Statens arbete med att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken

1.3.2 Bedömningsgrunder för delfråga 2 om prioriteringen av cykelinfrastruktur

Prioritering av åtgärder kräver att Trafikverket har rätt verktyg för att pröva cykelåtgärder[22] på samma sätt som exempelvis väg- och järnvägsinvesteringar i den nationella planeringen av transportinfrastruktur. Det kräver att Trafikverket tar fram tillräckliga underlag i planeringsfasen och har ett arbetssätt för att inhämta kunskap om var de största bristerna i infrastrukturen finns. Den prioritering som görs i planeringsfasen behöver få motsvarande genomslag i det faktiska genomförandet av åtgärder.

Riksdagens intentioner om en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning, ökad tillgänglighet samt främjande av gång-, cykel- och kollektivtrafik bör återspeglas i regeringens[23] och Trafikverkets planering. Det finns även andra politiska målsättningar som kan ligga till grund för prioriteringar av cykelåtgärder. Enligt fyrstegsprincipen ska åtgärder prövas förutsättningslöst och trafikslagsövergripande. Åtgärder i cykelinfrastrukturen ska därmed prövas utifrån sina effektivitetsmässiga för- och nackdelar jämte andra åtgärder.

Vi gör följande tolkning av grunderna för att prioritera cykelåtgärder:

• Samhällsekonomisk lönsamhet bör vara vägledande för valet av åtgärder, men även andra målsättningar kan vägas in i beslut om att genomföra en åtgärd. Vi bedömer att effektivitetsskäl företrädesvis bör utgöra grund för prioritering även vid motiveringar på andra grunder än samhällsekonomiska.[24]
• Samhällsekonomiska beräkningar som avser cykelåtgärder har inte varit föremål för lika mycket forskning och metodutveckling som motsvarande beräkningar för motortrafik eller järnvägstrafik. Det finns även en diskussion kring de hälsoeffekter som uppstår som ett resultat av cykling och hur dessa ska beaktas i kalkylen.[25] Vi konstaterar därför att det finns ett större mått av osäkerhet avseende de faktiska samhällsekonomiska konsekvenserna av dessa åtgärder. Cykelåtgärder bör dock samhällsekonomiskt åtminstone kunna jämföras med varandra.
• Som framgår av riksdagens intentioner finns ett antal politiska målsättningar för cykeltrafiken som cykelåtgärder kan bidra till, och som därför ökar dessa åtgärders relativa prioritet. Till detta kan även räknas riksdagens vilja att uppnå sammanhängande cykelinfrastruktur (se nedan).

1.3.3 Bedömningsgrunder för delfråga 3 om kvaliteten vid genomförandet av investeringar och underhåll i cykelinfrastrukturen

Om riksdagens intentioner avseende till exempel bättre trafiksäkerhet och ökad tillgänglighet ska kunna nås, förutsätter det att den faktiska infrastrukturen når en tillräcklig standard. Riksdagen har uttryckt en vilja att se fler snabba cykelstråk och understrukit vikten av en kvalitativ cykelinfrastruktur. Trafikutskottet betonar att det är viktigt med ”ett sammanhängande och välskyltat cykelvägnät med så enhetlig standard som möjligt”.[26]

För att beskriva vad som innefattas i en kvalitativ infrastruktur använder vi fem designprinciper som tagits fram av den nederländska organisationen CROW. CROW design manual for bicycle traffic har kommit att bli en sorts best practice för planering och byggande av cykelinfrastruktur i världen[27] och dess fem designprinciper är:

• Kontinuitet. Enskilda cykelvägars nytta förverkligas bara om de ses som en del av ett sammanhängande system av cykelinfrastruktur mellan olika målpunkter. Systemet i sin helhet behöver en jämn och tillräcklig standard.
• Direkthet (genhet). Eftersom cyklar ofta drivs av muskelkraft är omvägar (till exempel i sidled, i höjdmeter, i form av start och stopp) extra kostsamma. Systemet behöver minimera dessa omvägar för att vara attraktivt för cyklister.
• Trafiksäkerhet. Avser till exempel graden av separering av fordon med olika storlek och hastighetsskillnaderna mellan cyklister och motorfordon, samt trafiksäkerhetslösningar vid korsningar. Faktiska och upplevda säkerhetsrisker påverkar andelen trafikanter som är beredda att välja cykeln.
• Komfort. Avser till exempel hur jämn cykelvägen är, typ av ytbeläggning och närvaron av olika typer av hinder.
• Attraktivitet. Cykelinfrastrukturens närhet till exempelvis lugna områden, tilltalande stadsbebyggelse, natur, vatten och dylikt ökar beredskapen att nyttja infrastrukturen. Motsatsen gäller för cykelvägar som inte upplevs som tilltalande, till exempel nära industrier eller motorvägar.

Vi utgår från att Trafikverket bör arbeta kunskapsbaserat i genomförandet av investeringsåtgärder och underhåll för att förverkliga en tillräcklig kvalitet. Nollvisionens arbete inbegriper cykeltrafiken, och innebär att Trafikverket ska arbeta systematiskt för att motverka olyckor som beror på infrastrukturen. Trafikverket ska se till att myndighetens regelverk, såsom bland annat Vägars och gators utformning (VGU)[28], säkerställer en tillräcklig kvalitet för den nya infrastruktur som myndigheten bygger.

