Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande

Källa: SOU 2016:19 s. 350–354, 366; Ds 2019:23 s. 59–60.

I Sverige är transformering den vanligaste metoden. Det är också det sätt som inledningsvis valdes för att genomföra barnkonventionen i svensk rätt.[60] Beslut om att inkorporera barnkonventionen fattades 2018.[61] Lagen började gälla 2020.

2.2.1 Barnkonventionen har utretts flera gånger

Barnkonventionens ställning har sedan den svenska ratificeringen debatterats flitigt. Flera utredningar har också gjorts för att undersöka hur väl svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen.[62]

• Regeringen gjorde en kartläggning inför ratificeringen av barnkonventionen. Slutsatsen var att inga lagändringar behövde göras för att Sverige skulle kunna ratificera konventionen.[63]
• En parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, gjorde en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till konventionens bestämmelser 1997.[64] En slutsats var att barnkonventionen inte borde inkorporeras i svensk rätt. Kommittén konstaterade att konventionen innehåller många vaga formuleringar med flera målsättningsartiklar, som siktar till ett gradvist genomförande genom politiska processer. De menade att utformningen av artiklarna skulle göra dem svåra för domstolarna att tolka. Det faktum att konventionen kunnat ratificeras av i stort sett samtliga världens länder ansågs också vara ett skäl som talade mot inkorporering. Man resonerade att om alla världens länder kan enas om ett dokument, så innehåller det formuleringar som behöver tolkas i varje land.[65]
• Socialdepartementet gjorde en kartläggning 2011. Också den konstaterade att svensk lagstiftning överlag överensstämde med barnkonventionen.[66]
• Barnrättighetsutredningen fick uppdraget att bland annat kartlägga hur tillämpningen av lagar överensstämde med barnkonventionen 2013. Uppdraget utvidgades sedan så att utredningen skulle lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen.[67]

2.2.2 Barnkonventionen blev svensk lag 2020, trots invändningar från flera aktörer

Det har länge funnits problem med att få genomslag för barnets rättigheter i offentlig verksamhet och i rättstillämpning och beslutsprocesser som rör barn. Därför beslutade riksdagen att göra barnkonventionen till svensk lag genom inkorporering.[68] Ett av motiven var att det skulle förtydliga att rättstillämpare och beslutsfattare måste förhålla sig till konventionen och ta hänsyn till de rättigheter som följer av den.[69]

Förslaget om att göra barnkonventionen till lag mötte reservationer. I Barnrättighetsutredningens betänkande redovisas ett antal svårigheter med inkorporeringen. Utredaren menade dock att svårigheterna inte var skäl att inte inkorporera konventionen. Bland de svårigheter som togs upp ingick att vissa av barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och ger stort tolkningsutrymme samt att konventionen saknar förarbeten som kan ge vägledning. Detta kunde enligt utredaren innebära svårigheter i den praktiska tillämpningen.[70]

Samma svårigheter lyftes av flera remissinstanser, däribland Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK), inför beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag.[71] Även Lagrådet avstyrkte lagförslaget och var bland annat kritiskt till att ett stort ansvar för tolkningen av barnkonventionen läggs på rättstillämpningen. Lagrådet menade att detta är problematiskt eftersom konventionsbestämmelserna inte bara ska tillämpas av domstolar och andra rättsliga instanser, utan av alla statliga och kommunala befattningshavare som handlägger enskilda ärenden som rör barn.[72]

2.2.3 Tre åtgärder för att barnkonventionen ska få genomslag

Vid sidan av inkorporeringen av barnkonventionen konstaterade regeringen att det behövdes fler åtgärder för att konventionen skulle få ökat genomslag:[73]

• Ett fortsatt och systematiskt transformeringsarbete så att barnkonventionen fortsatt ger avtryck i svensk lagstiftning och i förarbeten. Som ett steg i detta arbete tillsatte regeringen ytterligare en utredning för att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen, Barnkonventionsutredningen. Avsikten var att kartläggningen skulle ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformering av barnkonventionens bestämmelser inom olika rättsområden.[74] Utredningsbetänkandet överlämnades 2020.[75]
• Ett kunskapslyft för statliga myndigheter, kommuner och regioner. Syftet med kunskapslyftet är att höja kompetensen om barnkonventionen och dess tillämpning. Sedan 2017 har 27 statliga myndigheter haft uppdrag inom ramen för kunskapslyftet. Myndigheterna ansvarar för sina egna analyser av vilka utvecklingsbehov för tillämpningen av barnets rättigheter som finns inom de egna verksamheterna. Barnombudsmannen har haft i uppdrag att stödja myndigheterna i deras arbete.[76]
• En vägledning som ska utgöra ett metodstöd för tolkning och tillämpning. Regeringen lät ta fram en vägledning i syfte att underlätta för olika aktörer, bland annat vid rättstillämpning. Vägledningen redogör för hur man metodmässigt kan gå till väga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som barnkonventionen.[77] Barnombudsmannen har haft i uppdrag att genomföra utbildningsinsatser om vägledningen.[78]

2.3 Barnrättspolitiken är ett eget politikområde och en sektorsövergripande fråga

Barnrättspolitiken är ett särskilt politikområde för att genomföra konventionen. Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande.[79] Målet innebär att alla barn, oavsett ålder, kön, ursprung och funktionsnedsättning, ska få sina rättigheter tillgodosedda.[80] Barnrättspolitiken är också sektorsövergripande, vilket innebär att barnets rättigheter och intressen ska genomsyra all politik, liksom alla verksamheter som rör barn. Resultat av genomförda insatser kopplade till barnrättspolitikens mål redovisas därför för olika politik- och utgiftsområden i budgetpropositionen.[81]

2.3.1 Riksdagen godkände en strategi för barnets rättigheter 2010

Sedan Sverige ratificerade barnkonventionen har riksdagen antagit två strategier för barnets rättigheter. Den första strategin gällde 1999–2010, medan den andra godkändes 2010 och fortfarande gäller.[82] Strategin syftar till att stärka barnets rättigheter i Sverige, inom alla berörda områden och verksamheter på statlig och kommunal nivå.[83] Den vänder sig till riksdag, regering, statliga myndigheter, regioner och kommuner. Enligt strategin har också rättsväsendet en viktig roll i att säkerställa barnets rättigheter utifrån gällande lagstiftning.[84]

Strategin innehåller nio principer som uttrycker grundläggande förutsättningar för att stärka barnets rättigheter i Sverige, se rutan nedan.[85] Flera av principerna handlar om att olika individer och samhällsaktörer behöver ha praktisk kunskap om barnets rättigheter samt att aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och uppföljning som rör barn.

I strategin hänvisar även regeringen till ett antal prioriterade områden för att stärka barnets rättigheter.[86] De insatser som regeringen initierar och genomför inom barnrättspolitiken ska utgå från strategin och följas upp och redovisas till riksdagen. Strategin ska också ses över och följas upp med jämna mellanrum för att den ska vara så effektiv och användbar som möjligt.[87]

2.4 Olika aktörers arbete utifrån barnkonventionen

2.4.1 Barnombudsmannen ska företräda barns och ungas rättigheter samt driva på och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen

Barnombudsmannen inrättades 1993 som en följd av att Sverige ratificerade barnkonventionen.[88] Myndighetens uppgifter regleras i lagen om Barnombudsman och förordningen med instruktion för Barnombudsmannen. Regeringen utser ombudsmannen (myndighetschefen).[89]

Sedan inrättandet av Barnombudsmannen har regeringen vidtagit flera åtgärder för att stärka ombudsmannens roll. Barnombudsmannen gavs en ökad självständighet i förhållande till regeringen 2002 genom att ombudsmannens uppgifter preciserades närmare i lagen och beslutades av riksdagen.[90]

Regeringen har preciserat vissa uppgifter i instruktionen

I Barnombudsmannens instruktion har regeringen preciserat vad myndigheten ska göra vid fullgörandet av uppgiften om att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Barnombudsmannen ska bland annat

• systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner
• förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda, samt genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av barnkonventionen.[91]

2.4.2 Skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen i sina verksamheter

Skolmyndigheterna ska verka för att barn och elever[92] får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheterna ska bidra till goda förutsättningar för barn och elevers utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat.[93] Det innebär att myndigheterna på olika sätt ska verka för att skolor och huvudmän beaktar barnets rättigheter som har införts i skollagen och som bland annat bygger på barnkonventionen.

Skolmyndigheternas instruktioner anger att skolmyndigheterna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter. Där framgår även att skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen:

• Skolverket och SPSM ska i sina verksamheter vid alla åtgärder som rör barn i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen.[94]
• Skolinspektionen ska i sin verksamhet analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt barnkonventionen.[95]

Skolmyndigheterna deltog i kunskapslyftet för barnets rättigheter 2017–2019.[96]

2.4.3 Länsstyrelserna ska stödja kommuner och regioner

Barnombudsmannen hade i uppdrag att inom ramen för kunskapslyftet stödja kommuner och regioner för att säkerställa tillämpningen av barnkonventionen 2017‑2019.[97] Sedan 2019 har länsstyrelserna detta uppdrag. Uppdraget ska genomföras i samverkan med Barnombudsmannen.[98] Sveriges kommuner och regioner (SKR) stöttar också kommuner och regioner i genomförandet av barnkonventionen.[99]

2.4.4 FN:s barnrättskommitté följer upp hur barnkonventionen efterlevs

Sveriges efterlevnad av barnkonventionen följs regelbundet upp av FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén). Sveriges regering ska vart femte år lämna en rapport till barnrättskommittén. Den senaste rapporten lämnades oktober 2021.[100] Andra aktörer som ombudsmän, Unicef och frivilligorganisationer kan skicka in egna tilläggsrapporter. Barnrättskommittén kallar också organisationer och myndigheter till förmöten, och regeringen till utfrågningsmöten för att ställa ytterligare frågor. Därefter sammanställs en rapport med slutsatser och rekommendationer. Barnrättskommitténs senaste rapport till Sverige publicerades i februari 2023.[101]

3. Regeringens styrning och uppföljning

I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 1: Är regeringens styrning och uppföljning för att främja genomförandet av barnkonventionen effektiv?

Med utgångspunkt i våra bedömningsgrunder redovisar vi våra iakttagelser om regeringens övergripande styrning och uppföljning (avsnitt 3.1), styrningen av Barnombudsmannen och av skolmyndigheternas barnrättsarbete (avsnitt 3.2–3.3) samt hur barnrättsperspektivet beaktas i lagstiftning och beslut (avsnitt 3.4). Slutligen redovisar vi iakttagelser om klagomålssystemet på skolområdet samt förutsättningarna för att tillämpa och efterleva barnkonventionen (avsnitt 3.5–3.6).

Våra iakttagelser i korthet

• Regeringen har inte konkretiserat några mål eller vad olika aktörer förväntas göra för att bidra till att förbättra barnkonventionens genomslag. Exempelvis uttrycker strategin för barnets rättigheter tydliga principer för arbetet med barnets rättigheter, men den är allmänt hållen och har inte följts upp sedan 2010. Det är otydligt om strategin i praktiken har en styrande funktion idag.
• Regeringen har vidtagit åtgärder för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter och barnkonventionen inom flera politikområden, men resultaten av många åtgärder har inte följts upp eller redovisats. Det ger ett begränsat underlag för att utveckla styrningen.
• Regeringen har gett ett ökat antal regeringsuppdrag till Barnombudsmannen, samtidigt som den totala finansieringen för uppdragen har varierat. Uppdragen står för en relativt stor del av verksamheten och försvårar för Barnombudsmannen att arbeta med sitt kärnuppdrag. Styrningen står därmed i kontrast till intentionen att ge Barnombudsmannen en utökad självständighet.
• Regeringens uppdrag om skolmyndigheternas barnrättsarbete har varit generella, inte verksamhetsanpassade, och jämförelsevis korta. Samtidigt tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning i sina verksamheter, och delar av utvecklingsarbetet har stannat av. Regeringen har inte följt upp arbetet närmare eller gett nya uppdrag. Styrningen har därmed inte främjat ett fortlöpande barnrättsarbete på skolmyndigheterna.
• Det finns rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i beredningen av lagförslag och beslut. Trots det finns det brister i hur väl barnrättsperspektivet synliggörs i underlag till vissa lagförslag inom skolområdet.
• Granskningen tyder på att lagen om barnkonventionen har bidragit till ökad medvetenhet om barnets rättigheter i olika verksamheter. Konventionen är dock allmänt hållen och ger ofta ett stort tolkningsutrymme. Därför kvarstår en osäkerhet kring hur man förväntas tolka och tillämpa lagen i praktiken.

3.1 Regeringen har inte konkretiserat vad olika aktörer ska bidra med för att förbättra barnkonventionens genomslag

I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om regeringens övergripande styrning och uppföljning av barnrättspolitiken och genomförandet av barnkonventionen.

3.1.1 Barnrättspolitikens inriktning: strategiskt arbete för att främja barnkonventionen samt insatser för barn i utsatthet

Regeringens inriktning för barnrättspolitiken består dels av ett övergripande och strategiskt arbete för att tillförsäkra barnets rättigheter och för att främja genomslaget av barnkonventionen inom olika verksamheter.[102] Dels består den av insatser riktade mot barn i utsatta situationer, till exempel barn i familjer som riskerar vräkning, barn som utsätts för eller bevittnar våld och barn som riskerar att involveras i kriminalitet.[103] Vi konstaterar därmed att det pågår arbeten som är relevanta för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter inom många olika politikområden.

Riksrevisionens granskning fokuserar på det strategiska arbetet för att främja genomslaget av barnkonventionen. Arbetet omfattar åtgärder för att stödja tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen, genom att öka kunskapen om barnets rättigheter i olika verksamheter och genom att se till att barnkonventionens bestämmelser fortsatt ska transformeras i nationell rätt (se avsnitt 2.2.3). Vi konstaterar att regeringen har tagit initiativ till flera relevanta utredningar, till exempel utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter.[104] Vidare finns flera exempel på där barnkonventionen fortsatt har transformerats i lagstiftningen. Bland annat beslutade riksdagen under 2021 om lagändringar om ett stärkt barnrättsperspektiv i vårdnadstvister[105] samt införandet av barnfridsbrottet.[106]

3.1.2 Regeringen har inte konkretiserat mål eller vad aktörer ska bidra med för att förbättra barnkonventionens genomslag

Vi konstaterar samtidigt att regeringens styrning av genomförandet av barnkonventionen inte är tillräckligt tydlig eller samordnad. Regeringen har inte konkretiserat mål eller resultat som arbetet ska bidra till, eller vad olika aktörer förväntas göra för att bidra till att förbättra genomslaget för barnkonventionen.[107] En strategi eller handlingsplan kan bidra till att förtydliga en sådan inriktning. Men regeringens strategi för barnets rättigheter, som riksdagen godkände 2010, är allmänt hållen.

Strategin är tänkt att vara en utgångspunkt för offentliga aktörer på samtliga nivåer i arbetet med att säkerställa barnets rättigheter (se avsnitt 2.3.1). I våra intervjuer framförs att det finns en styrka i att strategin är godkänd av riksdagen och att den uttrycker tydliga principer och ambitioner för barnrättspolitiken.[108] Samtidigt innehåller strategin inte någon handlingsplan eller budget. Den preciserar inte heller olika aktörers uppdrag eller förhållande till varandra.[109]

Vi konstaterar att det är otydligt om strategin i praktiken har någon styrande funktion för barnrättspolitiken idag. Exempelvis uppger företrädare för Barnombudsmannen att strategin har liten påverkan på myndighetens arbete.[110] De insatser som regeringen har initierat och redovisat till riksdagen har inte heller på ett tydligt sätt utgått från strategin.[111] Till exempel är det otydligt hur regeringens barnrättspolitik förhåller sig till strategins nio principer eller fyra prioriterade områden.[112] Även Statskontoret har konstaterat att det är otydligt hur regeringens kunskapslyft har förhållit sig till strategin, och ifrågasätter därför hur styrande strategin är.[113]

Barnombudsmannen och andra aktörer har efterfrågat att strategin följs upp eller uppdateras, bland annat med hänsyn till att barnkonventionen blivit svensk lag. De framhåller också vikten av att det finns en handlingsplan med åtgärder.[114] Regeringen har dock inte följt upp strategin, trots att intentionen var att den ska följas upp regelbundet för att säkerställa att den är effektiv och användbar.[115]

3.1.3 Regeringen redovisar många åtgärder inom barnrättspolitiken, men inte åtgärdernas resultat

Regeringen redovisar åtgärder inom barnrättspolitiken i budgetpropositioner, i rapporteringar till FN:s barnrättskommitté och i skrivelser till riksdagen. I viss mån redogör regeringen även för brister i efterlevnaden av barnets rättigheter och för åtgärder som har vidtagits för att komma till rätta med bristerna.[116] Redovisningarna fokuserar dock huvudsakligen på vilka åtgärder som vidtagits, inte åtgärdernas resultat.[117] Till exempel saknar redovisningarna till stor del analyser av ifall åtgärderna har bidragit till att komma till rätta med brister i barnkonventionens efterlevnad eller hur de har påverkat olika verksamheter.[118] Där regeringen bedömer att vidtagna åtgärder har bidragit till att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter saknas förklaring till hur man har kommit fram till detta.[119] När uppföljning av och analys av åtgärdernas resultat saknas, innebär det att regeringen får ett begränsat underlag för att utveckla styrningen.

