Avgiftsbelagda tjänster – risk för ineffektivitet när myndigheter bestämmer och disponerar avgifterna

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningens övergripande revisionsfråga är om styrningen av myndigheters offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster riktade till företag som myndigheterna bestämmer avgiftens storlek på och disponerar intäkterna från är effektiv.

Den övergripande frågan besvarar vi med tre delfrågor:

• Arbetar regeringen med myndigheternas avgiftsbelagda tjänster till företag så att tjänsterna tillhandahålls med krav på högre produktivitet och effektivitet?
• Bidrar ESV:s verksamhet till att myndigheternas avgiftsbelagda tjänster till företag utförs med högre produktivitet och effektivitet?
• Arbetar myndigheterna med att öka produktiviteten och effektiviteten i de avgiftsbelagda tjänster som riktas till företag?

1.2.1 Avgränsningar

I granskningen avgränsar vi oss till de 10 myndigheter, varav två affärsverk, som står för merparten av de offentligrättsliga avgiftsintäkter som myndigheter totalt sett bestämmer storlek på och disponerar intäkterna från. Dessa myndigheter är E-hälsomyndigheten, Jordbruksverket, Lantmäteriet, Livsmedelsverket, Luftfartsverket (LFV), Post- och Telestyrelsen (PTS), Sjöfartsverket, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), Trafikverket och Transportstyrelsen.

1.3 Bedömningsgrunder

I granskningen har vi utgått från ett antal bestämmelser i lagar och förordningar som vi operationaliserat, i meningen konkretiserat vad de innebär i praktiken för regeringens styrning och myndigheternas genomförande.

Vår utgångspunkt är budgetlagens (2011:203) krav på att god hushållning ska iakttas i statens verksamhet och att hög effektivitet ska eftersträvas.[21] Trots att det produktivitetsavdrag som finns för anslag saknas för avgifter, gäller kraven på effektivitet och god hushållning enligt budgetlagen och myndighetsförordningen (2007:515) även för avgiftsfinansierad verksamhet. Budgetlagen, tillsammans med avgiftsförordningen (1992:191), reglerar även hur avgifter ska hanteras och redovisas.[22]

Riksdagen har uttalat att det är viktigt för den att kunna bedöma den statliga verksamhetens effekter och att riksdagen därför behöver få en klar uppfattning av den statliga verksamheten. Detta inbegriper de väsentliga delar av verksamheten som bedrivs vid sidan av statsbudgeten, som till exempel avgiftsfinansierad verksamhet. Detta kommer till uttryck i förarbeten till lagen om statsbudgeten.[23]

En central bedömningsgrund är också att riksdagen framhållit vikten av att regeringen arbetar fortlöpande med att utveckla styrningen av de avgiftsbelagda verksamheterna, så att det finns ett produktivitetskrav på dessa verksamheter i enlighet med vad regeringen uppgett till riksdagen.[24]

Riksdagen har antagit riktlinjer för när det kan vara aktuellt för myndigheter att få disponera avgiftsinkomster i offentligrättslig verksamhet.[25] Enligt riktlinjerna kan detta vara tillåtet när det främjar hög effektivitet och service i verksamheten.[26]

När det gäller ESV omfattar bedömningsgrunderna även det som styr ESV:s verksamhet, såsom förordningen med instruktion för Ekonomistyrningsverket och regler om full kostnadstäckning i avgiftsförordningen. Enligt ESV:s instruktion ska ESV bistå regeringen med det underlag som behövs för att bedöma om statsförvaltningen är effektiv och om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. ESV ska också enligt instruktionen utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. Vidare ska ESV enligt instruktionen ge stöd åt myndigheterna genom metoder, riktlinjer, utredningar, utbildning och rådgivning. Även avgiftsförordningen, inklusive målet om full kostnadstäckning är en central bedömningsgrund. Enligt avgiftsförordningen ska myndigheter vart tredje år samråda med ESV om de avgifter som myndigheter tar ut.[27]

När det gäller de övriga myndigheter som ingår i granskningen och deras avgiftsbelagda offentligrättsliga verksamhet utgår vi från bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900) som har betydelse för myndigheters verksamhet i förhållande till bland annat företag.

• Enligt 6 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet lämna den enskilde sådan hjälp att hen kan ta tillvara sina intressen.[28]
• Enligt 9 § förvaltningslagen ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.

Vidare finns det krav enligt myndighetsförordningen på att myndigheter fortlöpande ska utveckla verksamheten.[29] Av den interna promemorian som låg till grund för förslaget till myndighetsförordning framgår att det är angeläget att förvaltningen anpassar sig till snabbt förändrade krav, och för detta krävs ett kontinuerligt arbete med att utveckla verksamheten. Detta arbete ska bland annat syfta till bättre service för medborgare och företag och hög effektivitet.[30]

Vi utgår slutligen också från förenklingspolitiken, som ska vägleda myndigheternas verksamheter, till exempel avseende handläggningstider, bemötande och service till företag. Denna politik har direkt koppling till granskningens övergripande motiv. För att myndigheternas avgiftsbelagda tjänster ska vara effektiva behöver de som betalar få sina ärenden behandlade i god tid och med gott bemötande.[31]

1.3.1 Operationalisering av bedömningsgrunderna

Samtliga bedömningsgrunder för de tre delfrågorna baseras på en rimlighetsbedömning av de övergripande bedömningsgrunderna.

Delfråga 1 – om regeringens styrning

Våra operationaliserade bedömningsgrunder är följande:

• Regeringens övergripande långsiktiga styrning av myndigheterna genom främst instruktioner och andra förordningar, avseende avgiftsbelagda tjänster, ska inbegripa produktivitet och effektivitet samt tydligt peka ut de ekonomiska mål som ska gälla för avgifterna.
• Regeringens löpande styrning av myndigheterna ska inkludera aspekter avseende effektivitet och produktivitet och vara riskbaserad. Det vill säga ägna relativt sett mer uppmärksamhet åt de situationer där risken för brister avseende till exempel produktivitet och effektivitet är större. Verktyg för detta kan vara uppdrag från regeringen och Regeringskansliets myndighetsdialoger[32], övrig löpande förvaltning, samt utvärderingar av hur den avgiftsbelagda verksamheten fungerar utifrån centrala gemensamma nyckeltal och hur den uppfattas utifrån de betalande företagens perspektiv.
• Regeringens rapporteringskrav på myndigheterna avseende avgiftsuttag ska vara likvärdiga och inkludera en uppföljning av bemyndigandet att myndigheterna får disponera och bestämma intäkter från avgifterna.

Delfråga 2 – om ESV:s bidrag

Våra operationaliserade bedömningsgrunder är följande:

• ESV:s rådgivning och stöd till myndigheterna och utförandet av regeringsuppdrag ska vara användbart för myndigheterna respektive regeringen.
• ESV ska årligen ta fram en redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten. Denna redovisning ska vara av god kvalitet för de avgifter som myndigheterna bestämmer storlek på och disponerar intäkter från.

Delfråga 3 – myndigheters åtgärder för att öka effektivitet och produktivitet i de avgiftsbelagda tjänsterna

Våra operationaliserade bedömningsgrunder är följande:

• Myndigheternas styrning, uppföljning och utveckling av den avgiftsbelagda verksamheten ska vara särskilt omsorgsfull avseende sådan verksamhet som utgör ett undantag från budgetprinciperna om att myndigheter inte både ska bestämma storlek på avgifter och disponera intäkterna från dem.[33] Detta kan till exempel innefatta
  • att hantera de risker som är förknippade med att myndigheterna både bestämmer om storlek på avgifterna och disponerar intäkterna från dem genom sin uppföljning och styrning
  • känslighetsanalyser och konsekvensanalyser av avgifts- och servicenivåer.
• Myndigheterna ska ha återkommande dialoger med berörda företag och/eller branschorganisationer, i syfte att skaffa sig kunskap om och kunna förhålla sig till företagens behov och förväntningar i förhållande till de offentligrättsliga avgiftsbelagda verksamheternas produktivitet och effektivitet.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Dimitrios Ioannidis (projektledare) och Jesper Fagerberg. Två referenspersoner har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Vilhelm Persson, professor vid Juridiska institutionen Lunds universitet, och Andreas Werr, professor vid Institutionen för företagsledning och organisation, Handelshögskolan i Stockholm. Företrädare för Regeringskansliet (Finansdepartementet, Klimat- och näringslivsdepartementet, Utrikesdepartementet och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), E-hälsomyndigheten, ESV, Jordbruksverket, Lantmäteriet, Livsmedelsverket, LFV, PTS, Sjöfartsverket, Swedac, Trafikverket och Transportstyrelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

I granskningen har vi arbetat med skriftliga underlag från Regeringskansliet och myndigheterna. Vi har ställt skriftliga frågor och erhållit skriftliga svar från Regeringskansliet och de granskade myndigheterna.[34] Skriftväxlingen har varit omfattande och möjliggjort fortsatt fördjupande informationsinhämtning.

Underlag från Regeringskansliets arbete med myndighetsdialogerna har utgjort en viktig grundläggande del för granskningen avseende delfråga ett.[35]

Skriftliga underlag från ESV har utgjort underlag i granskningen med avseende på delfråga två. Vi har skickat skriftliga frågor till ESV och intervjuat företrädare för myndigheten vid ett antal tillfällen. I denna del har vi också gjort en översikt av myndigheternas avgiftssamråd med ESV (se tabell 6 i kapitel 4).

Inom ramen för granskningen har vi begärt underlag från och ställt skriftliga frågor till de myndigheter som granskas.[36] Underlag från framför allt myndigheternas verksamhetsplanering och utvecklingsarbete är en central del i granskningen avseende delfråga tre.[37]

Eftersom de offentligrättsliga avgifterna utgör myndighetsutövning i förhållande till enskilda, i granskningens fall företag, har vi bedömt det som viktigt att ta del av synpunkter från företag genom deras branschorganisationer. Vi har därför genomfört intervjuer med branschorganisationer, i vissa fall tillsammans med enskilda medlemsföretag.[38]

Vi har också ställt skriftliga frågor till sammanlagt 37 branschorganisationer och enskilda företag i branscher som täcks av de avgiftsbelagda offentligrättsliga avgifterna i de 10 myndigheterna som granskningen omfattar.[39] Inom ramen för delfråga tre har vi gått igenom 13 remissvar från sju branschorganisationer,[40] samt tagit del av en remissammanställning från Transportstyrelsen och ett överklagande av Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 29 april 2020 i mål nr 1725-20.[41]

Statskontoret publicerade den 20 december 2024 en egeninitierad rapport om avgiftsbelagd verksamhet.[42] Vi har haft kontakt med Statskontorets projektgrupp från det att Statskontoret inledde sitt arbete med rapporten fram till rapportens publicering. Vi har använt information från Statskontorets rapport i tillämpliga delar av granskningsrapporten.

