Klimatpolitiska ramverket – statens arbete med underlag och utvärdering

Klimatlagen anger också att regeringen vart fjärde år ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan och lämna den till riksdagen. Den klimatpolitiska handlingsplanen bör innehålla en beskrivning av de sju punkter som Naturvårdsverket ska lämna underlag för (se figur 2) och även en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala miljömålen.[8] Den klimatpolitiska handlingsplanen ska bygga på en kedja av underlag som tas fram och/eller bedöms av de myndigheter som framgår av figur 2, som illustrerar den formella styrningen.[9]

Figur 2 Process och ansvar för att fram underlag till klimathandlingsplanen

Klimatpolitiska rådet ska utöver vad som framgår av figur 2 utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat.

Klimatförändringar påverkar samhället på många sätt, exempelvis genom extremväder och påverkan på ekosystem. En studie visar exempelvis att 2025 års sommarvärmebölja i Sverige och Finland var åtminstone 10 gånger mer sannolik och cirka 2 °C varmare till följd av klimatförändringar. Värmen ledde till konsekvenser så som skogsbränder och algblomning i sjöar.[10] Eftersom Sverige har åtagit sig att bidra till de globala klimatmålen genom Parisavtalet och Sveriges åtaganden inom EU är det viktigt att granska det planerings- och uppföljningssystem som ingår i det klimatpolitiska ramverket. Regeringens klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner, de underlag som tas fram till dessa och även de utvärderingar som görs ska möjliggöra för regeringen att följa utsläppsutvecklingen, utarbeta handlingsplaner och redovisa sitt arbete för riksdagen. Vid införandet av det klimatpolitiska ramverket betonades att arbetet med underlag skulle samordnas med befintliga internationella rapporteringar.[11] Granskningen har motiverats av brister i myndigheternas underlag samt otydligheter i regeringens klimatredovisning och senaste klimatpolitiska handlingsplan.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är följande: Har regeringen och myndigheterna bedrivit ett effektivt arbete med underlag och utvärderingar inom det klimatpolitiska ramverket?

Delfrågorna är följande:

1. Har regeringen organiserat arbetet och styrt myndigheterna så att regeringen får det underlag som behövs och har regeringen använt detta underlag effektivt?
2. Har myndigheterna arbetat effektivt med underlag till regeringens klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner?
3. Har Klimatpolitiska rådet arbetat effektivt med att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen?

Granskningen ramas främst in av regeringens hittills presenterade klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner. Vi fokuserar på klimatredovisningar från 2022 och framåt eftersom en förändring skedde i arbetet med underlagen då. Vi fokuserar även på klimathandlingsplanen 2023 eftersom det klimatpolitiska ramverket var relativt nytt då klimathandlingsplanen 2019 utarbetades. Dessutom har vi inkluderat myndigheternas arbete med underlag till regeringens klimatredovisning 2025, eftersom det arbetet pågick under tiden som vi genomförde granskningen.

I fråga 1 och 2 avser vi de klimatredovisningsansvariga myndigheterna, det vill säga Naturvårdsverket, Konjunkturinstitutet, Skogsstyrelsen, Energimyndigheten, Jordbruksverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen (se även figur 1).

För delfråga 1, när det gäller regeringens användning av underlag, avser vi till stor del Regeringskansliets arbete med att ta fram klimatredovisningen och den klimatpolitiska handlingsplanen utifrån Naturvårdsverkets samlade underlag och separata redovisningar[12] från andra myndigheter.

För delfråga 2 har vi främst granskat Naturvårdsverkets arbete med att ta fram och samordna underlag till klimatredovisningen och ta fram underlag till den klimatpolitiska handlingsplanen. Energimyndigheten är den myndighet, utöver Naturvårdsverket, som deltar i störst omfattning i klimatredovisningsarbetet och Energimyndighetens scenarioarbete är centralt för klimatredovisningsarbetet. Vi har därför även granskat Energimyndighetens arbete med underlag till regeringens klimatredovisning. När det gäller klimatredovisningsarbetet vid övriga myndigheter har vi inhämtat information om de underlag som de ska redovisa enligt klimatrapporteringsförordningen.[13]

För delfråga 3 har vi främst granskat Klimatpolitiska rådets arbete utifrån de prioriteringar som regeringen har angett för uppgiften att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat.[14]

1.3 Bedömningsgrunder

1.3.1 Utgångspunkter för bedömning

Enligt klimatlagen ska regeringens klimatpolitiska arbete vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden.[15] Arbetet ska enligt klimatlagen utgå från det långsiktiga, tidssatta, utsläppsmål som riksdagen har fastställt och regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet.[16] Av klimatlagens förarbeten framgår att regeringen är ansvarig för att se till att lagen följs och att Regeringskansliet och de statliga förvaltningsmyndigheterna ska vara centrala aktörer i regeringens arbete för att säkerställa detta.[17] Regeringen anger i förarbetena till klimatlagen att en regelbunden planering, uppföljning och rapportering till riksdagen kan bidra till tydlighet, kontinuitet och långsiktighet i klimatpolitiken.[18] Enligt myndighetsförordningen ansvarar myndigheters ledning inför regeringen för verksamheten och ska bland annat se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.[19]

1.3.2 Bedömningsgrunder för delfråga 1 – regeringens arbete

Den första delen av frågan handlar om huruvida regeringen har organiserat arbetet och styrt myndigheterna så att regeringen får det underlag som behövs. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen bör regeringens styrning vara tydlig och resultatinriktad. Ansvariga myndigheter ska också ha förutsättningar att förverkliga regeringens politik och uppfylla sina uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt. Tydlig styrning innebär bland annat att myndighetens uppdrag preciseras genom att ansvar, uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges. Mål och uppgifter bör formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.[20]

Mot denna bakgrund bedömer vi att regeringen kan anses ha organiserat arbetet och styrt myndigheterna så att regeringen får det underlag som behövs om regeringen:

• sett till att myndigheternas uppgifter i instruktioner, andra förordningar, regleringsbrev och särskilda uppdrag för att ta fram underlag inom det klimatpolitiska ramverket är tydliga.

Den andra delen av frågan handlar om huruvida regeringen har använt myndigheternas underlag till klimatredovisningen och den klimatpolitiska handlingsplanen effektivt. Utifrån regeringsformen ska regeringen vid beredning av regeringsärenden inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter.[21] Enligt propositionen till klimatlagen ska regeringen ansvara för att inhämta, sammanställa och analysera det underlag som behövs för att driva det klimatpolitiska arbetet i enlighet med klimatlagen.[22]

Riksdagen har tidigare framfört att regeringen behöver bli mer transparent i klimatredovisningarna i fråga om att redovisa antaganden och metoder för de effektbedömningar som görs.[23]

Mot denna bakgrund bedömer vi att regeringen kan anses ha använt myndigheternas underlag effektivt och transparent om regeringen:

• har utgått från myndigheternas underlag och tydligt redovisat de antaganden och osäkerheter dessa bygger på
• vid behov tagit fram egna underlag som bygger på vedertagna metoder och tydligt redovisat antaganden och osäkerheter.

1.3.3 Bedömningsgrunder delfråga 2 – myndigheternas arbete med underlag

Naturvårdsverket ska enligt klimatrapporteringsförordningen senast 31 mars varje år lämna ett samlat underlag till regeringens klimatredovisning i budgetpropositionen. Underlaget ska avse effekter av sådana beslut inom relevanta politikområden som har fattats under året och som Naturvårdsverket bedömer har betydande påverkan på utvecklingen av utsläpp och upptag av växthusgaser.[24] Det gäller beslut som har fattats av riksdagen och regeringen samt bindande EU‑rättsakter vilka syftar till att påverka utsläpp och upptag av växthusgaser.[25]

Det samlade underlaget ska beskriva hur dessa beslut påverkar möjligheten att nå det långsiktiga tidssatta utsläppsmålet och de etappmål som riksdagen har fastställt. Effektbedömningarna ska innehålla kvalitativa bedömningar och, för de fall där det är möjligt och relevant, beräkningar i termer av utsläpp och upptag av växthusgaser, eller av effekter i andra termer som i senare led påverkar utsläpp eller upptag av växthusgaser.[26]

Naturvårdsverket ska hämta in sådana underlag som krävs för effektbedömningen från sju angivna myndigheter (se figur 1), bland annat Energimyndigheten, och vid behov från andra relevanta myndigheter. Naturvårdsverket ska ge dessa myndigheter möjlighet att yttra sig om vilka beslut som ska effektbedömas och hur en ändamålsenlig ansvarsfördelning vad gäller effektbedömningar kan säkerställas.[27] De angivna myndigheterna ska delta i klimatredovisningsarbetet genom att för specificerade områden antingen själva beräkna och kvalitativt bedöma effekter av relevanta beslut, eller lämna underlag så att Naturvårdsverket kan göra detta. Myndigheterna ska se till att principerna som tillämpas vid effektbedömningar så långt som möjligt är myndighetsgemensamma. Detta för att underlätta adderbarhet[28], jämförbarhet och transparens för de uppgifter som ingår i klimatredovisningen.[29]

Naturvårdsverkets uppgift att lämna underlag till regeringens klimatredovisning regleras även av Naturvårdsverkets instruktion. Naturvårdsverket ska varje år lämna underlag till de två redovisningar som klimatredovisningen enligt klimatlagen ska innehålla. Den ena är en redovisning av utsläppsutvecklingen. Den andra är en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen.[30]

Naturvårdsverket ska vidare enligt sin instruktion vart fjärde år lämna underlag till ett flertal av de beskrivningar som regeringens klimatpolitiska handlingsplan enligt klimatlagen bör innehålla.[31] Detta gäller de sju punkterna i figur 2. De beskrivningar som Naturvårdsverket inte ska lämna underlag till är de som regleras i 5 § andra stycket i klimatlagen: vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen.

Mot denna bakgrund bedömer vi att Naturvårdsverket kan anses ha arbetat effektivt med underlag till klimatredovisningen och klimathandlingsplanen om Naturvårdsverket:

• tagit fram relevanta underlag till klimatredovisning och klimatpolitisk handlingsplan som bygger på vedertagna metoder och tydligt redovisat antaganden och osäkerheter
• har samordnat processen för det samlade underlaget så att underlaget blir transparent, jämförbart och användbart.

Vi bedömer också att Energimyndigheten kan anses ha arbetat effektivt med underlag till klimatredovisningen om Energimyndigheten:

• tagit fram relevanta underlag som bygger på vedertagna metoder och tydligt redovisar antaganden och osäkerheter.

1.3.4 Bedömningsgrunder för delfråga 3 – Klimatpolitiska rådets arbete med utvärdering

Klimatpolitiska rådet är en nämndmyndighet sedan 2018. Rådets ena uppgift är att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat. Klimatpolitiska rådet ska då särskilt utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen, belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv, identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs, analysera både kort- och långsiktigt hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt och utvärdera de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på. Klimatpolitiska rådets andra uppgift är att bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken.[32]

Riksdagen betonade, vid införandet av det klimatpolitiska ramverket, vikten av ett organ som kan genomföra granskningar och bedömningar av klimatpolitiken som går utöver vad som görs av befintliga myndigheter och andra organisationer.[33] Klimatpolitiska rådet ska vid utgången av mars varje år lämna en rapport till regeringen med en bedömning av hur klimatarbetet och utsläppsutvecklingen fortskrider, en bedömning av hur regeringens politik är förenlig med klimatmålen samt de övriga analyser och bedömningar som rådet har gjort. Klimatpolitiska rådet ska även tre månader efter det att regeringen har lämnat sin klimatpolitiska handlingsplan till riksdagen lämna en rapport till regeringen med en bedömning av handlingsplanen.[34]

Mot denna bakgrund bedömer vi att Klimatpolitiska rådet kan anses ha arbetat effektivt med att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen om rådet

• inom ramen för tilldelade resurser, utgått från de prioriteringar som anges i rådets instruktion för vad rådet särskilt ska utvärdera, belysa, identifiera och analysera
• tagit fram oberoende utvärderingar som går utöver vad andra myndigheter gör.

1.4 Metod och genomförande

1.4.1 Metod

För att besvara delfrågorna har vi genomfört en kvalitativ studie med semistrukturerade intervjuer, skriftliga frågor och dokumentstudier. Intervjuerna syftade till att få en förståelse för myndigheternas och Regeringskansliets arbetssätt.

För de två första delfrågorna, som handlar om att bedöma om regeringen har organiserat och styrt myndigheterna så att regeringen får det underlag som behövs, om regeringen har använt detta underlag effektivt samt om myndigheterna har arbetat effektivt med underlagen, har vi dels granskat offentliga dokument som regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner, dels myndigheternas och Regeringskansliets eget underlag för dessa. Vi har även genomfört en gruppintervju med, och ställt skriftliga frågor till, företrädare för Regeringskansliet som arbetar med att ta fram regeringens underlag för att få en förståelse för hur regeringen använder myndigheternas underlag. Vi har också genomfört intervjuer (oftast gruppintervjuer) med, och ställt skriftliga frågor till, företrädare för de myndigheter som arbetar med att ta fram underlag till regeringen. De företrädare som vi intervjuade deltar i myndigheternas arbete med underlaget. Myndigheterna är Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Konjunkturinstitutet, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen. Detta för att få en förståelse för hur myndigheternas arbete är organiserat och hur de arbetar med underlagen. I granskningen har vi genomfört flera intervjuer med företrädare för Naturvårdsverket och Energimyndigheten eftersom dessa myndigheter utför det mesta av arbetet med att ta fram underlag till regeringens klimatredovisning och klimathandlingsplan.