Ett positivt exempel på en mer resultatinriktad uppföljning är dock regeringens uppdrag till Statskontoret att följa upp kunskapslyftet för barnets rättigheter, som redovisades i oktober 2023.[120]

I samband med beslutet om inkorporering av barnkonventionen 2018 riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att följa upp och vid behov vidta åtgärder för att säkerställa att de grundläggande principerna i barnkonventionen efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt.[121] Med anledning av tillkännagivandet har regeringen redovisat ett antal åtgärder som vidtagits. Regeringen har därefter i flera skrivelser meddelat att den avsett att återkomma till riksdagen i frågan om uppföljning, bland annat för att beakta resultatet av vidtagna åtgärder inklusive Statskontorets uppföljning av kunskapslyftet.[122]

3.2 Styrningen av Barnombudsmannen har inte varit helt anpassad till deras utökade självständighet

I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om styrningen av Barnombudsmannen.

3.2.1 Trots att Barnombudsmannen ska ha större självständighet, har antalet regeringsuppdrag ökat

Som framgår i kapitel 2, gavs Barnombudsmannen ökad självständighet 2002, bland annat genom att deras mandat bestämdes av riksdagen i lag. Att reglera Barnombudsmannens uppgifter i lag skulle enligt regeringen minska behovet av styrning i regleringsbrevet. Men det skulle samtidigt inte hindra regeringen från att ibland och i samråd med ombudsmannen ge Barnombudsmannen uppdrag.[123] Regeringen angav även att för att Barnombudsmannen ska kunna verka effektivt krävs att tillräckliga resurser ställs till myndighetens förfogande.[124]

Under 2018–2022 har antalet regeringsuppdrag till Barnombudsmannen dock ökat, se tabell 1. Samtidigt har de totala bidragen för uppdragen varierat. Bidragen utgör dock cirka 30 procent av Barnombudsmannens totala finansiering.[125] En relativt stor andel av verksamheten handlar därmed om att genomföra regeringsuppdrag. Enligt våra intervjuer på Barnombudsmannen tar uppdragen också en stor del av myndighetens tid i anspråk och försämrar möjligheterna att arbeta självständigt (se avsnitt 3.2.3).[126] Styrningen står därmed i kontrast till intentionen med översynen av Barnombudsmannen 2002.

Tabell 1 Antal regeringsuppdrag, beviljad respektive använd finansiering för regeringsuppdragen samt Barnombudsmannens förvaltningsanslag

Källa: Barnombudsmannens årsredovisningar för 2018–2022.

3.2.2 Regeringen ger särskild finansiering för uppdragen – och formerna för finansieringen har förbättrats över tid

Regeringen ger särskild finansiering för regeringsuppdragen, vilket innebär att uppdragen inte finansieras med medel från Barnombudsmannens förvaltningsanslag.[127] Regeringen har också justerat formerna för finansieringen av uppdragen över tid, för att ge ökad flexibilitet. Tidigare fick Barnombudsmannen specifika belopp för varje regeringsuppdrag, vilket myndigheten har lyft som problematiskt eftersom det inneburit en ökad administration och detaljstyrning av verksamheten, inte minst när uppdragen blev fler till antalet och vissa uppdrag var små.[128] Sedan 2021 har regeringen slagit ihop finansieringen till större summor som Barnombudsmannen har kunnat använda för olika kluster av regeringsuppdrag.[129] För 2023 slog regeringen ihop finansieringen till en enda större summa som kunde fördelas fritt mellan regeringsuppdragen.[130] Under 2023 hade Barnombudsmannen därmed större självbestämmande och därmed större möjlighet att prioritera mellan uppdragen.[131]

Sedan 2023 har Barnombudsmannen också egen dispositionsrätt till medlen för uppdragen, vilket i viss mån minskar myndighetens administration. Tidigare disponerade Kammarkollegiet över de medel som Barnombudsmannen fick använda för uppdrag. Barnombudsmannen behövde då rekvirera (beställa) medlen från Kammarkollegiet samt redovisa hur medlen hade använts.[132]

3.2.3 Barnombudsmannen uppger att de har begränsat utrymme att arbeta egeninitierat och med kärnuppdraget

Barnombudsmannen menar att deras utrymme för att genomföra kärnuppdraget är för litet. Enligt myndighetsföreträdare är förvaltningsanslaget inte tillräckligt stort, och utrymmet för att använda anslaget har minskat på grund av ökade kostnader.[133] Vissa kostnader handlar om administration och är en följd av regeringsbeslut som bland annat syftar till att utnyttja stordriftsfördelar och minska kostnaderna i staten.[134] Till exempel ska Barnombudsmannen använda ekonomitjänster från Statens servicecenter. Barnombudsmannen ifrågasätter inte regeringsbesluten i sig, men påtalar att de innebär kostnader som myndigheten inte kan påverka själva. Barnombudsmannen menar också att besluten får större konsekvenser för mindre myndigheter jämfört med större.[135]

Barnombudsmannen uppger att de i nuläget är beroende av regeringsuppdragen för att kunna behålla sin personalstyrka och genomföra sitt uppdrag.[136] Barnombudsmannen menar därför att den nuvarande styrmodellen – med ett litet förvaltningsanslag och med flera regeringsuppdrag – minskar myndighetens möjlighet att arbeta strategiskt, självständigt och långsiktigt. Bland annat uppger Barnombudsmannen att myndigheten har otillräckligt utrymme att ta egna initiativ till att undersöka var barnkonventionens tillämpning brister och behöver stärkas.[137] Även utomstående aktörer har kommenterat att regeringens styrning påverkar Barnombudsmannens oberoende ställning.[138]

3.3 Regeringen har inte anpassat sin styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete

I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete.

3.3.1 Regeringen har inte anpassat sin styrning av barnrättsarbetet efter skolmyndigheternas skilda behov

Granskningen visar att regeringen inte har anpassat sin styrning efter skolmyndigheternas olika verksamheter eller behov, vilket annars brukar vara en framgångsfaktor när regeringen styr tvärsektoriella frågor.[139] De uppdrag som rör skolmyndigheternas barnrättsarbete har varit generellt utformade och gett begränsad vägledning om regeringens förväntningar.

Skolmyndigheterna ska enligt sina instruktioner beakta barnkonventionen och barnets bästa i sina verksamheter. Inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter har skolmyndigheterna också haft i uppdrag att utveckla sin praktiska tillämpning av barnkonventionen. Uppdragen inom kunskapslyftet var dock generellt utformade, och inte anpassade efter skolmyndigheternas olika verksamheter eller behov. I stället skulle myndigheterna först själva analysera sina behov av att utveckla den praktiska tillämpningen av barnkonventionen inom sina verksamhetsområden och därefter redovisa sitt utvecklingsarbete och uppnådda resultat.[140] Det var regeringens uppfattning att såväl behovsanalys som genomförande av utvecklingsarbetet skulle göras av varje ansvarig myndighet.[141]

3.3.2 Styrningen bidrar till att förklara skolmyndigheternas olika förhållningssätt till barnkonventionen

Samtidigt visar granskningen att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen och att de tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning i sina verksamheter (se kapitel 5). Regeringen har dock inte följt upp skolmyndigheternas barnrättsarbete närmare och har inte heller anpassat sin styrning för att fånga upp sådana skillnader eller behov.

Till exempel har Skolverket ansett att det är otydligt om myndigheten har i uppdrag att stödja skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen.[142] Skolverket har därför fokuserat på att stärka tillämpningen av barnkonventionen i sin interna verksamhet, och inte direkt i det utåtriktade arbetet.[143] Detta tas även upp i Statskontorets uppföljning av kunskapslyftet.[144] Ett fåtal myndigheter fick verksamhetsanpassade uppdrag inom ramen för kunskapslyftet efter att de öppna uppdragen löpte ut. Några av uppdragen handlade om att ta fram kunskapsstöd om barnkonventionen till kommuner.[145] Skolmyndigheterna fick dock inga sådana uppdrag.

Granskningen visar också att Skolverkets arbete för att stärka tillämpningen av barnkonventionen i mångt och mycket har stannat av, efter att de slutredovisade sitt uppdrag inom kunskapslyftet 2019. De utvecklingsområden och planerade åtgärder som pekades ut har inte prioriterats. Regeringen har inte följt upp, återkopplat eller ytterligare styrt skolmyndigheternas barnrättsarbete sedan de avslutade sitt deltagande i kunskapslyftet.[146] Det innebär att skolmyndigheterna inte har fått signaler om ifall arbetet går i rätt riktning, eller om arbetet bör prioriteras ytterligare.[147]

3.3.3 Styrningen av barnets rättigheter är mer kortsiktig och upplevs mindre prioriterad än andra rättighetsområden

Av våra intervjuer framgår att regeringens styrning av barnets rättigheter skiljer sig från andra rättighetsområden, bland annat avseende uppdragens längd.[148] Till exempel hade Skolverket sitt uppdrag inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter under tre år, medan myndigheten har haft uppdrag om jämställdhetsintegrering sedan 2013.[149] Också Skolinspektionen och SPSM har fleråriga regeringsuppdrag om jämställdhetsintegrering.[150] Även inom funktionshinderspolitiken är uppdragen mer långsiktiga, till exempel är Skolverket både en sektorsmyndighet och en strategimyndighet i regeringens tioåriga strategi inom funktionshinderspolitiken 2021–2031.[151] Granskningen tyder på att de olika styrsignalerna påverkar myndigheternas prioriteringar.[152]

Flera intervjupersoner upplever även att regeringen signalerar att barnrättsarbetet är mindre prioriterat än andra rättighetsområden – även om barnkonventionen har fått ställning som lag.[153] Vidare påpekas att styrningen av och myndigheternas arbete med mänskliga rättigheter fortfarande präglas av stuprörstänkande, och att det därför finns skäl att samordna både styrningen och arbetet mer, så att arbetet med olika rättighetsområden förstärker varandra.[154]

3.3.4 Skolmyndigheterna får även andra regeringsuppdrag som är relevanta för arbetet med barnets rättigheter

Regeringen har också gett skolmyndigheterna flera andra regeringsuppdrag som är relevanta för skolmyndigheternas arbete med barnets rättigheter, även om uppdragen inte tar sikte på skolmyndigheternas praktiska tillämpning av barnkonventionen. Till exempel fick Skolverket i uppdrag att följa upp hur covid-19-pandemin påverkade utbildningen inom skolväsendet.[155] Skolinspektionen fick i uppdrag att granska den fjärr- och distansundervisning som bedrevs med anledning av covid-19-pandemin samt vilken konsekvens som den fick för elevens förutsättningar att nå målen samt för elevernas hälsa.[156] Ett annat exempel är att Skolverket, Skolinspektionen, SPSM och Skolforskningsinstitutet fick i uppdrag att lämna underlag för olika insatser för ökad kvalitet och likvärdighet i skolan.[157] Här ingår bland annat att Skolverket och SPSM gemensamt ska erbjuda skolhuvudmän återkommande kvalitetsdialoger. Därutöver finns exempel på uppdrag där regeringen har preciserat att det är viktigt att uppdraget genomförs med ett barnrättsperspektiv, att elevers erfarenheter tillvaratas eller att elever med särskilda förutsättningar uppmärksammas.[158]

3.4 Det finns rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i beslut och lagstiftning, men också vissa brister

I det här avsnittet redovisar vi våra iakttagelser om hur regeringen ser till att det finns ett barnrättsperspektiv när lagstiftning och andra beslut arbetas fram.

3.4.1 Det finns rutiner för att säkerställa barnets rättigheter i beslut, men också risker för att rutinerna är otillräckliga

För att få genomslag för arbetet med att främja och skydda barnets rättigheter finns en samordningsfunktion för barnrättsfrågor i Regeringskansliet, placerad i Socialdepartementet.[159] Alla frågor som rör barnets rättigheter ska gemensamberedas genom samordningsfunktionen, till exempel propositioner, kommittédirektiv och regleringsbrev.[160] Varje departement ansvarar för att barnrättsperspektivet återspeglas inom deras respektive arbetsområden. Tjänstepersoner på departementen behöver därmed ha kunskap om barnkonventionen och vad den betyder för deras arbetsområde, för att kunna identifiera när de ska beakta barnets rättigheter eller när det är aktuellt att samråda med samordningsfunktionen. Det finns dock inte någon utbildning på Regeringskansliet om barnets rättigheter. Tidigare fanns en sådan utbildning men den genomförs inte för närvarande.[161] Samordningsfunktionen kan bistå departement med information om barnets rättigheter och vilket stöd som finns att tillgå[162], men det förutsätter att departementen efterfrågar sådan hjälp.

Samtidigt har intervjupersoner lyft att det förekommer att skolmyndigheterna får regeringsuppdrag som riskerar att få negativa konsekvenser för barn, vilket föranleder frågan om uppdragen har föregåtts av en barnkonsekvensanalys.[163] Ett exempel som tas upp gäller ett uppdrag till SPSM om att administrera ett statsbidrag som ger skolor möjlighet att skapa anpassade lärmiljöer med färre elever och hög personaltäthet i grundskolan eller gymnasieskolan. Sådana lärmiljöer är dock omdiskuterade eftersom vissa menar att de kan vara isolerande och stigmatiserande för eleven och därmed innebära risker för elevers lärande och utveckling.[164] Statsbidragets utformning kan också innebära att skolor får begränsade möjligheter att bygga upp en långsiktig och behovsanpassad verksamhet. Utbildningsdepartementet uppger att beslutet om statsbidraget inte föregicks av en barnkonsekvensanalys, eftersom det var av mindre omfattning och konsekvenserna kunde bedömas utan en sådan analys.[165]

3.4.2 Barnrättsperspektivet synliggörs inte alltid i underlag till lagändringar inom skolområdet

Vår genomgång av underlag till lagändringar inom skolområdet visar att det varierar hur väl barnrättsperspektivet synliggörs i direktiv, utredningar och propositioner.[166]

Direktiven anger att barnkonventionen ska beaktas, men är kortfattade

Enligt Socialdepartementet ska statliga utredningar som regel få direktiv om att ha ett barnrättsperspektiv i sina analyser, om utredningen har i uppdrag att lämna förslag som rör barn och unga. Utredningarna ska också få direktiv om att redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån barnkonventionen. Det görs också en bedömning[167] av om direktiven även ska ange att utredaren ska inhämta barns synpunkter eller föra en dialog med barn.[168]

Alla direktiv som vi har analyserat, med ett undantag[169], efterfrågar också att utredaren ska beakta barnkonventionen. Men skrivningarna om barnets rättigheter är ofta kortfattade och avgränsade till avsnittet om hur utredaren ska redogöra för konsekvenser av sina förslag. Det är också endast ett fåtal av direktiven som anger att utredaren ska inhämta synpunkter från eller föra dialog med barn och elever eller elevorganisationer, trots att utredningarna rör skolan.[170]