De bilagor vi hänvisar till i rapporten återfinns i granskningens akt.

2. Myndigheters offentligrättsliga avgifter

Beslut om myndigheters uttag och disposition av offentligrättsliga avgifter är en fråga som riksdagen kan delegera till regeringen.[43] När regeringen fattar sådana beslut kan regeringen följa upp myndigheternas verksamhet inom området med hjälp av bland annat de årliga myndighetsdialogerna. ESV har uppgifter avseende myndigheters avgiftsbelagda verksamhet i ett antal avseenden. Den avgiftsfinansierade verksamheten i staten har ökat över tid. Det gäller också sådana offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster där myndigheter både bestämmer avgifterna och disponerar avgiftsintäkterna.[44]

2.1 Intäkterna i statens avgiftsbelagda verksamhet

Statens avgiftsintäkter har utgjort mellan 7 och 10 procent av statens totala inkomster de senaste 20 åren. De offentligrättsliga avgiftsinkomsternas andel av de totala avgiftsinkomsterna har också varit i stort sett konstant (se diagram 1).[45]

Diagram 1 De offentligrättsliga avgiftsinkomsternas andel av de totala avgiftsinkomsterna 2003–2023

Under 2023 tog 196 myndigheter ut avgifter inom offentligrättslig verksamhet eller uppdragsverksamhet. Cirka 78 procent av de totala intäkterna var utomstatliga, det vill säga avgifter som enskilda betalar. De totala utomstatliga intäkterna av offentligrättslig verksamhet var cirka 22 miljarder kronor, varav cirka 21,7 miljarder kronor var intäkter från enskilda för avgiftsbelagda tjänster.[46]

2.2 Vanligt att myndigheter får bestämma avgifternas storlek och disponera intäkterna

År 2023 disponerade myndigheterna 58 procent av avgiftsintäkterna från den offentligrättsliga verksamheten, se tabell 1.

Tabell 1 Avgiftsintäkter i offentligrättslig verksamhet uppdelat på om myndigheten disponerar avgiften eller inte (andel av avgiftsintäkterna, procent)

Källa: Statskontoret, 2024, s. 22.

Enligt Statskontoret blev det vanligare kring 2000-talet att riksdagen och regeringen beslutade att en myndighet fick disponera avgiftsinkomster. Ett starkt vägande skäl bakom många av besluten ska enligt Statskontoret ha varit rena budgetförstärkningar, snarare än något av de motiv som riksdagen slog fast i samband med budgetlagens tillkomst. Genom att myndigheterna fick disponera avgiftsinkomsterna kunde resurserna öka utan att regeringen behövde öka statsbudgeten eller överskrida utgiftstaket.[47]

Tabell 2 visar att myndigheter 2023 hade intäkter som uppgick till 9,2 miljarder kronor från offentligrättsliga avgifter som de bestämde storlek på och disponerade intäkterna från.

Tabell 2 Hur intäkterna för de avgiftsbelagda offentligrättsliga verksamheterna 2023 fördelar sig utifrån myndigheternas rådighet över avgifterna (miljarder kronor)

Anm.: * De 10 myndigheter som ingår i granskningen hade 2023 avgiftsintäkter från avgifter som de bestämmer och disponerar som uppgick till cirka 9,1 miljarder kronor. Resterande 22 myndigheter som hade sådana avgifter hade avgiftsintäkter som uppgick till cirka 100 miljoner kronor.
Källa: Statskontoret, 2024, s. 24.

Enligt budgetlagen ska inkomster och utgifter redovisas brutto i statens budget.[48] Det innebär att myndigheterna ska redovisa avgiftsinkomsterna mot en inkomsttitel och att regeringen tilldelar dem anslag för verksamheten. En inkomsttitel är en post på inkomstsidan i statens budget där myndigheterna redovisar sådana statliga inkomster som de inte själva får disponera.[49] När det gäller offentligrättsliga avgifter kan riksdagen besluta om att låta regeringen använda inkomsterna till ett bestämt ändamål, det vill säga låta regeringen eller myndigheten disponera inkomsten. Det innebär att riksdagen inte beslutar om att tilldela anslag till dessa verksamheter. Riksdagen får därmed inte möjlighet att pröva hur inkomsterna och utgifterna ska prioriteras mellan olika ändamål. När en ny offentligrättslig avgift ska införas och en myndighet får disponera inkomsten bör tydliga motiv anges till varför anslagsfinansiering bedöms vara en sämre lösning.[50] Riksdagen har beslutat om riktlinjer för när en myndighet ska kunna disponera en offentligrättslig avgift.[51]

Mellan åren 2021 och 2023 har intäkterna från offentligrättsliga avgifter som myndigheterna bestämmer storlek på och disponerar intäkterna från ökat som andel av de offentligrättsliga avgifterna. Detta framgår av diagram 2 nedan. Intäkterna från offentligrättsliga avgifter som myndigheter bestämmer storlek på och disponerar intäkter från har ökat med cirka 2,9 miljarder kronor mellan år 2021 och 2023. Under samma period har de offentligrättsliga avgiftsintäkterna ökat med cirka 4,9 miljarder kronor. Ökningen av offentligrättsliga avgifter som myndigheterna bestämmer storlek på och disponerar intäkterna från, står för nästan 60 procent av den totala ökningen av de offentligrättsliga avgifterna mellan 2021 och 2023.

Diagram 2 Andelen intäkter från offentligrättsliga avgifter som myndigheter bestämmer storlek på och disponerar intäkter från

2.3 Framför allt 10 myndigheter har avgifter som de bestämmer storlek på och disponerar intäkter från

ESV:s redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten visar att det är framför allt 10 myndigheter (varav två affärsverk) som har avgifter som de bestämmer och disponerar intäkter från. Det är dessa myndigheter som ingår i granskningen. Tabell 3 visar vilka myndigheter det är och vilka verksamhetsområden som dessa avgifter återfinns inom år 2023.

Tabell 3 De 10 myndigheter som har störst intäkter från avgifter som de bestämmer storlek på och disponerar intäkter från 2023 inom offentligrättslig verksamhet, per typ av verksamhet, i storleksordning från störst till minst

Anm.: *Enligt skriftlig uppgift från LFV 2025-03-25 har LFV sedan delningen mellan Luftfartsverket (flygtrafiktjänsten) och Swedavia (flygplatser) inte haft några startavgifter. Dessa tas ut av flygplatsen. Enligt LFV har olyckligtvis en gammal rubrik hängt kvar och fortsatt att användas för avgifter.
**CNS står för Communication, Navigation, Surveillance; radioutrustning, navigationshjälpmedel och radarutrustning/övervakning.
Källa: ESV:s årliga redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten

Tabell 4 nedan visar hur stor andel av dessa 10 myndigheters totala intäkter som kommer från offentligrättsliga avgifter som de bestämmer och disponerar intäkter från. För ett antal av dessa myndigheter kommer en ansenlig del av intäkterna från sådana avgifter.

Tabell 4 Intäkter från offentligrättsliga avgifter som myndigheter bestämmer storlek på och disponerar intäkter från 2023, i storleksordning från störst till minst

Källa: ESV:s årliga redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten och myndigheternas årsredovisningar

2.4 Styrningen av myndigheternas avgiftsbelagda tjänster

För att en myndighet ska få ta ut en avgift måste den ha ett godkännande från riksdagen eller regeringen, ett bemyndigande. Bemyndiganden kan finnas i lag, förordning eller annat särskilt beslut av regeringen.[52] När det gäller offentligrättsliga avgifter beslutar riksdagen om att införa sådan avgift. Riksdagen kan delegera rätten till regeringen att besluta om offentligrättsliga avgifter. Om riksdagen medger det kan regeringen i sin tur överlåta till en myndighet att bestämma om avgiftens storlek.[53]

Varje myndighets verksamhet, inklusive den avgiftsbelagda verksamheten, styrs genom regeringsbeslut i form av exempelvis instruktioner och andra förordningar, regleringsbrev och uppdrag till myndigheterna.

I de flesta fall anger regeringen i myndigheternas regleringsbrev en budget för den avgiftsbelagda verksamheten. Myndigheten ska i årsredovisningen särredovisa verksamheten enligt samma indelning och struktur som denna budget har. Om regeringen inte angett en budget ska myndigheten särredovisa den avgiftsbelagda verksamheten enligt den indelning som myndigheten tycker är lämplig.[54]

Utöver regeringens formella styrning genom beslut ger de årliga myndighetsdialogerna som regeringen har med myndigheterna möjlighet för regeringen att klargöra, precisera och motivera sina ställningstaganden. De årliga myndighetsdialogerna är ett tillfälle för regeringen att utifrån ett helhetsperspektiv göra en samlad bedömning av myndighetens resultat, verksamhet och fortsatta inriktning. Den årliga myndighetsdialogen ger möjlighet till informations- och kunskapsutbyte samt diskussion om regeringens förväntningar på myndigheten, vilket ger stöd och underlag för regeringens fortsatta styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten.[55]

Regeringen har också vidtagit vissa enskilda åtgärder riktade mot några myndigheter avseende effektivitet i handläggning och bemötande som omfattar även offentligrättsliga avgifter som dessa myndigheter bestämmer storlek på och disponerar. Detta beskriver vi närmare i avsnitt 3.1.2.

2.5 ESV:s arbete med myndigheternas avgiftsbelagda tjänster

ESV lämnar en redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten och myndigheter samråder med ESV om avgifter. Ett antal delar av ESV:s instruktion omfattar direkt eller indirekt de områden som granskningen omfattar.[56] Även i avgiftsförordningen finns det en bestämmelse om ESV som berör statlig avgiftsbelagd verksamhet.

En övergripande uppgift i ESV:s instruktion är uppgiften att utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. Denna uppgift är relevant även avseende myndigheters avgifter, eftersom myndigheters uttag av avgifter påverkas av dessa principer, regelverk och metoder.