1.3.4 Bedömningsgrunder för delfråga 4 om regeringens styrning

Regeringen ska styra myndigheterna i linje med riksdagens intentioner. Enligt den förvaltningspolitiska propositionen[30] bör regeringens styrning vara tydlig och resultatinriktad, och ansvariga myndigheter ska ha förutsättningar att förverkliga regeringens politik och uppfylla sina uppdrag på ett effektivt och rättssäkert sätt. Av 9 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) framgår att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av resultaten i verksamheten i förhållande till riksdagens beslutade mål. Enligt vår bedömning medför ovanstående krav att regeringen behöver följa upp konsekvenserna och effekterna av den egna styrningen.

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Johannes Österström (projektledare) och Maria Bohm. Alva Ohlsson (praktikant) har också bidragit i arbetet. En referensperson har lämnat faktasynpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Anna Niska, forskningsledare och föreståndare för Cykelcentrum på VTI. Företrädare för Regeringskansliet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet), Trafikverket och Transportstyrelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Vi har i granskningen intervjuat företrädare för Regeringskansliet, Transportstyrelsen, Trafikverket, Trafikanalys, Statens väg- och transportforskningsinstitut/Cykelcentrum, FN:s expertgrupp för cykelinfrastruktur och företrädare för den belgiska revisionsmyndigheten (om granskningen om cykelvägar i Flandern).[31] Vi har även intervjuat intresseorganisationen Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) som samordnar kommuners och regioners intressen, organisationens nätverk för kommunal trafiksäkerhet respektive för länsplaneupprättare, samt företrädare för Stockholms stad och företrädare för Huddinge kommun. Vi har även intervjuat intresseorganisationerna Cykelfrämjandet, Svenska Cykelstäder och Svensk Cykling, samt European Cyclists’ Federation.

1.4.1 Delfråga 1 – om regeringens, Transportstyrelsens och Trafikverkets arbete med regelutveckling

För att bedöma om regeringens, Transportstyrelsens och Trafikverkets arbete med regelutveckling främjar hög trafiksäkerhet och god framkomlighet för cykeltrafiken har vi gått igenom relevant dokumentation. Vi har bland annat gått igenom Transportstyrelsens rapporter från regeringsuppdraget att analysera regelfrågor så att andelen som reser med cykel kan öka, liksom rapporter från regeringsuppdraget om eldrivna enpersonsfordon. Vad gäller frågan om friliggande cykelvägar har vi bland annat gått igenom Trafikverkets rapport Utgör markåtkomst ett hinder för tillkomsten av cykelvägar? Vi har också tagit del av rapporter och underlag från UNECE:s expertgrupp för cykelinfrastruktur.

1.4.2 Delfråga 2 – om prioriteringen av cykelinfrastruktur i infrastrukturplaneringen

För att bedöma om regeringen och Trafikverket prioriterar cykelinfrastruktur på samma sätt som andra transportsätt, har vi gått igenom ett slumpmässigt urval av 100 åtgärdsvalsstudier och 100 samlade effektbedömningar.[32]

Vidare har vi gjort en studie av cyklisters framkomlighet i väginfrastrukturen för att bedöma om den är tillräckligt hög på de sträckor där det finns en potential att cykla. För att genomföra studien har vi använt data från konsultföretaget Tyréns där vägnätet har klassificerats utifrån cykelbarhet. Dessa data är baserade på Trafikverkets Nationella Vägdatabas (NVDB). Studien baseras på 2 484 unika sträckor mellan de 100 största tätorterna efter befolkning och deras omkringliggande tätorter inom en radie av 25 km (se bilaga 1).

1.4.3 Delfråga 3 – om Trafikverkets genomförande av investeringar och underhåll i cykelinfrastrukturen

För att bedöma om Trafikverket säkerställer en tillräcklig kvalitet vid genomförandet av investeringar och underhåll i cykelinfrastrukturen har vi gått igenom Trafikverkets interna styrdokument och planeringsdokument, samt genomfört ett antal intervjuer med ansvariga för nationell planering. Vi har även genomfört fallstudier av Trafikverkets väginvesteringar och gått igenom planeringsunderlag och/eller kartmaterial för 17 infrastrukturåtgärder. Genomgångarna är främst baserade på Trafikverkets dokumentation på webbplatsen där bland annat vägplan och illustrationskartor finns. För vissa redan färdigställda projekt baseras genomgångarna på bedömningar av framkomligheten för cyklister utifrån olika karttjänster. De tjänster vi har använt är Trafikverkets NVDB, Tyréns cykelbarhetskarta, Google maps och Strava Global Heatmap.[33] Urvalet baseras på Trafikverkets 2+1-åtgärder samt ett par större motortrafikleder som planeras eller har genomförts.[34]

1.4.4 Delfråga 4 – om effektiviteten i regeringens styrning

För att bedöma om regeringens styrning varit effektiv för att skapa förbättrade förutsättningar för cykeltrafiken har vi bland annat gått igenom regeringens budgetpropositioner, regeringens cykelstrategi och promemoria om cykelregler, riksdagsbetänkanden om cykelfrågor, instruktioner och regleringsbrev till ansvariga myndigheter, regeringsuppdrag avseende cykelfrågor, samt myndigheternas årsredovisningar. Vi har intervjuat företrädare för Regeringskansliet inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet.