Barnrättsperspektivet är olika framträdande i utredningarna

Barnrättsperspektivet är olika framträdande i de utredningar[171] som vi har analyserat. Vissa utredningar har ett väl framskrivet barnrättsperspektiv, exempelvis genom att det finns tydliga resonemang om vilka barnrättsliga avvägningar som har gjorts och hur barns synpunkter har samlats in och beaktats.[172] Andra brister i barnrättsperspektiv. Det kan exempelvis handla om att det inte tydligt framgår hur barns synpunkter har samlats in, eller att resonemang om hur lagförslagen påverkar barn är otillräckligt redovisade.[173]

Både Barnombudsmannen och MR-institutet har påpekat att utredningar ofta hänvisar till barnkonventionens artiklar på en övergripande nivå, men att det saknas tillräckliga barnrättsliga analyser av de lagförslag som läggs fram.[174] Detta trots att regeringen har understrukit att det är viktigt att det finns ett tydligt barnrättsperspektiv i lagförslag, eftersom de ligger till grund för de förarbeten som sedan är vägledande i rättstillämpningen.[175]

Regeringen har också framhållit betydelsen av att barnets rättigheter beaktas redan på utredningsstadiet och synliggörs i utredningsbetänkanden, eftersom det kan ge ett bättre underlag i det efterföljande lagstiftningsarbetet.[176] Men det finns inget metodstöd för barnkonsekvensanalyser utformat för utredningar. Företrädare för Socialdepartementet anger i stället att vid förordnande av experter och sakkunniga i statliga utredningar som rör barn och unga, beaktas även behovet av personer med kunskaper om barnets rättigheter i utredningen. Företrädarna hänvisar också till Barnombudsmannens generella metodstöd som kan användas av olika typer av verksamheter, däribland utredningar.[177]

Olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen synliggör konventionens tolkningsutrymme

Bland de underlag som vi har analyserat förekommer att utredare, regeringen och remissinstanser gör olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen. Två av de propositioner som vi har analyserat innehåller förslag som bland annat Barnombudsmannen har avstyrkt.[178] Barnombudsmannen avstyrkte förslagen med hänvisning till att barns åsikter inte tillräckligt tydligt har beaktats, att man ifrågasätter utredarens bedömning av barnets bästa eller att man anser att förslagen på olika sätt riskerar att leda till negativa konsekvenser för barn.[179]

I propositionerna håller regeringen dock fast vid att förslagen i fråga är förenliga med barnkonventionen och uppger att ytterligare utredning inte är nödvändig. I stället upprepar regeringen skälen för lagförslagen och de argument som framgått av betänkandet eller promemorian.[180] I ett av fallen, som handlar om ifall det är förenligt med barnkonventionen att skolpersonal ska kunna ingripa fysiskt i vissa situationer, bemöter regeringen invändningarna med en genomgång av berörda artiklar i barnkonventionen, FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer om artiklarna och befintlig rättspraxis.[181] Att olika aktörer gör olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen synliggör konventionens tolkningsutrymme och hur det kan försvåra genomförandet av den.

Flera aktörer efterfrågar tydligare regler för barnkonsekvensanalyser

Flera aktörer har framfört att det behövs tydligare regler för när och hur barnkonsekvensanalyser ska genomföras och redovisas i bland annat statliga utredningar. Till exempel föreslog Barnrättighetsutredningen, som utredde frågan om inkorporeringen av barnkonventionen, att kommittéförordningen[182] skulle ändras i detta avseende.[183] Vidare har Finansdepartementet 2022 tagit fram ett förslag för en ny förordning om statliga konsekvensutredningar.[184] Förslaget innehåller inga nya regler för barnkonsekvensanalyser.[185] Förslaget har remitterats och bereds just nu inom Regeringskansliet. Bland remissvaren efterfrågar flera remissinstanser tydligare regler för barnkonsekvensanalyser.[186]

3.4.3 Regeringen har olika forum för att inhämta barns synpunkter i frågor som rör dem

För att se till att det finns ett barnrättsperspektiv i ärenden och beslut behöver regeringen också ta tillvara barns och ungas egna erfarenheter där det är relevant. Regeringen och Regeringskansliet har olika forum för detta, till exempel följande.

• Regeringskansliet har sakråd och hearings eller andra möten med företrädare för barn- och ungdomsorganisationer eller barn med särskilda erfarenheter inom ramen för vissa ärenden.[187]
• Regeringen har regelbundna möten med Barnrättsdelegationen som är ett forum för dialog mellan regeringen och civilsamhällesorganisationer som arbetar med barnets rättigheter. I delegationen ingår några barn- och ungdomsledda organisationer.[188] Andra departement kan bjudas in om mötet rör deras ansvarsområden.[189] Utbildningsdepartementet har inte deltagit.[190]
• Regeringskansliet har ett ungdomspolitiskt råd där barn- och ungdomsledda organisationer ingår.[191]
• Organisationer som företräder barn och elever är i vissa fall remissinstanser.[192]

3.5 Det finns risker kopplade till barns möjligheter att utkräva sina rättigheter på skolområdet

Möjligheterna är utkräva sina rättigheter är en viktig del av barnkonventionen. Flera av våra intervjupersoner har uppmärksammat frågan om barns möjligheter att framföra klagomål och utkräva sina rättigheter i Sverige, däribland på skolområdet. De ser vissa risker som dels handlar om huvudmannens ansvar för att ha en fungerande klagomålshantering, dels om att det finns många olika aktörer som ansvarar för att hantera olika typer av klagomål.[193] Vi beskriver detta nedan samt även i avsnitt 5.3.2 som handlar om Skolinspektionen.

3.5.1 Huvudmannen har huvudansvar för att ta emot och utreda klagomål enligt skollagen

Möjligheterna att påtala brister eller överklaga beslut i skolan skiljer sig åt beroende på vad saken gäller. Men ansvaret för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen ligger i första hand på huvudmannen.[194] Elever och vårdnadshavare ska därför i första hand vända sig till rektorn och därefter till huvudmannen.[195]

Huvudmannens ansvar förtydligades genom en ändring i skollagen som trädde i kraft den 1 augusti 2022. Efter ändringen är det även huvudregel att Skolinspektionen enbart får inleda tillsyn som rör en enskild elev, om den enskilde först har anmält klagomålet till huvudmannen och huvudmannen har fått möjlighet att agera.[196]

Intervjupersoner tar upp att det innebär risker, även om det i de flesta fall är fördelaktigt att klagomål mot utbildningen i första hand ska hanteras av huvudmannen. Bland annat riskerar barn och elever att inte få tillgång till en opartisk prövning, inte minst på skolor med mindre huvudmän.[197] Detta togs även upp av remissinstanser när lagförslaget bereddes.[198] Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter lyfte samma problematik och konstaterade att det därför kan ifrågasättas om klagomålshanteringen i alla situationer kan anses utgöra ett effektivt rättsmedel.[199] Utredningen bedömde dock att den nya klagomålshanteringen behöver ha varit i funktion under en tid för att kunna utvärderas i ett senare skede.[200]

3.5.2 Klagomål på skolområdet handläggs av flera olika aktörer

Utredningen redogjorde också för att det utöver huvudmannen finns många aktörer som har ansvar för att utreda olika former av missförhållanden i skolan eller hantera överklaganden av beslut.[201] Det kan vara svårt för elever och vårdnadshavare att veta vart de ska vända sig och vem som kan utkrävas på ansvar.[202] Detta har tagits upp även i våra intervjuer. En fråga som tas upp särskilt är att det finns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan Skolinspektionen, Barn- och elevombudet (BEO) och DO, vilket kan försvåra för elever och vårdnadshavare att hamna rätt och även göra att ärenden riskerar att hamna mellan stolarna.[203]

3.6 Kvarstående problem med kunskap och tillämpning

Våra intervjuer visar att det finns en samsyn om att de viktigaste utmaningarna med att genomföra barnkonventionen handlar om brister i tillämpningen. Det förklaras av att det är svårt att tillämpa barnkonventionen i praktiken, att det fortfarande saknas kunskap om vad barnets rättigheter innebär samt att efterlevnaden ytterligare försvåras av bristande organisatoriska förutsättningar.

3.6.1 Lagen om barnkonventionen har gett viss tyngd åt barnrättsarbetet, men mervärdet av lagen diskuteras

Beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag syftade till att ytterligare tydliggöra att konventionen är gällande i alla delar av samhället och i alla verksamheter som rör barn. Flera intervjupersoner i granskningen bekräftar också att inkorporeringen av barnkonventionen har bidragit till att öka medvetenheten om barnets rättigheter i många offentliga verksamheter. Flera intervjupersoner menar att lagen om barnkonventionen gav en tydlig signal om att barnets rättigheter ska beaktas, vilket bland annat har bidragit till en ökning av kompetenshöjande satsningar och att barnkonsekvensanalyser i högre utsträckning görs inför beslut som påverkar barn.[204]

Samtidigt har inte alla förväntningar om en snabbare utveckling av barnrättspolitiken fullt ut infriats. Inom många verksamheter finns en fortsatt osäkerhet kring hur man förväntas tillämpa lagen om barnkonventionen i praktiken, bland annat avseende hur den ska vägas mot annan lagstiftning.[205] Därtill finns en osäkerhet kring vad lagen betyder för verksamheter där barnkonventionen redan är transformerad i gällande regelverk, som skolan (se avsnitt 5.4.1). Flera intervjupersoner tar upp att lagen om barnkonventionen inom vissa verksamheter inte tas på allvar eller att den ses som en lag som man kan välja att inte följa.[206]

3.6.2 Svårigheter att tolka och tillämpa barnkonventionen påverkar efterlevnaden

Som vi har beskrivit tidigare har flera aktörer under lång tid påtalat att svårigheter att tolka och tillämpa barnkonventionen riskerar att påverka efterlevnaden (se avsnitt 2.2.2). Flera av barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och ger därför ett stort tolkningsutrymme.[207] Eftersom konventionen saknar förarbeten och dess ställning i förhållande till annan lagstiftning inte är reglerad, är det särskilt viktigt att rättspraxis utvecklas för att ge vägledning till hur barnkonventionen bör tolkas. Rättspraxis tar dock tid att utvecklas.[208]

När Barnkonventionsutredningen kartlade svensk lagstiftning och praxis i förhållande till barnkonventionen, konstaterade utredaren att svensk lag förvisso överensstämmer med konventionen i stor utsträckning, men att tolkningssvårigheter och brister i tillämpningen kvarstår.[209] Vår granskning tyder på att det fortfarande gäller. Av våra intervjuer framgår att barnkonventionen ställer krav på komplicerade tolkningar och avvägningar som kan vara svåra att genomföra, i synnerhet för personer som inte är jurister och som arbetar inom pressade verksamheter – som skolpersonal eller handläggare inom socialtjänsten. Som exempel på vad som är svårt nämns att tillämpare av barnkonventionen förväntas ta hänsyn till olika lagstiftningar parallellt, inhämta barns synpunkter, väga olika tolkningar om barnets bästa – inklusive barnets eget perspektiv – mot varandra, samt avgöra och redogöra för om barnets bästa eller andra intressen bör väga tyngst.[210] Även chefer och förtroendevalda behöver kunskap för att kunna avgöra när och hur barnets rättigheter ska beaktas i beslut som påverkar barn.[211]

Samtidigt menar sakkunniga som har intervjuats i granskningen att det är problematiskt att genomförandet av barnkonventionen i Sverige till stor del har kommit att handla om konventionens grundprinciper och i synnerhet om principen om barnets bästa. De menar att prövningar av barnets bästa handlar om subjektiva bedömningar som enkelt kan riktas för att tjäna syften som inte har med barns behov eller rättigheter att göra.[212]

Vår granskning bekräftar också att flera verksamhetsområden fortfarande väntar på rättspraxis.[213] Även om det har blivit vanligare att domstolsbeslut hänvisar till barnkonventionen, tycks det ofta göras nominellt – utan redovisning av hur barnets rättigheter faktiskt har beaktats i besluten.[214]

3.6.3 Viktigt med fortsatta kunskapsstöd till kommuner, regioner och rättsväsendet

Av våra intervjuer framgår att det är viktigt med fortsatta kunskapshöjande satsningar bland annat gentemot kommuner, regioner och verksamheter som möter barn eller som arbetar med verksamheter som berör barn – däribland rättsväsendet. Intervjupersoner betonar att sådana satsningar behöver vara verksamhetsanpassade och ges återkommande samt på olika nivåer för att göra konkret och långsiktig skillnad. I vissa fall menar intervjupersoner att det även behövs tydligare lagtexter och tydligare verksamhetsanpassade kunskapsstöd med fokus på barnkonventionens tillämpning.[215]

Statskontoret konstaterar i sin uppföljning av kunskapslyftet om barnets rättigheter att statens stöd till kommuner och regioner behöver utvecklas, inklusive stödet till kommun- och regionledningar. Statskontoret skriver att behovet av ett fortsatt kunskapslyft är störst i kommunerna, bland annat eftersom de ansvarar för flera verksamheter som i hög grad påverkar barns levnadsvillkor.[216]

Både Statskontoret och Barnombudsmannen har också uppmärksammat att regeringens kunskapslyft inte har nått rättsväsendet i tillräcklig utsträckning och att Domstolsverket inte har ingått i kunskapslyftet. Statskontoret, Barnombudsmannen, Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter samt FN:s barnrättskommitté har alla efterfrågat kunskapsinsatser riktade mot rättsväsendet.[217]

Samtidigt påminner flera intervjupersoner om att det behöver finnas organisatoriska förutsättningar för att ta emot och tillämpa kunskap om barnets rättigheter och omsätta den till praktik. Verksamheter med pressad budget, personalbrist, hög personalomsättning och liknande utmaningar kommer att ha svårt att fullt ut efterleva barnkonventionen oavsett hur lagar och kunskapsstöd är utformade.[218]

4. Barnombudsmannen

I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 2: Är Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva?[219]

Först beskriver vi hur Barnombudsmannen arbetar med sina olika uppdrag (avsnitt 4.1). Därefter redovisar vi våra iakttagelser om Barnombudsmannens rapporter, insamling av rättspraxis och arbete med att sammanställa statistik (avsnitt 4.2–4.4), med utgångspunkt i våra bedömningsgrunder.

Våra iakttagelser i korthet

Barnombudsmannen är en liten myndighet som har ambitionen att arbeta strategiskt med sina uppdrag utifrån sina förutsättningar. Granskningen visar dock att det finns brister i Barnombudsmannens insatser med att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Vi ser bland annat följande:

• Flera av Barnombudsmannens rapporter innehåller slutsatser och förslag som är otillräckligt underbyggda. Flera förslag till regeringen saknar utvecklade resonemang om vad som behöver förändras och varför. Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att barnets rättigheter ska tillgodoses. Bristerna gäller särskilt för rapporter för 2022–2023.
• Barnombudsmannen samlar systematiskt in rättspraxis om barnkonventionen i en databas och sprider kunskap om detta, i enlighet med regeringsuppdrag. Men Barnombudsmannen har avgränsat arbetet så att myndigheten ibland samlar in avgöranden som har låg relevans, samtidigt som andra mer relevanta avgöranden riskerar att förbises. Insamlingen riskerar därmed att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning för aktörer som söker stöd i rättstillämpningen. Det går därför att ifrågasätta om avgränsningarna är ändamålsenliga, och om databasen som arbetsform är effektiv för att följa och analysera rättsutveckling och rättspraxis.
• Barnombudsmannen har sedan 2021 inte genomfört uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, som är en uppgift enligt lagen om Barnombudsman. Barnombudsmannen uppger att myndigheten är bättre lämpad för att analysera statistik ur ett barnrättsperspektiv, än för att sammanställa statistik och tillgängliggöra den för externa aktörer.

4.1 Så arbetar Barnombudsmannen med att driva på och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen

I det här avsnittet beskriver vi översiktligt hur Barnombudsmannen arbetar.