Sammantaget har ESV följande uppgifter när det gäller myndigheters uttag av avgifter:[57]

• ESV ska ge stöd till andra statliga myndigheter inom uttag av avgifter som ingår i ESV:s verksamhetsområde[58]
• ESV ska varje år lämna en redovisning till regeringen av den statliga avgiftsbelagda verksamheten[59]
• ESV genomför avgiftssamråd med statliga myndigheter som ska samråda med ESV om de avgifter som myndigheten tar ut[60]
• ESV får meddela de föreskrifter som behövs för tillämpningen av avgiftsförordningen.

De avgiftssamråd som myndigheterna ska ha med ESV vart tredje år är skriftliga, men det förekommer att ESV och myndigheterna inom ramen för samråden för en muntlig dialog.[61] Myndigheterna ska också samråda med ESV om de planerar att förändra en avgift eller ta ut en ny avgift.[62]

Syftet med samråden är att ESV översiktligt ska kunna kontrollera att myndigheterna beräknar avgifterna utifrån det ekonomiska mål som gäller för verksamheten, att myndigheten följer regler och riktlinjer samt att myndigheten tillämpar enhetliga och vedertagna principer för prissättning.[63]

ESV ger ut handledningar till myndigheterna inom olika områden. En sådan som är viktig för denna granskning, är ESV:s handledning från 2014 om prissättning för statliga myndigheter. Denna avpublicerades visserligen i juni 2024 men har utgjort en del av det stöd som ESV erbjuder i att tillämpa regelverken om avgifter under stora delar av den period som granskningen avser.[64] Större delen av informationen i handledningen finns enligt ESV på webbplattformen ESV Forum.[65]

3. Regeringens arbete med myndigheternas avgiftsbelagda tjänster

Regeringens styrning av myndigheterna omfattar inte tydligt produktivitet och effektivitet i de avgiftsbelagda offentligrättsliga tjänster där myndigheterna både bestämmer avgiftens storlek och disponerar intäkten. Regeringen har vidtagit enskilda åtgärder som tyder på medvetenhet om risker för ineffektivitet, men det saknas till exempel en aktuell överblick över antalet offentligrättsliga avgifter. De offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsternas effektivitet inbegrips inte i regeringens övergripande långsiktiga styrning i myndigheternas instruktioner. Regeringen följer heller inte löpande upp de riktlinjer som riksdagen har beslutat för när myndigheter ska kunna få disponera intäkter från offentligrättsliga avgifter.

Vi har gått igenom regeringens myndighetsdialoger med de granskade myndigheterna, med utgångspunkt i ett antal grundläggande faktorer som rör framför allt produktivitets- och effektivitetsfrågor. Det finns exempel på att dessa faktorer tas upp i de myndighetsdialoger vi gått igenom, men som regel saknas de. Därutöver så tillämpas inte nyckeltal. Regeringen beaktar inte heller det undantag som det utgör att myndigheter bestämmer storlek på och disponerar intäkter från offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster i rapporteringskraven till myndigheterna.

3.1 Styrningen omfattar inte tydligt produktivitet och effektivitet

Regeringen har vidtagit vissa åtgärder som tyder på medvetenhet om risken för svaga eller missriktade incitament för myndigheters behandling av offentligrättsliga avgifter.

Regeringen varken behandlar eller följer upp riksdagens riktlinjer för när myndigheter kan få disponera intäkterna från offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster. Detta ökar risken för ineffektivitet.

3.1.1 Det saknas en aktuell sammanställning över antalet offentligrättsliga avgifter

Den senaste sammanställningen av antalet offentligrättsliga avgifter som finns är från 2007.[66] Det är denna som Regeringskansliet hänvisar till på frågan om det nuvarande antalet offentligrättsliga avgifter. Regeringskansliet hänvisar också till ESV och då särskilt ESV:s årliga avgiftsrapportering och ESV:s avgiftssamråd med myndigheterna.[67] År 2007 fanns det 483 offentligrättsliga avgifter, varav 64 var sådana som myndigheterna bestämde och disponerade.

3.1.2 Regeringen har vidtagit enskilda åtgärder som tyder på medvetenhet om risker för ineffektivitet med offentligrättsliga avgifter

Regeringskansliet har i budgetcirkulär 2023 och 2024 angett att det ska undvikas att myndigheter både får bestämma om hur stor en avgift ska vara och disponerar intäkten från den.[68] Enligt Regeringskansliet ska undantag motiveras.[69] Budgetcirkulären speglar härigenom åtminstone i formell mening den medvetenhet som fanns i propositionen om en reformerad budgetlag om att sådana undantag kan skapa försämrade incitament hos myndigheterna att genomföra effektiviseringar och kostnadsminskningar.[70] Som framgått i kapitel 2 är det dock förhållandevis vanligt att regeringen gör undantag från denna regel och låter myndigheter både bestämma avgifter och disponera avgiftsintäkter från offentligrättslig verksamhet.

Regeringen har dock i enskilda fall infört regler som begränsar hur myndigheter får sätta avgiftsnivån. Detta gäller till exempel Sjöfartsverket. Eftersom Sjöfartsverket är ett affärsverk begränsas inte myndigheten av något mål om full kostnadstäckning enligt avgiftsförordningen utan får bedriva sin verksamhet med vinst. Det har förekommit kritik mot Sjöfartsverkets avgiftshöjningar från sjöfartsbranschen och mot bakgrund av detta har regeringen begränsat hur Sjöfartsverket får sätta avgifter. För till exempel farledsavgifterna gäller att avgiftstarifferna får öka med högst konsumentprisindex med konstant skatt (KPI-KS). Begränsningen kan ses som motiverad ur ett effektivitetsperspektiv.[71] Regeringen har också efter 2024 infört fasta avgifter för Livsmedelsverkets slakteri- och vilthanteringsavgifter. Detta utgör en betydande förändring som påverkar principerna för styrningen.[72]

Ett annat exempel är att de av PTS avgifter som omfattas av granskningen är underställda avgiftstak.[73] Ett ytterligare exempel på åtgärd med avseende på myndigheters avgifter är att regeringen i mars 2024 tillsatte en utredning som bland annat ska se över regelverket för hur Lantmäteriet tar ut avgifter.[74]

3.1.3 De offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsternas effektivitet inbegrips inte direkt i myndigheternas instruktioner

Regeringens instruktioner till myndigheterna är en del av regeringens övergripande långsiktiga styrning. Dock saknas till exempel tydliga skrivningar om de offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsternas effektivitet i regeringens instruktioner till myndigheterna.[75] Regeringskansliet har uppgett att det skiljer sig åt från fall till fall hur instruktionerna utformas.[76] Det förekommer däremot i flera fall allmänna och standardiserade formuleringar om verksamheten som indirekt berör effektivitet. Ett exempel är följande del av Livsmedelsverkets instruktion:

Myndigheten ska se till att dess föreskrifter och vägledande dokument är utformade på ett sådant sätt att de är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för konsumenter, företag och kontrollmyndigheter.[77]

3.1.4 Riksdagens riktlinjer för myndigheters disponering av offentligrättsliga avgiftsintäkter beaktas inte i uppföljningen

Riksdagen har beslutat om tydliga riktlinjer för när myndigheter ska kunna få disponera intäkter från offentligrättsliga avgifter. Riksdagen kan genom lag bemyndiga regeringen att genom förordning meddela föreskrifter. Enligt uppgift från Regeringskansliet finns det ingen särskild process för löpande uppföljning av dessa bemyndiganden. Om det görs en väsentlig förändring av den avgiftsbelagda verksamheten prövas dock, enligt Regeringskansliet, helheten. Det finns också flera olika processer där det enligt Regeringskansliet kan uppkomma signaler på att en sådan översyn kan behövas (till exempel i årsredovisningar, myndighetsdialoger och ESV:s avgiftssamråd).[78]

3.2 Regeringen använder sina styrmedel sporadiskt i den löpande förvaltningen

Vår genomgång av regeringens myndighetsdialoger med de 10 granskade myndigheterna visar att dialogerna skiljer sig åt vad gäller djup, även med avseende på grundläggande förhållanden som ska uppfyllas bland annat enligt lagar och förordningar. Gemensamma nyckeltal används sällan.

3.2.1 Regeringen använder sina verktyg sporadiskt i myndighetsdialogerna

Myndighetsdialogerna för de 10 myndigheter som ingår i granskningen är delvis olika avseende vad som tas upp. I tabell 5 sammanfattas vår genomgång av regeringens myndighetsdialoger med de 10 myndigheter som ingått i granskningen, under åren 2020–2024.[79] Genomgången omfattar ett antal grundläggande faktorer som rör framför allt produktivitets- och effektivitetsfrågor, och som gäller för alla myndigheter. Av genomgången framgår att dessa faktorer som regel inte tas upp i myndighetsdialogerna. I vår genomgång av underlag från myndighetsdialogerna framträder ett mönster som motsäger att regeringen arbetar konsekvent med en riskbaserad styrning av myndigheternas offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster.

Grundläggande bestämmelser i förvaltningslagen och myndighetsförordningen nämns inte och tas därmed inte direkt upp i större utsträckning, med vissa undantag. Det handlar om bestämmelser om att myndigheter ska lämna enskilda hjälp för att de enskilda ska kunna ta tillvara sina intressen, att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt och om att myndigheter fortlöpande ska utveckla sina verksamheter. Ett tydligt undantag är framför allt i den årliga myndighetsdialogen med Lantmäteriet, där det till exempel i underlagen från myndighetsdialogen för 2023 finns en tabell med en sammanfattande bedömning av Lantmäteriets funktionssätt avseende bland annat 3 och 6 §§ myndighetsförordningen. Något motsvarande exempel från myndighetsdialogerna med de andra myndigheter som ingår i granskningen finns inte.