1.5 Disposition

Granskningens revisionsfrågor och bedömningsgrunder beskrivs i kapitel 1. Kapitel 2 utgör en bakgrund till cykeltrafikens utveckling, cykelinfrastrukturens status och statlig planering av infrastruktur. I kapitel 3 besvarar vi delfråga 1 om regeringens, Transportstyrelsens och Trafikverkets insatser för regelutveckling kopplat till cykling. I kapitel 4 besvaras delfråga 2, dvs. om regeringen och Trafikverket prioriterar cykelinfrastruktur på samma sätt som andra transportsätt. I kapitel 5 besvarar vi delfråga 3 om huruvida Trafikverket säkerställer en tillräcklig kvalitet vad gäller investeringar och underhåll i cykelinfrastrukturen. Kapitel 6 besvarar delfråga 4 om huruvida regeringens styrning har varit effektiv för att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken. Slutligen innehåller kapitel 7 våra slutsatser och rekommendationer till regeringen, Trafikverket och Transportstyrelsen.

2. Bakgrund

2.1 Cyklingens utveckling och status

I Sverige cyklar i genomsnitt 814 000 personer varje dag en sträcka på 7,9 kilometer. Sett till alla resor görs knappt var tionde resa på cykel, och cykeltrafiken utgör ca 1,7 procent av persontransportarbetet.[35] Enligt Trafikanalys tyder långsiktiga data på att cyklingen minskade med ca 16 procent mellan mitten av 1990-talet och 2019. Den tydligaste minskningen har skett i glesare befolkade områden och bland barn, men samtidigt har cyklandet ökat i större städer och i pendlingsrelationer.[36] Sedan 2019 tyder resvaneundersökningar på att cyklingen har minskat ytterligare något.[37] Osäkerheten är dock stor i de skattningar som beskriver cykeltrafiken eftersom de baseras på resvaneundersökningar som över tid kommit att dras med allt större bortfall.[38]

Cykeltrafikens generella utveckling påverkas av en mängd faktorer. Under senare decennier har cyklingen varit föremål för satsningar inom många kommuner och städer. Cyklingen ses också som en del av utvecklingen mot hållbara städer.[39] Dessutom har införandet av elassisterade cyklar och andra typer av lätta elfordon möjliggjort nya resmönster och längre pendlingsavstånd för fler cyklister. Samtidigt har delningstjänster exempelvis möjliggjort nya typer av hyrcykelsystem och lätta transporter.

Sannolikt har den allmänna ekonomiska utvecklingen inverkat negativt på cykeltrafikens omfattning. Tendensen är att fler hushåll har råd att äga och transportera sig med bil. Mer trafik på vägarna medför även en sämre trafiksituation för cykeltrafiken. Sedan slutet av 1990-talet har också en kraftig utbyggnad av mötesseparerade vägar skett (främst så kallade 2+1-vägar), vilka i många fall påverkar framkomligheten för cykeltrafiken negativt på dessa stråk.

2.1.1 Cykeltrafiken och trafiksäkerhet

Utvecklingen när det gäller att nå nollvisionen för cyklister går inte åt rätt håll. Under 2007–2023 halverades nästan antalet skador bland skyddade trafikanter (trafikanter i motorfordon exklusive motorcyklister), samtidigt som motsvarande antal inom cykeltrafiken varit stigande.[40] Totalt sett skadas cyklister idag mer än tre gånger så ofta som skyddade trafikanter. När det gäller antalet omkomna cyklister i trafiken har det totala antalet varierat, men det är i dag på nästan samma nivå som i början av perioden. Under tiden har antalet omkomna skyddade trafikanter minskat med ca 65 procent. En sannolik delförklaring till utvecklingen är introduktionen av nya typer av elcykelfordon, och att olycksrisken för exempelvis elsparkcyklister beräknas vara mellan sju och nio gånger högre än för vanliga cyklister.[41]

Diagram 1 Antal skadade (allvarligt och måttligt) och omkomna cyklister respektive skyddade trafikanter (trafikanter i personbil, buss och lastbil) under åren 2007–2023

Risken för att skadas allvarligt i en olycka var 2017 ca 29 gånger högre per km för en cyklist jämfört med en personbilist, och denna riskkvot har sannolikt ökat sedan dess. Risken för en dödsolycka är ca 10 gånger högre per km för en cyklist jämfört med en bilist.[42]

Singelolyckor är den vanligaste olyckstypen bland cyklister; ca 80 procent av olyckorna sker utan kollision med ett annat fordon. Av singelolyckorna var 56 procent relaterade till brister i underhåll eller infrastrukturens utformning.[43]

2.1.2 Aktivt resande medför betydande positiva hälsoeffekter i samhället

Även om cykeltrafiken är överrepresenterad i olycksstatistiken är den också förknippad med betydande positiva hälsoeffekter. I en studie om vilka hälsoeffekter som ett byte till ett fysiskt aktivt färdsätt leder till konstateras att de positiva hälsoeffekterna är 9 gånger större än de negativa (inklusive olycksrisker).[44]