4.1.1 Barnombudsmannen är en liten myndighet med ambitionen att arbeta strategiskt med sina uppdrag

Barnombudsmannen är en liten myndighet som tidvis har haft en hög personalomsättning. Myndigheten hade i genomsnitt 28 anställda år 2022. Samma år lämnade 12 personer sina anställningar och personalomsättningen var 18 procent.[220] Kostnaderna var cirka 35 miljoner kronor där 70 procent finansierades av förvaltningsanslag och 30 procent av bidrag för regeringsuppdrag.[221]

Barnombudsmannen har i flera sammanhang uppgett att myndighetens förvaltningsanslag är för litet och att regeringens styrning genom regeringsuppdrag påverkar förutsättningarna för att arbeta självständigt och långsiktigt (se kapitel 3). Ett sätt för Barnombudsmannen att hantera utmaningarna är att genomföra regeringsuppdragen strategiskt så att de gör nytta för olika delar av organisationen och på längre sikt.[222] Det finns därmed en ambition att arbeta integrerat med regeringsuppdragen och kärnuppdraget[223] så att de bidrar till varandra. Att arbeta på det sättet kan bidra till ett mer effektivt arbete, exempelvis genom att risken för dubbelarbete minskar. Vi konstaterar dock att det integrerade arbetssättet samtidigt gör det svårt att bedöma hur systematiskt Barnombudsmannen arbetar, och hur effektivt myndigheten använder sina medel.

4.1.2 Barnombudsmannen driver på och bevakar genomförandet av barnkonventionen på olika sätt

Företrädare för Barnombudsmannen beskriver att vissa av myndighetens arbetsområden bidrar till att både bevaka efterlevnaden av konventionen och att driva på genomförandet. Till exempel bevakar Barnombudsmannen efterlevnaden av konventionen genom sin årsrapport, genom att samla rättspraxis och genom andra regeringsuppdrag. Dessa arbetsområden bidrar samtidigt till att driva på genomförandet, till exempel genom de förslag som lämnas i årsrapporterna. Det pådrivande arbetet sker även genom Barnombudsmannens nätverk, genom medverkan i media och i externa konferenser samt genom det stöd som Barnombudsmannen ger till myndigheter, kommuner och regioner.[224]

Barnombudsmannens remissarbete och medverkan i statliga utredningar uppges också vara viktiga och omfattande delar av myndighetens verksamhet.[225] Även dessa uppges bidra till att både bevaka hur konventionen efterlevs och tillämpas i lagstiftningsprocesser och att driva på genomförandet av konventionen.

I intervjuer uppger företrädare att delar av Barnombudsmannens pådrivande arbete inte syns eller uppmärksammas för utomstående, eftersom det kan handla om att exempelvis ge stöd till journalister eller att föra dialog med myndigheter som brister i efterlevnaden av barnets rättigheter. Sådan dialog genomförs idag utan att det uppmärksammas av andra än de myndigheter som berörs.[226]

Barnombudsmannen har prioriterat att utveckla sin utredningsverksamhet och sitt arbete med att följa upp tillämpningen av barnkonventionen de senaste åren.[227] Som följd har myndigheten bland annat prioriterat bort att arrangera vissa externa evenemang, som Barnrättsdagarna och seminarier på Almedalen.

4.2 Barnombudsmannens slutsatser och förslag är otillräckligt underbyggda i flera rapporter

I det här avsnittet redovisas våra iakttagelser om Barnombudsmannens rapporter.

4.2.1 Rapporterna anses viktiga för att driva på genomförandet, men flera förslag är otillräckligt underbyggda

Barnombudsmannens årsrapporter ska belysa de frågor gällande barn och unga som ombudsmannen anser att regeringen behöver känna till.[228] Årsrapporten är ett sätt för Barnombudsmannen att systematiskt följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen och att, genom de förslag som lämnas, driva på genomförandet. Både Barnombudsmannen och företrädare för Regeringskansliet anser att årsrapporterna, och myndighetens andra rapporter, är viktiga för dessa syften.[229]

Vår granskning visar dock att rapporterna innehåller flera slutsatser som är svåra att härleda och förslag som är otillräckligt motiverade. I flera av rapporterna som vi har granskat saknas tillräckliga analyser som kopplar rapporternas iakttagelser till deras slutsatser och förslag. Flera förslag är också allmänt hållna och saknar utvecklade resonemang om vad som behöver förändras och varför.[230] Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att stärka barnets rättigheter, och begränsar möjligheterna för att rapporterna kommer till nytta som underlag för att driva på genomförandet av barnkonventionen. Bristerna gäller i högre utsträckning för årsrapporterna 2022–2023 än årsrapporterna 2018–2021.[231] Vi ser även brister i årsrapporten 2024.[232]

Ett exempel är att Barnombudsmannen i årsrapporten 2023 föreslår att socialtjänstlagen reformeras utifrån ett barnrättsperspektiv och att skyddsnätet för barn förbättras, bland annat genom att orosanmälningar till socialtjänsten görs sökbara. Men rapporten saknar beskrivningar av vilka brister, exempelvis i socialtjänstlagens nuvarande skrivningar, som föranleder förslagen. Likaså saknas en redogörelse för problemen med det nuvarande systemet för orosanmälningar, exempelvis att anmälningar inte är sökbara och vilka konsekvenser det får, som skulle behövas för att motivera förslagen i rapporten.[233] I flera fall saknas också triangulering i form av hänvisning till aktuella källor och till andra, pågående arbeten som rör samma frågor och som antingen styrker eller motsäger det som tas upp.[234] Därtill saknar flera av rapporterna en tillfredsställande redovisning av källor och metod.[235]

4.2.2 Barnombudsmannen involverar barn i utredningar, men redovisning och analys av barnens åsikter kan förbättras

Barnombudsmannen involverar regelbundet barn som informanter eller referenspersoner i sina rapporter. Att involvera barn och att utveckla metoderna för det är prioriterat på myndigheten.[236] I samtliga rapporter som vi granskat framgår också att barn har deltagit som informanter. I flera fall finns även hänvisningar till andra undersökningar där barn har varit informanter.

Barnombudsmannen redogör för barnens åsikter genom sammanställningar och citat. Men i vissa rapporter saknas en tydlig analys av barnens åsikter, till exempel en tematisering av åsikterna, diskussion om vad de betyder för rapportens frågeställningar eller triangulering med andra källor.[237] Det framkommer generellt inte hur barnens åsikter har beaktats i arbetet. Där barn har medverkat som referenspersoner framgår inte hur barnens synpunkter har påverkat rapporternas inriktning eller utformning.[238]

4.3 Insamlingen av rättspraxis har varit systematisk – men med risk för bristande ändamålsenlighet

I det här avsnittet redovisas våra iakttagelser om Barnombudsmannens arbete med att samla rättspraxis.

4.3.1 Barnombudsmannen samlar rättspraxis och sprider information om den till sina målgrupper

Barnombudsmannen har sedan 2020 ett regeringsuppdrag att samla rättspraxis avseende barnkonventionen i en databas.[239] Syftet enligt Barnombudsmannen är att följa och analysera rättsutvecklingen och att sprida kunskap om den. I förlängningen ska det bidra till att rättsutvecklingen uppmärksammas och påverkas så att barnkonventionen får större genomslag i rättstillämpningen och att barnets rättigheter enligt konventionen tas till vara i större utsträckning.[240]

Barnombudsmannen har avgränsat insamlingen till avgöranden från domstolar i högsta instans och där barnkonventionen är omnämnd.[241] Huvudfokus ligger på avgöranden från svenska domstolar.[242] Det finns drygt 300 avgöranden i databasen varav cirka 150 är från svenska domstolar. Databasen innehåller avgöranden från både före och efter år 2020, när barnkonventionen blev lag.

Databasen är inte tillgänglig externt[243], men Barnombudsmannen sprider kunskap om rättspraxis i sina nätverk och på sin webbplats.[244] På webbplatsen beskriver Barnombudsmannen ett antal avgöranden som myndigheten bedömer kan ge vägledning i hur man kan tolka och tillämpa barnkonventionen. Till exempel lyfter Barnombudsmannen fram avgöranden med särskilt utvecklade resonemang utifrån barnkonventionen. Barnombudsmannen jämför också avgöranden från Sverige och Norge, och uppmärksammar olika sakområden, som migrations- och hyresmål.[245]

4.3.2 Barnombudsmannen har i huvudsak motiverat sina avgränsningar med hänsyn till kostnader och kontinuitet …

Som vi nämnt ovan har Barnombudsmannen avgränsat insamlingen av rättspraxis till avgöranden från domstolar i högsta instans och där barnkonventionen uttryckligen nämns. Avgöranden från lägre instanser och beslut som fattas av exempelvis förvaltningsmyndigheter eller kommuner ingår därmed inte.[250] Avgöranden som rör barnets rättigheter, men där domstolen inte nämner barnkonventionen, ingår inte heller.

Avgränsningarna har gjorts med hänsyn till flera faktorer. Barnombudsmannen har i huvudsak motiverat avgränsningarna med hänsyn till arbetstid och kostnader. Det bedömdes exempelvis inte vara möjligt att inkludera avgöranden från underrätterna i databasen inom ramen för uppdragets budget.[251] Att inkludera avgöranden där principerna om barnets bästa och rätten att komma till tals är omnämnda övervägdes, men bedömdes inte heller vara möjligt.[252]

Utöver de resursmässiga skälen bedömde Barnombudsmannen att det även var motiverat att samla rättspraxis från högsta instans eftersom sådana avgöranden är prejudicerande och därmed har stor betydelse för rättstillämpningen. Att avgränsa sig till avgöranden där barnkonventionen uttryckligen nämns bedömdes också vara i linje med intresset att följa hur barnkonventionen som svensk lag påverkar domstolarnas användning av konventionen i sina avgöranden. [253]

Enligt Barnombudsmannen är det en utmaning att göra ett relevant urval av avgöranden och samtidigt bibehålla en kontinuitet i insamlingen till databasen. En utvidgning av avgränsningarna skulle exempelvis kräva att myndigheten även gör kompletteringar av äldre avgöranden, för att databasen ska vara komplett.[254]

4.3.3 … men insamlingen riskerar att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning i tillämpningen

Samtidigt går det att ifrågasätta om Barnombudsmannens avgränsningar är ändamålsenliga, eftersom de innebär att insamlingen i databasen riskerar att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning i rättstillämpningen.[255]

Avgränsningen till högsta instans innebär att Barnombudsmannen endast följer en avgränsad del av rättsutvecklingen[256], vilket står i kontrast till syftet med arbetet: att följa och analysera rättsutvecklingen och att sprida kunskap om den. När det saknas vägledning från exempelvis högsta förvaltningsdomstolen förekommer det att exempelvis kommuner och regioner i stället lutar sig mot praxis i form av kammarrättsavgöranden.[257] Den del av rättsutvecklingen som Barnombudsmannen följer genom databasen är därmed inte nödvändigtvis den som är mest relevant för aktörer som söker vägledning i tillämpningen av barnkonventionen.

Avgränsningen till att barnkonventionen ska omnämnas innebär vidare att Barnombudsmannen ibland samlar in avgöranden av låg relevans, till exempel sådana där barnkonventionen endast nämns i en redogörelse för en rättslig reglering, men inte uttryckligen tas upp i domstolens bedömning. Avgränsningen innebär också att andra potentiellt relevanta avgöranden kan förbises. Det kan handla om avgöranden där det kan argumenteras att domstolen borde ha beaktat barnkonventionen i sin bedömning.[258] Det kan också handla om avgöranden med ett utvecklat barnrättsperspektiv, men där barnkonventionen inte nämns, exempelvis för att de åberopar lagstiftning där barnkonventionen redan är transformerad, som skollagen.[259] Avgränsningen innebär därmed att databasen riskerar att bli mindre relevant i takt med att barnkonventionen fortsatt transformeras i övrig lagstiftning.

Barnombudsmannen har uppgett att de flesta avgöranden i databasen inte ger någon direkt vägledning för hur aktörer kan tolka och tillämpa barnkonventionen, även om konventionen nämns i avgörandena.[260] Det talar för att Barnombudsmannen skulle kunna följa, analysera och sprida kunskap om rättsutveckling och rättspraxis på andra sätt, än genom att huvudsakligen samla rättspraxis i en egen databas. Det kan exempelvis handla om att analysera ett urval av viktiga avgöranden och sprida kunskap om resultatet till sina målgrupper, i stället för att som idag samla in en avgränsad del av rättspraxis i en databas på ett sätt som förvisso går att följa och upprätthålla över tid, men som riskerar att ha lägre relevans.

4.4 Uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor genomförs inte idag

Barnombudsmannen ska samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, enligt lagen om Barnombudsman.[261] Barnombudsmannen har dock inte genomfört uppgiften att sammanställa statistik sedan 2021.

4.4.1 Barnombudsmannen hade i uppdrag att utveckla ett uppföljningssystem 2009 – systemet lades ner 2021

Barnombudsmannen tillhandahöll tidigare det digitala statistikverktyget Max18, där olika myndigheters statistik om barn och unga fanns sammanställd. Max18 utvecklades inom ramen för ett regeringsuppdrag 2009 där Barnombudsmannen skulle utveckla ett uppföljningssystem för barns levnadsvillkor.[262] Syftet var att möjliggöra för beslutsfattare och tjänstepersoner på nationell, regional och kommunal nivå att undersöka hur barnets rättigheter tillgodoses och att prioritera insatser ur ett barnrättsperspektiv.[263]

Efter en intern utvärdering 2019 konstaterade Barnombudsmannen att Max18 inte var tillräckligt användarvänligt och att antalet besökare minskade. Verktyget var också kostsamt och tidskrävande att hålla uppdaterat.[264] Därför beslutade Barnombudsmannen att lägga ned statistikverktyget i början av 2021.[265] I stället skulle Barnombudsmannen utveckla sin insamling och analys av statistik om barn och ungas levnadsvillkor på ett annat, mer användarvänligt sätt.[266] Barnombudsmannen har sedan 2021 uppgett att arbetet är under utveckling.[267]

4.4.2 Planer på att analysera statistik ur ett barnrättsperspektiv, i stället för att sammanställa den

Barnombudsmannen fick ett återrapporteringskrav att redovisa sitt arbete med att samla kunskap och sammanställa statistik under 2022.[268] Barnombudsmannen redovisade att myndigheten hade tagit fram indikatorer för att följa barns och ungas levnadsvillkor. Vår granskning visar dock att redovisningen har brister. Till exempel framgår det inte att uppgifterna i fråga utgör indikatorer som Barnombudsmannen avser att följa över tid. Uppgifterna är också otydligt presenterade och det saknas analys av vad de betyder för barns och ungas levnadsvillkor.[269]

Företrädare för Socialdepartementet har i myndighetsdialoger med Barnombudsmannen bett om mer klarhet i hur arbetet med att sammanställa statistik bedrivs.[270] Barnombudsmannen har uppgett att myndigheten har inlett diskussioner med Statistiska centralbyrån (SCB) om relevanta sätt att följa barn och ungas levnadsvillkor utifrån befintlig statistik.[271] Företrädare för Barnombudsmannen menar vidare att en statistikmyndighet vore bättre lämpad att sammanställa befintlig statistik och att tillgängliggöra den externt[272], medan Barnombudsmannen skulle kunna analysera statistiken utifrån ett barnrättsperspektiv.[273] Riksrevisionen konstaterar att Barnombudsmannens tolkning av hur de kan genomföra statistikuppgiften kan vara rimlig och pragmatisk, men att Barnombudsmannen inte har gjort några sådana analyser de senaste åren.

Statskontoret har i sin uppföljning av kunskapslyftet för barnets rättigheter föreslagit att regeringen ger SCB i uppdrag att samla och samordna statistik över barns levnadsvillkor och att Barnombudsmannen stödjer SCB i deras samordning av statistiken.[274]

5. Skolmyndigheterna

I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 3: Tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i sina interna och utåtriktade verksamheter?

Vi redovisar våra iakttagelser för varje skolmyndighet i sammanfattande avsnitt (avsnitt 5.1–5.3) med utgångspunkt i våra bedömningsgrunder. En mer utförlig redovisning av iakttagelserna finns i bilaga 4 (elektronisk bilaga). I avsnitt 5.4 resonerar vi kring möjliga orsaker till att skolmyndigheterna tillämpar barnrättsperspektivet på olika sätt, samt vilka konsekvenser det kan ha.

Våra iakttagelser i korthet

Skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen:

• SPSM strävar aktivt efter att tillämpa och främja efterlevnaden av barnkonventionen, i både interna och utåtriktade verksamheter.
• Skolinspektionen främjar efterlevnaden av barnets rättigheter huvudsakligen utifrån skollagen och beaktar därmed barnkonventionen indirekt, eftersom delar av barnkonventionen är transformerad i skollagen.
• Skolverket har en liknande utgångspunkt, men framhåller samtidigt att barnkonventionen har en självständig betydelse, som kan möjliggöra tolkningar av innebörden av lagstiftningen när det gäller barnets rättigheter.

Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning:

• SPSM har en tydlig intern styrning och ett utvecklat internt stöd för hur myndigheten ska tillämpa både barnkonventionen och barnets rättigheter i sin verksamhet. SPSM tillämpar också barnrättsperspektivet jämförelsevis systematiskt såväl internt som i det utåtriktade arbetet. SPSM gör prövningar av barnets bästa vid många beslut och prioriterar barn och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden.
• Skolverket har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolverket redovisar inte heller tydligt hur myndigheten har beaktat ett barnrättsperspektiv när man tagit fram styrdokument för skolan, som allmänna råd eller förslag till reviderade läroplaner. De bedömningar av barnets bästa som redovisas i detta arbete är översiktliga och kortfattade, och det är ovanligt att Skolverket inhämtar synpunkter från enskilda barn och elever i arbetet. När Skolverket har involverat elevorganisationer eller enskilda elever framgår inte heller hur dessas synpunkter har beaktats. Skolverket lyfter dock fram elevers rätt till delaktighet på ett bra sätt i de styrdokument och stödmaterial till skolor och huvudmän som vi har granskat. Skolverket ger i dessa dokument dock sällan vägledning till hur olika rättigheter kan behöva synliggöras och vägas mot varandra i skolan.
• Även Skolinspektionen har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolinspektionen beaktar dock barnets rättigheter utifrån skollagen på olika sätt i sin inspektionsverksamhet. Till exempel har myndigheten valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som är viktiga för elevers utveckling i skolan. De skolor som Skolinspektionen granskar väljs också ut baserat på en riskanalys som bland annat bygger på underlag från elever. När Skolinspektionens utredare genomför tillsyn och kvalitetsgranskning intervjuar myndigheten också som regel elever under skolbesök. Skolinspektionen redovisar dock inte rutinmässigt barnkonsekvensanalyser när myndigheten utvecklar och beslutar om inriktningen på sin inspektionsverksamhet, och det är ovanligt att elever eller elevorganisationer involveras i sådant utvecklingsarbete eller i andra former av verksamhetsfrågor.

Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheternas förhållningssätt till, och tillämpning av, barnrättsperspektivet skiljer sig åt, till exempel följande:

• Det råder delade meningar om huruvida det räcker att arbeta utifrån skollagen, eller om barnkonventionen också behövs för att främja efterlevnaden av barnets rättigheter i skolan.
• Skolmyndigheternas olika uppdrag kan påverka i vilken utsträckning de ser behov av, och möjligheter till, att arbeta på ett meningsfullt sätt med barnkonventionen. Ledningens kunskap och engagemang i frågorna kan ha betydelse för detta. Vidare kan konkurrerande uppgifter och perspektivträngsel också bidra till att barnrättsarbetet prioriteras ned.

Det är svårt att bedöma konsekvenserna av skolmyndigheternas olika förhållningssätt till barnkonventionen. Följande reflektioner görs:

• När skolmyndigheter systematiskt beaktar barnets bästa och barnets rätt att komma till tals kan det ge flera potentiella fördelar både för myndigheternas eget arbete och för barn i skolan. Bland annat rapporterar myndighetsföreträdare att de genom att involvera barn och elever i arbetet fått insikter och perspektiv som de inte annars fått ta del av. Barnkonsekvensanalyser kan också minska risken för att skolmyndigheterna genomför arbeten som får oförutsedda konsekvenser för barn.
• Skolmyndigheternas normerande, stödjande och tillsynande uppdrag ger myndigheterna möjlighet att påverka hur barnkonventionen efterlevs i skolan. Det kan ske dels genom att skolmyndigheterna förmedlar kunskap om barnets rättigheter till skolor och huvudmän, dels genom att skolmyndigheterna agerar förebilder i barnrättsarbetet – exempelvis genom att synliggöra när de gör barn och elever delaktiga och hur det påverkar beslut.

5.1 SPSM

5.1.1 SPSM har en ambitiös intern styrning och utvecklat stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter

Granskningen visar att det finns en ambitiös intern styrning och ett utvecklat stöd för arbetet med barnets rättigheter och barnkonventionen på SPSM. Det innebär bland annat följande:

• SPSM:s styrdokument på såväl övergripande[276] som verksamhetsinriktad[277] nivå förmedlar att barnets rättigheter ska prioriteras.
• Det har pågått ett internt utvecklingsarbete för att skapa en ”rättighetskultur” på SPSM, i syfte att myndigheten ska bli en ”pådrivande rättighetsaktör”. Med det menas att medarbetare förväntas ha kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter, inklusive barnets rättigheter, och att rättighetsperspektivet ska vara tydligt framträdande i exempelvis utvecklingen av verksamheten, i interna processer och styrdokument samt vid remissvar och samverkan med skolor, huvudmän och andra aktörer.[278]
• Det finns praktiska vägledningar till hur prövningar av barnets bästa ska göras och hur medarbetare bör förhålla sig till både barnkonventionen och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.[279]
• Kunskap om och efterlevnad av barnets rättigheter främjas också genom utbildningar, kollegialt lärande, intern granskning och uppföljning.[280]

Medan det därmed är tydligt för SPSM:s medarbetare att barnets rättigheter ska beaktas i all verksamhet, är det inte lika tydligt när och hur det ska gå till. Vissa medarbetare efterfrågar mer stöd för att tillämpa barnkonventionen.[281]

Samtidigt som Riksrevisionens granskning genomfördes pågick en omorganisering av SPSM:s rättighetsarbete. Detta skapade viss otydlighet för SPSM:s medarbetare angående vilka stödstrukturer och styrdokument som var gällande.[282]

5.1.2 SPSM beaktar barnets rättigheter vid många interna beslut, men utmaningar i tillämpningen kvarstår

Granskningen visar att SPSM tillämpar barnkonventionen och barnets rättigheter på olika sätt i den interna verksamheten:

• Bland annat görs prövningar av barnets bästa regelbundet på myndigheten. I våra intervjuer och i SPSM:s egna uppföljningar framför medarbetare att arbetet med prövningarna av barnets bästa har bidragit till att utveckla deras förståelse för barnets rättigheter och hur barnkonventionen kan tillämpas. Samtidigt konstateras att prövningarna är av varierande kvalitet och nytta.[283]
• SPSM prioriterar barn och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden. På myndighetsövergripande nivå sker det bland annat genom att elev- och ungdomsorganisationer finns representerade i SPSM:s insynsråd[284] och ungdomsnätverk[285]. Inom olika verksamhetsområden involveras barn och elever på olika sätt, exempelvis involverar SPSM:s resurscenteravdelning barn och elever i specialpedagogiska utredningar och återkopplar till dem efteråt.[286]

Samtidigt framkommer att utmaningar och utvecklingsbehov kvarstår i myndighetens rättighetsarbete. Exempel på områden där ett barnrättsperspektiv kan stärkas sägs vara vid rekrytering av ny personal, i budgetfördelningen och i framtagandet av stödmaterial.[287]

5.1.3 SPSM strävar efter att sprida kunskap om barnets rättigheter i kontakter med skolor, huvudmän och andra aktörer

Granskningen visar att barnrättsperspektivet ses som en central del av SPSM:s utåtriktade arbete. Det innebär bland annat att medarbetare ska sträva efter

• att i möten med skolor, huvudmän och andra aktörer sprida kunskap om de rättigheter som barn med funktionsnedsättningar har enligt flera regelverk – som barnkonventionen, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och skollagen
• att i kontakter med skolor och huvudmän ställa frågor om hur dessa involverar barn och elever i utbildningen och i att utreda stödbehov, samt uppmuntra skolor och huvudmän att utveckla detta arbete
• att lyfta barnrätts- och funktionsrättsperspektivet i remissvar samt i kontakter med andra myndigheter och Regeringskansliet.[288]

SPSM:s medarbetare beskriver dock ett antal utmaningar i det utåtriktade rättighetsarbetet, däribland

• att perspektivträngsel kan uppstå när barnets rättigheter, rättigheter för personer med funktionsnedsättning och jämställdhetsmål ställs mot varandra inom ett ärende[289]
• att rättighetsdilemman kan uppstå på grund av att skolor är organiserade utifrån grupper av barn och att skollagen och barnkonventionen är skrivna utifrån individens rättigheter[290]; det kan exempelvis handla om situationer där det enskilda barnets rätt till likvärdig utbildning ställs mot en grupp barns behov av studiero[291]
• att många skolor står inför organisatoriska utmaningar och sparkrav, vilket påverkar deras möjligheter att efterleva barnets rättigheter och kan göra det svårt för SPSM att ge stöd på en nivå som skolorna har förutsättningar att följa.[292]

Därutöver beskriver en intervjuperson att SPSM:s rättighetsarbete inte är samordnat med andra myndigheter eller med aktörer som SKR. Det innebär att man ibland dubbelarbetar eller jobbar i otakt med andra nationella aktörer, med följden att skolor och huvudmän i vissa fall får olika budskap från dem.[293]

5.2 Skolverket

5.2.1 Skolverkets interna styrning och stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter är begränsad

Granskningen visar att Skolverkets interna styrning för arbetet med barnets rättigheter och barnkonventionen är relativt begränsad:

• Det finns inga interna styrdokument på övergripande nivå, som en strategi eller handlingsplan, som styr Skolverkets arbete med barnets rättigheter eller barnkonventionen.[294]
• Skolverket har dock ett utvecklingsarbete för att öka barnrättsperspektivet i fyra av sina arbetsprocesser. Utvecklingsarbetet inleddes 2019 i samband med myndighetens uppdrag i regeringens kunskapslyft, men har i mångt och mycket stannat av sedan uppdraget slutredovisades.[295] Utvecklingsarbetet gäller dock fortfarande och ingick i Skolverkets verksamhetsplan för 2023.[296]

Att Skolverket ska tillämpa barnets rättigheter och barnkonventionen framgår annars i myndighetens processer för olika verksamheter:

• Processerna anger som regel att Skolverket ska beakta barnkonventionen i arbetet, men sällan när eller hur det bör göras. Exempelvis ska Skolverket vid framtagandet av läroplansanknutna styrdokument[297] och andra föreskrifter beskriva hur barnets bästa har beaktats i framtagandet av förslagen. Men det finns endast begränsad styrning av vad det innebär att beakta barnets bästa, i vilka skeden av arbetet det ska göras eller för vilka frågeställningar. [298]
• Medarbetare som söker stöd i frågor som rör barnets rättigheter kan vända sig till Skolverkets skoljurister och GD-stab.[299] I övrigt får medarbetare stöd för hur barnets rättigheter kan beaktas i verksamheten genom kollegialt samarbete och genom Skolverkets rutiner för generell kvalitetssäkring. Samråd och remisser med externa aktörer ska också bidra till att säkerställa att Skolverket i olika arbeten beaktar de perspektiv som är relevanta för barnets rättigheter.[300]

Intervjupersoner uppger att det är en självklarhet för Skolverkets medarbetare att alltid arbeta utifrån ettbarnrättsperspektiv och beakta barnets bästa, eftersom verksamheten ytterst syftar till att tillgodose barnets rätt till utbildning och utveckling.[301] Samtidigt konstaterar intervjupersoner att Skolverkets verksamhet främst riktar sig till huvudmän, rektorer och skolpersonal och att det därför inte alltid anses självklart att exempelvis involvera barn och elever i myndighetens arbete.[302]

Granskningen tyder på att det finns behov av att utveckla den interna styrningen och stödet så att barnrättsperspektivet blir tydligare i Skolverkets arbete. I våra intervjuer efterfrågar medarbetare bland annat

• stöd för hur de kan arbeta mer strukturerat med barnets rättigheter, exempelvis vägledning till när och hur barnkonsekvensanalyser kan göras.[303]
• bättre stöd för att involvera barn och elever, avseende både när det kan göras och hur – exempelvis finns en osäkerhet kring när Skolverket bör inhämta barns och elevers synpunkter direkt och när det räcker att använda underlag där barn och elever kommit till tals sedan tidigare; medarbetare uppges också behöva stöd i hur de kan ha kontakter med barn och elever så att det faktiskt bidrar till Skolverkets verksamhet, och så att kontakterna inte bara tas pliktskyldigt.[304]

5.2.2 Skolverkets tillämpning av barnrättsperspektivet i beslut och uppföljning har vissa brister

Granskningen visar att Skolverkets faktiska tillämpning av barnrättsperspektivet i arbetet med att ta fram och besluta om styrdokument och stödmaterial är otydlig, och att elevernas perspektiv inte alltid synliggörs. Bland annat ser vi följande:

• Skolverkets bedömningar av barnets bästa är översiktliga och kortfattade. De konsekvensutredningar som vi har granskat redovisar förväntade konsekvenser för elever på övergripande nivå, men inte vad bedömningen bygger på eller vilka av barnets rättigheter som har varit relevanta att beakta i arbetet – till exempel med hänsyn till olika grupper av elever och deras skilda förutsättningar.[305]
• Skolverket baserar beslut om att se över styrdokument och stödmaterial på behovsanalyser som delvis bygger på kunskap om hur elever har påverkats av tidigare beslut, men elevers behov tenderar att belysas på övergripande nivå. Till exempel saknas ofta information om hur olika grupper av elever med olika förutsättningar har påverkats av tidigare beslut. Underlagen handlar också till största del av om vad tidigare beslut haft för konsekvenser för lärare.[306]
• Skolverket involverar regelbundet elevorganisationer när styrdokument för skolan tas fram, men det framgår inte i dokumentationen vilka synpunkter som elevorganisationerna har framfört eller hur synpunkterna har beaktats i arbetet.[307] Det är också mindre vanligt att Skolverket involverar enskilda elever. Att enbart vända sig till elevorganisationer kan dock vara problematiskt eftersom de inte alltid är representativa och främst företräder äldre elever.[308]
• Samtidigt uppger intervjupersoner på Skolverket att kontakter med både elevorganisationer och enskilda barn och elever ofta ger värdefulla inspel och perspektiv till arbetet med att ta fram styrdokument och stödmaterial.[309]

Vidare visar granskningen att det saknas ett tydligt barnrättsperspektiv när Skolverket följer upp hur styrdokument och stödmaterial implementeras i skolor:

• Det betyder att uppföljningarna inte omfattar vilka konsekvenser som beslut och åtgärder har fått för barn eller för barnets rättigheter. Det förekommer att Skolverket involverar barn och elever som informanter i utvärderingar, men det är vanligare att utvärderingar bygger på huvudmäns, rektorers eller skolpersonals perspektiv.[310]
• Ett område där Riksrevisionen konstaterar att ett tydligare barnrättsperspektiv i uppföljningen vore relevant gäller den kunskap som barn och elever får om sina rättigheter genom skolundervisningen.[311] Enligt intervjupersoner i granskningen finns tecken på att undervisningen om barnets rättigheter är för abstrakt idag och att barn inte får tillräcklig kunskap om vad rättigheterna innebär för dem själva. Det kan betyda att barn och elever inte får den kunskap de behöver för att förstå när deras rättigheter kränks, till exempel i möten med olika samhällsaktörer, men inte heller den handlingskompetens de behöver för att kunna utkräva sina rättigheter.[312]

5.2.3 Skolverket synliggör elevers rätt till delaktighet i externa produkter, men sällan hur rättigheter kan behöva vägas mot varandra

Granskningen visar att Skolverket synliggör elevers rätt till delaktighet i de styrdokument och stödmaterial som riktar sig till skolor och huvudmän som vi har granskat. Till exempel:

• Skolverkets stödmaterial för skolors arbete med extra anpassningar och särskilt stöd, betonar vikten av att tillvarata elevens och vårdnadshavares perspektiv samt ger konkreta och utvecklade exempel på hur elevens rätt till delaktighet kan tillgodoses.[313]

Samtidigt ser vi att Skolverkets styrdokument och stödmaterial sällan tar upp principen om barnets bästa och att Skolverket sällan ger vägledning till hur olika rättigheter kan behöva vägas mot varandra.[314]

Vidare framför företrädare för Skolverket att det är otydligt vilken myndighet som har ansvar för att stötta skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen, och vilken roll Skolverket i så fall ska ha i förhållande till andra aktörer på området[315]:

• Skolverket menar att myndigheten har i uppgift att svara på frågor och utarbeta stödmaterial om skollagstiftningen, medan Skolverket hänvisar till Barnombudsmannen för stöd kring barnkonventionens betydelse för skolan.[316]

På sin webbplats anger Skolverket att barnkonventionens artiklar inte är så detaljerade och att det ibland kan vara svårt att veta hur långt konventionens krav sträcker sig eller hur olika rättigheter förhåller sig till varandra. Skolverkets utgångspunkt är att lagstiftarna ska ha tagit hänsyn till barnkonventionen i utformningen av skollagen. Vidare anges att ”genom nationell lagstiftning, som exempelvis skollagen, har lagstiftaren valt hur Sverige tolkar barnkonventionens krav när det gäller rätten till utbildning”.[317] Skolinspektionen skriver samma sak på sin webbplats (se nedan).