I budgetpropositionerna, utgiftsområde 2, utvecklar regeringen sin syn på effektivitet och effektivisering. Vår genomgång av underlag från den årliga myndighetsdialogen med myndigheterna visar att regeringen inte hänvisar till eller använder dessa skrivningar i den årliga myndighetsdialogen.[80] I regeringens skrivningar hänvisar regeringen också direkt till enskilda rapporter som regeringen menar är av särskilt intresse; det rör sig om rapporter från bland annat Statskontoret, till exempel avseende det förenklingspolitiska målet om digitalisering.[81]

Sammanfattningsvis visar det mönster som framträder i vår genomgång av myndighetsdialogerna att regeringen inte använder sina relevanta verktyg i sin löpande styrning i den årliga myndighetsdialogen med någon större systematik eller intensitet.[82]

Tabell 5 Regeringens användning av verktyg för uppföljning och styrning i myndighetsdialogerna för 2020–2024

Anm.: *En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.
** Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.
*** Myndigheten skall fortlöpande utveckla verksamheten. Myndigheten skall verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Myndigheten skall tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten.
Källa: Riksrevisionens bearbetning av uppgifter från myndighetsdialogerna 2020–2024.

Vi konstaterar också att det finns ett övergripande ”paraply” för myndigheters förhållningssätt till företag, i form av regeringens förenklingspolitik. Trots att de områden som förenklingspolitiken omfattar är konkreta har de enligt vår genomgång av underlag lämnat förhållandevis små avtryck i den årliga myndighetsdialogen med myndigheterna och även i regeringens rapporteringskrav, instruktioner och uppdrag. Ett tydligt undantag är dock livsmedelsområdet där livsmedelsstrategin framstår som en potentiell katalysator för förenklingspolitiken genom att frågor om till exempel handläggningstider, bemötande och effekter för de som betalar avgifter behandlas.

Förenklingspolitiken omfattar samtliga myndigheter och bland annat följande områden:[83]

• De samlade regelverken ska utgå från proportionalitet så att de bidrar till att främja svenska företags tillväxt, konkurrenskraft samt innovations- och omställningsförmåga.
• De kostnader för svenska företag som följer av regler ska över tid minska som andel av BNP och kostnadsutvecklingen ska vara lägre än i omvärlden.
• Förvaltningsmyndigheters handläggningstider för ärenden som rör företag ska bli kortare och mer transparenta och den förväntade handläggningstiden ska synliggöras för den sökande i fler ärendekategorier.
• Förvaltningsmyndigheters bemötande och service till företag ska vara företagsanpassat och väl fungerande.
• Andelen tjänster för företagens kontakter med det offentliga som är digitala och andelen enskilda ärenden som kan hanteras digitalt ska öka i syfte att förenkla företagens uppgiftslämnande och övriga myndighetskontakter. Det långsiktiga målet är att företagen ska lämna en uppgift en gång och till ett ställe.

För flera av dessa områden är myndigheternas dialog med de betalande företagen central. Regeringen behandlar dock inte den dialogen i sin styrning av myndigheterna.

3.2.2 Regeringens löpande uppföljning och utvärdering av de avgiftsbelagda tjänsterna inbegriper inte centrala gemensamma nyckeltal

Den löpande uppföljning och utvärdering som görs av myndigheterna i bland annat myndighetsdialogerna använder generellt inte några centrala gemensamma nyckeltal för analys och uppföljning av resultatet av myndigheternas avgiftsbelagda verksamhet, enligt uppgift från Regeringskansliet. Regeringskansliet uppger att det alltid finns utvecklingspotential; detta gäller även resultatindikatorer. Även de myndigheter som har väl fungerande resultatindikatorer behöver enligt Regeringskansliet arbeta med att hålla dem aktuella och upprätthålla kvaliteten på sin redovisning.[84] Effektivitet ska tas upp i myndighetsdialogerna enligt cirkuläret för myndighetsdialoger. Men vår genomgång visar att det i och för sig sker på något sätt men inte med något särskilt djup.

Ett exempel på när behovet av centrala nyckeltal visar sig är myndighetsdialogen med Lantmäteriet för 2023. Det framkommer av underlagen från denna myndighetsdialog att antalet nedlagda timmar per ärende ökat under den senaste femårsperioden. Lantmäteriet anförde att några av de bidragande orsakerna till detta kunde vara hög personalomsättning och andelen oerfaren personal. Detta är ett exempel på områden där användande av nyckeltal skulle kunna vara befogat. Ett centralt gemensamt nyckeltal för uppföljningen av offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster i myndigheterna skulle kunna inbegripa till exempel personalomsättningen i de verksamheter på myndigheterna som arbetar med offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster.

Vi har dock sett exempel på att regeringen använder nyckeltal för effektivitet för uppföljning av vissa myndigheter. Regeringens utgångspunkt är att myndigheterna inte ska styras mer än vad som är nödvändigt. Därför har inte fler myndigheter servicemål. Det är också i få av myndighetsdialogerna med de 10 myndigheterna som service- eller verksamhetsmål tas upp. Det har förekommit för Sjöfartsverket, Livsmedelsverket och Jordbruksverket, men inte för övriga myndigheter i vårt urval, se tabell 5.

Regeringen har också beslutat om uppdrag avseende nyckeltal med koppling till flera myndigheters avgiftsbelagda tjänster till en enskild myndighet. I september 2022 fick nio nationella myndigheter i uppdrag att följa upp sitt arbete avseende handläggningstider och bemötande och vid behov vidta lämpliga åtgärder. Myndigheterna ska redovisa till Tillväxtverket, senast den 15 februari varje år, under perioden 2023–2029. Av de myndigheter som ingår i den här granskningen omfattas fyra av detta uppdrag: Lantmäteriet, Jordbruksverket, Trafikverket och Transportstyrelsen.[85] Detta uppdrag är en del av genomförandet av förenklingspolitiken. I november 2024 gav regeringen även Tillväxtverket i uppdrag att erbjuda stöd till myndigheter i deras förenklingsarbete.[86]

Tillväxtverkets senaste delrapport för 2024 visar på att handläggningstiderna sammantaget är i stort sett oförändrade.[87] Tillväxtverket riktade i delrapporten rekommendationer till Regeringskansliet och myndigheterna. Tillväxtverket rekommenderar Regeringskansliet att genom behörigt departement fördjupa dialogen om handläggningstider och de åtgärder myndigheterna behöver stöd med för att korta handläggningstiderna. Tillväxtverket rekommenderar bland annat myndigheterna att i högre utsträckning undersöka var det ur företagens perspektiv finns behov av att arbeta med förbättrad samordning vilket kan leda till kortare handläggningstider.

Uppdraget till Tillväxtverket om uppföljning av nio myndigheters handläggningstider och bemötande, varav fyra myndigheter alltså ingår i vår granskning, borde kunnat vara relevant för samtliga myndigheter som bestämmer och disponerar avgifter.

3.3 Rapporteringskraven beaktar som regel inte riskerna med att myndigheter verkar under undantag

De rapporteringskrav för årsredovisningarna som regeringen ställer upp för de myndigheter som ingår i granskningen är i stort sett likvärdiga. Dessa krav tydliggör dock inte att dessa myndigheters offentligrättsliga avgifter sker under undantag med avseende på att myndigheterna bestämmer storlek på avgifterna och disponerar intäkterna från dem.[88]

Rapporteringen är därför inte heller särskilt tydlig och användbar om man vill följa upp produktivitetskrav och effektivitetstryck. Att verksamheterna bedrivs som undantag från budgetprinciperna torde medföra ett behov av en särskild uppmärksamhet ur risksynpunkt.

4. ESV:s bidrag till styrningen och utvecklingen av de avgiftsbelagda tjänsterna

ESV har en roll avseende myndigheters avgifter och effektivitet. Formellt sett uppfyller ESV också denna roll. ESV har genomfört regeringsuppdrag om myndigheters avgifter men effektivitetsfrågor ingår inte i dessa.

Av grundläggande betydelse är att ESV:s målgrupp är den statliga verksamheten, och ESV:s vägledning och rådgivning till myndigheter har därför ett starkt inomstatligt perspektiv. De som använder och betalar för de offentligrättsliga tjänsterna är inte en målgrupp för ESV, även om ESV i olika yttranden har förmedlat vikten av att myndigheterna tänker på de som betalar avgifterna.

Processen för myndigheternas avgiftssamråd med ESV är en central del av ESV:s arbete med avgiftsbelagda tjänster. Rådgivningen kopplad till avgifter och avgiftssamråden sker dock inte enbart i samband med samrådsförfarandet.

ESV har ett uppdrag att lämna en redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten. Den redovisning som ESV lämnar är potentiellt viktig eftersom den till synes visar en aktuell helhetsbild. Men ESV:s redovisning om den statliga avgiftsbelagda verksamheten är förknippad med osäkerheter och fel som försvårar för såväl regeringen som myndigheter att använda informationen som grund för analyser.

4.1 ESV har genomfört regeringsuppdrag om myndigheternas avgifter men effektivitetsfrågor ingår inte

ESV har avrapporterat några regeringsuppdrag som tangerar avgiftsområdet avseende några av de myndigheter som ingår i granskningen. Två av dessa regeringsuppdrag har rört Post- och telestyrelsens OH-modell[89] respektive finansiell styrning av Trafikverket.[90] Dessutom ingår många av de myndigheter som ingår i granskningen i de mer sektorövergripande regeringsuppdrag ESV utfört. Se till exempel ESV:s rapport ”Utvecklad styrning och uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet”.[91] Ibland får också myndigheterna regeringsuppdrag där det framgår att de ska inhämta synpunkter från ESV. Ett sådant exempel är uppdrag 15 i Trafikverkets regleringsbrev för budgetåret 2022 – Avgiftsuttag i balans.[92]

ESV:s vägledning och rådgivning till myndigheterna behandlar bland annat myndigheternas uppfyllande av principen om full kostnadstäckning, men har i samband med detta inte som huvudsyfte att skapa och upprätthålla ett produktivitets- och effektivitetstryck.[93]

I sin vägledning och rådgivning till myndigheterna vidtar ESV få särskilda åtgärder för myndigheter som bestämmer storleken på och disponerar intäkter från offentligrättsliga avgifter.[94] Stödet från ESV till myndigheterna omfattar inte heller frågor om myndigheternas hantering av enskilda, företag inbegripna.[95]

4.1.1 ESV vidtar få särskilda åtgärder för myndigheter som omfattas av avsteg från budgetprinciperna

ESV ansvarar inte för någon särskild uppföljning av myndigheter som bestämmer storleken på och disponerar intäkter från offentligrättsliga avgifter. ESV kontrollerar däremot översiktligt att myndigheterna följer de regler och riktlinjer som finns. Om det är beslutat att en myndighet ska disponera avgiftsintäkterna och bestämma om nivån prövar inte ESV lämpligheten i detta. ESV kommunicerar dock regelbundet regelverket om vad som gäller exempelvis för när undantag från budgetprinciperna om disposition av offentligrättsliga avgifter ska vara aktuellt, exempelvis i samband med rådgivning till myndigheter och på ESV Forum.[96]