Effekten av detta är stor för hela samhället. Den gång och cykling som sker besparar samhället ca 74 000 funktionsjusterade levnadsår (DALY) per år jämfört med om inga sådana transporter skulle ske. Av dessa besparas ca 16 000 DALY inom cykeltrafiken. Jämförelsevis är det betydligt mer än de levnadsår som årligen förloras i alla dödsolyckor som sker inom vägtrafiken, vilka motsvarar ca 10 000 DALY.[45]

2.2 Cykelinfrastrukturens status – framkomlighet för cykeltrafiken

Cykelinfrastrukturen består av en mängd länkar i hela det svenska vägnätet, i allt från renodlade cykelbanor till vanliga vägar där cyklingen sker i vägrenen. Cykelinfrastrukturens kvalitet är avgörande för möjligheterna att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken, men denna kvalitet är i många avseenden okänd. Vi har genomfört en studie som fokuserar på cykeltrafikens framkomlighet (se även bilaga 1).[46] Fokus för studien är för det första om det finns en sammanhängande trafiksäker rutt för cyklister mellan tätortspar som ligger inom pendlingsavstånd från varandra. För det andra undersöker vi om denna rutt är genare eller innebär en omväg i förhållande till motorfordonens rutt (”bilvägen”).[47]

Diagram 2 visar det övergripande resultatet från studien. Vi kan konstatera att framkomligheten för cyklister är betydligt bättre för tätortspar i storstadsområdena (Stockholm, Göteborg och Malmö) än i övriga delar av landet.

Det viktade resultatet tar hänsyn till att potentialen för cykling är större mellan stora tätorter och när avståndet dem emellan är kortare. Det viktade resultatet[48] pekar på en bättre framkomlighet än det oviktade, vilket tyder på att dagens cykelinfrastruktur ofta finns på rutter där det finns en stor cyklingspotential.[49] För tätortspar som inkluderar större städer, mindre städer och städer på landsbygden gäller dock att ca 30–50 procent antingen saknar en trafiksäker cykelrutt, eller att den rutt som finns innebär mer än 20 procents omväg i förhållande till den kortaste bilvägen.

Diagram 2 Framkomlighet på trafiksäkra cykelrutter med och utan viktning utifrån den uppskattade cyklingspotentialen, fördelat på olika områden utifrån befolkning och inom pendlingsbart avstånd (kortare än 12,5 km)

2.3 Regeringens och de ansvariga myndigheternas roll

Regeringens roll är att bevaka utvecklingen inom cykling samt vid behov lämna lagförslag till riksdagen, styra de ansvariga myndigheterna på området och varje mandatperiod ge uppdrag om samt besluta om en nationell plan för transportinfrastruktur.

Trafikverket ansvarar för förvaltningen av 345 mil cykelväg huvudsakligen längs med det statliga vägnätet, medan kommunerna förvaltar ca 2 157 mil cykelväg. Kommunala cykelvägar ligger utanför granskningen. Staten har både en direkt och en indirekt roll i cykelinfrastrukturen. Utöver den renodlade cykelinfrastruktur som staten förvaltar är övriga delar av det statliga vägnätet inriktade på att sammanbinda regioner och kommuner.[50] Dessa vägar används ofta av cyklister och andra oskyddade trafikanter som delar vägen med motorfordon. Trafikverket tar också fram planeringsunderlag och standarder för att skapa förutsättningar för en cykelinfrastruktur med jämn och hög kvalitet även på det vägnät där Trafikverket inte är väghållare. Trafikverket anger detaljerade krav för (bland annat) statliga cykelvägar i VGU. VGU är inte bindande för kommunerna men har en normerande verkan. Trafikverket ansvarar även för att leda övergripande samverkan av trafiksäkerhetsarbetet för vägtrafik.

Transportstyrelsen utformar trafikregler för bland annat vägtrafik inklusive cykeltrafik och utövar tillsyn inom vägtransportsystemet.[51] Vidare ansvarar Transportstyrelsen för frågor om krav på infrastruktur och infrastrukturförvaltare och tar fram föreskrifter och allmänna råd såsom egenskapskrav för vägar och gator, inklusive för regionala och kommunala väghållare.[52] Kommuner och länsstyrelser beslutar om vissa lokala trafikföreskrifter.

Ytterligare två myndigheter har uppdrag på cykelområdet men ingår inte i vår granskning. Trafikanalys ansvarar för att utvärdera, analysera och redovisa effekter av åtgärder på transportområdet. Trafikanalys ansvarar även för resvaneundersökningar och följer årligen upp utvecklingen mot de transportpolitiska målen.[53] Statens väg- och transportforskningsinstitut, VTI, bedriver forskning avseende infrastruktur, trafik och transporter.[54] Vid VTI finns Cykelcentrum, ett nationellt kunskapscentrum för forskning och utbildning om cykling.

2.4 De statliga planerings- och genomförandeprocesserna för infrastrukturåtgärder

Åtgärder i infrastrukturen identifieras, finansieras och genomförs i processer som vi nedan har delat in i tre delar: beslutsunderlag, nationell plan samt fysisk planering.