5.3 Skolinspektionen

5.3.1 Skolinspektionens interna styrning och stöd fokuserar på barnets rättigheter enligt skollagen

Skolinspektionen utgår från barnets rättigheter enligt skollagen, där barnkonventionens grundprinciper är inskrivna. Skolinspektionen beaktar därmed barnkonventionen indirekt i sin verksamhet:

• Skolinspektionen verkar för barns och elevers rättigheter genom att inspektera att skolor och huvudmän följer skollagen, och att skolor och huvudmän därigenom tillgodoser barns och elevers rättigheter.[320]
• Skolinspektionen anger, precis som Skolverket (se ovan), att det ibland vara svårt att veta hur långt barnkonventionens krav sträcker sig eller hur olika rättigheter förhåller sig till varandra. Genom nationell lagstiftning, som exempelvis skollagen, har lagstiftaren valt hur Sverige tolkar barnkonventionens krav när det gäller rätten till utbildning.[321]

När det gäller Skolinspektionens interna styrning och stöd ser vi följande:

• Skolinspektionen har inte något internt styrdokument på övergripande nivå om hur myndigheten ska tillämpa vare sig barnkonventionen eller barnets rättigheter i sin verksamhet. Det finns till exempel ingen handlingsplan eller strategi som styr när eller hur barnkonsekvensanalyser ska göras.[322] Skolinspektionen framhåller dock att en bättre skola för barn och elever alltid är i fokus när myndigheten genomför, förändrar eller utvecklar sin verksamhet (se avsnitt 5.3.2).[323]
• Skolinspektionen har dock en tydlig styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnets rättigheter inom ramen för sin inspektionsverksamhet. Det innebär exempelvis att det är tydligt vilka områden som utredare ska fokusera tillsynen på, och att elever som regel ska intervjuas.[324]
• Det stöd som finns för hur barnets rättigheter kan tillämpas i inspektionsverksamheten fokuserar på rättigheter enligt skollagen och metoder för intervjuer med elever. I utbildningar och metodstöd för utredare och inspektörer betonas barnets rätt att komma till tals och att elevers synpunkter är lika betydelsefull empiri som intervjuer med vuxna.[325]

5.3.2 Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i utvecklingen och utformningen av sin verksamhet

Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i utvecklingen och utformningen av sin verksamhet. Till exempel:

• Skolinspektionen har valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som bland annat forskning visar är viktiga för att elever ska ges förutsättningar att klara sin utbildning, som undervisning och stöd samt trygghet och studiero. De skolor som väljs ut för tillsyn är sådana där eleverna bedöms löpa störst risk att inte få sina rättigheter tillgodosedda, och urvalet baseras bland annat på resultat från Skolinspektionens elevenkät.[326]
• En intervjuperson beskriver att konsekvenserna för eleverna är i fokus när Skolinspektionen ser över och förändrar inspektionsverksamheten – men myndigheten tar inte nödvändigtvis fram eller redovisar särskilda barnkonsekvensanalyser i sådant utvecklingsarbete.[327]

Det förekommer att Skolinspektionen inhämtar synpunkter från elever och elevorganisationer när de utvecklar sin verksamhet. Två exempel på det ges nedan. Enligt en intervjuperson skulle Skolinspektionen dock kunna bli bättre på att inhämta synpunkter från barn- och elevorganisationer i detta avseende – något som även en elevorganisation har framfört i en av våra intervjuer.[328]

• När Skolinspektionen gjorde en översyn av sin skolenkät 2020 testade myndigheten enkäten på elever och gav dem möjlighet att återkoppla på hur de förstod frågorna.[329] Skolinspektionen erbjöd även två elevorganisationer att inkomma med synpunkter på enkäten, men fick inte svar.[330]
• När Skolinspektionen och BEO förändrade sin riktade tillsyn och hur myndigheterna skulle hantera uppgifter från allmänheten om missförhållanden på skolor, motiverades besluten utifrån ett barnrättsperspektiv.[331] Skolinspektionen och BEO redovisade också varsin prövning av barnets bästa:
  • Förändringen innebar att Skolinspektionen registrerar inkomna uppgifter och i vissa fall använder dem som grund för att öppna ett tillsynsärende på systemnivå, men att individärenden endast öppnas i särskilda fall. Uppgiftslämnaren får som regel inte någon återkoppling från Skolinspektionen om hur uppgifterna har tagits omhand. Motivet var att använda Skolinspektionens resurser mer effektivt så att de kommer till nytta för så många elever som möjligt.[332]
  • Både Skolinspektionen och BEO angav att det för det enskilda barnet kan finnas ett starkt intresse att få sin egen sak utredd eller prövad. Men BEO bedömde att intresset att arbeta för gruppen barn på en skola ibland väger tyngre. Skolinspektionen bedömde att de genom att prioritera tillsyn på systemnivå har bättre möjlighet att säkerställa alla barns rättigheter. Exempelvis kan det vara lättare att fånga situationen för barn vars föräldrar inte vänder sig till myndigheter i samma utsträckning.[333]
  • Systemet bygger på att elever och vårdnadshavare i första hand ska vända sig till rektor och huvudman för att anmäla missförhållanden.[334] Skolinspektionen framhåller att detta är i elevens intresse eftersom det lokalt finns bäst kännedom om elevens situation och oftast den snabbaste vägen till lösning. Det fanns också argument för att elever inte alltid gagnas av en statlig utredning, eftersom utredningstiden kan vara flera månader samtidigt som skolan eller huvudmannen då avvaktar med att vidta egna åtgärder för att förbättra elevens situation i skolan.[335]
  • I både Skolinspektionens och BEO:s beslutsunderlag framgår att de samrådde med elevorganisationer och organisationer som företräder elever med funktionsnedsättningar. Organisationernas synpunkter redovisas dock endast kortfattat.[336]
  • Skolinspektionen skulle bevaka risker[337] med verksamhetsförändringen under implementeringen.[338] Både Skolinspektionen och BEO skulle också följa upp det nya arbetssättet cirka ett år efter implementeringen för att säkerställa att avsedda effekter uppnås.[339] Skolinspektionen har ännu inte följt upp effekterna av det ändrade arbetssättet, men planerar en översyn under 2024.[340] BEO genomförde en intern utvärdering av sitt arbetssätt i september 2022 och reviderade därefter sina prioriteringar.[341] Utvärderingen omfattade inte elevers och vårdnadshavares perspektiv på förändringen.

Som vi har beskrivit i kapitel 3, förtydligades också huvudmannens ansvar för att utreda och hantera klagomål i skolan den 1 augusti 2022 genom förändrad lagstiftning. Flera aktörer har lyft att det nuvarande systemet för klagomålshantering inom skolan medför vissa risker (se avsnitt 3.5). Aktörer har bland annat lyft att Skolinspektionens och BEO:s hantering av uppgifter om missförhållanden – där tillsyn i huvudsak ska göras på systemnivå[342] – innebär risker och problem rörande bland annat rättssäkerhet och likvärdighet. Där ingår att elever riskerar att inte få en opartisk prövning av huvudmannen[343], att elever inte själva blir en part i de individärenden som öppnas av Skolinspektionen och att kriterierna för när individärenden öppnas inte är transparenta.[344]

5.3.3 Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter i kontakter med skolor och huvudmän genom inspektionsverksamheten

Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i kontakter med skolor och huvudmän vid genomförandet av inspektionsverksamheten:

• Inom den planerade tillsynen och kvalitetsgranskningen innebär det till exempel att
  • Skolinspektionen utreder elevernas möjligheter att påverka utbildningens innehåll och form[345]
  • när Skolinspektionen utreder en skolas arbete med särskilt stöd undersöker utredarna bland annat om elevens och vårdnadshavaren har getts möjlighet att medverka i processen för att utreda stödbehovet[346]
  • Skolinspektionen intervjuar elever vid skolbesök och att Skolinspektionen gör klassrumsobservationer.[347]
• Inom den tematiska tillsynen och kvalitetsgranskningen förekommer att representanter för barn- eller elevorganisationer involveras i referensgrupper.[348]
• Vid individärenden har dock Skolinspektionen och BEO sällan direktkontakt med de elever som berörs. I intervjuer beskrivs att det inte alltid är för barnets bästa att barnet självt deltar i en sådan utredning.[349] Samtidigt uppger en intervjuperson att det kan finnas skäl att se över arbetssätten.[350]
• Skolinspektionens inspektionsbeslut utgår från en bedömning av barnets bästa. Utgångspunkten för inspektion på generell nivå är att inom ramen för lagstiftningen verka för det som är bäst för barn och elever på gruppnivå. Bedömningen om vad som är långsiktigt bäst för gruppen barn och elever överensstämmer därför inte alltid med vad enskilda elever och vårdnadshavare anser är bäst för dem själva.[351]
• Även BEO uppger att de utgår från barnets bästa när de beslutar i ärenden. Det är viktigt inte minst eftersom ett av BEO:s grunduppdrag är att skapa praxis. Ett möjligt utvecklingsområde som nämns är dock att BEO skulle kunna motivera sina beslut även utifrån barnkonventionen.[352]

Företrädare för Skolinspektionen beskriver att det inte ingår i myndighetens uppgift att sprida kunskap om barnets rättigheter till skolor och huvudmän, men att myndigheten genom sin tillsyn kan välja fokusområden som gynnar barnets rättigheter och på så sätt påverka hur skolor och huvudmän arbetar.[353] Om aktörer vill få stöd kring barnkonventionens betydelse för skolan hänvisar Skolinspektionen i första hand till Barnombudsmannen.[354]

5.4 Orsaker till och konsekvenser av skolmyndigheternas olika förhållningssätt och tillämpning

I det här avsnittet resonerar vi kring möjliga orsaker till att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen och tillämpar barnrättsperspektivet på olika sätt, samt kring vilka konsekvenser detta kan ha. Avsnittet bygger på våra dokumentstudier och intervjuer med såväl företrädare på skolmyndigheterna som med andra sakkunniga.

5.4.1 Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen

Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheterna gör olika tolkningar av hur de bör tillämpa barnkonventionen i sin verksamhet.

Delade meningar om huruvida det räcker att arbeta utifrån skollagen

En orsak är att det råder delade meningar om huruvida det utifrån ett barnrättsperspektiv räcker att skolväsendet följer skollagen, eller om barnkonventionen tillför något ytterligare. När barnkonventionen blev svensk lag 2020 uttrycktes det inom delar av skolväsendet att inkorporeringen inte skulle göra någon skillnad för skolan, eftersom skollagen redan ansågs vara en stark rättighetslagstiftning som delvis bygger på barnkonventionens artiklar. I vissa avseenden går skollagen också längre än barnkonventionen, exempelvis gällande rätten till särskilt stöd. Därför menar vissa att det är tillräckligt att skolväsendet arbetar utifrån skollagen. Därtill påtalas att barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och att det kan vara svårt att tolka deras betydelse för olika verksamheter. När principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals beskrivs i skollagen med förarbeten är skrivningarna i stället anpassade för skolan.[355]

Andra menar att barnkonventionens artiklar inte tillräckligt tydligt genomsyrar skollagens olika delar och att skollagen därmed inte tydliggör hur skolor och huvudmän behöver arbeta för att tillgodose alla barns rätt till en likvärdig utbildning. Barnkonventionen är ett bakgrundsregelverk som ska genomsyra tillämpningen av annan lagstiftning, däribland skollagen, vilket en del menar inte sker i tillräcklig utsträckning. Intervjupersoner lyfter att vissa grupper, exempelvis barn med funktionsnedsättning och placerade barn, löper större risk att inte få sina rättigheter tillgodosedda om inte skollagen beaktas tillsammans med andra regelverk, som socialtjänstlagen och barnkonventionen.[356]

Därutöver har det påtalats att skollagen i ett par avseenden brister i förhållande till barnkonventionen. Det gäller dels att skolplikten inte omfattar asylsökande barn och barn utan tillstånd att vistas i landet,[357] dels att rätten till fritt skolval inte omfattar alla barn med funktionsnedsättning, eftersom kommuner har rätt att neka tilläggsbelopp för särskilt stöd samt skolskjuts i vissa fall, om det medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.[358]

Ledningens inställning påverkar skolmyndigheternas barnrättsarbete

Intervjupersoner pekar också på att myndighetsledningens inställning till barnkonventionen påverkar i vilken utsträckning myndigheter prioriterar att arbeta med barnkonventionen och barnets rättigheter.[359] Flera noterar särskilt generaldirektörens betydelse för myndigheters inriktning på barnrättsarbetet.[360]

Skolmyndigheternas olika uppdrag påverkar hur de tillämpar barnrättsperspektivet

Därutöver kan skolmyndigheternas olika uppdrag påverka hur de tillämpar ett barnrättsperspektiv i sina verksamheter. För SPSM, vars uppdrag är inriktat på barn och elever med funktionsnedsättning, kan rättighetsarbetet ligga närmare till hands än för de skolmyndigheter som arbetar mot bredare målgrupper. Likaså kan det vara enklare för verksamhetsområden som kommer i direktkontakt med barn, exempelvis Skolinspektionens inspektionsverksamhet och SPSM:s rådgivningsverksamhet, att göra barn delaktiga i verksamheterna eller att uppmärksamma barnets rätt till bland annat delaktighet. Detta jämfört med exempelvis Skolverkets normerande verksamhet, som främst riktar sig till skolpersonal och huvudmän.[361] SPSM driver också specialskolor där staten är huvudman. Det innebär att SPSM, när det gäller specialskolan, arbetar i hela styrkedjan från huvudmannanivån till den praktiska undervisningen till barn och elever, vilket eventuellt kan påverka SPSM:s generella barnrättsarbete. Detta jämfört med Skolverket och Skolinspektionen som endast erbjuder stöd till, respektive genomför inspektion av, självständiga huvudmän.

Att tillämpa principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals anses svårt och resurskrävande i flera verksamheter

Andra faktorer som påverkar i vilken utsträckning myndigheter och andra verksamheter tillämpar barnkonventionen är huruvida medarbetare har den kunskap, tid samt de resurser som krävs för att utföra arbetet. I intervjuer framkommer att många anser att det är svårt och resurskrävande att tillämpa barnkonventionens bestämmelser i praktiken. Att göra en grundlig bedömning av barnets bästa kan vara komplicerat och tidskrävande. Också att involvera barn i arbetsprocesser och beslut på ett meningsfullt sätt ses av många som såväl svårt som tids- och resurskrävande. I intervjuer framförs att bristande kompetens, tid och resurser för dessa arbetsmoment bidrar till att verksamheter inte efterlever barnets rättigheter.[362]

Tjänstepersoner ser inte alltid värdet i att involvera barn

Flera intervjupersoner tar upp att det är vanligt att tjänstepersoner som arbetar både i myndigheter och i andra verksamheter som berör eller möter barn inte alltid ser värdet i att involvera barn i arbetsprocesser och beslut. Det finns föreställningar om att barn inte har förmåga att se till sitt eget bästa eller att deras synpunkter kommer att krocka med organisationens behov på ett sätt som blir svårt att hantera.[363] I verksamheter som inte kommer i kontakt med barn och vars arbete inte direkt påverkar barn, kan det vara svårt att förstå på vilken nivå som barn ska involveras, vilka metoder som kan användas för att inhämta barns synpunkter och hur barnens synpunkter ska beaktas.