ESV har de senaste 18 åren sammanställt två rapporter särskilt om offentligrättsliga avgifter på uppdrag av Avgiftsutredningen respektive regeringen. Inget av dessa uppdrag riktades särskilt mot myndigheter som bestämmer storlek på avgifter och disponerar intäkterna från dem, trots de risker som denna omfattar.[97]

• År 2007 publicerade ESV på uppdrag av Avgiftsutredningen en kartläggning av offentligrättsliga avgifter. Kartläggningen gjordes i enlighet med en struktur fastställd av Avgiftsutredningen och utgjordes i huvudsak av en förteckning över olika avgifter och vissa andra avgiftsliknande ersättningar. Redovisningen skulle inte enligt uppdraget omfatta någon analys eller problembeskrivning.[98]
• År 2013 publicerade ESV en rapport om styrning av offentligrättsliga avgifter på uppdrag av regeringen. ESV utredde i rapporten hur offentligrättsliga avgifter som redovisas mot inkomsttitel uppfyllde kravet på full kostnadstäckning och tog fram förslag till förbättring av hanteringen av dessa avgifter. Bakgrunden till uppdraget var att dessa avgifter inte följdes upp och omprövades i önskvärd grad.[99]

År 2020 publicerade ESV en generell rapport om utvecklad styrning och uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet.[100] Denna rapport behandlade också offentligrättsliga avgifter. ESV lämnade i rapporten ett antal förslag. Det finns i dag krav på att myndigheterna i budgetunderlagen kommenterar och lämnar förslag till åtgärder om ackumulerade resultat i avgiftsbelagd verksamhet. ESV föreslog att dessa krav bör anpassas till hur kraven på uppföljning av avgiftsbelagd verksamhet i övrigt är utformade. ESV föreslog även att myndigheterna därutöver skulle redogöra för väsentliga principiella ändringar av vilken offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet de bedriver. ESV bedömde att förslagen på sikt skulle komma att leda till effektivare styrning, budgetering och utfallsrapportering av den avgiftsbelagda verksamheten. Enligt ESV skulle det genom förslagen skapas en sammanhängande informationskedja där varje del bidrog till att ge värde till en helhet i styrkedjan i stället för att enbart ge värde till myndighetens egna verksamhetsprocess. De som arbetar med styrningen och uppföljningen skulle få bättre förutsättningar för att följa regler och riktlinjer. ESV påpekar att förslagen inte var utarbetade i detalj. De borde i stället ses som en utgångpunkt för fortsatt arbete med utveckling av regler och systemstöd.[101]

4.1.2 ESV:s vägledning och rådgivning till myndigheterna har ett starkt inomstatligt perspektiv

ESV har formellt sett en viktig roll när det kommer till myndigheternas avgiftssättning. I ESV:s instruktion (1–3 §§) finns ett fokus på den statliga verksamheten och det inomstatliga perspektivet är tydligt när det kommer till myndigheternas avgiftssättning. De som använder och betalar för de offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsterna är inte en målgrupp för ESV och inte heller direkt synliga i det stöd som ESV ger till myndigheterna. ESV har dock i olika yttranden förmedlat vikten av att myndigheterna tänker på de som betalar avgifterna vid stora förändringar i avgiftsnivåer eller förändrade avgiftskonstruktioner. Detta har ESV också kommenterat i exempelvis remisser och rådgivning.[102]

ESV publicerade 2014 en handledning om prissättning av avgiftsbelagda tjänster till myndigheter. Denna avpublicerades i juni 2024, och större delen av informationen i handledningen återfinns nu på ESV Forum. Denna handledning var en del av det stöd som ESV erbjuder de statliga myndigheterna att tillämpa regelverken. I handledningen angavs att en myndighet vet om den har bestämt rätt pris på sina avgiftsbelagda tjänster när ”intäkterna på några års sikt täcker kostnaderna.”[103]

Även om ESV i handledningen också noterade att offentligrättsliga avgifter innebär ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden,[104] så är detta ett exempel på hur det inomstatliga perspektivet präglade handledningen. Ett annat exempel på detta är att det i handledningen enbart angavs att myndigheter ska följa upp utifrån sina behov.[105]

För de som utnyttjar tjänster är vidare inte bara avgiftsnivån viktig utan också kvaliteten. Denna aspekt ingår enligt ESV inte i ESV:s arbete.[106]

4.2 Samrådsprocessen är en central del

Processen för myndigheternas avgiftssamråd med ESV är en central del av ESV:s arbete med avgiftsbelagda tjänster. Processen är skriftlig men det förekommer att ESV och myndigheterna inom ramen för samrådsförfarandet för en muntlig dialog. ESV ger huvudsakligen råd via sin webbplatssida ”Fråga ESV”. I förekommande fall kontaktar myndigheterna ESV för rådgivning via ”Fråga ESV” före och efter samråd när de har frågor inför eller kopplat till samråden/samrådsyttrandena. Avgiftssamråden är ett stöd för myndigheterna och det finns inga regler om att en myndighet måste följa ESV:s yttranden. Rådgivningen kopplad till avgifter och avgiftssamråd är inte isolerad till samrådsförfarandet.[107]

Tabell 6 visar de avgiftssamråd som ESV genomfört med de granskade myndigheterna 2016–2023.[108]

Tabell 6 Antal genomförda avgiftssamråd 2016 – 2023

Källa: ESV.

ESV:s uppgift att genomföra avgiftssamråd är inte enkel. En stor mängd samråd ska genomföras med myndigheter som tillsammans har många olika avgifter, var och en med speciella karaktäristika för sin verksamhet.

ESV uppger att man kontinuerligt ser över processen för avgiftssamråd och bedriver löpande utvecklingsarbete inom exempelvis handläggarstöd, kunskapsöversyner mm.[109] Under 2023 gjorde ESV en översyn av hela samrådsprocessen, bl.a. ur ett juridiskt perspektiv och i syfte att skapa ökad kvalitet. Syftet var också att identifiera möjliga effektiviseringar.[110]

Översynen rörde huvudsakligen ESV:s interna handläggningsrutiner och syftade bland annat till att effektivisera ESV:s processer. ESV såg också över sin kommunikation kring samråden.[111]

4.3 ESV:s redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten är omfattande men innehåller osäkerheter och fel

Kvaliteten på den redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten som ESV lämnar årligen har potentiell betydelse för såväl regeringens som myndigheternas förmåga att använda informationen i redovisningen som grund för analyser.[112] Uppgifterna i redovisningen kan också vara värdefulla utanför myndighetsvärlden för de som vill kunna följa myndigheternas avgifter, till exempel ur effektivitetsperspektiv.

ESV:s redovisning omfattar inte uppgifter om antalet offentligrättsliga avgifter, trots att uttag av offentligrättsliga avgifter utgör myndighetsutövning. Den sammanställning som ESV gjorde 2007 på uppdrag av Avgiftsutredningen är den mest aktuella som är tillgänglig.[113] Då fanns bara 7 av de 10 myndigheter som ingår i vår granskning och dessa 7 hade då sammanlagt nära 100 offentligrättsliga avgifter, varav drygt hälften var sådana som myndigheterna både bestämde och disponerade.

ESV:s redovisning omfattar flera tidsserier för avgiftsverksamheten. exempelvis över totala avgiftsintäkter, men även över ackumulerade resultat. För avgiftsverksamheten omfattar redovisningen också uppgifter om kostnader med mera per avgiftsverksamhet.[114] Redovisningen är dock inte uppdelad på avgifter vilket innebär att det inte är möjligt att använda den för analyser av kostnadseffektivitet för enskilda avgifter.

Syftet med redovisningen är inte beskrivet i regeringens instruktion till ESV. ESV uppger att redovisningen 2023 utgörs av uppgifter i en Excelfil och en sammanfattande beskrivning av utvecklingen av den statliga avgiftsbelagda verksamheten.[115] Användbarheten av denna beskrivning begränsas dock av att den förs på verksamhetsnivå och inte på avgiftsnivå. Statskontoret har också i sin rapport om avgiftsbelagd verksamhet i staten från 2024 konstaterat att ESV:s redovisning är förknippad med flera osäkerheter och att det finns fel i den.[116] Dessa osäkerheter och fel betyder enligt Statskontoret att ESV:s uppgifter ska ses med försiktighet. Statskontoret menar att sådana felaktigheter kan försvåra för såväl regeringen som berörda myndigheter att använda informationen som grund för analyser.[117]

Statskontoret utgår från att regeringen i avgiftstabellen i myndigheternas regleringsbrev anger vilka avgifter myndigheterna har, om de är offentligrättsliga- eller avser uppdragsverksamhet, samt om myndigheten disponerar avgiften eller inte. Men när myndigheterna redovisar verksamheterna i årsredovisningen, särskilda regeringsuppdrag eller i ESV:s statistik om avgifter redovisar de enligt Statskontoret ibland på en annan nivå eller använder andra namn för verksamheterna än den struktur som regeringen har använt. Det gör det enligt Statskontoret svårt och ibland omöjligt att följa avgifterna mellan olika dokument, vilket i sin tur begränsar möjligheterna för regeringen och riksdagen att analysera de avgiftsbelagda verksamheterna.[118]

Statskontoret har också funnit flera fel som sannolikt beror på att myndigheterna rapporterar in statistiken manuellt. Andra problem handlar om att det saknas information som skulle vara intressant för att kunna göra analyser (till exempel vilket ekonomiskt mål som gäller för verksamheten), och att information om myndigheternas avgifter är spridd på flera ställen, vilket försvårar för regering och myndigheter att använda informationen som grund för analyser.[119]

I vår granskning har vi identifierat att LFV under flera år rapporterat in information om avgifter med felaktig benämning.[120] ESV hänvisar till att det är myndigheterna som själva ansvarar för att rapportera in uppgifterna samt att ESV gör en huvudsaklig avstämning och ber myndigheterna justera om ESV misstänker avvikelser.[121] Vi konstaterar att någon sådan begäran om justering inte kommit i detta fall. Luftfartsverket uppger å sin sida att de inte gör någon egen kvalitetssäkring av inrapporteringen utöver en genomgång av förändringar i de koder som kommuniceras från ESV.[122] Regeringskansliet hänvisar till att det sannolikt funnits ett missförstånd kring vilka benämningar som Luftfartsverket får, kan och ska ändra. Missförståndet har medfört att myndigheten fortsatt att rapportera med felaktig benämning. Regeringskansliet menar vidare att det inträffade inte fått några konsekvenser vare sig för Regeringskansliet eller för Luftfartsverket och att det inte handlar om avgifter som Luftfartsverket bestämmer.[123]

5. Myndighetsarbetet med produktivitet och effektivitet i avgiftsbelagda offentligrättsliga tjänster

Myndigheterna arbetar generellt sett inte på ett riskbaserat sätt med att öka produktiviteten och effektiviteten i de offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsterna som riktas till företag. Det finns dock olika exempel på att myndigheter gör vissa saker bra.