Den sista delfrågan handlar om att bedöma om Klimatpolitiska rådets arbete med att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen är effektivt. För att svara på den delfrågan har vi granskat offentliga dokument som Klimatpolitiska rådets årliga rapporter, samt visst underlag till dessa. Vi har också genomfört flera gruppintervjuer med företrädare för Klimatpolitiska rådets kansli samt en intervju med Klimatpolitiska rådets nämnds ordförande. Detta för att få en förståelse för hur myndighetens arbete är organiserat och hur den arbetar med att utvärdera regeringens politik.

1.4.2 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Ulrika Gunnarsson Östling (projektledare) och Fredrik Engström. Alva Ohlsson och Frida Arndt (praktikanter) har också bidragit i arbetet. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Erik Hysing, professor i statskunskap, Örebro universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Klimat- och näringslivsdepartementet), Naturvårdsverket, Energimyndigheten och Klimatpolitiska rådet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

2. Myndigheternas arbete med underlag

För att underlaget till regeringens klimatredovisning ska blir användbart behöver Naturvårdsverket samordna myndigheterna så att de olika underlagen är transparenta och jämförbara. Trots att arbetet med att ta fram ett samlat underlag till regeringens klimatredovisning är en omfattande process som involverar många myndigheter, finns det ingen beskrivning av processen och av hur det slutliga underlaget sätts samman. Naturvårdsverket har inte heller någon fullständig beskrivning av den metod som används när Naturvårdsverket tar fram eget underlag och sätter samman det samlade underlaget. Sammantaget konstaterar vi att det är svårt att i efterhand följa arbetet och bedöma de resultat som presenteras.

Energimyndigheten har en viktig roll i arbetet genom att Energimyndigheten, efter diskussioner om antaganden med Naturvårdsverket, levererar ett scenario om energisystemet till Naturvårdsverket. Energimyndigheten har lång erfarenhet av att utveckla scenarier om energisystemet, gör det i en vedertagen modell och redovisar tydligt antaganden och osäkerheter och tar även fram känslighetsanalyser. Energimyndigheten tar fram flera scenarier och ser inte det levererade scenariot som den mest troliga framtidsutvecklingen för energisystemet. Vi konstaterar dock att Naturvårdsverket använder det levererade scenariot för att beskriva den troliga utvecklingen givet beslutade styrmedel. Det innebär att Naturvårdsverket och Energimyndigheten i väsentliga delar saknar en samsyn kring metod. Vi konstaterar även att Naturvårdsverket och Energimyndigheten har olika syn på industrins möjlighet att ställa om utan att ytterligare beslut om åtgärder kommer på plats, och även på industrins omställningstakt. Det är en fråga som har stor betydelse för utfallet av scenarierna.

Naturvårdsverket gör få enskilda effektberäkningar av fattade beslut i det underlag som lämnas till regeringens klimatredovisning. Naturvårdsverket fokuserar på att redovisa ett utsläppsscenario där framtida utsläpp av växthusgaser kvantifieras. Naturvårdsverket utgår i sitt arbete med scenariot till största del från det underlag som Naturvårdsverket vartannat år inhämtar från berörda myndigheter till klimatrapporteringen till EU och FN.

Naturvårdsverket gör vidare en samlad effektbedömning genom att jämföra årets framtagna utsläppsscenario med föregående års utsläppscenario. Det är i denna jämförelse dock inte möjligt att urskilja effekterna av årets beslut, eftersom skillnader i utsläpp av växthusgaser som finns mellan de två scenarierna också beror på förändringar i omvärldsfaktorer och i antaganden. Dessutom utgår utsläppsscenariot bland annat från antaganden om att förutsättningar för industrins omställning, som till exempel tillförsel av fossilfri el, elnätsutbyggnad, kompetensförsörjning och effektiva tillståndsprocesser, kommer att finnas på plats. Det underlag som Naturvårdsverket skickar till regeringen innehåller få analyser av vilka större osäkerheter som finns om förutsättningarna eller vad de större osäkerheterna kan betyda för utfallet av scenariot som helhet. Vi bedömer att det finns en risk för att Naturvårdsverket överskattar hur snabbt och hur mycket industrins utsläpp kommer att minska.

Till den senaste klimathandlingsplanen, från 2023, levererade Naturvårdsverket ett gemensamt underlag till regeringens handlingsplan och klimatredovisning. De brister som vi redovisar för Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning finns därmed även i Naturvårdsverkets underlag till klimathandlingsplan.

2.1 Processen för att ta fram underlag till regeringens klimatredovisning

Naturvårdsverket har en samordnande roll för att ta fram ett samlat underlag till regeringens klimatredovisning. Det är Naturvårdsverket som ska redovisa underlaget med en samlad effektbedömning till regeringen och inhämta sådana underlag som krävs för effektbedömningen från de övriga myndigheterna. Den process som finns för detta är inte formaliserad och beskriven på ett samlat sätt. En stor del av underlaget består av det underlag som Naturvårdsverket ändå hämtar in från berörda myndigheter för den internationella klimatrapporteringen till EU och FN.

Det finns inte någon fullständig beskrivning av den metod som Naturvårdsverket använder när Naturvårdsverket, utifrån de övriga myndigheternas olika underlag och sitt eget arbete, tar fram det samlade underlaget till regeringens klimatredovisning. Vi bedömer att det också är svårt att följa exempelvis vilka antaganden Naturvårdsverket gör.

Vid sidan av Naturvårdsverket har Energimyndigheten en särskilt viktig roll i arbetet med det samlade underlaget. Tre av de övriga myndigheterna med utpekat ansvar att ta fram underlag levererar till Energimyndigheten i stället för direkt till Naturvårdsverket. Energimyndigheten använder de underlagen som ingångsvärden till ett scenario om energisystemet som Naturvårdsverket sedan kompletterar och räknar om till ett utsläppsscenario. Naturvårdsverkets utsläppsscenario utgör sedan basen i det samlade underlag som Naturvårdsverket lämnar till regeringen. Vi bedömer att Naturvårdsverket inte har samordnat myndigheterna så att de har en gemensam syn på hur scenarioarbetet ska gå till eller vilket slags scenario som ska tas fram. 2025 blev detta särskilt tydligt då Naturvårdsverket valde att inte använda det scenario om energisystemet som Energimyndigheten levererade.

2.1.1 Processen är inte formaliserad och beskriven

Naturvårdsverket ska bland annat redovisa en bedömning av utsläpp och upptag av växthusgaser till följd av beslut inom relevanta politikområden. I detta arbete ska Naturvårdsverket inhämta de underlag som krävs från sju utpekade myndigheter och vid behov från fler (se figur 1, avsnitt 1.1).[35] Regeringen införde de nuvarande reglerna (se avsnitt 1.3.3) kring detta i januari 2022. Trots att det är underlag från flera myndigheter som ska samordnas, har Naturvårdsverket inte någon beskrivning av vilka steg som ingår i arbetet med att ta fram underlag till regeringens klimatredovisning och hur de olika myndigheterna förväntas delta.

Utifrån genomförda intervjuer och skriftliga svar har vi förstått att processen översiktligt består av följande steg:[36]

1. Regeringskansliet har under våren en uppstartsdialog med Naturvårdsverket. Efter ungefär en halvtimmes enskilt möte bjuds även de myndigheter som Naturvårdsverket enligt klimatrapporteringsförordningen[37] ska hämta in underlag från in till mötet.
2. Naturvårdsverket identifierar de regerings- och riksdagsbeslut samt bindande EU‑rättsakter som har klimatpåverkan och därmed ska tas med i underlaget till regeringens klimatredovisning.
3. Naturvårdsverket ordnar under hösten ett uppstartsmöte med de myndigheter från vilka Naturvårdsverket ska hämta in information. Vid mötet diskuteras vilka beslut/rättsakter (från punkt 2) som ska effektbedömas och om effekterna kan bedömas kvantitativt eller kvalitativt. Myndigheterna diskuterar också vilken myndighet som ska ta fram vilka underlag. I praktiken handlar, enligt Naturvårdsverket, en liten del av processen om att göra effektbedömningar av enskilda beslut. En stor del handlar om att ta fram ett utsläppsscenario.
4. Myndigheterna tar fram underlag till eventuella effektbedömningar i samverkan med Naturvårdsverket och stämmer vid behov av med varandra. Underlaget till utsläppsscenariot för klimatredovisningen består främst av underlag som de övriga myndigheterna lämnar till Naturvårdsverket, ibland via Energimyndigheten, för klimatrapporteringen till EU och FN. Dessa underlag börjar några av de övriga myndigheterna ta fram före uppstartsmötet i punkt 3. Naturvårdsverket tar inte fram några underlagspromemorior eller liknande till underlaget till regeringens klimatredovisning utan skriver direkt på den rapport som sedan ska utgöra det samlade underlaget.
5. Myndigheterna levererar under hösten/vintern underlag till dels effektbedömningar av enskilda beslut, dels den samlade effektbedömningen till Naturvårdsverket som sammanställer.
6. Naturvårdsverket skickar ett utkast av underlaget på remiss till myndigheterna som deltagit i arbetet.
7. Naturvårdsverket lämnar ett samlat underlag till regeringens klimatredovisning i mars året efter processen startade.

I bedömningen av vilka beslut som ska ingå enligt punkt 2 ovan, utelämnar myndigheterna ibland vissa beslut från underlaget till regeringen, till exempel avseende infrastruktursatsningar. Naturvårdsverket bedömer att dessa påverkar utsläppsutvecklingen, men att de ingår i utsläppsscenarierna genom att energianvändning genom drivmedel och industriproduktion finns med i scenarierna. Naturvårdsverkets urval av beslut som ska effektberäknas sker genom att Naturvårdsverket främst väljer dem som är väl avgränsade och möjliga att beräkna.[38]

Under hösten 2023 anordnade Naturvårdsverket en workshop mellan myndigheterna som deltar i arbetet med underlag till regeringens klimatredovisning, klimatrapportering och Sveriges nationella energi- och klimatplan. Syftet var bland annat att åskådliggöra de olika processerna och diskutera förbättringsbehov. Det saknas dock fortfarande en tydlig dokumentation över den samlade processen för klimatredovisning.[39] Naturvårdsverket anger resursbrist som en orsak till detta, men att det nu pågår ett arbete med att dokumentera processen för underlag till regeringens klimatredovisning.[40]

2.1.2 En viktig del av underlaget tas fram i en scenarioprocess

I praktiken utgår Naturvårdsverket i sitt arbete med underlag till regeringens klimatredovisning sedan 2022 till största del från det underlag som Naturvårdsverket vartannat år inhämtar från berörda myndigheter till klimatrapporteringen till FN och EU.[41] Vartannat år gör myndigheterna uppdateringar av sina underlag, för att Naturvårdsverket ska kunna leverera det utsläppsscenario som ingår i underlaget till regeringens klimatredovisning. Detta betyder att en stor del av processen för underlag till regeringens klimatredovisning handlar om att Naturvårdsverket hämtar in underlag för att kunna ta fram ett utsläppsscenario. Eftersom myndigheterna tar fram dessa underlag till arbetet med klimatrapporteringen har de påbörjat arbetet före Naturvårdsverkets uppstartsmöte (se punkt 3 i avsnitt 2.1.1).

Bland de övriga sju myndigheterna (se figur 1, avsnitt 1.1) har Energimyndigheten en särskilt viktig roll i klimatredovisningsarbetet. Tre av myndigheterna levererar inte sina underlag direkt till Naturvårdsverket utan till Energimyndigheten – ibland via någon annan myndighet:

• Konjunkturinstitutet levererar vartannat år, under hösten, underlag till Energimyndighetens scenarioarbete för klimatrapporteringen till EU och FN. Det underlaget använder Energimyndigheten även för sin årliga leverans till Naturvårdsverket för klimatredovisningen. Underlaget från Konjunkturinstitutet består av tre långsiktiga ekonomiska scenarier trettio år framåt basscenario och två alternativa scenarier. I de alternativa scenarierna varierar Konjunkturinstitutet variabler om energipriser och BNP-utveckling. Konjunkturinstitutet levererar data till Energimyndigheten om bland annat förändring av bruttoproduktion, förädlingsvärde och arbetade timmar totalt och fördelat på 35 branscher (34 näringslivsbranscher och en offentlig sektor).[42]
• Trafikanalys underlag till klimatredovisningen består av den årliga korttidsprognos över vägfordonsflottans utveckling som Trafikanalys publicerar i maj. Kortidsprognosen bygger bland annat på statistik om fordonsbeståndet, historiska trender, omvärldsbevakning, Konjunkturinstitutets prognoser över BNP och sysselsättningsgrad samt SCB:s befolkningsprognos. Dessutom görs kvalitativa bedömningar av vilka effekter befintliga åtgärder samt nya beslut har på utvecklingen. Dessa görs om till kvantitativa prognoser.[43]
• Trafikverket levererar årligen en långsiktig prognos över fordonsflottans utveckling och genomsnittlig förbrukning för olika fordonstyper till Energimyndigheten. Den prognosen tas fram för drygt 30 år framåt, idag till 2060. Den bygger på dels Trafikanalys senaste korttidsprognos, dels Trafikverkets egna expertbedömningar.[44]

Energimyndigheten använder detta underlag, tillsammans med underlag från andra myndigheter och EU‑kommissionen, i en kontinuerlig process med att vartannat år ta fram flera långsiktiga scenarier som visar på möjliga utvecklingsvägar för energisystemet.