Trafikverkets beslutsunderlag för att identifiera var åtgärder ska ske och för att bedöma effekterna i samhället är huvudsakligen åtgärdsvalsstudier och samlade effektbedömningar. En åtgärdsvalsstudie genomförs när en brist konstaterats i transportsystemet. Syftet är att analysera tänkbara åtgärder och föreslå vilka som är lämpliga att gå vidare med. Studierna utgår från fyrstegsprincipen med syftet att endast föreslå mer kostsamma investeringar om alternativa sätt att lösa bristen till lägre kostnad saknas.[55] Samlade effektbedömningar är Trafikverkets analyser av de samlade konsekvenserna av olika åtgärder i infrastrukturen, och innehåller bland annat samhällsekonomiska bedömningar. Samhällsekonomiska bedömningar kan användas för jämförelser genom att ställa åtgärders nettonuvärdeskvoter (ören eller kronor i samhällsnyttor per investerad skattekrona) mot varandra.

Den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastruktur beskriver hur transportinfrastrukturen ska utvecklas och underhållas under en tolvårsperiod.[56] En gång vart fjärde år, vanligtvis det sista året under en mandatperiod, revideras den nationella planen och ersätts med en ny tolvårig plan. Den nationella planen är trafikslagsövergripande och fokuserad på statlig infrastruktur. För vägsystemet innefattar detta de nationella stamvägarna (europavägar, riksvägar) och länsvägarna som hanteras i länsplanerna (se nedan). Investeringsdelen av nationell plan innehåller större åtgärder, så kallade namngivna åtgärder,[57] och potter för mindre så kallade trimningsåtgärder.

Nationell plan innehåller ekonomiska ramar för länsplanerna, fördelade på landets 21 regioner[58] utifrån faktorer såsom befolkningsstorlek med mera. Medlen kan användas för att förbättra den statliga infrastrukturen på regional nivå samt till att medfinansiera kollektivtrafikanläggningar och kommunala investeringar i bland annat cykelinfrastruktur.[59] Regeringen kan i direktivet till regionerna uttrycka vilken typ av åtgärder den anser att regionerna bör prioritera vid fördelningen av dessa medel. I övrigt styr regionerna valet av olika åtgärder i regionen. De åtgärder som berör statlig infrastruktur genomförs av Trafikverket.

Processen för att revidera nationell plan kan indelas i åtta övergripande steg:[60]

1. Regeringen ger i uppdrag till Trafikverket att ta fram ett inriktningsunderlag.[61]
2. Trafikverket lämnar ett inriktningsunderlag.
3. Regeringen lämnar en infrastrukturproposition till riksdagen.
4. Riksdagen beslutar om infrastrukturpropositionen.[62]
5. Regeringen ger i uppdrag till Trafikverket att genomföra åtgärdsplanering och lämna förslag till nationell plan. Regeringen ger även möjlighet till de regionala länsplaneupprättarna (regionerna) att återkomma med fastställda länsplaner.
6. Trafikverket inkommer med förslag till nationell plan.
7. Regeringen fastställer nationell plan efter ändringar.
8. Regionerna fastställer länsplanerna utifrån de slutliga ramar som satts i regeringens fastställelsebeslut.

Trafikverkets process för fysisk planering och regeringens beslut om byggstarter pågår parallellt med den nationella planeringen och avser det som krävs för byggandet av åtgärder. Detta innefattar den fysiska placeringen av ny infrastruktur i landskapet med hänsyn till exempelvis miljöbalkens krav, markintrång med mera. Inom den fysiska planeringen av vägåtgärder (inklusive cykelåtgärder) tas vanligen en vägplan fram där utformning och konsekvenser beskrivs. En del i genomförandefasen är regeringens beslut om vilka objekt i den nationella planen som ska byggstartas och vilka som ska förberedas för byggstart. Regeringen fattar ungefär en gång per år beslut om detta efter förslag från Trafikverket; under senare år har dessa beslut dock fattats oftare.

Utanför den statliga verksamheten ansvarar kommunerna för investeringar och underhåll i huvuddelen av cykelinfrastrukturen i Sverige.

3. Regler som främjar hög trafiksäkerhet och god framkomlighet för cykeltrafiken

Regeringens och Transportstyrelsens arbete med regelutveckling har varit passivt och baserat på otillräckliga konsekvensanalyser.[63] Det har därför inte främjat en utveckling mot bättre framkomlighet och högre trafiksäkerhet för cykeltrafiken. Våra viktigaste iakttagelser är följande:

• De regeringsuppdrag som gått till Trafikverket och Transportstyrelsen och som handlat om att se över regelverk som på olika sätt är kopplade till cykling har inte resulterat i några genomgripande regeländringar.
• Väglagen har tolkats på så sätt att det inte är möjligt för staten att bygga cykelvägar friliggande, det vill säga allt för långt från en befintlig statlig väg. Trots riksdagens tillkännagivande har regeringen inte i grunden utrett frågan om att möjliggöra statliga friliggande cykelvägar. Beslutsunderlaget var Trafikverkets då pågående utredning om markåtkomst som hade en delvis annan inriktning och därmed inte belyste flera viktiga konsekvenser. Regeringens beslutsunderlag har därmed inte tillräckligt vägt in effektivitetsbrister, otydligheter i ansvarsförhållanden eller det latenta behovet av friliggande cykelvägar.
• Även om vi delar bilden att väglagen utgör en begränsning är vår tolkning att väglagens förarbeten sannolikt inte begränsar hur långt från en statlig väg som en cykelväg kan byggas. Vi konstaterar att Trafikverket därmed bör kunna bygga friliggande cykelvägar som syftar till att avlasta en statlig väg.
• Transportstyrelsen har inte tillräckligt analyserat konsekvenserna av de faktiska effekterna av olika alternativ inom flera regelutredningar från de senaste åren. Transportstyrelsen hänvisar inte till resultaten i relevant forskning, till egna studier, eller till försök eller utvärderingar av regeländringar i andra länder. Detta gäller både trafiksäkerhetseffekter och möjligheterna till att åstadkomma ökad tillgänglighet.[64]
• Transportstyrelsen har bedömt att FN-konventionerna som syftar till att harmonisera vägtrafiksystemet i och mellan länder hindrar vissa regeländringar i Sverige. Sverige har trots det inte deltagit i FN-expertgruppen för utveckling av konventionerna gällande cykeltrafik. Vi konstaterar också att Transportstyrelsens hållning avviker från expertgruppens och från de många andra konventionsländer som genomfört regeländringarna.
• Transportstyrelsen hänvisar till åtgärder i cykelinfrastrukturen för att cyklandet ska öka, medan regeländringar inte bedöms påverka andelen resor med cykel. Vi konstaterar att slutsatsen saknar empiriskt grundad motivering.

3.1 Regeringen har tillsatt flera utredningar om regeländringar som rör cykling

Regeringen har under den senaste tioårsperioden initierat flera utredningar om regeländringar med koppling till cykling, Bland dessa återfinns följande:

• uppdrag till Trafikverket att utreda om frågan om markåtkomst utgör ett hinder för tillkomsten av cykelvägar.[65]
• uppdrag till Transportstyrelsen om att analysera och föreslå regeländringar så att andelen som reser med cykel kan öka,[66] vilket resulterade i två delrapporter som innehåller ett fåtal mindre ändringsförslag.[67]
• uppdrag till Transportstyrelsen om förenklade regler för eldrivna enpersonsfordon,[68], vilket bland annat resulterade i förslaget att en nyligen införd regel som tillåter cyklister att använda körbanan även när cykelbana finns skulle upphävas.

Utgångspunkterna för uppdragen har bland annat varit cyklingsutredningen från 2012,[69] samt två tillkännagivanden från riksdagen. Dessa tillkännagivanden handlade dels om en regelöversyn för att främja cykeltrafik i städer och att tillåta cyklister över 15 år att använda körbanan även när cykelbana finns,[70] dels om möjligheten att anlägga friliggande cykelvägar.[71]

Vi konstaterar att dessa utredningar sammantaget dock endast har medfört mindre förändringar i lagstiftningen. Vi konstaterar också att regeringen hittills inte har gått vidare med regeländringar av mer genomgripande natur som man initialt velat se utredda för att förbättra framkomligheten för cyklister. Detta gäller exempelvis cykling mot enkelriktat och högersväng mot rött. Transportstyrelsen har i sina regelutredningar avrått från sådana regeländringar och har därför inte lagt några förslag i den riktningen.

Vi har granskat hur genomförandet sett ut i ett urval av de regeländringar som utretts och som vi bedömer har stor potential att påverka förutsättningarna för cykeltrafiken:[72]

• möjligheten att bygga statliga friliggande cykelvägar (avsnitt 3.2)
• att möjliggöra cykeltrafik i båda riktningarna där det är enkelriktat för motorfordon, fortsatt kallat ”cykling mot enkelriktat” (avsnitt 3.3)
• undantag för cyklister från reglerna om stopplikt vid röd signal när cyklisten gör en högersväng, fortsatt kallat ”högersväng mot rött” (avsnitt 3.3)
• förslag om hur ändrade trafikregler kan främja säker omkörning av cyklister, fortsatt kallat ”tillräckliga omkörningsavstånd” (avsnitt 3.4)
• förslag om att ta bort möjligheten att kunna cykla i körbanan när cykelbana finns i närheten (avsnitt 3.4).

3.2 Möjligheten att anlägga statliga friliggande cykelvägar saknas fortfarande

Trafikverket har bedömt att staten inte kan anlägga friliggande cykelvägar (det vill säga cykelvägar som inte ligger i närhet till en befintlig statlig väg för motorfordonstrafik). Detta på grund av hur Trafikverket har tolkat väglagens förarbeten.[73] Begränsningen hänger samman med att staten endast har rätt att ta mark i anspråk för att bygga en väg (med så kallad vägrätt) om vägen kan ses som allmän. Tolkningen är att allmänna vägar i första hand definieras av att motorfordon ska kunna färdas på dem. Därmed kan allmänna vägar inte vara tillåtna enbart för cykel- och/eller gångtrafik. En statlig cykelväg behöver därför ha ett så kallat funktionellt samband med en allmän väg.