De granskade myndigheterna redovisar, med vissa undantag, inte i årsredovisningar särskilt intäkterna från offentligrättsliga avgifter som myndigheterna bestämmer och disponerar intäkter från.

De granskade myndigheterna beaktar avgifter allmänt och översiktligt i sina uppföljnings- och verksamhetsplaneringsprocesser. Dock ägnas ingen särskild uppmärksamhet åt de risker för ineffektivitet som är kopplade till offentligrättsliga avgifter där myndigheterna både bestämmer avgifternas storlek och disponerar intäkterna.

Myndigheters dialoger med företag om offentligrättsliga avgifter är ett utvecklingsområde enligt branschorganisationer. Spelreglerna är viktiga för företag och då särskilt långsiktighet, transparens och förutsägbarhet. Företagen reagerar på att myndigheterna kan välja förhållningssätt, att det till exempel är frivilligt att erbjuda konsultation till exempelvis företrädare för företag.

5.1 Myndigheter fördjupar inte arbetet med effektivitet och produktivitet i de avgiftsbelagda tjänsterna

De granskade myndigheterna arbetar allmänt och översiktligt med avgifter i enlighet med de olika bedömningsgrunder vi tillämpar i granskningen, det vill säga avseende verksamhetsplanering, processer, kännedom om företagens behov och förväntningar samt användning av ESV:s råd (se bilaga 4[124]). Vi ser dock inga tecken på att myndigheterna arbetar särskilt med de offentligrättsliga avgifter som de själva bestämmer storlek på och disponerar intäkter från i sitt uppföljnings- och utvecklingsarbete.[125]

5.1.1 Myndigheterna redovisar som regel inte i årsredovisningar särskilt intäkterna från offentligrättsliga avgifter som de bestämmer och disponerar intäkter från

De 10 myndigheter som ingår i granskningen finansierar sin verksamhet genom en kombination av anslag och avgifter, vilket är utmanande. Det kan till exempel vara svårt för myndigheten att prognosticera anslagsbelastningen om efterfrågan i den avgiftsbelagda verksamheten varierar. Myndigheten kan också få sämre finansiella förutsättningar eftersom anslagssparande och anslagskredit baseras på tilldelat anslag och inte på den totala verksamhetens omfattning. Det kan därutöver vara tidskrävande och administrativt betungande för myndigheter att urskilja kostnader i nära integrerade verksamheter. Om en myndighet har integrerade verksamheter som finansieras med både anslag och avgifter eller har olika ekonomiska mål behöver myndigheten kunna beräkna och redovisa kostnaderna för respektive verksamhet.

Myndigheternas årsredovisningar är dock en viktig kanal för transparens avseende myndigheternas verksamhet och utvecklingsarbete. Särskilt intressant är det ur granskningens synpunkt om över- respektive underskott från den offentligrättsliga verksamheten framgår och om avgiftsintäkterna från avgifter som myndigheterna bestämt storlek på och disponerar intäkter från också framgår. Vi konstaterar att de granskade myndigheterna för år 2023 generellt redovisar över- respektive underskott från den offentligrättsliga verksamheten. Däremot redovisar de som regel med vissa undantag inte någonstans särskilt intäkterna från de offentligrättsliga avgifter som de både bestämmer storlek på och disponerar intäkter från och kostnaderna för den verksamhet som dessa avser.[126] Formellt sett finns inget krav på sådan information i myndigheternas redovisning, men ur risksynpunkt skulle den kunna vara befogad eftersom myndigheterna för de avgifterna verkar under undantag från grundläggande principer.

5.1.2 Målet om full kostnadstäckning inbegriper inte att kostnaderna ska vara låga

Det finns ett generellt fokus på myndigheters kostnader i den styrning som myndigheterna får av regeringen genom bestämmelsen om full kostnadstäckning. Men detta fokus avser inte nödvändigtvis om kostnaderna och därmed avgifterna kan bli lägre i myndigheternas offentligrättsliga avgiftsbelagda verksamhet. Detta betyder inte att myndigheterna i allmänhet inte uppmärksammar eller arbetar med effektiviseringsfrågor. Det är som regel dock inte tydligt att det sker på ett systematiskt sätt, t.ex. genom mätningar av effektivitet med nyckeltal eller bedömningar av nuläge och börläge.[127] En illustration av att myndigheter inte utvecklar systematiken i effektiviseringsarbetet är att de å ena sidan uppger att de har mätetal för verksamhetens produktivitet, effektivitet och kvalitet men ”att de inte kopplas till varandra”.[128] Detta samtidigt som en analys av avgiftsuttaget inte i sig ger någon bild av produktivitet, effektivitet eller kvalitet.[129]

5.1.3 En enskild sakpolitisk strategi kan konkretisera och intensifiera arbetet med avgifter – Livsmedelsstrategin

Livsmedelsverket är en myndighet som illustrerar det genomslag som en statlig strategi kan ha i att konkret lyfta frågor om avgiftsbelagd verksamhet och effektivitet i förhållande till kvaliteten på tjänsterna.

Livsmedelverkets avgiftsintäkter har ökat med drygt 60 procent mellan 2017 och 2023, från ungefär 130 miljoner kronor till ungefär 210 miljoner kronor. Det finns inget i Livsmedelsverkets instruktion som uttrycker något direkt om produktivitet och effektivitet i hur myndigheten ska arbeta kopplat till avgifter, men däremot finns krav på effektivitet i myndighetens kontroll och föreskrifter.[130]

Livsmedelsstrategin är av uppenbar betydelse för Livsmedelsverkets arbete i förhållande till företag som använder myndighetens avgiftsbelagda offentligrättsliga tjänster. Med utgångspunkt i Livsmedelsstrategin arbetar Livsmedelsverket med dialog och möten med livsmedelsföretagen samt guider och vägledningar. Myndigheten har även utvecklat e-tjänster för att underlätta för företagen att lämna uppgifter och ansöka om tillstånd och registreringar. För att öka företagens involvering i regelarbetet har Livsmedelsverket inom ramen för pågående uppdrag inom Livsmedelsstrategin utvecklat samarbetsgrupper inom olika regelområden där bland annat branschföreträdare och företagen löpande och strukturerat kan ha dialog med myndigheten inför framtagande av underlag och stöd till regeringens EU-arbete. Myndigheten har en grupp medarbetare som dedikerat arbetar med att svara på muntliga och skriftliga frågor om bland annat de regler som gäller för livsmedelsföretag. Livsmedelsverket har utvecklat sin webbplats med tjänsten ”Kontrollwiki” där det finns information och vägledning om regler och kontroll. Även målen och grunderna för planeringen av kontrollen finns att läsa på Livsmedelsverkets webbplats. Myndigheten har interna projekt om god kontrollsed.[131]

5.1.4 Myndigheter kan trots att de fått relativt tydlig styrning om effektivitet ha svårt att uppfylla kraven – exemplet Lantmäteriet

Riksrevisionen noterade i en granskning från 2022 att avgifterna för lantmäteriförrättning under en lång tid har stigit snabbare än inflationen och att de dessutom verkar vara högre än i andra nordiska länder.[132] Enligt Riksrevisionen berodde det på att Lantmäteriet har en monopolställning, att det ska råda full kostnadstäckning, att avgifterna i huvudsak sätts genom timtaxa och att Lantmäteriet både får bestämma avgiftens storlek och disponera avgifterna. Enligt Riksrevisionen gav detta Lantmäteriet svaga incitament att effektivisera verksamheten. En fördel med timtaxa kunde vara att kunden betalar exakt det pris som tjänsten har kostat. Men timtaxa för med sig en risk att ambitionsnivån blir onödigt hög och att kunden därmed får betala för mer än vad hen egentligen önskat. Riksrevisionen bedömde också att obalansen mellan säljare och köpare var en riskfaktor i fallet Lantmäteriet. Kunderna kan inte vända sig till någon annan, och de har heller ingen annan möjlighet att sätta tryck på Lantmäteriet att handlägga ärendet snabbt och effektivt. Obalansen förstärktes av att många fastighetsägare endast är med om en lantmäteriförrättning vid enstaka tillfällen och därför har begränsade möjligheter att bedöma om tiden och kostnaden är rimlig eller inte.

Vi konstaterar att Lantmäteriets instruktion inte uttrycker något direkt om produktivitet och effektivitet i hur myndigheten ska arbeta kopplat till avgifter. Däremot ställer regeringen i instruktionen krav på att regelverk och rutiner som Lantmäteriet förfogar över ska vara effektiva bland annat för företag.

Antalet nedlagda timmar per ärende hos Lantmäteriet har ökat under den senaste femårsperioden vilket bidragit till att kundens kostnad ökat. Lantmäteriet har då anfört att bidragande orsaker till detta bland annat är hög personalomsättning, med större andel oerfaren personal samt teamarbete där fler yrkeskategorier medför mer intern dialog i ärenden.[133]

Detta exempel visar på att det inte alltid är lätt att öka effektiviteten trots att det finns uttalad kritik.

5.1.5 Myndigheternas dialoger med företag om avgifterna – Transportstyrelsen respektive Sjöfartsverket

Myndigheterna har ett handlingsutrymme för om och hur de arbetar med att inkludera de betalande företagens perspektiv i sitt arbete.