Konkurrerande uppgifter begränsar skolmyndigheternas barnrättsarbete

Slutligen noterar intervjupersoner att skolmyndigheterna och skolväsendet har många olika uppdrag och frågor att förhålla sig till. Konkurrerande uppgifter och perspektiv – så kallad perspektivträngsel – gör det svårt för verksamheter att prioritera barnrättsarbetet om det inte är tydligt uttalat i styrningen.[364] Myndighetsföreträdare arbetar mer aktivt med områden där de har återrapporteringskrav eller pågående regeringsuppdrag. När sådana saknas för barnrättsområdet prioriteras inte det arbetet.[365]

5.4.2 Konsekvenserna av skolmyndigheternas skilda förhållningssätt till barnkonventionen är svårbedömda

Det är svårt att bedöma om skolmyndigheternas olika förhållningssätt till, och tillämpning av, barnkonventionen gör skillnad för hur barnets rättigheter efterlevs i praktiken. Vi har inte granskat effekterna av skolmyndigheternas arbete bland skolor och huvudmän. Våra intervjuer med myndighetsföreträdare och sakkunniga tyder dock på att ett aktivt barnrättsarbete kan ha potentiella fördelar för såväl skolmyndigheternas eget arbete som för skolor och huvudmän och i förlängningen för barn, vilket vi utvecklar nedan.

Att ta hänsyn till barnets rättigheter har potentiella fördelar både för skolmyndigheternas arbete och för barn

Granskningen tyder på att ett mer systematiskt beaktande av barnets rättigheter kan ge potentiella fördelar både för skolmyndigheternas arbete och för barn. När det görs en grundlig barnkonsekvensanalys inför beslut, minskar risken för att skolmyndigheterna genomför arbeten som får oförutsedda konsekvenser för barn. Därtill undviker man det merarbete det innebär för myndigheten eller andra aktörer om beslutet senare behöver revideras.[366]

Att ta sig tid att inhämta barns synpunkter och erfarenheter inför åtgärder och beslut kan ge liknande fördelar. Både myndighetsföreträdare och elevorganisationer rapporterar att de tillfällen när skolmyndigheterna gör barn och elever delaktiga i arbetsprocesser och beslut i många fall är värdefulla och uppskattade.[367] Som exempel beskriver en företrädare för Skolverket att elevorganisationer varit de mest givande remissinstanserna i remitteringen av förslag till nya kursplaner:

[Elevorganisationerna] hade verkligen en förmåga att vikta stort mot smått och att försöka ta hänsyn till helheten. De var med på utgångspunkten att kursplanerna går ut på att eleverna ska lära sig relevanta saker … och alla elever ska ha en chans att lära sig det här. Medan en stor del av resten av remissvaren var utifrån enfrågeperspektiv, organisationer som var upprörda över det ena eller andra som hade tonats ner. Jag hoppas att det blir en lärdom som vi kan ta med oss i fortsättningen, att [elevorganisationerna] är en extern samtalspartner med mycket klokt att säga.[368]

Flera intervjupersoner framför att myndigheter skulle tjäna på att involvera barn och elever mer än man gör idag, eftersom det ger insikter och perspektiv som de inte annars får ta del av.[369]

Förenklade resonemang om barnets bästa kan medföra att viktiga omständigheter förbises

Granskningen tyder därmed på att förenklade resonemang om vad barnets bästa innebär kan innebära att viktiga perspektiv och omständigheter förbises. Företrädare för Skolverket och Skolinspektionen framhåller i intervjuer att de genom att arbeta för att förbättra utbildningen för barn och elever ofta också per automatik arbetar för barnets bästa. Flera intervjupersoner tar upp att detta är ett vanligt förhållningssätt inom skolväsendet.[370]

Vi ser att det finns skäl att problematisera sådana resonemang. När myndigheter arbetar för ”alla barns” bästa utan att uppmärksamma hur olika barn har skilda behov som kan behöva vägas mot varandra, riskerar vissa grupper av barn att missgynnas – exempelvis barn med funktionsnedsättningar. Granskningen visar att såväl skolor och huvudmän som skolmyndigheternas egna medarbetare kan behöva vägledning till hur sådana avvägningar ska göras.

Vidare, eftersom mycket av skolmyndigheternas produkter riktar sig till skolornas ledning och personal finns risk att barnets perspektiv åsidosätts till förmån för lärarnas eller organisationens behov. Detta kan förebyggas genom att dels göra barnkonsekvensanalyser, dels systematiskt inhämta barns åsikter och erfarenheter inför beslut, antingen direkt genom kontakter med barn och organisationer som företräder dem, eller indirekt genom forskning där barn varit informanter.

Genom att lyfta barnrättsperspektivet kan skolmyndigheterna bidra till att barnets rättigheter efterlevs i skolan

Det finns flera kända brister i efterlevnaden av barnets rättigheter på skolområdet idag (se avsnitt 1.1). Att efterlevnaden brister har många orsaker och är inte bara en fråga om statens styrning av skolan. Samtidigt är en återkommande slutsats i studier av efterlevnaden av barnkonventionen att det behövs mer kunskap om barnets rättigheter i verksamheter som möter barn.[371]

Med detta i åtanke har skolmyndigheterna en viktig roll i att förmedla kunskap om barnets rättigheter – enligt skollagen, barnkonventionen och andra regelverk – till skolor och huvudmän. Exempelvis rapporterar företrädare för SPSM att ett tydligt fokus på barns delaktighet i rådgivningsärenden påverkar hur skolorna de möter involverar barn i utformningen av särskilt stöd. Några intervjupersoner menar att i situationer där skolor och huvudmän inte lever upp till skollagens bestämmelser kan en hänvisning till barnkonventionen ge en tydligare signal om deras skyldighet att tillgodose barnets rättigheter.[372]

Våra intervjuer tyder på att detta är ett område där ett tydligt barnrättsperspektiv i skolmyndigheternas normerande och stödjande arbete samt tillsynsarbete kan göra skillnad.[373] Vidare framförs att skolmyndigheterna, men även andra myndigheter och Regeringskansliet, har möjlighet att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter genom att agera förebilder för kommuner, regioner och verksamheter. Det kan exempelvis handla om att göra barn delaktiga i större utsträckning, men också om att bättre synliggöra när så skett samt att redovisa hur barnrättsliga avvägningar har påverkat viktiga beslut och arbeten.[374]

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen, med särskilt fokus på skolområdet och tre skolmyndigheters barnrättsarbete. Den övergripande slutsatsen är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva.

Granskningen visar att medan statens insatser i flera avseenden har främjat efterlevnaden av barnkonventionen, kvarstår viktiga problem som begränsar barnkonventionens genomslag. För att ytterligare stärka efterlevnaden bör regeringen vara tydligare och mer samordnad i sin styrning samt säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsprocessen. Skolverket och Skolinspektionen bör stärka barnrättsperspektivet i sina processer och i viktigare ärenden och beslut, medan Barnombudsmannen bör stärka den analytiska kvaliteten i sina rapporter.

6.1 Barnombudsmannens insatser för att följa upp barnkonventionen behöver bli mer effektiva

Riksrevisionens granskning av Barnombudsmannen har omfattat myndighetens arbete med rapporter, rättspraxis och statistik. Granskningen visar att det finns brister i dessa delar. Riksrevisionen bedömer därför att Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit effektiva. Barnombudsmannen behöver se över hur myndigheten genomför sitt arbete, så att insatserna gör största möjliga nytta i förhållande till myndighetens uppdrag och resurser.

6.1.1 Otillräckligt underbyggda analyser och förslag i rapporter

Flera av Barnombudsmannens rapporter till regeringen innehåller slutsatser som är svåra att härleda och förslag som är otillräckligt motiverade, trots att relativt mycket resurser har lagts på rapporterna. Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att barnets rättigheter bättre ska tillgodoses. Riksrevisionen bedömer att rapporterna därför inte blir ett användbart underlag för att driva på genomförandet av barnkonventionen. Bristerna gäller särskilt för årsrapporterna för 2022–2023. Barnombudsmannen behöver stärka den analytiska kvaliteten, så att regeringen och andra aktörer får ett så bra underlag som möjligt för att kunna vidta åtgärder för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen.

6.1.2 Osäkert om arbetet med att samla rättspraxis görs på bästa sätt

Granskningen visar att Barnombudsmannen samlar in rättspraxis om barnkonventionen i en databas på ett systematiskt sätt och att myndigheten har prioriterat att få till stånd en kontinuitet i sin databas. Men de avgränsningar som gjorts i detta syfte innebär att Barnombudsmannen ibland samlar in avgöranden som kan vara av låg relevans, medan andra mer relevanta avgöranden riskerar att förbises. Det medför en risk för att databasen endast ger en begränsad bild av rättsutvecklingen, och otillräcklig vägledning för aktörer som söker stöd i tillämpningen av barnkonventionen.

Riksrevisionen bedömer att Barnombudsmannen behöver analysera om arbetet med rättspraxis i dess nuvarande form är ändamålsenligt i förhållande till syftet.[375] En viktig del i analysen är att bedöma hur arbetet bäst kan bidra till att ge relevant rättslig vägledning, eftersom sådant stöd efterfrågas och är viktigt för att stärka tillämpningen och efterlevnaden av barnkonventionen. Exempel på frågor som bör ingå i analysen är: Vilka är målgrupperna för arbetet, och vilka behov har de? Vad visar hittills insamlad rättspraxis, och vad går det att säga om rättsutvecklingen utifrån detta? Hur påverkar rättspraxis från de högsta instanserna tillämpningen i de lägre? Vilka avgöranden och aspekter av rättspraxis och rättsutveckling förbises med nuvarande avgränsningar?

Riksrevisionen bedömer att regeringen bör följa upp resultatet av en sådan analys. Barnombudsmannens arbete med rättspraxis görs inom ramen för ett regeringsuppdrag som anger att myndigheten ska samla rättspraxis i en databas. Enligt Riksrevisionen finns det dock skäl för både regeringen och Barnombudsmannen att ta ställning till om databasen som arbetsform är effektiv, eller om arbetet med databasen kan ersättas eller kompletteras med att Barnombudsmannen följer, analyserar och sprider kunskap om rättspraxis på alternativa sätt.

6.1.3 Uppgiften om att sammanställa statistik genomförs inte – regeringen bör förtydliga behovet och se över ansvaret

Barnombudsmannen genomför inte idag sin lagenliga uppgift om att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Barnombudsmannen tillhandahöll tidigare statistikverktyget Max18 i detta syfte. Verktyget utvecklades på uppdrag av regeringen, men Barnombudsmannen lade ned verktyget 2021 eftersom det inte bedömdes vara tillräckligt användarvänligt och resurseffektivt att förvalta. Riksrevisionen bedömer att det hade varit lämpligare och mer effektivt om regeringen hade gett uppdraget om att utveckla statistikverktyget till en statistikmyndighet, eftersom en statistikmyndighet har expertkunskap om statistik och därmed skulle ha haft bättre förutsättningar att utveckla och förvalta verktyget.

Riksrevisionen bedömer vidare att regeringen behöver ompröva och förtydliga behovet av sammanställd statistik om barns och ungas levnadsvillkor, eftersom det idag är oklart vilken typ av statistik som efterfrågas och i vilket syfte.[376] Med det som grund bör regeringen se över vilken myndighet som bör ansvara för genomförandet samt vilken samordning som är lämplig mellan myndigheter. Det betyder att regeringen kan behöva se över den uppgift om att samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, som Barnombudsmannen idag har enligt lagen om Barnombudsman.

6.1.4 Regeringens styrning av Barnombudsmannen har inte varit effektiv, men styrningen har anpassats de senaste åren

Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv, eftersom den gått i motsatt riktning till intentionen: att Barnombudsmannen skulle ha en ökad självständighet där behovet av regeringsuppdrag skulle minska. Under den granskade perioden har regeringen i stället gett ett ökat antal regeringsuppdrag till Barnombudsmannen.

Upplägget med många regeringsuppdrag gör det svårt för Barnombudsmannen att arbeta egeninitierat och med sitt kärnuppdrag enligt lag och instruktion. Barnombudsmannen menar att myndigheten samtidigt är beroende av regeringsuppdragen och den finansiering som kommer med dem, för att kunna bibehålla sin personalstyrka och verksamhet. Det föranleder frågan hur det egentligen är tänkt att Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag på ett meningsfullt sätt.

Samtidigt bedömer Riksrevisionen att det finns brister i Barnombudsmannens verksamhet, som Barnombudsmannen borde kunna åtgärda inom ramen för nuvarande förutsättningar (se avsnitt 6.1.1 och 6.1.2). Sedan 2021 har regeringen också förbättrat villkoren för hur regeringsuppdragen finansieras. Även om det inte är en fullständig lösning på frågan om hur Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag, ger det större flexibilitet och mindre administration för genomförandet av regeringsuppdragen. Givet detta bedömer Riksrevisionen att regeringen behöver fortsätta följa upp Barnombudsmannens verksamhet och resultat och hur de förändrade finansieringsvillkoren för regeringsuppdragen faller ut. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av att regeringen gav större flexibilitet i finansieringen av regeringsuppdragen för 2023, medan flexibiliteten åter har begränsats något för 2024.

6.2 Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv på olika sätt och i olika utsträckning

Granskningen visar relativt stora skillnader i skolmyndigheternas barnrättsarbete, trots att de på flera sätt verkar för samma ändamål och målgrupper.

6.2.1 Skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen

Skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen. SPSM strävar aktivt efter att främja efterlevnaden av barnkonventionen bland skolor och huvudmän. Skolinspektionen främjar efterlevnaden av barnets rättigheter huvudsakligen utifrån skollagen och beaktar därmed barnkonventionen indirekt, eftersom delar av barnkonventionen är transformerad i skollagen. Skolverket har en liknande utgångspunkt, men framhåller samtidigt barnkonventionens betydelse.

6.2.2 Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning

Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning. SPSM har en tydlig intern styrning och ett utvecklat internt stöd för hur myndigheten ska tillämpa både barnkonventionen och barnets rättigheter i sin verksamhet. SPSM tillämpar också barnrättsperspektivet jämförelsevis systematiskt såväl internt som i det utåtriktade arbetet. SPSM gör prövningar av barnets bästa vid många beslut och prioriterar barns och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden. SPSM har också en uttalad ambition om att vara en pådrivande rättighetsaktör i sitt utåtriktade arbete.

Skolverket har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Granskningen visar att det finns utrymme att utveckla både den interna styrningen och den praktiska tillämpningen. Till exempel redovisar Skolverket inte tydligt hur myndigheten har beaktat ett barnrättsperspektiv när man tagit fram styrdokument för skolan, som allmänna råd eller förslag till reviderade läroplaner. De barnkonsekvensanalyser som redovisas i detta arbete är översiktliga och kortfattade, och det är ovanligt att Skolverket inhämtar synpunkter från enskilda elever. När Skolverket har involverat elevorganisationer eller enskilda elever framgår inte heller hur dessas synpunkter har beaktats.

Även Skolinspektionen har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i sin inspektionsverksamhet. Till exempel har Skolinspektionen valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som forskning visar är viktiga för elevers utveckling i skolan. Skolinspektionen intervjuar som regel elever vid skolbesök och beaktar elevernas synpunkter vid beslut. Skolinspektionen redovisar dock inte rutinmässigt barnkonsekvensanalyser när myndigheten utvecklar och beslutar om inriktningen på sin inspektionsverksamhet, och det är ovanligt att elever eller elevorganisationer involveras i sådant utvecklingsarbete.

6.2.3 Skolverket och Skolinspektionen bör utveckla sitt arbete med barnkonsekvensanalyser

Riksrevisionen bedömer att Skolverket och Skolinspektionen bör stärka barnrättsperspektivet i sina interna processer och i viktigare ärenden och beslut. I det ingår att tydliggöra när och hur barnkonsekvensanalyser bör göras och redovisas, inklusive när och hur barn och elever kan göras delaktiga inför åtgärder och beslut. Skolverkets beslut om såväl styrdokument som stödmaterial påverkar många barn och elever i skolan, och det är därför viktigt att barnrättsperspektivet synliggörs i samband med besluten. Även Skolinspektionens beslut om hur inspektionsverksamheten ska utformas är viktiga, eftersom verksamheten är en viktig del av statens uppföljning av hur huvudmän säkerställer barnets rättigheter i skolan. Likaså är det viktigt att skolmyndigheterna följer upp sina verksamheter utifrån ett barnrättsperspektiv. Exempel på områden där det är särskilt viktigt att barns rättigheter och erfarenheter beaktas i uppföljningen är Skolinspektionens och BEO:s förändrade arbetssätt kopplat till hanteringen av uppgifter om missförhållanden.