Det scenario som Energimyndigheten levererar till Naturvårdsverket skiljer sig på flera sätt från Energimyndighetens andra scenarier över energisystemet. Energimyndighetens arbete med scenarier är i grunden explorativt, det vill säga det bygger på att flera scenarier med olika möjliga utvecklingar tas fram i syfte att relativt brett illustrera vad som kan komma att hända. Utgångspunkten för alla scenarierna är beslutad energi- och klimatpolitik, men faktorer som politik, kostnader, teknologi och omvärldsutveckling varieras och på så sätt beskriver scenarierna olika alternativa utvecklingsvägar där inget scenario ses som mer sannolikt än de andra.[45] Till Naturvårdsverkets arbete med ett samlat underlag för regeringens klimatrapportering tar Energimyndigheten fram ett särskilt scenario kallat ”beslutad policy”, med tillhörande känslighetsanalyser[46]. Detta scenario tas fram i samma modell och verktyg som Energimyndighetens övriga scenarier och det delar vissa antaganden med de övriga scenarierna. ”Beslutad policy”-scenariot skiljer sig dock från Energimyndighetens övriga scenarier bland annat genom att det bygger på antaganden som Energimyndigheten kommit överens med Naturvårdsverket om. Detta gäller främst antaganden om att avsiktsförklaringar och planer från industrin kommer att genomföras.[47]

Energimyndigheten levererar scenariot ”beslutad policy” till Naturvårdsverket. Ytterligare tre av de övriga sju myndigheterna levererar också sina underlag direkt till Naturvårdsverket, ibland via en annan organisation. Det är i grunden underlag till Sveriges klimatrapportering till EU och FN,[48] men Naturvårdsverket använder det även till klimatredovisningen:

• Jordbruksverket levererar data om arealer och djurantal. Jordbruksverket levererar statistik varje år och scenarier[49] för framtida markanvändning och djurantal vartannat år. Scenarierna är framtagna på lång sikt till 2055 och innehåller stora osäkerheter om exempelvis prisutveckling. Dessutom har Jordbruksverket under de senaste två åren förändrat metoden för sitt arbete med scenarierna, vilket har medfört att de inte är helt jämförbara över tid.[50] Vidare finns det ett stort behov av metodutveckling och stora osäkerheter i data till den nationella växthusgasinventeringen för rapporteringen till EU och FN när det gäller utsläpp från djurens fodersmältning, lagring av gödsel och jordbruksmark.[51]
• Skogsstyrelsen lämnar scenarier som har tagits fram inom Skogsstyrelsens arbete kallat skogliga konsekvensanalyser[52], samt statistik om utsläpp och upptag av växthusgaser till SLU. Därefter arbetar SLU om statistiken till prognoser och lämnar underlag till Naturvårdsverket. I den senaste skogliga konsekvensanalysen tog Skogsstyrelsen fram fem långsiktiga scenarier utifrån en stor mängd antaganden som baseras på befintlig statistik. De viktigaste gäller avverkningsnivå och tillväxt i skogen. Stora osäkerheter råder kring effekten av klimatförändringar på den framtida tillväxten. När det gäller nettoupptaget av koldioxid i skog och skogsmark, råder stora osäkerheter om nivån på det så kallade markkolet[53], vilket påverkar bedömningar av åtgärders sammanlagda klimateffekt. Därför har uppskattningen av effekterna av olika åtgärder ibland begränsats till andra så kallade kolpooler (levande biomassa, död ved och träprodukter).[54]
• Transportstyrelsen levererar årligen uppgifter till Naturvårdsverket om bland annat emissionsfaktorer för sjöfart respektive luftfart och beräkningar för luftfart. Underlagen tas fram med hjälp av IVL Svenska Miljöinstitutet AB (IVL) avseende sjöfarten, respektive Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) för luftfarten.[55]

I juni 2022 redovisade Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Konjunkturinstitutet och Trafikverket på uppdrag av regeringen en myndighetsgemensam vägledning för klimateffektbedömningar. Syftet med vägledningen är att stödja statliga myndigheter i ex-ante-analyser[56] av styrmedel och åtgärder. Den ska bland annat bidra till att deras klimateffektbedömningar blir transparenta, jämförbara och användbara inom klimatramverket.[57] I vägledningen finns bland annat en checklista för transparens i klimateffektbedömningar, med referenser till övriga kapitel (se även faktaruta i avsnitt 2.2.4).[58]

2.1.3 Naturvårdsverkets eget arbete går inte att följa och beskrivs inte

Naturvårdsverket har ingen metodbeskrivning för sina egna bidrag till det samlade underlaget och tar inte heller fram några underlagspromemorior eller liknande. I stället arbetar Naturvårdsverket in texter från analysarbetet direkt i underlaget till klimatredovisningen.[59] Detta gör det svårt att följa Naturvårdsverkets arbete avseende exempelvis vilka beräkningar som är gjorda, vilka antaganden som dessa bygger på och eventuella känslighetsanalyser.

Naturvårdsverket tar till exempel fram egna scenarier för industrins processer och produktanvändning. Dessa bygger bland annat på intervjuer med industriaktörer som står för stora utsläpp, och på interna expertbedömningar. Naturvårdsverket går också igenom hållbarhetsredovisningar och ansökningar om medel från Industriklivet och flera EU‑stöd. Naturvårdsverket använder detta som grund för antaganden om vilka teknikskiften som kommer att ske och när.[60] Naturvårdsverket uppdrar åt SMED‑konsortiet[61] att ta fram scenarierna för produktanvändning i enlighet med antaganden som Naturvårdsverket gör utifrån intervjuerna. Naturvårdsverket uppdrar även åt SMED att ta fram scenarier för utsläpp från deponier inom avfallssektorn.[62]

Naturvårdsverkets arbete med det samlade utsläppsscenariot, som är en viktig del i underlaget till regeringen (se punkt 3 och 4, listan avsnitt 2.1.1), består till stor del i att summera och anpassa de andra myndigheternas underlag till rapporteringen till EU och FN så att utsläpp av växthusgaser enligt klimatredovisningen kan jämföras med klimatmålen. När det gäller Energimyndighetens scenario ”beslutad policy”, som utgör grunden för en stor del av utsläppsscenariot, har Naturvårdsverket i hög utsträckning bestämt antagandena om exempelvis industrins omställningstakt. Energimyndigheten levererar data om energianvändning och energitillförsel uttryckta i TWh till Naturvårdsverket, som räknar om dessa data till växthusgasutsläpp.[63]

2.1.4 Myndigheterna saknar gemensamma principer för scenarierna

Myndigheterna saknar gemensamma principer för hur scenarierna, som är en viktig del av underlaget till regeringens klimatredovisning, ska tas fram. Detta blev särskilt tydligt när Naturvårdsverket arbetade fram utsläppsscenariot för underlaget till regeringens klimatredovisning 2025. Då hade Energimyndigheten genomfört ett utvecklingsarbete av sin modell som bland annat bestod i att även sektorerna industri och transport hade lyfts in i modellen.[64] Dessa sektorer hade tidigare hanterats utanför modellen. Enligt Energimyndigheten innebär förändringen att hela energisystemet och hur det påverkas av olika förändringar, som till exempel prisförändringar på EU:s utsläppsrätter, kan studeras i samma modell. Enligt Energimyndigheten var förändringen nödvändig för att studera effekter av flera nya eller förändrade åtgärder från EU, vilka tidigare inte hade studerats i modellen.

Naturvårdsverket ansåg att det scenario Energimyndigheten levererade till arbetet med underlag till klimatredovisningen 2025 byggde på en felaktig bedömning av EU‑förordningen om användningen av förnybara och koldioxidsnåla bränslen för sjötransport[65]. Naturvårdsverket ansåg också att det scenariot innehöll mer än effekter av beslut. Naturvårdsverket valde bland annat av dessa skäl att inte använda Energimyndighetens scenario. I stället utgick Naturvårdsverket från det ”beslutad policy”-scenario som Energimyndigheten hade levererat till klimatredovisningen 2023 och uppdaterat till klimatredovisningen 2024.[66] Naturvårdsverket gjorde förändringar i antagandena om omvärldsfaktorer, men gjorde inga förändringar som berodde på klimatpolitiska beslut.[67] Energimyndigheten bistod dock Naturvårdsverket med ytterligare analyser vad gäller transportsektorn.[68] Vi konstaterar att myndigheterna saknar gemensamma principer för framtagandet av scenarier till regeringens klimatredovisning. Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Konjunkturinstitutet och Trafikverket har visserligen tagit fram en myndighetsgemensam vägledning om klimateffektbedömningar av styrmedel och åtgärder, men den är inte specifikt inriktad på processen för att ta fram scenarier.[69]

2.2 Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning

Naturvårdsverkets samlade effektbedömning av de beslut som fattats under året består av ett utsläppsscenario som jämförs med föregående års scenario. Skillnaderna i utsläpp mellan de två olika årens scenarier beror dock inte bara på effekter av beslut, utan framför allt på ändrade omvärldsfaktorer och antaganden. Effektbedömningar av enskilda beslut eller styrmedelspaket görs oftast genom kvalitativa eller kvantitativa bedömningar utanför scenarierna.

Naturvårdsverkets samlade utsläppsscenario bygger bland annat på antaganden om att flera förutsättningar kommer på plats i en takt som möjliggör den antagna utvecklingen i scenariot. Det gäller exempelvis tillräcklig tillförsel av fossilfri el, elnätsutbyggnad, kompetensförsörjning och effektiva tillståndsprocesser. Att göra sådana antaganden kan, enligt vår bedömning, vara riskfyllt i ett scenario som enligt Naturvårdsverket beskriver den troliga utvecklingen givet beslutade styrmedel och som Naturvårdsverket använder för att bedöma effekter av beslut. Dessa antaganden riskerar enligt vår bedömning också leda till att Naturvårdsverket överskattar effekterna av beslut. Inte minst därför behöver väsentliga antaganden framgå tydligt av underlaget. Det gäller även för de osäkerheter som är förknippade med antagandena.

2.2.1 Naturvårdsverkets underlag är omfattande men innehåller få effektberäkningar av enskilda beslut

De av Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning som vi har granskat (underlagen till 2022–2025 års klimatredovisningar) följer ett ganska likt upplägg: efter en introduktion följer ett kapitel om utsläppsutveckling och befintliga klimatpolitiska åtgärder. I det kapitlet ingår även omställningsindikatorer.[70] Ett annat kapitel redovisar klimatrelaterade beslut under det senaste året inklusive effektbedömningar. Ytterligare ett kapitel presenterar scenarier och gap i förhållande till utsläppsmålen. De scenarier som Naturvårdsverket redovisade i underlagen till klimatredovisningarna 2022–2025, framgår av faktarutan nedan.

I 2025 års underlag presenterar Naturvårdsverket i det kapitel som handlar om klimatrelaterade beslut under det senaste året en lista med 39 beslut. Naturvårdsverket beskriver syftet med besluten och bedömer effekterna kvalitativt. Naturvårdsverket gör även kvantitativa effektbedömningar för en del beslut. I 2025 års underlag presenterades exempelvis tre effektberäkningar, se tabell 1. I 2024 års underlag presenterades sex effektberäkningar, se tabell 2.[71]

Effektberäkningarna görs oftast genom ett resonemang där till exempel tidigare effekter av styrmedlet presenteras och sedan görs en bedömning om effekterna kan fortsätta i framtiden. Vid några tillfällen har effektberäkningar gjorts genom modellkörningar, till exempel för förändringar av reduktionsplikten.[72] Den myndighetsgemensamma vägledningen om klimateffektbedömningar rekommenderar att åtgärder ska bedömas enbart kvalitativt då en effektberäkning inte är möjlig eller inte bedöms tillföra något.[73]

Tabell 1 Naturvårdsverkets kvantitativa effektbedömningar 2025

Tabell 2 Naturvårdsverkets kvantitativa effektbedömningar 2024

Naturvårdsverket gör få effektberäkningar av enskilda beslut. Det betyder även att det i förlängningen inte är möjligt att använda underlaget för att bedöma kostnadseffektiviteten i de flesta besluten.

2.2.2 Den samlade effektbedömningen görs genom ett utsläppsscenario

Naturvårdsverkets utsläppsscenario beskriver utsläppsutvecklingen och används till att analysera gapet mellan den beskrivna utsläppsutvecklingen och klimatmålen. Fram till och med 2021 byggde en stor del av Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning i stället på effektberäkningar av enskilda beslut. För ojämna årtal, då Sverige tar fram klimatrapportering till EU och FN, var scenarier en viktig del.[74] Naturvårdsverket anger att det fanns utmaningar i att få de enskilda effektberäkningarna att hänga ihop och att summera dem.[75] Naturvårdsverket upplevde det som svårt att kvantifiera effekter av enskilda beslut om åtgärder eftersom olika åtgärder samspelar med varandra.[76] Myndigheterna har därför, på Naturvårdsverkets initiativ, övergått till att fokusera på att göra en samlad effektbedömning genom att jämföra årets scenario med föregående års.[77]

Det finns en risk för att Naturvårdsverkets utsläppscenario inte är tillräckligt för den samlade effektbedömningen. Naturvårdsverkets scenario i underlaget till regeringens klimatredovisning beskriver den troliga utvecklingen givet beslutade styrmedel.[78] Utfallet av de samlade effekterna på utsläppen av beslut om styrmedel kan dock skilja sig mycket åt mellan åren, beroende på Naturvårdsverkets antaganden om exempelvis tillräcklig tillförsel av fossilfri el, elnätsutbyggnad, kompetensförsörjning och effektiva tillståndsprocesser (se avsnitt 2.2.3).