Transportstyrelsen har till exempel påpekat att de föreskrifter som reglerar avgifter inte har samma krav på konsekvensutredningar som andra föreskrifter.[134] Transportstyrelsen påpekar också att de inte omfattas av regelverk som kräver att avgiftsförslag ska remitteras. Samtidigt konstaterar Transportstyrelsen att remittering ger transparens och information samt en möjlighet att ta emot synpunkter från berörda parter, både på avgiften och på begripligheten i föreskriften.[135]

Sjöfartsverket är exempel på en myndighet som arbetar på flera sätt med dialog om sina avgifter med företag, projekt, servicemål och utvecklingsarbete mot effektivare arbetssätt och processer. Sjöfartsverket nämner till exempel följande:[136]

• Sjöfartsverket genomför så kallade branschdialoger två gånger per år och remitterar ut årliga förändringar i föreskrifter och taxor samt andra strukturella förändringar i avgifterna. Sjöfartsverket inkluderar också branschen i projekt som Sjöfartsverket leder som syftar till att gemensamt hitta nya arbetssätt och processer.
• Sjöfartsverkets utvecklingsarbete är enligt myndigheten grundat i de transport- och näringspolitiska mål som riksdagen och regeringen har beslutat, samt de utvecklingsmål och servicemål för Sjöfartsverket som har beslutats av myndighetens styrelse och ledning.
• Sjöfartsverket har ett antal strategiska utvecklingsområden som är beslutade av styrelsen. Dessa ses över årligen utifrån förändringar i omvärlden och dess påverkan på uppdraget. Strategiska utvecklingsområden 2025–2028 är bland annat effektivare arbetssätt och processer (och därutöver även ökad lönsamhet, effektivare och säkrare anlöp, förstärkt säkerhet och beredskap, ökad satsning på miljö och klimat, modernare och attraktivare arbetsplats).

5.2 Dialogerna med företag om offentligrättsliga avgifter är ett utvecklingsområde enligt branschorganisationer

De branschorganisationer vi har träffat inom ramen för granskningen upplever att myndigheterna på ett grundläggande plan har bra avsikter. De branschorganisationer som lämnat uppgifter till oss har uttryckt att företagen har behov av transparens, förutsägbarhet och långsiktighet och att dessa behov behöver mötas i så stor utsträckning som möjligt i offentligrättslig avgiftsbelagd verksamhet.

5.2.1 Många branschorganisationer upplever att antalet avgifter, avgifternas storlek och handläggningstiderna ökat

Övergripande förmedlar de branschorganisationer vi träffat att de uppfattar att myndigheter har goda avsikter med den avgiftsbelagda verksamheten. Men trots detta förekommer det, enligt branschorganisationerna, endast undantagsvis att myndigheterna kommunicerar om sådant som företagen efterfrågar och har behov av i hanteringen av avgifterna. Det gäller till exempel kostnads- och konsekvensanalyser.[137]

Branschorganisationerna förmedlar också att de upplever att antalet avgifter och avgiftsnivåerna ökat utan effektiva informationsinsatser eller dialog. Därigenom har oförutsägbarheten kring avgifterna ökat för företagen enligt branschorganisationerna.[138] Det är av vikt för företag, och deras förtroende för myndighetsutövningen, att kunna få förklarat hur en avgift räknas fram och varför den tas ut.[139]

En annan fråga som hör samman med avgifterna är tiden det tar för en myndighet att till exempel handlägga ett ärende. Långa handläggningstider skapar enligt branschorganisationerna både kostnader och osäkerhet. I värsta fall kan det leda till att investeringar till sist inte genomförs.[140]

5.2.2 Branschorganisationer upplever att dialog, transparens, förutsägbarhet och långsiktighet behöver prioriteras

Enligt branschorganisationer behöver deras medlemsföretag stabila och långsiktiga verksamhetsförutsättningar. När myndigheter förändrar avgifter är det därför viktigt med genomarbetade konsekvensanalyser av avgifter som beaktar de olika branschernas konkurrenskraft. Konsekvensanalyserna bör tydliggöra vilka kostnadskomponenter som ingår i myndighetens avgiftsbelagda tjänster och hur dessa utvecklas.[141] En annan viktig faktor för företagen är förutsägbarhet och denna försämras om myndigheterna gör många ändringar i system och modeller på kort tid.[142] Transparens i myndigheternas kommunikation är därför viktigt.

Bland företag finns det en avvaktande inställning till myndigheters kontroller och regeltillämpning med avseende på avgifter. Ett exempel avser Livsmedelsverket.

Livsmedelverkets förändringar av sina kontroller utgör ett stort orosmoment för de minsta producenterna på nivån att de överväger att lägga ned.[143]

Branschorganisationer upplever att det förekommer mycket envägskommunikation från myndigheterna utan att företagen har den insyn de anser att de behöver.[144]

Att myndigheter faktiskt inte behöver genomföra konsultationer av sina avgifter är något som branschorganisationer reagera starkt på. Det är enligt till exempel Transportföretagen inte tillräckligt.

För våra medlemmar räcker det inte att hänvisa till att myndigheten inte behöver genomföra en konsultation av sina avgifter enligt andra punkten i 2 § i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning i kombination med avgiftsförordningen 7 § och att ESV har någon form av tillsyn över Transportstyrelsens avgifter. Vi framhåller att det enligt vår bedömning är både rimligt och viktigt att en konsekvensutredning utförs för att analysera hur avgiftshöjningarna 2024 och framåt kan komma att påverka de delar av transportnäringen som måste absorbera avgiftshöjningar.[145]

Branschorganisationerna menar också att de offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsterna och avgifterna för dem är en del av det sakpolitiska genomförandet. Hanteringen av tjänsterna och avgifterna behöver därför vara i överensstämmelse med sakpolitiken, till exempel den vidare näringspolitiken.[146]

5.2.3 Det spelar enligt branschorganisationer roll om myndigheterna själva får bestämma avgifternas storlek och/eller om de får disponera intäkterna

Branschorganisationerna förmedlar en upplevelse av att det spelar roll om myndigheterna själva får bestämma avgifternas storlek och/eller om de får disponera avgifterna själva.

En fördel med att en myndighet får disponera avgifterna är att den då direkt kan finansiera en ökad efterfrågan på den avgiftsbelagda tjänsten, förutsatt att det finns en stark koppling mellan myndighetens intäkter och kostnader för en verksamhet. Möjligheten att möta variationer i efterfrågan med god servicenivå blir enligt branschorganisationer bättre om verksamheten relativt snabbt kan anpassas till förändringar i intäkter, kostnader och efterfrågan.[147] Detta kan dock vara tveeggat och det är kanske inte lika lätt för myndigheter att vara flexibla när efterfrågan viker. Transportföretagen uppger att de upplevde detta i samband med pandemin och dess efterdyningar, och att det var särskilt tydligt inom flygområdet.[148]

Enligt Företagarna finns ett inbyggt problem med stor myndighetsfrihet på kontrollområdet. Det skapar stor osäkerhet beträffande förutsägbarheten för företagen kring hur stora avgifter de kommer att betala under den nära framtiden.[149]

Andra nackdelar som branschorganisationer anför med att myndigheter får disponera avgiftsintäkterna är att det kan leda till svagare incitament att genomföra effektiviseringar och åtgärder för att minska kostnaderna, särskilt om myndigheten själv får bestämma om avgiftsnivå.[150]

Företag upplever också att myndigheter uppger att avgifter tas ut för ett ändamål men att de disponeras för andra ändamål.[151] Enligt TechSverige är PTS ett exempel.

PTS har mycket kontakt med företag men enligt TechSverige förefaller inte kontakten vara kopplad till avgifternas uttag och tjänsternas innebörd. Företag som använder PTS avgiftsbelagda tjänster har principiella frågor där myndigheten inte lyckats lämna övertygande svar. Det handlar om kombinationen av omsättningsbaserad årlig avgift och anslagsfinansiering för samma slags arbetsuppgift/arbetsområde. Myndigheten får därigenom enligt TechSverige möjlighet att relativt fritt via tidsallokering göra omfördelningar mellan de två finansieringskällorna. Att använda två finansieringskällor för samma område skapar en komplexitet som tillför lite enligt TechSverige.[152]

6. Slutsatser och rekommendationer

Styrningen av myndigheters offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster riktade till företag är inte tillräckligt effektivt genomförd. Eftersom staten har monopol på dessa tjänster och de omfattar myndighetsutövning har företag inte något alternativ. Att myndigheter har offentligrättslig verksamhet där de själva får både bestämma avgifternas storlek och disponera intäkterna från avgifterna är undantag från budgetprinciperna som annars gäller. Detta innebär en risk för att effektiviteten påverkas negativt jämfört med anslagsfinansierad verksamhet, bland annat genom att incitament till produktivitets- och effektivitetsförbättringar förvinner eller försvagas. Trots denna risk har undantagen inte medfört några särskilda åtgärder i regeringens styrning eller myndigheternas arbete, med vissa undantag.

Regeringen har tidigare bedömt att det finns strukturer för att skapa ett effektiviseringstryck inom myndigheternas avgiftsbelagda verksamhet. Regeringen har också uttryckt att den fortlöpande arbetar med att utveckla styrningen av de avgiftsbelagda verksamheterna där produktivitetskravet är en del av styrningen. Regeringen har vidtagit vissa åtgärder som tyder på medvetenhet om risker för effektivitetsbrister i myndigheternas utförande av offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster Men granskningen visar att detta sker med olika intensitet och konkretion i regeringens styrning av olika myndigheter.

Granskningen visar också att regeringen inte arbetat med styrningen av myndigheternas offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster ur ett riskperspektiv. Eftersom risken för ineffektivitet är relativt sett större i den offentligrättsliga verksamhet där myndigheterna både bestämmer avgifternas storlek och disponerar intäkterna, är det rimligt att regeringen ägnar detta relativt sett större uppmärksamhet i sin styrning. Riksrevisionens bedömning är att detta inte sker.

ESV:s uppdrag är bland annat att vägleda och ge råd till myndigheter och att utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. Riksrevisionens bedömning är att det finns en potential för ESV att genom dessa uppdrag bidra ytterligare till effektivitetstrycket avseende myndigheters offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster.

Riksrevisionen bedömer slutligen att inte heller de granskade myndigheterna, med hög grad av offentligrättslig avgiftsfinansierad verksamhet, på något särskilt sätt beaktar de risker och svårigheter som följer av att både bestämma avgiftens storlek och disponera avgiftsintäkterna. Vidare uppfyller myndigheterna, enligt flera branschorganisationer, inte alltid företagens förväntningar om och behov av långsiktighet, transparens och förutsägbarhet.