Enligt Riksrevisionens bedömning riskerar myndigheter, som i lägre utsträckning synliggör barnrättsperspektivet i sina processer, att förbise viktiga omständigheter i samband med åtgärder och beslut, till exempel hur olika grupper av barn kan påverkas på olika sätt av besluten. När barnkonsekvensanalyser inte redovisas på ett tydligt sätt kan det också bli svårt för utomstående, exempelvis remissinstanser, att följa vilka barnrättsliga avvägningar som har gjorts – och som även kan vara viktiga att bevaka och följa upp. Därutöver tyder granskningen på att skolmyndigheterna kan tjäna på att involvera elever och elevorganisationer i sitt arbete mer än man gör idag, eftersom det kan ge perspektiv som skolmyndigheterna annars inte får och som kan vara viktiga att uppmärksamma gentemot skolor och huvudmän.

Samtidigt kan det finnas en osäkerhet kring nyttan av att genomföra och redovisa barnkonsekvensanalyser. Nyttan kan därför behöva vägas mot den ökade arbetsinsats och administration som analyserna kan medföra. Därför är det viktigt att Skolverket och Skolinspektionen identifierar i vilka frågor som barnkonsekvensanalyser kan vara särskilt viktiga att göra och redovisa, och att analysernas omfattning kan justeras beroende på frågornas karaktär. Lika viktigt är det att myndigheterna följer upp erfarenheterna av analyserna, för att säkerställa att de ger meningsfulla resultat.[377]

6.2.4 Brister i regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete

Riksrevisionen bedömer vidare att det har funnits flera brister i regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete, som bidragit till att barnkonventionen inte fått det genomslag som annars varit möjligt.

För det första har regeringen inte tydliggjort någon inriktning för skolmyndigheternas barnrättsarbete. Det innebär att skolmyndigheterna inte har fått någon vägledning i vad de ska fokusera på eller vad regeringen prioriterar eller vill uppnå. Till exempel har det varit otydligt om skolmyndigheterna ska fokusera på att stärka barnrättsperspektivet i det interna arbetet eller i det utåtriktade, eller både och. Det illustreras i granskningen av att Skolverket menar att det är otydligt om myndigheten har i uppdrag att stödja skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen, och vilken roll Skolverket i så fall ska ha i förhållande till andra aktörer.

Riksrevisionen konstaterar att skolmyndigheterna genom sina normerande, stödjande och tillsynande verksamheter har en viktig roll i att både förmedla kunskap om barnets rättigheter och att driva på skolor och huvudmän i deras arbete med att säkerställa barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Att regeringen inte har tydliggjort om skolmyndigheterna bör ha ett barnrättsperspektiv i den utåtriktade verksamheten är därför en brist.[378]

För det andra har regeringens styrning inte bidragit till en samsyn mellan skolmyndigheterna kring deras förhållningssätt till barnkonventionen. Det medför en risk för att skolmyndigheterna förmedlar olika budskap till skolor och huvudmän, exempelvis om barnkonventionens betydelse för skolan, eller att skolmyndigheterna arbetar i otakt med varandra. Riksrevisionen bedömer att det hade varit relevant att ge uppdrag med syfte att nå större samsyn mellan skolmyndigheterna, eftersom skolmyndigheterna idag gör på olika sätt samtidigt som de har ett gemensamt ansvar att verka för att barnets rättigheter tillgodoses i skolan.

För det tredje har regeringen inte närmare följt upp eller återkopplat på skolmyndigheternas barnrättsarbete. Det innebär att regeringen inte har fått tillräckligt underlag för att kunna utveckla sin styrning, men också att skolmyndigheterna har haft mindre incitament att fortsätta sitt utvecklingsarbete för att stärka sin tillämpning av barnkonventionen. Här visar granskningen till exempel att Skolverkets utvecklingsarbete har stannat av efter att de slutredovisade sitt uppdrag inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter.

6.3 Regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen har inte varit tillräckligt effektiv

6.3.1 Regeringens styrning har i vissa avseenden främjat genomförandet av barnkonventionen …

Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning i vissa avseenden har främjat genomförandet av barnkonventionen. Granskningen tyder på att barnkonventionens ställning som svensk lag har bidragit till att barnets rättigheter har fått ökad uppmärksamhet och tyngd i offentlig verksamhet. De åtgärder som regeringen har vidtagit för att ytterligare främja genomslaget av barnkonventionen har enligt Riksrevisionen också varit relevanta, eftersom de har syftat till att främja ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsarbetet, öka kunskapen om barnets rättigheter inom olika verksamhetsområden och ge stöd i tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen. De har därmed varit inriktade mot att hantera välkända utmaningar för att barnkonventionen ska få ökat genomslag. Regeringen har också tagit initiativ till flera utredningar på barnrättsområdet och lagändringar där barnkonventionen fortsatt har transformerats i lagstiftningen.

6.3.2 … men det finns brister i hur barnets rättigheter synliggörs i lagstiftningsprocessen …

Samtidigt visar granskningen att det finns brister i hur barnrättsperspektivet beaktas och synliggörs i underlag till vissa lagändringar på skolområdet. Det gäller i såväl utredningsdirektiv som i utredningar och propositioner. Vissa utredningar har ett väl framskrivet barnrättsperspektiv, medan andra brister i detta avseende. Regeringens utredningsdirektiv anger ofta att barnkonventionen ska beaktas i utredningarna, vilket är positivt. Men det är mindre vanligt att direktiven anger vad detta innebär, exempelvis att utredaren ska redogöra för hur barnets rättigheter har beaktats eller att barn och ungas synpunkter ska inhämtas.

Riksrevisionen bedömer att ett barnrättsperspektiv bör beaktas i högre grad i lagstiftningsprocessen och i underlag till lagförslag i frågor som rör barn – det gäller för lagförslag i frågor som rör barn generellt, och inte bara på skolområdet. Riksrevisionen bedömer att det är mer effektivt att integrera ett barnrättsperspektiv tidigare och genomgående i utredningsarbetet än att brister uppmärksammas i efterhand av remissinstanser. Regeringen bör därför ge tydligare instruktioner om att barnkonsekvensanalyser ska göras, till exempel genom utredningsdirektiven, kommittéförordningen eller den förordning om konsekvensutredning som nu är under beredning i Regeringskansliet. Regeringen har själva framhållit att det är särskilt viktigt att det finns ett tydligt barnrättsperspektiv i lagförslag, eftersom de ligger till grund för de förarbeten som sedan är vägledande i rättstillämpningen.[379] Minst lika viktigt är det därför att barnrättsperspektivet också synliggörs i regeringens propositioner.

Granskningen visar även att det finns en risk att barnrättsperspektivet inte tillräckligt beaktas i andra former av regeringsbeslut. Bland annat saknas en utbildning om barnets rättigheter på Regeringskansliet, samtidigt som varje departement ansvarar för att barnrättsperspektivet beaktas inom deras respektive arbetsområden.

6.3.3 … och kända utmaningar i genomförandet och efterlevnaden av barnkonventionen kvarstår

Granskningen bekräftar också att tidigare kända utmaningar i genomförandet och efterlevnaden av barnkonventionen kvarstår. Det framgår såväl av granskningen av skolmyndigheterna som av Riksrevisionens intervjuer med sakkunniga.

Brist på kunskap och kompetens hämmar genomförandet

Det saknas fortfarande kunskap på olika nivåer om vad barnets rättigheter innebär i praktiken för olika verksamheter, och när barnkonsekvensensanalyser faktiskt behöver göras inför beslut som rör barn. Detta trots att barnkonventionen har blivit lag och trots att regeringen vidtagit flera kunskapshöjande åtgärder. Många anser också att det är svårt och resurskrävande att tillämpa barnets rättigheter i praktiken, och personer som arbetar med frågor och verksamheter som berör barn ser inte alltid värdet av att inhämta barns synpunkter i samband med processer och beslut.

Barnkonventionens tolkningsbarhet skapar särskilda utmaningar

Vidare kvarstår en osäkerhet i offentliga verksamheter kring hur man ska tolka och tillämpa barnkonventionen. Osäkerheten bottnar i det tolkningsutrymme som ryms i barnkonventionens artiklar – en grundläggande utmaning som har varit förknippad med barnkonventionen sedan länge. Att konventionens allmänt hållna artiklar skulle innebära problem vid tillämpningen förutsågs redan innan den blev lag och var en anledning till att bland annat Lagrådet avstyrkte förslaget.

Ett exempel på de tolkningssvårigheter som uppstår gäller principen om barnets bästa, där tillämpare förväntas väga både olika gruppers behov och olika tolkningar av barnets bästa, inklusive barnets egna perspektiv, mot varandra. Oavsett hur väl sådana avvägningar genomförs finns sällan något allmängiltigt svar. Det illustreras i granskningen bland annat av de lagstiftningsprocesser där regeringen och remissinstanser har gjort olika bedömningar om vad som är barnets bästa.

Tolkningsutrymmet i barnkonventionen försvårar även för uppföljningen av hur barnets rättigheter tillämpas och efterlevs. Detta eftersom det i en uppföljning kan vara svårt att värdera vad som är en tillräcklig ambitionsnivå för barnrättsarbetet i en verksamhet, eller vad som utgör en godtagbar bedömning av barnets bästa. Att uppföljningen omfattar värderande moment som kan vara svåra att utföra, medför också en risk för att fokus i stället läggs på formaliakrav – exempelvis att man följer upp om en prövning av barnets bästa har gjorts inför beslut, snarare än hur besluten faktiskt påverkar barnets rättigheter.

Det faktum att svensk lagstiftning till stor del redan överensstämde med barnkonventionen innan den blev lag, bidrar ytterligare till en osäkerhet både kring lagens mervärde och hur den ska tillämpas. På skolområdet råder delade meningar om huruvida det är nödvändigt att ta särskild hänsyn till barnkonventionen, utöver de delar som redan är inskrivna i skollagen. Som nämnts gör även skolmyndigheterna olika tolkningar i frågan.

6.3.4 Fortsatta problem med kunskap, tolkning och tillämpning synliggör behovet av tydligare styrning

De utmaningar som beskrivs ovan är som nämnts inte nya, men de är fortfarande aktuella. De synliggör att medan beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag var en tydlig prioritering från riksdagen och regeringen, innebär lagens utformning alltjämt svårigheter för genomförandet. Det kan argumenteras att en allmänt hållen lag med stort tolkningsutrymme inte utgör ett effektivt styrmedel. De åtgärder som regeringen hittills har vidtagit för att stödja tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen tycks inte heller ge tillräcklig vägledning för myndigheter och andra aktörer i deras barnrättsarbete.[380]

Riksrevisionen bedömer därför att regeringens styrning av genomförandet av barnkonventionen behöver bli tydligare och mer samordnad. Så som styrningen är utformad idag är regeringen otydlig i vad den vill prioritera och uppnå. Medan riksdag och regering har uttryckt tydliga ambitioner om att det barnrättsbaserade synsättet ska få bättre genomslag i offentlig verksamhet, har regeringen inte konkretiserat ambitionerna i sin styrning av myndigheter eller gentemot kommuner och regioner. Regeringens strategi för barnets rättigheter är ett talande exempel på detta. Strategin innehåller tydliga principer för barnrättsarbetet, men den konkretiserar inte några mål och förtydligar inte olika aktörers uppdrag eller hur de förhåller sig till varandra. Det gör att det blir otydligt för myndigheter och andra aktörer vad de förväntas förändra och vad som är en rimlig ambitionsnivå för barnrättsarbetet. Det riskerar i sin tur att arbetet med att stärka efterlevnaden av barnkonventionen nedprioriteras – i synnerhet hos pressade myndigheter och verksamheter. Regeringen har inte heller följt upp eller uppdaterat strategin sedan den godkändes av riksdagen 2010. Riksrevisionen bedömer därför att strategins betydelse för olika aktörers barnrättsarbete har varit svag.

Genom en tydligare och mer samordnad styrning kan regeringen skapa bättre förutsättningar för ett fortlöpande barnrättsarbete i prioriterade verksamheter och bland prioriterade aktörer. I detta kan ingå att förtydliga

• prioriterade verksamhetsområden som regeringen bedömer vara särskilt viktiga för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen; på så sätt kan regeringen styra resurser dit problem och behov bedöms vara störst
• mål eller resultat som arbetet ska bidra till, med utgångspunkt i problem som behöver lösas inom de prioriterade verksamhetsområdena; detta kan i sin tur bidra till att identifiera vilka målgrupper som behöver nås
• statliga aktörer som bedöms viktiga för att mål och resultat ska uppnås, deras ansvar och roller i förhållande till varandra och var det finns samordningsvinster
• hur uppföljning av resultaten ska ske och redovisas.[381]

Riksrevisionen bedömer också att styrningen av olika politikområden som rör mänskliga rättigheter kan samordnas i högre utsträckning. Idag styrs olika rättighetsområden parallellt, samtidigt som de i praktiken ofta överlappar eller har koppling till varandra. Att samordna styrningen skulle kunna bidra till ett helhetsperspektiv och ge effektivitetsvinster i myndigheternas genomförande, till exempel genom minskat dubbelarbete och genom att arbetet med olika rättighetsområden kan förstärka varandra. På så sätt skulle regeringen också kunna öka genomslaget för rättighetspolitiken.[382]

6.3.5 Genomslaget av statliga insatser påverkas av lokala omständigheter

Kommuner och regioner ansvarar för många av de verksamheter som möter barn direkt och till vardags. Utöver skolan, som den här granskningen har fokuserat på, handlar det om exempelvis socialtjänst, stadsplanering och hälso- och sjukvård. I vilken grad den statliga styrningen av barnkonventionen får genomslag avgörs därför till stor del av huvudmäns och verksamheters mottagarkapacitet – det vill säga deras förutsättningar att omsätta styrningen och tillämpa barnets rättigheter i praktiken. Verksamheter med pressad budget, brist på utbildad personal, hög personalomsättning och liknande utmaningar kommer att ha svårt att fullt ut efterleva barnkonventionen oavsett hur lagar och kunskapsstöd är utformade.

Det understryker vikten av att barnets rättigheter beaktas även när förutsättningarna för de lokala verksamheterna fastställs, exempelvis vid beslut om prioriteringar och resurstilldelning i verksamheter som påverkar barn – däribland skolan. Med andra ord är det inte tillräckligt att kunskapshöjande satsningar riktas mot yrkesgrupper i berörda verksamheter, om inte kunskapen och det barnrättsbaserade synsättet också finns hos personer i ledande befattningar, inklusive förtroendevalda, på nationell såväl som på lokal nivå.

6.4 Rekommendationer

Till regeringen

• Säkerställ en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen, i syfte att främja ett fortlöpande barnrättsarbete bland prioriterade aktörer och verksamheter.
• Vidta åtgärder för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsprocessen, till exempel genom att inkludera tydligare instruktioner om att och hur barnrättsperspektivet ska beaktas och redovisas i utredningar och propositioner.
• Följ upp om Barnombudsmannens arbete med att samla rättspraxis i en databas är ändamålsenligt i förhållande till syftet.
• Förtydliga behovet av sammanställd statistik över barn och ungas levnadsvillkor, och se över hur ansvaret för uppgiften bör fördelas.

Till Barnombudsmannen

• Stärk den analytiska kvaliteten i arbetet med att bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, i syfte att förstärka de rapporter och förslag som lämnas till regeringen.
• Analysera om de nuvarande formerna för arbetet med att samla in rättspraxis i en databas är ändamålsenliga i förhållande till syftet.

Till Skolverket och Skolinspektionen

• Vidta åtgärder för att stärka och synliggöra barnrättsperspektivet i interna processer och i viktigare ärenden och beslut. I det bör ingå att tydliggöra när barnkonsekvensanalyser bör göras, vad de bör omfatta samt hur de bör redovisas.