Naturvårdsverket har i intervjuer uppgett att förändringarna i växthusgasutsläpp mellan årets utsläppsscenario och föregående års utsläppscenario beror på nya beslut om åtgärder tillsammans med omvärldsfaktorer och antaganden.[79] I exempelvis underlaget till klimatredovisningen 2025 anger Naturvårdsverket också att den största skillnaden i utsläppsutveckling över tid mellan årets scenario och förra årets förklaras av att genomförandet av planerade teknikskiften i järn- och stålindustrin nu antas äga rum tidigare.[80] Vi konstaterar att Naturvårdsverket är tydligt med att utsläppsutvecklingen beror på förändringar som Naturvårdsverket gjort i antaganden och omvärldsfaktorer. Det är dock inte tydligt vilka förändringarna i antaganden är och hur olika antaganden påverkar utfallet.

2.2.3 Vissa centrala antaganden i scenarierna är mycket osäkra

Det utsläppsscenario som ingår i Naturvårdsverkets underlag för klimatredovisningen bygger – som många scenarier – på en analys av trender och osäkerhetsfaktorer. Utifrån detta gör Naturvårdsverket antaganden om den framtida utvecklingen, men dessa antaganden är inte tydligt sammanställda. En del antaganden framgår dock av textbeskrivningar till scenarierna. I exempelvis underlagen till 2024 och 2025 års klimatredovisningar anger Naturvårdsverket att scenarierna utgår från antagandet att grundförutsättningar kommer på plats i en takt som möjliggör och inte bromsar den antagna utvecklingen i scenarierna. De grundförutsättningar som nämns är tillräcklig tillförsel av fossilfri el, elnätsutbyggnad, laddinfrastruktur för elbilar, ellastbilar och arbetsmaskiner, råvaror och andra komponenter, kompetensförsörjning och effektiva tillståndsprocesser.[81] Ett annat exempel är att Naturvårdsverket utgår från antagandet att det kommer att ske teknikskiften inom industrin med start 2030 och 2035 som leder till kraftiga utsläppsminskningar.[82]

Naturvårdsverket anger i de senaste underlagen till regeringen att det finns stora osäkerheter kring om de grundläggande förutsättningarna för industrins klimatomställning kommer på plats i den tid som Naturvårdsverket har antagit. I 2024 års underlag anger Naturvårdsverket att mycket arbete återstår för att de antagna förändringarna ska genomföras i den takt som antagits i scenarierna.[83] I 2025 års underlag anger Naturvårdsverket att det fortfarande finns stora osäkerheter om huruvida de antagna förändringarna kommer genomföras i den takt som Naturvårdsverket antagit.[84]

Det råder olika uppfattningar mellan myndigheterna kring några av dessa antaganden. Exempelvis har Naturvårdsverket och Energimyndigheten under granskningen framfört olika syn på möjligheten för industrin att ställa om utan att ytterligare beslut om åtgärder kommer på plats, och olika syn på industrins omställningstakt.[85] Energimyndigheten har bland annat fört fram att det är osäkert om vissa investeringar kommer till stånd med beslutade styrmedel och att det finns omvärldsfaktorer som har stor påverkan på industrins omställning.[86] Ett annat exempel gäller Naturvårdsverkets antagande om att det kommer att finnas tillräckligt med fossilfri el. Enligt Konjunkturinstitutet är det antagandet inte helt i linje med den jämvikt som tagits fram i Konjunkturinstitutets scenarier vilka levererats till Energimyndigheten.[87]

Vi konstaterar att dessa antaganden, exempelvis att det kommer finnas tillräckligt med fossilfri el, har stor påverkan på utfallet i Naturvårdsverkets utsläppsscenario som enligt Naturvårdsverket beskriver den troliga utvecklingen givet beslutade styrmedel. Antagandena riskerar enligt vår bedömning också leda till att Naturvårdsverket överskattar effekterna av klimatpolitiska beslut. Naturvårdsverket har under granskningen uppgett att antagandena om att förutsättningar finns på plats också innebär att Naturvårdsverket kan överskatta effekterna av de åtgärder som myndigheten effektbedömer.[88]

Det finns viktiga faktorer som påverkar osäkerheten i antagandena, men som Naturvårdsverket inte beaktar. Ett exempel är priset på fossilfri el. Naturvårdsverket redovisar i underlaget till 2024 års klimatredovisning ett scenario där utsläppen från industrin minskar med 60 procent mellan 2022 och 2045. Enligt Naturvårdsverket beror detta på teknikskiften och bränslebyten inom främst järn- och stålindustrin.[89] Naturvårdverket antar vidare att ”stora mängder fossilfri elproduktion byggs”,[90] men tar då ingen hänsyn till industrins betalningsförmåga för den fossilfria elen. Naturvårdsverket förtydligar i en intervju att det betyder att tillgången till fossilfri el inte är en restriktion för industriomställningen i Naturvårdsverkets scenarier.[91] Antagandet gäller inte bara år 2024 utan är återkommande. Vi konstaterar att priset på fossilfri el är en väsentlig förutsättning för klimatomställningen och att risken för överskattning av klimateffekter är stor om den inte ingår i analysen. Företrädare för industrin har också lyft fram till regeringen att stabil tillgång till fossilfri el till konkurrenskraftigt pris är avgörande för omställningen.[92]

2.2.4 Transparensen i underlaget brister på flera sätt

Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning saknar både tydlig metodbeskrivning och närmare beskrivning av väsentliga antaganden och osäkerheter i dessa. För att ett scenario ska kunna användas och förstås av utomstående är det viktigt att det bland annat framgår hur scenariot är konstruerat, vilka antaganden som det bygger på, vilka osäkerheter som präglar dessa antaganden och hur känsligt utfallet av själva scenariot är för olika utfall i de antaganden som gjorts. Dessa utgångspunkter framgår också av den myndighetsgemensamma vägledningen för klimateffektbedömningar, se faktarutan nedan.

Vi bedömer att de utgångspunkterna är särskilt viktiga i ett scenario som beskriver den troliga utvecklingen, i det här fallet givet beslutade styrmedel.

Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning saknar både tydlig metodbeskrivning samt redovisning av väsentliga antaganden och större osäkerheter i dessa, bland annat i fråga om följande:

• När det gäller de antaganden som görs i scenarierna framgår dessa till viss del i löptexten i Naturvårdsverkets underlag. De finns dock inte tydligt sammanställda och listade någonstans i underlagen. Det finns som regel inte heller någon beskrivning av grunden för de olika antaganden som görs, av vilka osäkerheter som är förknippade med dem eller av vad dessa osäkerheter (och olika utfall av dem) kan betyda för det samlade utfallet i själva scenariot.
• Naturvårdsverket anger i flera underlag att utsläppsscenarierna har tagits fram med hjälp av modellering, beräkningar och expertbedömningar. Det är dock oklart hur dessa har genomförts.[94]
• Naturvårdsverket anger också att effektbedömningar och beräkningar har genomförts i enlighet med den myndighetensgemensamma vägledningen om klimateffektbedömningar och beräkningar.[95] Naturvårdsverket har dock uppgett i granskningen att myndigheten inte använder den vägledningen för scenarierna. Detta eftersom Naturvårdsverket anser att vägledningen är av generell karaktär och inte är specifikt inriktad på framtagande av scenarier till klimatredovisningen.[96]
• Naturvårdsverket hänvisar vidare till att antaganden som görs i scenarioarbetet framgår i rapporteringen till EU.[97] Även i rapporteringen till EU saknas dock en analys av exempelvis hur säkert antagandet är om att järn- och stålindustrin kommer att ställa om produktionen 2030 och 2035 och vad det grundas på.[98]
• I underlaget till regeringens klimatredovisning 2024 redovisar Naturvårdsverket ett så kallat målscenario. Naturvårdsverket anger att målscenariot utgår från åtgärdspotentialer och förutsätter att ytterligare åtgärder införs utöver de som ingår i scenarierna med beslutade och planerade åtgärder.[99] Vi bedömer att Naturvårdsverket inte tydligt redovisar skillnaden mellan målscenariot och de ”vanliga scenarierna”, vilka också bygger på antaganden och att förutsättningar finns på plats.

Naturvårdsverket har dock i underlaget till klimatredovisningen 2025 förbättrat redovisningen av antaganden. Där redovisar Naturvårdsverket för första gången några av de antaganden som gjorts vid framtagandet av utsläppsscenariot i en samlad bilaga.[100] Naturvårdsverket har i tidigare underlag bifogat vissa promemorior från exempelvis Energimyndigheten och Trafikverket där en del antaganden i deras underlag har framgått.

Ett annat exempel på bristande transparens är att det inte framgår av Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisningen 2025 att Naturvårdsverket har valt att bortse från Energimyndighetens senaste scenario. Som framgår ovan (avsnitt 2.1.4) valde Naturvårdsverket 2025 att i stora delar inte använda Energimyndighetens scenario till det årets klimatredovisning, utan att i stället använda 2024 års scenario som 2025 års scenario. Vi konstaterar att detta innebär att Naturvårdsverket inte heller använde Konjunkturinstitutets underlag fullt ut. Naturvårdsverket har dock inte redovisat att Energimyndighetens scenario och Konjunkturinstitutets underlag inte använts fullt ut. I stället anger Naturvårdsverket i underlaget till regeringen att den samlade bedömningen har gjorts med hjälp av ett utsläppsscenario som Naturvårdsverket tagit fram i samarbete med Energimyndigheten och flera andra myndigheter.[101]

2.3 Process och underlag till regeringens klimathandlingsplan

Regeringen har hittills lagt fram två klimatpolitiska handlingsplaner till riksdagen. Naturvårdsverket ska lämna underlag till sju av de åtta punkter som klimatlagen pekar ut att regeringens klimathandlingsplan bör innehålla (se figur 2, avsnitt 1.1). Till den senaste klimatpolitiska handlingsplanen levererade Naturvårdsverket ett gemensamt underlag för även det årets klimatredovisning. De brister som vi konstaterat i Naturvårdsverkets underlag till klimatredovisningen finns därmed även i dess underlag till klimathandlingsplan.

Naturvårdsverkets underlag till klimathandlingsplanen 2023 beskriver Sveriges klimatåtaganden och utsläppsutvecklingen. Naturvårdsverket beskriver också utvecklingen av åtgärder och det framgår exempelvis att anslag till klimatstöd har ökat kraftigt sedan 2019.[102] Naturvårdsverket valde i dialog med Regeringskansliet att uppdatera de förslag till åtgärder som lagts fram i de specifika uppdrag (se avsnitt 3.1.4) regeringen gav tre myndigheter inför klimathandlingsplanen.[103] Förslagen som Naturvårdsverket presenterar i underlaget handlar bland annat om tvärsektoriella åtgärder som syftar till att möjliggöra att omställningen ska kunna ske i den takt som behövs. Det gäller enligt Naturvårdsverket bland annat medel till en utbyggnad av en ändamålsenlig laddinfrastruktur, investeringar i elnätet och insatser för att förbättra tillgången på arbetskraft där den behövs, inklusive rätt kompetens.[104] Detta är delvis sådana förutsättningar som Naturvårdsverket antar kommer finnas på plats i sina scenarier. Naturvårdsverket har i uppdateringen av förslagen inte gjort några effektbedömningar. Det förefaller inte heller ha varit ett uttryckligt krav.

2019 var klimatlagen ny och Naturvårdsverket var den enda myndighet som lämnade ett underlag till regeringen. Naturvårdsverket hade inte i uppgift att ta fram åtgärdsförslag, men däremot angav regeringen i regleringsbrev att Naturvårdsverket skulle utföra samhällsekonomiska konsekvensanalyser för de eventuella förslag myndigheten lade fram och för de viktigare åtgärder myndigheten övervägt men valt att inte föreslå. Analyserna skulle framgå i redovisningen.[105] Naturvårdsverket redovisade inga åtgärdsförslag i underlaget till regeringens klimathandlingsplan. Däremot angav Naturvårdsverket att myndigheten hade lämnat förslag inom ramen för den fördjupade utvärderingen av miljömålen.[106] Den fördjupade utvärderingen innehöll förslag, men de var inte samhällsekonomiskt konsekvensbedömda.[107]

3. Regeringens arbete med klimatredovisning och klimathandlingsplan

Regeringen har i stor utsträckning sett till att myndigheternas uppgifter i instruktioner, andra förordningar, regleringsbrev och särskilda uppdrag för att ta fram underlag inom det klimatpolitiska ramverket är tydliga.