6.1 Regeringen utövar inte ett aktivt effektiviseringstryck

Riksrevisionen bedömer att det faktum att regeringen har framfört till riksdagen, att det finns strukturer för effektivitet inom myndigheters avgiftsfinansierade verksamhet, innebär att regeringen uttalat höga ambitioner. Men Riksrevisionen bedömer i granskningen att regeringens styrning inte med någon särskild omfattning och systematik inbegriper produktivitet och effektivitet så att det finns ett aktivt effektiviseringstryck.

Riksrevisionens bedömer bland annat att regeringen varken behandlar eller följer upp riksdagens riktlinjer för när myndigheter kan disponera intäkterna från offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster. Myndigheters verksamhet ska främst finansieras med anslag. För den verksamhet som ändå finansieras med avgifter ska situationen undvikas att myndigheten både bestämmer avgiftens storlek och disponerar intäkter från avgiften. Det finns dock undantag från detta. Regeringen har tidigare framfört att en nackdel med att en myndighet direkt får disponera avgiftsintäkter, och särskilt om den får bestämma om avgiftsnivån, kan vara att incitamenten hos myndigheten att genomföra effektiviseringar och kostnadsminskande åtgärder kan bli svagare. Trots detta har regeringen, enligt Riksrevisionens bedömning, inte hanterat de risker det innebär att myndigheter bestämmer storlek på avgifterna och disponerar intäkter från avgifterna. Till exempel har det inte medfört särskild uppföljning eller omprövning över tid. Riksrevisionen bedömer att detta medför en risk för att de tjänster det gäller inte utvecklas och erbjuds med den effektivitet eller produktivitet som vore möjlig.

När det kommer till regeringens myndighetsdialoger med de granskade myndigheterna konstaterar Riksrevisionen att det finns enskilda exempel på goda föresatser. Dessa skapar dock enligt Riksrevisionens bedömning, sammantaget inte något effektivitetstryck. Riksrevisionen bedömer att det tryck som regeringen utövar är sporadiskt och utan tydliga medel för systematisk uppföljning och utvärdering såsom nyckeltal.

Regeringen behandlar inte heller systematiskt myndigheternas dialog med de betalande företagen i sin styrning. Detta kan enligt Riksrevisionen försvåra uppfyllandet av andan i myndigheternas regelförenklingsarbete, som ju är nära kopplat till frågor om effektivitet och produktivitet. Regeringen har dock gett upprepade uppdrag till Tillväxtverket med avseende på framför allt regelförenkling och målen för denna. Men Riksrevisionen konstaterar att inte alla de 10 myndigheter som ingår i denna granskning omfattas av regeringens uppdrag.

Det finns styrning från regeringen som inte direkt avser offentligrättsliga avgiftsfinansierade tjänster, men som ändå kan påverka hur dessa utförs. Ett exempel är att när kopplingen mellan sakpolitiska mål och de offentligrättsliga tjänsterna är tydliga för myndigheten, genom till exempel en strategi, kan detta utgöra en signal från regeringen att arbeta även med effektivitet och produktivitet. Ett sådant exempel är när Livsmedelsstrategin påverkar styrningen av Livsmedelsverket.

ESV har genom regeringens instruktion ett brett uppdrag att utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. De myndigheter som har avgiftsfinansierad verksamhet ska också samråda med ESV i så kallade avgiftssamråd. Regeringen har dock inte gett ESV i uppdrag att på något särskilt sätt uppmärksamma de effektivitetsrisker som är förknippade med att det finns offentligrättsliga avgifter som myndigheterna bestämmer storlek för och disponerar intäkterna från.

Regeringen har gett ESV ett löpande uppdrag att lämna en redovisning av den statliga avgiftsverksamheten. Detta skulle kunna ge regeringen ett välbehövligt underlag, men regeringen har inte upptäckt och reagerat på brister i ESV:s redovisning. Det finns inte heller någon aktuell sammanställning över antalet offentligrättsliga avgifter, vare sig genom ESV:s redovisning eller på annat sätt. Riksrevisionen bedömer att en sådan sammanställning är en grundläggande förutsättning för arbete med produktivitetskrav och effektivitetstryck i de tjänster för vilka avgifter tas ut.

6.2 ESV har en roll för effektivitetstrycket och det finns en potential för ESV att bidra ytterligare

ESV:s uppdrag är bland annat att vägleda och ge råd till myndigheter, samt att utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten. Riksrevisionens bedömning är att det finns en potential för ESV att genom dessa uppdrag bidra ytterligare till effektivitetstrycket avseende myndigheters offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster. Till exempel är ESV:s vägledning och rådgivning till myndigheter, myndigheternas samrådsprocesser med ESV och ESV:s årliga redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten betydelsefulla.

Enligt Riksrevisionens bedömning vidtar ESV få särskilda åtgärder för myndigheter som bestämmer avgifters storlek och disponerar intäkter från offentligrättsliga avgifter, och ESV har en begränsad roll i sammanhanget. Vidare har ESV:s vägledning och rådgivning till myndigheterna ett starkt inomstatligt perspektiv. Det är en följd av ESV:s instruktion, där det framgår att målgruppen för ESV:s stöd är den statliga verksamheten. ESV har dock förmedlat vikten av att myndigheterna tänker på de som betalar avgifterna vid stora förändringar i avgiftsnivåer eller förändrade avgiftskonstruktioner.

De offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsterna är inte konkurrensutsatta och utgör myndighetsutövning i förhållande till enskilda. För de som behöver utnyttja dessa tjänster är såväl avgiftsnivån som kvaliteten viktig. Den senare aspekten ingår inte i ESV:s uppdrag.

Processen för myndigheternas avgiftssamråd med ESV är en central del av ESV:s arbete med avgiftsbelagda tjänster. Riksrevisionen bedömer att ESV:s kontinuerliga arbete med att se över processen och bedriva löpande utvecklingsarbete är av vikt för effektivitetstrycket i de avgiftsbelagda tjänsterna.

Kvaliteten på den redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten som ESV lämnar årligen har potentiell betydelse för såväl regeringen och myndigheterna som berörda utanför den statliga verksamheten som grund för analyser. Redovisningen innehåller dock osäkerheter och fel. Redovisningen omfattar inte heller uppgifter om antalet offentligrättsliga avgifter, utan utgår från avgiftsverksamheter. Den senaste sammanställningen av antalet offentligrättsliga avgifter som finns är från 2007.

6.3 Myndigheterna beaktar inte de risker som följer när de bestämmer avgiftsstorlek och disponerar intäkterna

De granskade myndigheterna både bestämmer storlek på och disponerar intäkter från offentligrättsliga avgifter. Detta är undantag från budgetprinciperna. Men granskningen visar att myndigheterna inte fördjupar arbetet med effektivitet och produktivitet i de offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster som de bestämmer storlek på och disponerar intäkter från, genom uppföljning, utvecklingsarbete och redovisning. Till exempel redovisar inte myndigheterna, med vissa undantag, särskilt intäkterna från offentligrättsliga avgifter som de bestämmer storlek på och disponerar intäkterna från.

Det finns generella formuleringar om produktivitet och effektivitet i budgetlagen, myndighetsförordningen och i förekommande fall i myndigheters instruktioner. På en mer konkret nivå gäller full kostnadstäckning som ekonomiskt mål (om inte regeringen föreskrivit något annat) för de flesta av de offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänsterna som erbjuds av de myndigheter som ingått i granskningen. Det innebär att avgifterna för tjänsterna, på några års sikt ska täcka alla de kostnader myndigheterna har för att erbjuda tjänsterna. Målet innehåller därmed inte i sig något som handlar om produktivitet och effektivitet. När det gäller sådana tjänster där myndigheterna både bestämmer avgifterna och disponerar intäkterna bedömer Riksrevisionen därför att det finns en påtaglig risk för att myndigheterna inte arbetar effektivt med att höja produktiviteten och effektiviteten i dessa verksamheter. Bestämmelsen om full kostnadstäckning har inte fokus på om kostnaderna och därmed avgifterna kan bli lägre. Det är slutligen upp till myndigheterna att avgöra på vilket sätt och i vilken omfattning de ska föra dialog med de företag som nyttjar tjänsterna. Riksrevisionen bedömer att en sådan dialog är angelägen för att myndigheterna ska förstå de behov som finns, samt för att de ska kunna säkerställa att tjänsterna är ändamålsenliga och kostnadseffektiva. Situationen att myndigheterna både bestämmer avgiftens storlek och disponerar intäkterna ska enligt regeringen undvikas då den innefattar risker avseende myndigheternas ambitionsnivå. Myndigheternas dialoger med företag om de offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster där de både bestämmer avgiftens storlek och disponerar intäkterna är därför viktig.

6.4 Rekommendationer

För att stärka styrningen av och minska riskerna för ineffektivitet i de offentligrättsliga verksamheterna där myndigheter både bestämmer storlek på avgiften och disponerar intäkterna rekommenderar Riksrevisionen regeringen att

• löpande följa upp om riksdagens riktlinjer följs och återkommande bedöma om en myndighet både bör bestämma avgifternas storlek och disponera avgiftsintäkterna
• stärka styrningen av myndigheterna för att löpande säkerställa att myndigheternas avgiftsbelagda tjänster är ändamålsenliga och kostnadseffektiva
• fastställa syftet med det befintliga uppdraget till ESV om att lämna en årlig redovisning av den statliga avgiftsbelagda verksamheten och också utreda om redovisningen behöver föras på avgiftsnivå med uppgifter om antalet avgifter, kostnader och intäkter per avgift
• ge uppdrag till de myndigheter som har offentligrättsliga avgiftsbelagda tjänster där de både bestämmer storlek på avgiften och disponerar intäkterna att systematiskt följa upp hur tjänsterna fungerar i förhållande till marknadernas och företagens behov.

Riksrevisionen rekommenderar ESV att

• i sitt uppdrag att utveckla och förvalta principer, regelverk och metoder för en effektiv ekonomisk styrning i staten ägna extra uppmärksamhet åt de offentligrättsliga avgifter där berörd myndighet både bestämmer storlek på avgiften och disponerar intäkterna
• säkerställa att den årliga redovisningen av den statliga avgiftsbelagda verksamheten i största möjliga utsträckning inte innehåller felaktigheter

Referenslista