Vi konstaterar att denna begränsning av möjligheterna att planera cykelinfrastruktur leder till sämre förutsättningar att anlägga cykelinfrastruktur som ger tillräckligt god framkomlighet. Riksdagen har i ett tillkännagivande 2021 uttryckt att begränsningen inte ligger i linje med ambitionen att öka cyklingen. Regeringen beslutade dock i juni 2022, baserat på en utredning från Trafikverket, om att inte ändra utformning av väglagen.

Vi konstaterar dock att flera faktorer inte tillräckligt vägdes in i den beslutsprocess som föregick regeringsbeslutet 2022. Det gäller till exempel det faktiska[74] behovet av att kunna förlägga cykelinfrastruktur separat från statliga vägar, risken för att begränsningen medför onödigt dyra åtgärder vid separering av cykeltrafik från annan trafik, och risken att staten i onödan tvingas bygga kostsamma cykelåtgärder i icke attraktiva miljöer, vilket också minskar nyttjandet.

Slutligen bedömer vi att Trafikverket har gjort en snäv tolkning av uttalandena i förarbetena till väglagen gällande de egna möjligheterna att anlägga friliggande statliga cykelvägar. Vi menar att uttalandena talar för att Trafikverket har möjlighet att bygga sådana friliggande cykelvägar som syftar till att avlasta en allmän väg.

3.2.1 Regeringens och Trafikverkets utredning av frågan om friliggande cykelvägar belyser inte det faktiska behovet

Riksdagen tillkännagav i januari 2021 att regeringen borde återkomma med förslag som gör det möjligt att anlägga friliggande cykelvägar utan krav på direkt anslutning till vägar avsedda för motortrafik.[75] Trafikutskottet konstaterade att frågan redan utretts länge och att tolkningen av väglagen är ett hinder för ökad cykeltrafik. Trafikutskottet konstaterade också att regeringen skyndsamt borde ”se över lagstiftningen med syftet att det bör bli tydligt att gång- och cykelvägar ska kunna byggas separat”.[76] Trafikverket hade två år tidigare fått i uppdrag att utreda förutsättningarna för markåtkomst i cykelåtgärder. Uppdraget avrapporterades i januari 2021.[77]

Trafikverkets uppdrag handlade i huvudsak om huruvida, och i så fall hur, markåtkomst utgör ett hinder för byggandet av cykelvägar eller i genomförandet av regionala cykelplaner.[78] I utredningen konstaterade Trafikverket att framkomligheten i cykelprojekt ofta upplevdes hindras av svårigheter att få åtkomst till mark, men att frågan i de flesta fall kunde ha lösts genom att kommunen tagit fram en detaljplan i enlighet med plan- och bygglagens regler. Trafikverket redovisade i en bilaga till rapporten en genomgång av åtgärder där Trafikverket-regioner, regionala företrädare och kommunala företrädare rapporterat in projekt som upplevts ha haft svårigheter med markåtkomst.

Regeringen beslutade i juni 2022, baserat på Trafikverkets utredning, att inte ändra utformning eller praxis för väglagen.[79] Regeringen bedömde att det finns verktyg för att bygga friliggande cykelinfrastruktur genom kommunal detaljplanering enligt plan- och bygglagen. Den möjligheten hade Trafikutskottet dock redan redogjort för i tillkännagivandet. Riksdagen såg alltså trots detta verktyg ett behov av att ändra väglagen.[80]

Vi konstaterar att uppdraget till Trafikverket gavs ett par år innan riksdagens tillkännagivande. Uppdraget avsåg i vilken mån det generellt fanns svårigheter att få markåtkomst vid genomförandet av cykelåtgärder, oavsett var dessa var förlagda. Därmed avsåg uppdraget inte specifikt påverkan av begränsningar i den statliga möjligheten att anlägga friliggande cykelvägar. Trafikverkets undersökning av befintliga åtgärder där markåtkomst tagits upp som ett problem utgår därmed också från den bredare ingång som följer av uppdraget.[81] Eftersom undersökningen utgår från befintliga åtgärder, utgår den också från åtgärder som tagits fram med hänsyn tagen till väglagens begränsningar. Den kan därför endast delvis besvara hur stort det latenta behovet av en lagändring gällande friliggande cykelinfrastruktur är.

Vi konstaterar också att Trafikverket i rapporten har en snäv definition av vad som utgör svårigheter med att få tillgång till mark. När en åtgärd längs statlig väg har utretts och det har konstaterats att den bästa sträckningen är friliggande från den statliga vägen har finansieringsansvaret (p.g.a. tolkningen av väglagens förarbeten) därmed hamnat på berörd kommun. Om åtgärden sedan inte genomförts har Trafikverket tolkat det som en brist på prioritering och finansiering från till exempel kommunens sida.[82] Vi konstaterar att detta innebär en ansvarsförflyttning gällande planering och finansiering av åtgärden, trots att det ursprungliga åtgärdsbehovet definierades som statligt.[83] Även om det inte helt omöjliggör ett genomförande på längre sikt ökar det risken för att åtgärden ”hamnar mellan stolarna”. Denna typ av problematik har också lyfts vid intervjuer som vi har genomfört.[84]