Regeringen utgår till stor del från Naturvårdsverkets underlag vid framtagandet av klimatredovisningen, men redovisar inte alltid de antaganden och osäkerheter som finns i underlaget. Det här innebär att osäkerheter och antaganden i Naturvårdsverkets underlag förs vidare till klimatredovisningen och även till klimathandlingsplanen. Regeringen anger, som en begränsning i metoden, att scenarierna utgår från att förutsättningar för klimatomställningen redan finns på plats. Vi bedömer dock att sådana antaganden också får direkta följder på såväl effektbedömningar som på redovisningen av utsläppsgapet.

I Regeringskansliets egna beräkningsunderlag i arbetet med regeringens klimatredovisning och klimathandlingsplan redovisas en hel del antaganden och ibland osäkerheter. Däremot saknas det uppgifter för vissa av regeringens effektbedömningar i klimatredovisningarna och för vissa andra är Regeringskansliets beräkningsunderlag otydliga. Vissa effektbedömningar i klimathandlingsplanen stämmer inte med Regeringskansliets beräkningsunderlag eller går inte att härleda till det.

3.1 Processen att ta fram klimatredovisning och klimathandlingsplan

En stor del av regeringens klimatredovisningar bygger direkt på Naturvårdsverkets underlag. Det innebär att osäkerheter, osäkra antaganden och därmed resultat från Naturvårdsverkets underlag förs vidare till klimatredovisningen.

Regeringen och Regeringskansliet inhämtade underlag till den senaste klimathandlingsplanen genom särskilda uppdrag, en utredning och inspel från sektorsmöten. För några av förslagen gjorde Regeringskansliet effektbedömningar och konsekvensutredningar.

3.1.1 Klimatredovisningen bygger till stor del på Naturvårdsverkets underlag

Regeringskansliet utgår i stort sett direkt från Naturvårdsverkets underlag för att ta fram klimatredovisningen. Naturvårdsverkets underlag avser perioden till den sista mars och är enligt Regeringskansliet tillräckligt för att kunna bedöma utsläppsgapet[108] vid den tidpunkten.[109] Regeringskansliet bearbetar inte resultaten i Naturvårdsverkets underlag och de osäkerheter och antaganden som finns i underlaget kvarstår därför. Däremot ser Regeringskansliet över texter i underlaget och kortar ned och utvecklar ibland Naturvårdsverkets texter. För detta har Regeringskansliet ofta behövt ha en del kommunikation med Naturvårdsverket för att förstå vissa antaganden. Något som skulle kunna förbättras i arbetet med klimatredovisningen är enligt Regeringskansliet framtagande och redovisning av indikatorer för takten i klimatomställningen.[110]

Regeringskansliet kompletterar Naturvårdsverkets underlag med effektbedömningar av beslut om åtgärder som fattats mellan mars och juli, det vill säga efter att Naturvårdsverket lämnat sitt underlag. Regeringskansliet gör också motsvarande effektbedömningar av förändringar som regeringen kommer föreslå i budgetpropositionen. Klimatredovisningen färdigställs bland de sista momenten i arbetet med budgetpropositionen och bygger på de färdigförhandlade förslagen.[111] Klimatredovisningen ska bland annat innehålla en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder samt när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas.[112] Det underlag som Regeringskansliet tar fram för att bedöma om det finns behov av ytterligare åtgärder, består i redovisningen av de framtida utsläppen. Om det finns ett gap mellan framtida utsläpp och klimatmålen eller EU‑åtaganden, finns det behov av ytterligare åtgärder.[113]

Sedan 2022 har Regeringskansliet årligen tillsatt en arbetsgrupp för effektbedömningar av budgetförslag efter att Naturvårdsverket har redovisat sitt underlag.[114] Arbetsgruppen för 2024[115] hade i uppgift att ge råd om beräkningsunderlag, bidra med beräkningsunderlag samt kvalitetssäkra Regeringskansliets beräkningar. Arbetsgruppen bestod av tjänstemän vid Regeringskansliet, Trafikverket, Energimyndigheten, Konjunkturinstitutet och Naturvårdsverket.[116] Vid ett par tillfällen har Regeringskansliet även lånat in eller anställt tjänstemän från Naturvårdsverket under kortare perioder.[117]

Enligt Regeringskansliet fordrar arbetet med klimatredovisningen stora resurser och sker under stor tidspress. Beräkningarna är preliminära och framtagna under kort tid, vilket medför risk för brister i underlagen. Regeringskansliet anser att den nuvarande formen för arbetet är den bästa lösningen, men ser däremot ett behov av att förbättra kommunikationen med myndigheter under budgetprocessen och att stärka analyskapaciteten vid Klimatenheten vid Klimat- och näringslivsdepartementet.[118]

3.1.2 Regeringskansliet har förtydligat styrningen av sitt interna arbete med klimatredovisning

Regeringskansliets styrande dokument för budgetarbetet omfattar också klimateffekter. Regeringskansliets budgetcirkulär styr arbetet med bland annat budgetproposition och ekonomisk proposition. Cirkuläret för 2025 utgår från att klimateffekterna[119] ska kvantifieras för förslag som huvudsakligen motiveras av klimatskäl, där det är möjligt. I annat fall ska klimateffekterna beskrivas kvalitativt. Även förslagens påverkan på förutsättningarna för klimatomställningen och indirekta effekter ska beaktas där det är möjligt. Ett förtydligande jämfört med tidigare års budgetcirkulär är att klimateffekterna även ska framgå för förslag som inte huvudsakligen motiveras av klimatskäl, men där påverkan på nettoutsläppen i antingen ESR-sektorn[120] eller LULUCF-sektorn[121] bedöms uppgå till mer än 20 000 ton koldioxidekvivalenter per år. För utförligare beräkningar av klimateffekter hänvisar cirkuläret till den myndighetsgemensamma vägledningen om klimateffekter (se faktaruta i avsnitt 2.2.4).[122]

3.1.3 Klimathandlingsplanen för 2023 har ett bredare underlag än den för 2019

Arbetet med underlag till klimathandlingsplanerna har enligt Regeringskansliet förändrats mellan den första och den andra planen. Arbetet med klimathandlingsplanen 2019 utgick huvudsakligen från Naturvårdsverkets underlag. Samarbetet mellan de olika departementen var begränsat. Arbetet med klimathandlingsplanen 2023 berörde däremot ett flertal departement. Regeringen och Regeringskansliet inhämtade mer underlag genom särskilda uppdrag till tre myndigheter (se avsnitt 3.1.4), utredningen Sveriges klimatstrategi[123] och inspel från sektorsmöten. Regeringskansliet upprättade underlag för bland annat de beräkningar som togs fram i arbetet med planen. Naturvårdsverket bistod Regeringskansliet med att ta fram effektbedömningar och konsekvensutredningar av förslag i handlingsplanen. Regeringskansliets arbete bestod dock i en mestadels intern process där budgetpåverkande förslag till handlingsplanen förhandlades med berörda departement genom ramberedning. För några av förslagen tog myndigheter fram preliminära effektbedömningar och konsekvensutredningar.[124]

3.1.4 Få effektbedömningar och otydlig rangordning i övriga myndigheters underlag till regeringens klimathandlingsplan 2023

Regeringen gav 2021, inför den klimatpolitiska handlingsplanen 2023, Länsstyrelsen i Uppsala län, Tillväxtanalys samt Trafikanalys i uppdrag att ta fram underlag med analyser och förslag till åtgärder som bidrar till en lokal och regional klimatomställning, näringslivets klimatomställning respektive transportsektorns klimatomställning[125]. Alla myndigheterna skulle rangordna och motivera sina förslag utifrån deras betydelse för klimatomställningen, inklusive direkta och indirekta effekter på utsläpp på kort och lång sikt.[126]

Underlaget från Länsstyrelsen i Uppsala län redovisade 10 förslag[127] med tillhörande analyser. Förslagen var inte rangordnade utifrån kvantifierad klimatnytta eftersom Länsstyrelsen ansåg det svårt. Länsstyrelsen analyserade i stället varje förslag kvalitativt utifrån dess potential att lösa hinder/främja klimatomställning, potentialen att bidra till eller stå i konflikt med andra miljö- och samhällsmål samt kostnadseffektivitet.[128]

Tillväxtanalys redovisade 47 förslag med tillhörande analyser. Tillväxtanalys angav att det var svårt att rangordna förslagen baserat på deras påverkan på koldioxidutsläpp eller kostnadseffektivitet, eftersom beräkningarna var svåra att jämföra. Dessutom syftade de flesta förslagen till att underlätta näringslivets omställning snarare än att direkt minska utsläppen.[129]

Trafikanalys redovisade 23 förslag med tillhörande analyser. Förslagen var indelade efter olika trafikslag och det fanns även ett avsnitt med trafikslagsövergripande förslag. Inom varje trafikslag var förslagen sorterade efter tre åtgärdsområden och det var endast inom varje åtgärdsområde som Trafikanalys hade rangordnat förslagen. Om det fanns få förslag gjorde Trafikanalys ingen rangordning.[130] Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Trafikverket och Transportstyrelsen yttrade sig alla med invändningar mot förslagen, bland annat att principen för rangordning gjorde att helhetssynen uteblev.[131]

3.1.5 Vissa myndigheter efterfrågar tydligare styrning

Regeringskansliet anger att det efter 2022 har skett en hel del förbättringar i myndigheternas arbete med underlag till klimatredovisningen. Naturvårdsverket är den centrala aktören för att ta fram underlag, som i sin tur bygger på underlag från en kedja av andra myndigheter. Under de första åren inom ramverket styrde regeringen Naturvårdsverkets arbete genom särskilda uppdrag. Senare kompletteringar av klimatrapporteringsförordningen med regler om underlagen till klimatredovisningen och av Naturvårdsverkets instruktion, har enligt Regeringskansliet gett en tydligare struktur för arbetet. De vägledningar som myndigheterna på regeringens uppdrag tagit fram för bedömning av klimateffekter och kostnadseffektivitet, har enligt Regeringskansliet lett till ett gemensamt synsätt för både myndigheterna och Regeringskansliet.[132]

Vissa myndigheter anger att deras deltagande i klimatrapportering och klimatredovisning skulle behöva regleras tydligare. Jordbruksverket och Skogsstyrelsen har i redovisningen av ett regeringsuppdrag fört fram att deras respektive instruktion skulle behöva kompletteras med uppgifter att delta i klimatarbetet avseende internationell rapportering.[133] När det gäller arbetet med klimatredovisningen, anser Jordbruksverket och Skogsstyrelsen att det skulle vara bra om den uppgiften anges i instruktionen.[134] Konjunkturinstitutet, Trafikanalys, Trafikverket och Transportstyrelsen anser att nuvarande styrning är tillräcklig.[135]

Regeringskansliet bedömer att regeringens myndighetsstyrning idag är tillräcklig i fråga om underlag till klimatredovisning och klimathandlingsplan. Därför ser Regeringskansliet idag inget behov av att för de andra myndigheterna än Naturvårdsverket ange uppgiften att delta i klimatredovisningsarbetet i respektive myndighets instruktion.[136] Regeringen beslutade i juni 2025 en ny instruktion för Energimyndigheten, där regeringen bland annat anger uppgiften för Energimyndigheten att redovisa långsiktiga scenarier över energisystemets utveckling till regeringen. Energimyndigheten ska även bland annat årligen redovisa en analys över nuläget och förutsättningarna för industrins energi- och klimatomställning till regeringen.[137]

3.2 Regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner jämfört med Regeringskansliets eget beräkningsunderlag

Regeringen hänvisar i fråga om antaganden nästan genomgående till Naturvårdsverkets underlag i klimatredovisningarna. Det finns dock också ett underlag hos Regeringskansliet som innehåller en del ytterligare antaganden. Gemensamt för Regeringskansliets eget beräkningsunderlag till klimatredovisningarna 2022–2024 är att antaganden och förutsättningar för effektberäkningar och kvalitativa effektbedömningar framgår tydligare än i Naturvårdsverkets underlag och dess bakomliggande dokument. För vissa effektberäkningar i klimatredovisningarna 2022–2024 och klimathandlingsplanen 2023 saknas uppgifter och för vissa andra är uppgifterna otydliga om hur effektberäkningarna har gjorts.

3.2.1 Regeringen beskriver inte antaganden närmare i klimatredovisningarna

Regeringen beskriver antaganden översiktligt i klimatredovisningarna 2022–2024, ofta med hänvisning till Naturvårdsverkets underlag. För klimatredovisningen 2022 har riksdagen framhållit att regeringen inte redovisat antaganden tydligt.[138] Regeringen anger i klimatredovisningarna däremot flera generella förutsättningar som behöver komma på plats i scenarierna, men som är osäkra (flera av dessa förutsättningar är enligt Naturvårdsverket mycket osäkra, se avsnitt 2.2.3):

• 2022 anger regeringen att det finns en större potential för utsläppsminskningar inom näringslivet än som kan redovisas i scenarierna. Genomförandet av industriernas planer för utsläppsminskningar kräver att politiken skapar förutsättningar, till exempel genom effektiva tillståndsprocesser och god tillgång på leveranssäker el till ett konkurrenskraftigt pris.[139]
• 2023 anger regeringen att scenarierna förutsätter att det kommer att byggas tillräckligt med fossilfri eltillförsel och elnätskapacitet för att möta den förväntade ökade efterfrågan på el och effekt som behövs, samt att verksamheterna då har erhållit erforderliga tillstånd. Scenarierna förutsätter även bland annat tillgång till arbetskraft inklusive rätt kompetens, en tillräcklig utbyggnad av laddinfrastruktur, infrastruktur för avskiljning och lagring av koldioxid och infrastruktur för fossilfria gasformiga och flytande drivmedel.[140]
• 2024 anger regeringen att scenarierna utgår ifrån att förutsättningarna för omställningen redan finns på plats och att detta är en begränsning i metoden. Exempel är att det kommer att byggas tillräckligt med fossilfri och leveranssäker elproduktion och elnätskapacitet, att verksamheterna erhållit nödvändiga tillstånd, att det finns tillgång till arbetskraft inklusive rätt kompetens och att utbyggnaden av infrastruktur är tillräcklig.[141]

3.2.2 En del effektberäkningar i regeringens klimatredovisningar avviker från eller saknas i Regeringskansliets underlag

Vår genomgång av Regeringskansliets egna beräkningsunderlag visar att det saknas vissa uppgifter eller att uppgifter är otydliga för flera av de klimateffekter av beslut som regeringen har redovisat till riksdagen i klimatredovisningarna 2022–2024.

