöd för. När naturvård ställs mot friluftslivsåtgärder tyder iakttagelserna i granskningen på att friluftslivsåtgärder prioriteras lägre. Vidare prioriterar länsstyrelserna genomförandet av förvaltningsåtgärder högre än att följa upp förvaltningens resultat. Riksrevisionen bedömer att detta på kort sikt är en rimlig prioritering, men att det på längre sikt innebär att regeringen inte får en samlad bild av förvaltningens måluppfyllelse, åtgärdsbehov och utveckling över tid.

Riksrevisionen konstaterar att även Naturvårdsverket har ansträngda resurser, vilket påverkat effektiviteten i förvaltningen av skyddad natur. Regeringen har bedömt att Naturvårdsverkets tilldelade medel ställer stora krav på myndighetens förmåga att bland annat bedriva en effektiv verksamhet och prioritera bland sina uppgifter.[252] Riksrevisionen konstaterar att Naturvårdsverket uppger resursbrist och att de behövt prioritera andra uppgifter som orsak till många av de brister som vi identifierat, nämligen att de inte har gett länsstyrelserna det stöd som de skulle behöva för att bedriva en effektiv förvaltning, att många nationalparker har inaktuella skötselplaner, att en samlad översyn av medelsfördelningsmetoderna har dragit ut på tiden, och att de inte har utvecklat it-systemet Skötseldos trots att det fungerat så pass dåligt att det inte har fyllt sin funktion.

Regeringens finansiella styrning genom nivån på anslag 1:3 är avgörande för med vilken ambitionsnivå och med vilken långsiktighet som länsstyrelserna kan genomföra förvaltningen av skyddade områden. Riksrevisionen konstaterar att den finansiella styrningen försvåras av att det inte finns någon samlad bild av hur stora skötselbehoven är. Det går därför inte att med säkerhet bedöma hur mycket medel som krävs för att bibehålla bevarandevärdena. Riksrevisionen konstaterar även att det är viktigt med en balans mellan anslag 1:3 och anslag 1:14 som används för förvaltning respektive bildande av nya skyddade områden, eftersom behovet av förvaltning ökar när fler områden skyddas. En brist i regeringens finansiella styrning har varit att det saknats långsiktighet; tillfälliga anslagsförstärkningar gör nytta, men bidrar inte effektivt till långsiktighet i förvaltningen. Även Naturvårdsverkets förvaltningsanslag har betydelse för möjligheten att utveckla förvaltningen av skyddade områden så att den blir mer effektiv.

Sveriges internationella åtaganden med koppling till förvaltningen av skyddad natur bör betraktas som styrande för ambitionsnivån. Regeringen har undertecknat ett nytt globalt ramverk som är kopplat till konventionen för biologisk mångfald.[253] Ett av ramverkets mål är att till 2030 skydda minst 30 procent av landområden, sötvattensområden och marina områden. Ett annat mål är att till 2030 ha påbörjat restaurering av minst 30 procent av landområden, sötvattensområden och marina områden. Naturvårdsverket har i redovisningen av ett regeringsuppdrag föreslagit att konventionens mål antingen integreras i befintliga nationella målsystem eller antas som självständiga nationella mål.[254] Om EU:s nya lagstiftning om naturrestaurering godkänns av EU:s ministerråd blir Sverige skyldig att vidta åtgärder för att förbättra de utpekade naturtypernas tillstånd och för att återetablera naturtyper i viss omfattning. Arealmålen för åtgärderna är tänkta att öka stegvis från 2030 till 2050.[255]

5.6 Rekommendationer

För att förbättra effektiviteten i förvaltningen av skyddade områden behövs mer kunskap om förvaltningens resultat. Det går i nuläget inte bedöma måluppfyllelsen. Riksrevisionen bedömer dock att det finns en diskrepans mellan vad länsstyrelserna kan åstadkomma inom ramen för avsatta medel och målen som riksdagen beslutat om.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Se till att uppföljningen av förvaltningen av de skyddade områdena utvecklas så att den kan användas för att följa upp måluppfyllelsen, identifiera skötselbehov och utgöra underlag för den finansiella styrningen.
• Se över om den finansiella styrningen möjliggör för Naturvårdsverket och länsstyrelserna att förvalta de skyddade områdena med den höga ambitionsnivå som riksdagen beslutat om.

Till Naturvårdsverket

• Se till att vägledningarna som länsstyrelserna behöver för sitt uppdrag att förvalta skyddade områden motsvarar deras behov.
• Uppdatera vägledningen om hur skötselplaner ska utformas, så att skötselplaner kan bli mer ändamålsenliga och hållas aktuella under längre tid än nu.
• Tydliggör vägledningen om överlåtelse av förvaltning av skyddade områden, genom att ange vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att överlåta förvaltningen till en annan aktör och hur länsstyrelsen ska följa upp förvaltningen av dessa områden.
• Se till att skötselplanerna för alla nationalparker hålls aktuella.
• Se över medelsfördelningen för förvaltning av skyddade områden, så att medel fördelas mellan länsstyrelserna så att de nationellt mest prioriterade åtgärderna kan genomföras. Medelsfördelningen bör ta hänsyn till förändringar i förvaltningsbehoven.

Till länsstyrelserna

• Se till att skötselplanerna för alla statliga naturreservat hålls aktuella.
• Tillämpa principer för prioritering av åtgärder så att resurser används till de mest prioriterade förvaltningsåtgärderna.

Ordlista

Akvatiska miljöer
Hav, sjöar och vattendrag.

Bevarandemål
Bevarandemål är en operationalisering av bevarandevärden. De ska ge en tydlig bild av hur det ska se ut när gynnsamt tillstånd råder.

Bevarandevärde
Avser de värden som skyddats, genom att precisera syftet med det skyddade området för specifika naturtyper, skyddsvärda arter och friluftslivsaspekter.

Friluftsliv
Vistelse utomhus i natur- och kulturlandskapet för välbefinnande och naturupplevelser utan krav på tävling.

Förvaltning
I granskningen använder vi förvaltning som ett samlingsbegrepp för naturvårdande skötsel och åtgärder för friluftslivet.

Gynnsam bevarandestatus
Naturtyper anses ha gynnsam bevarandestatus när:

• utbredningsområdet och förekomsten inom utbredningsområdet är stabilt eller ökar,
• de strukturer och funktioner som krävs för att upprätthålla långsiktigt bevarande av naturtypen finns och bedöms fortsätta att finnas inom överskådlig tid, och
• naturtypens typiska arter har en gynnsam bevarandestatus.

Gynnsamt tillstånd
Begreppet används för att beskriva att tillståndet motsvarar bevarandemålen som anges för naturtyper och arter.

Hävdade marker
Gräsmarker som behöver skötas genom till exempel slåtter eller bete.

Marin miljö
Hav.

Målindikator
Utgörs av uppföljningsbara och tröskelnivåsatta indikatorer som är kopplade till bevarandemål för specifika naturtyper, arter eller friluftslivsaspekter. Varje bevarandemål kan vara kopplat till en målindikator eller flera målindikatorer.

Skötselplan
En skötselplan ska ingå i varje beslut om bildande av ett naturreservat. Skötselplanen beskriver de åtgärder som behöver vidtas i området för att syftet med naturreservatet ska kunna uppnås, och som får vidtas av förvaltaren inom ramen för dennes befogenheter och ansvar.

Terrestra miljöer
Landmiljöer.

Uppföljningsplan
En flerårig plan som redovisar hur ett skyddat områdes bevarandemål och syften ska följas upp med hjälp av målindikatorer.