• I klimatredovisningen 2022 gäller det till exempel redovisade direkta effekter på de årliga nettoutsläppen av växthusgaser av några av reformerna i budgetpropositionen för 2023.[142] Här finns det flera avvikelser mot Regeringskansliets underlag, där den största gäller aviseringen om sänkt reduktionsplikt. Regeringen anger att utsläppseffekten av sänkningen inte kan bedömas men Regeringskansliets underlag anger utsläppseffekten till + 8 miljoner ton 2025 och + 0–9,7 miljoner ton 2030.[143]
• I klimatredovisningen 2023 saknas det för vissa förslag underlag för hur utsläppseffekten har beräknats. Det gäller till exempel avisering om sänkning av energiskatt på bensin och diesel samt förlängd skattenedsättning på jordbruksdiesel.[144]
• I klimatredovisningen 2024 framgår det inte tydligt av Regeringskansliets underlag hur utsläppseffekter har beräknats. Det gäller till exempel regeringens förslag om att förstärka och förlänga klimatklivet,[145] där Regeringskansliets underlag inte tydligt anger hur fördelningen mellan additionella[146] och icke additionella effekter har beräknats.[147]

3.2.3 Vissa effektberäkningar i klimathandlingsplanen 2023 avviker från Regeringskansliets underlag

Regeringskansliets arbete med klimathandlingsplanen utgår från klimatlagens åtta punkter om vad planen bör innehålla (figur 2, avsnitt 1.1, avser sju av dessa[148]). Den närmare utformningen stäms av med berörda politiska ledningar för departementen.[149]

Underlaget till klimathandlingsplanen 2019 utgjordes enligt Regeringskansliet primärt av Naturvårdsverkets underlag tillsammans med en del kompletteringar i fråga om utsläppsutvecklingen.

Underlaget till klimathandlingsplanen 2023 utgjordes enligt Regeringskansliet primärt av Naturvårdsverkets underlag, återrapporteringar av regeringsuppdrag från tre myndigheter[150] och utredningen Sveriges klimatstrategi.[151] Det utgjordes också av inspel från sektorsmöten med företrädare för näringslivet, civilsamhället och akademin.[152] I Regeringskansliets underlag finns inbjudningar till och sammanfattningar av fem sådana sektorsmöten.[153]

Klimathandlingsplanens sammanfattande tabell över kvantifierade klimateffekter avviker i vissa delar från Regeringskansliets beräkningsunderlag. I tabellen redovisar regeringen kvantifierade klimateffekter av de bedömningar, aviseringar och befintliga budgetsatsningar som regeringen beskriver i planen.[154] Regeringskansliets underlag för tabellen utgörs av ett sammanfattande dokument[155] med en del antaganden och beräkningar. Dokumentet anges vara en grov uppskattning av direkta effekter på utsläppen. Vissa effektbedömningar i klimathandlingsplanens tabell stämmer inte med Regeringskansliets underlag eller går inte att härleda till det.[156]

4. Klimatpolitiska rådets utvärdering

I sin uppgift att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen fokuserar Klimatpolitiska rådet på tre av de fem prioriteringar som regeringen har angett. De prioriteringar som Klimatpolitiska rådet fokuserar på är att utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområdet bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen, att belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och att identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs. De prioriteringar som Klimatpolitiska rådet inte fokuserar på är dels att analysera hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt, dels att utvärdera de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på.

Klimatpolitiska rådet tar delvis fram egna underlag för att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen, men rådet bygger en stor del av sina analyser på Naturvårdsverkets och även andra aktörers underlag. I den fördjupande delen av sina årliga rapporter har Klimatpolitiska rådet dock ibland gjort fördjupande egna analyser.

Klimatpolitiska rådet ska också bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken, och den utåtriktade verksamheten är en väsentlig del av rådets verksamhet. Rådet anser att webbplattformen Panorama är en viktig del i det arbetet.

Klimatpolitiska rådet har inte i uppgift enligt sin instruktion att granska regeringens klimatredovisningar, men gör ändå en bedömning av dem i rådets årliga rapporter. Klimatpolitiska rådet har då bedömt att de flesta av klimatredovisningarna har uppfyllt klimatlagens krav, men att de kan utvecklas.

4.1 Klimatpolitiska rådets utvärderingsprocess

En av Klimatpolitiska rådets två uppgifter är att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat, där rådets årliga rapport till regeringen är en viktig del. Klimatpolitiska rådets andra uppgift är att bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken. Regeringen har i Klimatpolitiska rådets instruktion angett fem prioriteringar som rådet särskilt ska utgå från inom ramen för utvärderingsuppgiften. Klimatpolitiska rådet tolkar instruktionens ”särskilt” som en betoning av vad rådet ska prioritera och att rådet har ett stort mandat att uttolka vad detta innebär. I linje med den tolkningen har Klimatpolitiska rådet valt att koncentrera sin utvärdering till tre av prioriteringarna som rådet anser är kärnan i dess verksamhet. De är att utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen, belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs. De prioriteringar som Klimatpolitiska rådet inte har fokuserat på är att analysera hur klimatmålen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt och att utvärdera de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på.

Klimatpolitiska rådet bygger en stor del av sina analyser på Naturvårdsverkets och andra aktörers underlag. Det som Klimatpolitiska rådet gör på egen hand handlar enligt rådet om att komplettera utredningar som andra aktörer gör framför att ta fram egna större utredningar. I några av Klimatpolitiska rådets årliga rapporter finns dock fördjupande utredningsavsnitt som rådet tagit fram.

4.1.1 Klimatpolitiska rådet utgår ofta från andra aktörers underlag

Klimatpolitiska rådet ser uppgiften att utvärdera regeringens politik som mycket bred. Rådet tolkar uppgiften som att den till stor del handlar om att komplettera utredningar som andra aktörer gör.[165] Klimatpolitiska rådets arbete under ett år beskrivs i tabell 3.[166]

Tabell 3 Klimatpolitiska rådets arbete under ett år

Klimatpolitiska rådets årliga rapporter består av två delar. Den första innehåller en sammanställning av hur klimatarbetet fortskrider med fokus på det senaste året. Denna görs genom att Klimatpolitiska rådets kansli löpande följer beslut som fattas av regeringen och riksdagen och inom EU. De besluten sammanställer kansliet i ett underlag utifrån till exempel typ av beslut och sektorer eller branscher som det avser.[167]

Redovisningen i de årliga rapporterna av hur utsläppsutvecklingen fortskrider utgår från Naturvårdsverkets underlag. Klimatpolitiska rådet gör en bedömning av måluppfyllelse som bygger på regeringens gapanalys. Klimatpolitiska rådets bedömning av hur regeringens politik är förenlig med klimatmålen innebär att rådet tittar på de prognoser som regeringen presenterar och bedömer om de bygger på rimliga antaganden.[168]

I exempelvis Klimatpolitiska rådets rapport 2025 bedömer rådet att regeringens nuvarande klimatpolitik inte räcker för att nå Sveriges klimatmål och EU‑åtaganden till 2030.[169] Klimatpolitiska rådet utgick då i stort sett från Naturvårdsverkets gapanalys, men gjorde också viss kompletterande informationsinhämtning och analys kring elektrifieringstakten och utvecklingen av drivmedelsanvändningen.[170]

Den andra delen av de årliga rapporterna är tematisk. Om regeringen under det föregående året har redovisat en klimatpolitisk handlingsplan, har den årliga rapporten en bedömning av handlingsplanen som tema. I vissa av de årliga rapporternas fördjupande delar har Klimatpolitiska rådet gjort egna utredningar och analyser av klimatpolitiken. Den tematiska delen för de hittills publicerade årliga rapporterna redovisar vi i faktarutan nedan.

4.1.2 Klimatpolitiska rådet fokuserar sin utvärdering på tre av fem anvisade prioriteringar

Den ena av Klimatpolitiska rådets två uppgifter är att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat. Den andra uppgiften är att bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken. Inom ramen för den utvärderingsuppgiften ska rådet särskilt utgå från fem angivna prioriteringar.[171] Klimatpolitiska rådet fokuserar sin utvärdering på de tre första prioriteringarna och har i intervjuer beskrivit sin syn på samtliga prioriteringar.[172] Prioriteringarna och rådets syn presenteras nedan:

1. Utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen: Klimatpolitiska rådet hanterar denna prioritering främst i den första delen av de årliga rapporterna.
2. Belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv: Klimatpolitiska rådet har tagit fram en analysmodell med olika delar som det anser behöver ingå i sådan belysning. Det gäller bland annat social acceptans, ledarskap och kostnadseffektivitet. Klimatpolitiska rådet belyser normalt inte effekter av enskilda styrmedel, utan styrmedelspaket.
3. Identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs: redovisningen av det fördjupande temat i den andra delen av Klimatpolitiska rådets årliga rapporter anknyter till denna prioritering. Exempel på sådana fördjupande redovisningar gäller jordbruks- och transportområdena.
4. Analysera både kort- och långsiktigt hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt: Klimatpolitiska rådet har gjort några översiktliga analyser i de årliga rapporterna. Denna prioritering föranleder ofta diskussioner i nämnden, främst utifrån hur rådet kan komplettera de analyser som andra aktörer gör. Rådet för oftast mer allmänna resonemang kring kostnadseffektivitet i stället för diskussioner om enskilda styrmedels kostnadseffektivitet.
5. Utvärdera de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på: Klimatpolitiska rådets bedömningar utgår framför allt från regeringens scenarier och underlag från myndigheter. I Klimatpolitiska rådets årliga rapport 2023 analyseras underlagen och åtgärdsförslagen som myndigheter med särskilda uppdrag hade redovisat inför klimathandlingsplanen 2023. I rådets årliga rapport 2024 analyseras processen för att ta fram klimathandlingsplanen för 2023 inklusive myndigheterna med särskilda uppdrag. Enligt Klimatpolitiska rådet är detta den mest omfattande analysen av underlag som det har gjort.

Klimatpolitiska rådet tolkar ”särskilt” som en betoning av vad det ska prioritera och att rådet har ett stort mandat att uttolka vad detta innebär. Samtliga prioriteringar behöver enligt rådets tolkning inte ingå varje år i den årliga rapporten. Rådet bedömer vidare att de första tre prioriteringarna utgör kärnan i rådets verksamhet. Rådet ser den fjärde och den femte prioriteringen som att rådet kan arbeta med dem i mån av resurser och mervärde, till exempel i fråga om bedömningar av kostnadseffektivitet.[173] Klimatpolitiska rådet har dock hittills inte närmare analyserat regeringens politik utifrån kostnadseffektivitet. Rådet framhåller att det har begränsade resurser och att flera andra aktörer gör analyser av kostnadseffektivitet, men att det avser starta visst eget fördjupningsarbete kring kostnadseffektivitet.[174]

Klimatpolitiska rådet har i sina årliga redogörelser till regeringen inte beskrivit hur rådet arbetar med alla de prioriteringar som regeringen har anvisat. Klimatpolitiska rådet inleder sina årliga redogörelser till regeringen med att beskriva rådets uppgifter. I Klimatpolitiska rådets efterföljande beskrivningar av verksamheten under året ingår inte något om att rådet har analyserat hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt och inte heller något om att rådet har utvärderat de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på.[175]

Enligt Klimatpolitiska rådet har regeringen successivt förbättrat effektbedömningarna i klimatredovisningar och klimathandlingsplaner och därför har rådet prioriterat ned sitt arbete med att analysera sådana effektbedömningar. Klimatpolitiska rådet konstaterar att regeringens effektbedömningar bygger på Naturvårdsverkets scenarier som i sin tur bygger på underlag från många myndigheter. Klimatpolitiska rådet har inte heller prioriterat att granska scenarioarbetet.[176]

Klimatpolitiska rådet publicerar sitt utvärderande arbete främst i de årliga rapporterna, även om Klimatpolitiska rådets bedömningar vid några få tillfällen också har publicerats i remissvar eller debattartiklar. Skälen till detta är att Klimatpolitiska rådet är mån om sitt rykte och att alla ledamöter i nämnden behöver vara överens om publicerade bedömningar.[177]

4.1.3 Klimatpolitiska rådet har oftast bedömt att klimatredovisningarna uppfyller klimatlagens krav

I ett avsnitt av de årliga rapporterna bedömer Klimatpolitiska rådet föregående års klimatredovisning. Rådet har bedömt att de flesta av klimatredovisningarna uppfyller klimatlagens krav:

• Rådet bedömde att klimatredovisningarna för 2019–2020 uppfyllde klimatlagens krav på redovisning av utsläppsutvecklingen. Däremot kunde redovisningen förbättras i fråga om de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad de kan betyda för utsläppsutvecklingen.[178]
• Rådet bedömde att klimatredovisningarna 2021–2023 uppfyllde klimatlagens krav men att de kunde utvecklas på olika sätt.[179] För 2023 ansåg rådet också att regeringen tydligt redovisade att dess politik ger ökade utsläpp i närtid och att gapet till att nå etappmålen 2030 och 2040 ökar jämfört med tidigare års klimatredovisningar.[180] Enligt rådet bedömde det inte gapanalysen närmare men det anser att en gapanalys bidrar till transparens i klimatpolitiken.[181]
• Rådet bedömde att klimatredovisningen 2024 hade förbättrats även om den inte fullt ut levde upp till klimatlagens formella krav. Detta eftersom det till stor del saknades uppgifter om när och hur beslut om nya åtgärder för att uppnå klimatmålen kan fattas. Rådet såg också en förbättringspotential i redovisningen av scenarier, måluppfyllelse och effektbedömningar.[182]

4.1.4 Bedömningarna av underlag till de klimatpolitiska handlingsplanerna har utvecklats

Klimatpolitiska rådets bedömning av regeringens klimatpolitiska handlingsplan från 2019 fokuserade på insatser som berör konkreta styrmedel. Klimatpolitiska rådet redovisade åtgärder sektor för sektor och bedömde om regeringens utsläppsminskande åtgärder var tillräckliga. Klimatpolitiska rådets sammanfattande bedömning var att regeringens styrmedel inte var tillräckliga för att nå etappmålet om 70 procent minskade utsläpp från inrikes transporter 2030. Klimatpolitiska rådet redovisade inga effektberäkningar.[183] Klimatpolitiska rådet anger att det genomförde ytterligare analyser och bedömningar, men att de inte redovisades.[184]

Klimatpolitiska rådet bedömde att regeringens klimatpolitiska handlingsplan 2023 inte lever upp till klimatlagens krav eftersom den bland annat bortser från etappmålen för 2030 och saknar tidsangivelser för politikens genomförande. Rådets huvudsakliga bedömning utifrån regeringens redovisade måluppfyllelse till 2030 är att handlingsplanen inte anger hur Sveriges etappmål eller EU‑åtaganden ska nås. Detta eftersom regeringen inte presenterar åtgärder som täcker utsläppsgapet i den klimatpolitiska handlingsplanen, utan anger att nya styrmedel kommer att tas fram men börja gälla först 2027. Rådets huvudsakliga bedömning utifrån regeringens redovisade måluppfyllelse till 2040 är att regeringen inte presenterar någon strategi för att nå Sveriges nationella etappmål till 2040 för ESR-sektorn i handlingsplanen. Rådet bedömer också att regeringen ger en missvisande bild av handlingsplanens förväntade bidrag till att utsläppsmålet till 2045 uppnås. Detta bland annat på grund av att utsläppsscenariot i klimatredovisningen 2023 visar att Sverige inte når utsläppsmålet till 2045. Klimatpolitiska rådet framhåller jordbrukssektorn som ett exempel där det saknas underlag. Enligt rådet saknas det kunskap om konkreta åtgärder som kan eliminera sektorns utsläpp av växthusgaser utan att kraftigt påverka livsmedelsproduktionen.[185]

4.2 Den utåtriktade verksamheten

Klimatpolitiska rådets uppgift är även, utöver att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen, att bidra till en ökad diskussion i samhället om klimatpolitiken. Klimatpolitiska rådet arbetar mycket med utåtriktad verksamhet. Efter den årliga rapportlanseringen i mars prioriterar rådet extern medverkan i olika sammanhang under våren och i mån av möjlighet även under hösten.[186] Klimatpolitiska rådet bjuder in till dialogmöten med branschorganisationer, fackförbund, miljöorganisationer, kommuner och regioner. Utöver detta deltar rådet i internationella nätverk för liknande myndigheter.[187] Rådet anger att efterfrågan på nämndmedlemmarnas medverkan i konferenser, utbildningar och media liksom möten med andra myndigheter, forskningsprojekt, internationella delegationer med flera är stor och fortsatt ökande.[188] Vidare anger rådet att utbyte och samarbete med andra nationella klimatpolitiska råd ökar successivt och blir alltmer strukturerade.[189] Klimatpolitiska rådet för också fram att detta utbyte är av avgörande betydelse för rådets möjligheter att utveckla sitt arbete och utföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt.[190] 2022 begärde rådet ökat anslag för att delta i arbetet med uppbyggnad och lansering av ett globalt nätverk för nationella klimatpolitiska råd.[191] Arbetet med detta tog enligt Klimatpolitiska rådet en försvarlig del av rådets resurser i anspråk under 2021. Regeringen beviljade inte rådets begäran.[192] Enligt Klimatpolitiska rådet är efterfrågan på dess publikationer och kunskap större än vad det kan möta sedan några år tillbaka.[193] Klimatpolitiska rådet försöker också vara aktivt på sociala medier även om det är svårt att upprätthålla en hög aktivitet.[194]

Klimatpolitiska rådet ser webplattformen Panorama som ett viktigt medel för att stimulera till diskussion i samhället genom att samla och göra kunskap om klimatområdet tillgänglig.[195] Panorama drivs gemensamt av Klimatpolitiska rådet, Naturvårdsverket och Energimyndigheten, men dess administrativa hemvist är vid Klimatpolitiska rådet.[196] Klimatpolitiska rådet fick tidigare särskilda medel för Panorama.[197] Under 2023 uppgick de totala kostnaderna för Panorama till 2 miljoner kronor. Hälften finansierades med en tillfällig förstärkning av rådets anslag. Den andra hälften finansierades av Naturvårdsverket.[198] 2024 finansierade Naturvårdsverket hela kostnaden för Panorama,[199] men Klimatpolitiska rådet fortsatte att sköta driften.[200] Panorama hade cirka 8 000 besök på dess svenska och 4 000 besök[201] på dess engelska sida under år 2024. En stor del av Panorama består av ett scenario där klimatmålet om nettonollutsläpp 2045 är uppfyllt. Scenariot är inte ett officiellt beslutat scenario, utan ska enligt Klimatpolitiska rådet ses som ett scenario som redaktionen[202] för Panorama uppfattar som rimligt utifrån offentligt tillgängliga rapporter och analyser inom olika områden.[203]

5. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat om regeringen och myndigheterna har bedrivit ett effektivt arbete med underlag och utvärderingar inom det klimatpolitiska ramverket.

Regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner är viktiga delar i det klimatpolitiska ramverket. Underlaget till klimatredovisningarna och även den senaste klimathandlingsplanen tas fram i en lång kedja där först ett antal myndigheter tar fram underlag – i vissa fall i flera led – som levereras till Naturvårdsverket. Sedan tar Naturvårdsverket fram ett samlat underlag som levereras till regeringen där det hanteras och kompletteras av Regeringskansliet. Därefter publicerar regeringen klimatredovisning och klimathandlingsplan. Hela denna kedja av underlag behöver hänga ihop och vara transparent för att regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner ska vara tillräckliga beslutsunderlag inom klimatpolitiken och inom andra områden som påverkar möjligheten att nå klimatmålen. Det är ett omfattande och komplext arbete.

Granskningen visar att det finns brister i delar av kedjan. Det finns stora osäkerheter i underlagen som vissa andra myndigheter levererar till Naturvårdsverket. I Naturvårdsverkets underlag till regeringen finns det ytterligare osäkerheter och även antaganden om att förutsättningar kommer finnas på plats som Naturvårdsverket beskriver som mycket osäkra. Därmed finns det risk för att klimatpolitiska åtgärders effekter på utsläpp av växthusgaser överskattas i Naturvårdsverkets utsläppsscenarier. Det innebär också en risk för att skillnaden mellan framtida utsläpp av växthusgaser och det långsiktiga utsläppsmålet till 2045 kan vara större än vad Naturvårdsverket bedömer. Dessutom brister Naturvårdsverkets underlag i transparens eftersom osäkerheter och antaganden i underlaget inte framgår tydligt.

Osäkerheterna och riskerna förs vidare till regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner genom att regeringen till stor del utgår från Naturvårdsverkets underlag. Detta innebär i sin tur en risk för att regeringen underskattar behovet av åtgärder för att minska utsläppen och att Sverige därmed inte når sina klimatmål eller internationella klimatåtaganden.

Granskningen visar också att ingen myndighet idag granskar regeringens och myndigheternas effektbedömningar, beräkningsunderlag och modeller för klimatredovisningar och klimathandlingsplaner. Klimatpolitiska rådet har inte prioriterat att utvärdera sådana underlag och modeller i sina årliga rapporter.

5.1 Myndigheternas arbete med underlag

Riksrevisionen bedömer att myndigheterna sammantaget inte har arbetat effektivt med underlag till regeringens klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner. Naturvårdsverket har en samordnande roll för det samlade underlaget till regeringen, men de olika myndigheternas underlag är inte alltid jämförbara och det samlade underlaget är inte transparent. Riksrevisionen bedömer vidare att samarbetet mellan Naturvårdsverket och Energimyndigheten inte är tillräckligt utvecklat. Dessa myndigheter har olika syn på såväl väsentliga antaganden i de scenarier som utgör de viktigaste delarna i underlaget till regeringen, som scenarioarbetet i sig.

5.1.1 Stora osäkerheter i flera myndigheters underlag

Granskningen visar att det finns stora osäkerheter i flera myndigheters leveranser till Naturvårdsverkets samlade underlag. Det saknas dessutom en beskrivning av den metod som Naturvårdsverket använder när myndigheten tar fram eget underlag och sätter samman det samlade underlaget. Detta gör det svårt att bedöma de redovisade resultaten, särskilt eftersom det även finns stora osäkerheter i Naturvårdsverkets antaganden om att förutsättningar för industrins klimatomställning kommer på plats i tid. Riksrevisionen konstaterar att det är naturligt att underlagen innehåller osäkerheter, eftersom framtiden är osäker. Det är dock angeläget att väsentliga antaganden och större osäkerheter i dessa framgår och förklaras i relation till utsläppsutvecklingen. Naturvårdsverket redovisar för första gången i underlaget till klimatredovisningen 2025 en bilaga med antaganden för underlaget, dock utan att redovisa osäkerheter i dessa.

5.1.2 Naturvårdsverkets samlade effektbedömning visar främst effekter av annat än åtgärder

Naturvårdsverket redovisar sin samlade effektbedömning av klimatrelaterade beslut genom att jämföra årets utsläppsscenario med föregående års. Scenarierna inkluderar såväl effekter av beslut som en stor mängd antaganden och omvärldsfaktorer vilka varierar mellan åren. Däremot gör Naturvårdsverket få effektberäkningar av enskilda beslut i underlaget till regeringens klimatredovisning. Effektberäkningarna görs vidare enbart för beslut som Naturvårdsverket bedömer är välavgränsade och sällan genom modellkörningar.

Riksrevisionen konstaterar att Naturvårdsverket har en omfattande uppgift med att ta fram och redovisa underlaget till regeringens klimatredovisning. Riksrevisionen bedömer därför att det kan vara rimligt att som Naturvårdsverket använda scenarier som grund för effektbedömningar och redovisning över utsläppsutvecklingen. Detta eftersom det är en utmaning att få enskilda effektberäkningar att hänga ihop och att summera dem på ett meningsfullt sätt. Till exempel är effekterna av olika åtgärder sällan oberoende och det finns en risk för dubbelräkning genom att effekter av åtgärder kan vara överlappande. Dessutom innebär effektberäkningar osäkerheter och en summering av flera sådana beräkningar kan medföra ytterligare osäkerhet. Dock konstaterar Riksrevisionen att förändringar av växthusgasutsläpp i Naturvårdsverkets jämförelse av olika års scenarier inte bara beror på beslut om åtgärder. I stället beror de ibland framför allt på förändringar i omvärldsfaktorer och antaganden om exempelvis industrisektorns klimatomställning. Naturvårdsverket redovisar i underlagen till regeringen ingen bedömning av i vilken utsträckning skillnaden mellan de olika årens scenarier beror på fattade beslut eller på förändringar i antaganden och omvärldsfaktorer. Naturvårdsverket använder sällan utfallsrum eller flera scenarier. Riksrevisionen bedömer att en användning av utfallsrum eller fler scenarier kan tydliggöra osäkerheter i effekter, eftersom effekter av beslut beror på hur andra faktorer – som exempelvis elektrifiering – varierar.

5.1.3 Naturvårdsverkets utsläppsscenario i underlaget till regeringen innehåller mycket osäkra antaganden och framstår som säkrare än det är

Granskningen visar att Naturvårdsverket i huvudsak redovisar enbart ett scenario över utsläppsutvecklingen i det underlag som skickas till regeringen. De alternativa utfall för utsläppsutvecklingen som redovisas är få. Riksrevisionen konstaterar att en redovisning av fler möjliga utfall bättre skulle tydliggöra osäkerheten i Naturvårdsverkets bedömningar.

Vidare visar granskningen att Naturvårdsverket gör väsentliga antaganden för scenarierna utan att samtidigt redovisa hur känsliga scenarierna är för variationer i antagandena. Naturvårdsverket antar i scenariot över utsläppsutvecklingen dels att industrins omställningsplaner kommer att realiseras i sin helhet, dels att en rad förutsättningar för klimatomställningen kommer att finnas på plats. Exempel på antaganden där Naturvårdsverket inte redovisar scenariernas känslighet är ny infrastruktur och en kraftig utbyggnad av elnät och fossilfri elproduktion. Detta är förutsättningar som tar tid att få på plats. Vidare utgår Naturvårdsverket, utan att ta hänsyn till industrins priskänslighet för el, ifrån att industrin kommer att ha tillgång till så mycket fossilfri el som den behöver.

Riksrevisionen konstaterar att eftersom Naturvårdsverket utgår från att förutsättningar kommer på plats i en takt som möjliggör industrins omställning, riskerar Naturvårdsverket att överskatta effekter av utsläppsminskande åtgärder eller missbedömer när utsläppsmålet nås. Detta eftersom effekterna är beroende av att andra åtgärder genomförs. Naturvårdsverket redovisar dock inte sannolikheten för att sådana andra åtgärder genomförs. Riksrevisionen konstaterar att detta i sin tur medför risk för underskattning av behovet av ytterligare utsläppsminskande åtgärder för att nå det långsiktiga utsläppsmålet till 2045.

5.1.4 Naturvårdsverket och Energimyndigheten har olika uppfattning i avgörande frågor

Granskningen visar att Naturvårdsverket och Energimyndigheten saknar en gemensam syn på det scenarioarbete om energisystemet som är en stor del av arbetet med att ta fram underlag till regeringens klimatredovisning. Dessa myndigheter har också olika uppfattning om huruvida det av Energimyndigheten levererade scenariot om energisystemet beskriver en av flera möjliga utvecklingar eller den troliga utvecklingen givet beslutade styrmedel.

Under granskningen har Naturvårdsverket och Energimyndigheten framfört olika uppfattningar om möjligheten för industrin att ställa om utan att ytterligare beslut om åtgärder kommer på plats och även olika syn på takten i industrins klimatomställning. Riksrevisionen bedömer att detta illustrerar bristen på samsyn kring arbetet med de scenarier som är en väsentlig del av Naturvårdsverkets samlade underlag till klimatredovisningarna. Riksrevisionen bedömer vidare att det borde framgå av underlaget till regeringen att dessa myndigheter gör olika bedömningar i en så avgörande fråga.

Vidare bidrog Naturvårdsverkets och Energimyndighetens avsaknad av gemensam syn på scenarioarbetet till att Naturvårdsverket 2025 inte använde det scenario som Energimyndigheten hade levererat till Naturvårdsverket. I stället använde Naturvårdsverket i stora delar 2024 års scenario som 2025 års scenario i underlaget till regeringens klimatredovisning. Riksrevisionen konstaterar att detta medförde att Naturvårdsverket i stora delar använde samma scenario både som ”årets scenario” och som jämförelsescenario för att räkna ut förändringar i växthusgasutsläpp. Riksrevisionen bedömer att den samlade effektbedömningen därmed byggde på delvis ej uppdaterade data. Naturvårdsverket redovisade inte detta tillvägagångssätt i underlaget till regeringen, vilket enligt Riksrevisionen är ett exempel på att underlaget brister i transparens.

5.2 Regeringens användning av underlagen och styrning av myndigheterna

Riksrevisionen bedömer att regeringen i och för sig har använt myndigheternas underlag till klimatredovisning och klimathandlingsplan effektivt, men också att regeringen inte tydligt har redovisat de väsentliga antaganden och osäkerheter som underlagen bygger på. Naturvårdsverkets underlag är grundläggande för regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner. Osäkerheterna i flera myndigheters levererade underlag till Naturvårdsverket och i Naturvårdsverkets antaganden i underlaget till regeringen förs därmed vidare till regeringens klimatredovisning och klimathandlingsplan.

Riksrevisionen bedömer vidare att regeringen har organiserat arbetet och styrt myndigheterna så att myndigheterna kan lämna det underlag som regeringen behöver.

5.2.1 Osäkerheter och bristande transparens i underlag förs vidare till regeringens klimatredovisning och klimathandlingsplan

Granskningen visar att stora delar av effektberäkningarna och de kvalitativa effektbedömningarna i regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner bygger på Naturvårdsverkets underlag. Detta innebär att väsentliga antaganden och osäkerheter i Naturvårdsverkets underlag förs vidare till regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner. Regeringen anger att underlaget bygger på att ett antal förutsättningar för industrins klimatomställning kommer att finnas på plats och att detta är en begränsning i metoden. Någon närmare belysning av väsentliga osäkerheter finns dock inte.

Regeringskansliet gör vissa effektberäkningar och kvalitativa effektbedömningar som komplement till det underlag som Naturvårdsverket har tagit fram. Granskningen visar att antaganden och osäkerheter för dessa beräkningar och bedömningar framgår tydligare i Regeringskansliets underlag än i Naturvårdsverkets underlag.

Riksrevisionen konstaterar att regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner ska bidra till tydlighet, kontinuitet och långsiktighet i klimatpolitiken. Eftersom varken Naturvårdsverket eller regeringen tydligt redovisar osäkerheter innebär detta att klimatredovisningar och klimathandlingsplaner brister i tydlighet och transparens när det gäller de redovisade effekterna på utsläppen.

Riksrevisionen konstaterar också att Naturvårdsverkets och regeringens osäkra antaganden om att förutsättningar för klimatomställningen kommer att finnas på plats innebär något mer än bara en begränsning i metoden. Om det finns delar i antaganden som inte är troliga, så påverkar det tillförlitligheten i scenarierna och de slutsatser som dras av dem. Riksrevisionen konstaterar i det sammanhanget att Naturvårdsverket i underlaget till klimathandlingsplanen 2023 för fram förslag på åtgärder som krävs för att möjliggöra att klimatomställningen ska kunna ske i den takt som behövs, och att detta till del är sådana åtgärder som Naturvårdsverket i underlaget till flera klimatredovisningar samtidigt utgår från kommer finnas på plats inom en snar framtid. Detta kan tolkas som att en förutsättning – bland flera – för att underlaget till klimatredovisningen ska vara realistiskt är att förslagen i underlaget till klimathandlingsplan genomförs i närtid.

Antaganden om att sådana förutsättningar kommer finnas på plats får också direkta följder för redovisningen av skillnaden mellan framtida utsläpp av växthusgaser och det långsiktiga utsläppsmålet till 2045. Det finns en risk för att både Naturvårdsverkets underlag och regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplaner ger en alltför positiv bild av den skillnaden. Riksrevisionen bedömer att det i sin tur skapar en risk för att regeringen underskattar behovet av att vidta tillräckligt effektiva åtgärder för att minska utsläppen. Enligt Regeringskansliet kan arbetet med att ta fram och redovisa indikatorer för takten i klimatomställningen behöva utvecklas ytterligare. Riksrevisionen bedömer att detta skulle kunna underlätta för regeringen att bedöma möjligheten för att förutsättningar kommer på plats.

5.2.2 Oklart om regeringens åtgärder är tillräckliga för att nå det långsiktiga utsläppsmålet

Inför regeringens klimathandlingsplan 2023 hade flera myndigheter i uppdrag att ta fram underlag med analyser och förslag till åtgärder. Myndigheterna redovisade ett stort antal åtgärdsförslag, men även om regeringen valde att gå vidare med några av dessa förslag presenterades få färdigutredda åtgärdsförslag i klimathandlingsplanen. Regeringen presenterade heller ingen analys av gapet mellan de beräknade framtida utsläppen och det långsiktiga utsläppsmålet 2045 i klimathandlingsplanen.

Klimatlagens krav på att regeringen ska lämna klimathandlingsplanen till riksdagen året efter det att ordinarie riksdagsval har hållits ska säkerställa att regeringens arbete med att nå klimatmålen integreras i regeringens övriga politikområden redan från början i mandatperioden. Riksrevisionen konstaterar att detta dock medför utmaningar för regeringen att hinna ta fram effektbedömda förslag. Det gäller särskilt efter regeringsskifte till följd av det ordinarie riksdagsvalet, om den nya regeringen vill förändra de politiska prioriteringarna och vidta andra åtgärder än tidigare regering.

5.3 Klimatpolitiska rådets arbete med att utvärdera regeringens samlade politik

Riksrevisionen konstaterar att Klimatpolitiska rådet inte har fokuserat på alla delar i uppgiften att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som regeringen och riksdagen har beslutat. Klimatpolitiska rådet har översiktligt berört frågor kring underlag och betonat vikten av transparens, men inte granskat effektbedömningar, beräkningsunderlag och modeller för klimatredovisningar och klimathandlingsplaner. Det medför bland annat att ingen myndighet idag granskar denna typ av underlag och modeller.

5.3.1 Klimatpolitiska rådet fokuserar inte på alla delar i sitt uppdrag

Granskningen visar att Klimatpolitiska rådet fokuserar på tre av de fem prioriteringar som regeringen har angett att rådet ska lägga särskild vikt vid i uppgiften att utvärdera hur regeringens samlade politik är förenlig med klimatmålen. De tre prioriteringar som rådet fokuserar på är att (i) utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar att nå klimatmålen, (ii) belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv, och (iii) identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs.

Riksrevisionen konstaterar att Klimatpolitiska rådet inte arbetar närmare med prioriteringen att analysera hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Klimatpolitiska rådet lyfter i olika publikationer visserligen fram vikten av att analysera kostnadseffektivitet inom klimatpolitiken, men gör få egna analyser av hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt. Klimatpolitiska rådet arbetar inte heller närmare med prioriteringen att utvärdera de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på. I Klimatpolitiska rådets årliga rapport 2023 analyseras underlagen och åtgärdsförslagen som myndigheter med särskilda uppdrag hade redovisat inför klimathandlingsplanen 2023. I rådets årliga rapporter 2024 och 2025 har rådet betonat vikten av underlag och transparens i regeringens klimatredovisning. Däremot har Klimatpolitiska rådet inte granskat regeringens och myndigheternas underlag i form av effektbedömningar, beräkningsunderlag och modeller. Detta innebär att ingen myndighet idag granskar sådana underlag och modeller.

5.3.2 Klimatpolitiska rådet utgår ofta från andra aktörers arbete

Granskningen visar att Klimatpolitiska rådet bygger en stor del av sina analyser på Naturvårdsverkets och andra aktörers arbete. Klimatpolitiska rådets bedömning av om klimatmålen nås utgår från den gapanalys som regeringen gör i klimatredovisningen. Riksrevisionen konstaterar att ett syfte med inrättandet av Klimatpolitiska rådet var att skapa ett oberoende expertorgan som kan genomföra granskningar och bedömningar som går utöver vad som görs av andra aktörer. Riksrevisionen bedömer att eftersom Klimatpolitiska rådet främst grundar sina bedömningar på andra aktörers arbete och inte har arbetat med att utvärdera de underlag som regeringen bygger sin politik på, så finns idag ingen myndighet som i praktiken granskar och bedömer underlagen för regeringens klimatredovisningar och klimathandlingsplan.

5.3.3 Klimatpolitiska rådet har oftast bedömt att klimatredovisningarna uppfyller klimatlagens krav

Granskningen visar att Klimatpolitiska rådet har bedömt att de flesta av regeringens klimatredovisningar uppfyller klimatlagens krav. Rådet har dock inte bedömt underlagen till regeringens klimatredovisningar. Riksrevisionen konstaterar att eftersom Klimatpolitiska rådet oftast har bedömt att klimatredovisningarna uppfyller klimatlagens krav, finns det risk för att rådet ger läsaren intryck av att också underlagen är tillräckliga även om rådet inte har granskat dem.

5.4 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer:

Till regeringen

• Utveckla beskrivningarna av väsentliga antaganden och osäkerheter i klimatredovisning och klimathandlingsplan.
• Redovisa fler möjliga utfall för utsläppen från sektorer vilkas omställning har stor betydelse för att nå klimatmålen.

Till Naturvårdsverket

• Utveckla underlagen till regeringens klimatredovisning och klimathandlingsplan, bland annat genom att i underlagen
  • tydligt och samlat beskriva väsentliga antaganden och osäkerheter i dessa antaganden
  • tydligt och samlat redovisa eventuella skillnader mellan Naturvårdsverkets och de andra klimatredovisningsansvariga myndigheternas bedömningar i väsentliga frågor, till exempel avseende takten i industrins klimatomställning och elprisets betydelse för utvecklingen
  • redovisa fler möjliga utfall för utsläppen från sektorer vilkas omställning har stor betydelse för att nå klimatmålen
  • tydligt redovisa vilka metoder som har använts för att ta fram underlaget.

Till Naturvårdsverket och Energimyndigheten

• Utöka samarbetet kring väsentliga antaganden och osäkerheter i underlaget som Energimyndigheten levererar till Naturvårdsverket.

Till Klimatpolitiska rådet

• Utför alla delar i instruktionens uppgift att utvärdera om regeringens politik är förenlig med klimatmålen, genom att även
  • utvärdera de underlag och modeller som regeringen bygger sin politik på
  • analysera hur klimatmålen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt.

Referenslista