3.2.2 Väglagen sågs som ett hinder för två namngivna cykelåtgärder på centrala pendlingsstråk

Trafikverkets förslag till nationell plan 2018–2029 innehöll två namngivna cykelåtgärder[85] som inte ingick i regeringens beslut om att fastställa planen. Regeringskansliet uppger att regeringen generellt sett endast lämnar motiveringar av åtgärder som ingår i planen (och därmed inte om varför åtgärder lämnats utanför planen). Ett tänkbart skäl är dock att åtgärderna ansågs omfattas av juridiska hinder.[86]

Enligt Trafikverket är de planerade sträckningarna förlagda längs med statliga motorvägar (vägarna E4 och E18) på vilka cykeltrafik är förbjuden. På en vanlig väg anläggs en cykelväg för att separera cykeltrafiken från motortrafiken. På en motorväg finns dock inte någon cykeltrafik att separera från vägen, och därför kan en cykelväg normalt inte ses som att den tillhör motorvägen. Därmed skulle en sådan cykelväg ses som friliggande.[87] Vi konstaterar därför att de juridiska hindren för tillkomsten av dessa åtgärder har att göra med hur väglagens förarbeten tolkats gällande friliggande cykelvägar (se avsnitt 3.2). Planeringen av åtgärderna pågick när Trafikverket gjorde den utredning som senare låg till grund för regeringens beslut att inte ändra väglagen. Trots detta redogör utredningen inte för de juridiska hindren för att genomföra dessa åtgärder.

Trafikverket uppfattade de juridiska skälen som en grund för regeringens bortprioritering av de två åtgärderna och har därför inte inkluderat dem på nytt i nästa omgång av nationell planering (för perioden 2022–2033). Även kraftigt ökade kostnader har angetts som motiv för bortprioritering av den ena åtgärden.[88]

3.2.3 Det finns ytterligare konsekvenser av tolkningen av lagstiftningen

Frågan om friliggande cykelvägar har tagits upp i flera av våra intervjuer med företrädare för kommuner, regionala länsplaneupprättare och Trafikverkets nationella planerings- och investeringsavdelningar. Diskussionerna har främst berört den begränsande inverkan som tolkningen av förarbetena medför. Regionerna har även i sin roll som länsplaneupprättare (se avsnitt 4.6) kommit med inspel till Trafikverkets inriktningsunderlag inför nationell plan för transportinfrastrukturen 2026–2037. Regionerna föreslår där att Trafikverket tydligt bör framhålla behovet av att ta bort kravet på ett funktionellt samband mellan statliga vägar och cykelvägar.[89]

Även SKR argumenterar i ett yttrande inför kommande nationell plan för att väglagen bör moderniseras i syfte att möjliggöra byggandet av friliggande statliga cykelvägar.[90]

Företrädare för planerings- och investeringsverksamheten hos Trafikverket lyfter att begränsningen i lagen kan innebära att de mest effektiva lösningarna vid ombyggnad av statliga vägar inte kan anläggas. När Trafikverket bygger om vanliga vägar till mötesfri standard (främst 2+1-vägar) skapas ofta ett behov av att separera cykeltrafiken på ett kostnadseffektivt sätt. I många fall kan den mest effektiva lösningen vara att nyttja ett befintligt parallellt vägnät av landsvägar som löper bredvid den aktuella sträckan. I många fall finns det dock inte möjlighet för Trafikverket att göra sammanbindande kompletteringar av vägsträckor för att kunna erbjuda ett tillräckligt gent och effektivt alternativ.[91] En kortare sammanbindande cykelväg definieras i många fall som friliggande på grund av sin placering, och är därmed enligt Trafikverkets tolkning inte tillåten för Trafikverket att genomföra.[92]

Företrädarna för Trafikverket tar även upp att det i dag tillgängliga alternativet, att på frivillig väg avtala med enskilda och kommunala väghållare att upprätthålla och underhålla en farbar cykelväg innebär risker. Dels finns det flera fall där sådana överenskommelser har fallit vilket inneburit att framkomligheten för cykeltrafiken blivit undermålig,[93] dels är denna typ av överenskommelse inte något som är långsiktigt bindande för de inblandade aktörerna.[94]

Möjliga alternativ för att uppnå en kvalitativ cykelväg som uppfattas vara attraktiv begränsas också av att Trafikverket tvingas anlägga cykelväg i närhet till ofta tungt trafikerade nationella vägar.[95] Förläggning nära stora trafikplatser och liknande är ofta förknippat med omvägar i höjdled och i sidled. Cykelvägar som ligger i direkt anslutning till exempelvis en tungt trafikerad motorväg uppfattas sannolikt inte heller som attraktiva, och används då i lägre grad än om de hade kunnat förläggas mer fritt.

Slutligen har Regeringskansliets företrädare uppgett att ett hinder för att medge friliggande cykelinfrastruktur är att bygge av väg genom vägrätt innebär att staten exproprierar mark med tvång, och att ett sådant instrument måste användas med försiktighet.[96] Vi konstaterar att den begränsning som nu finns medför att konsekvenserna av ett markintrång för cykelinfrastruktur riskerar att bli större än annars, eftersom bebyggelse traditionellt sett ligger längs stora transportstråk. Det kan då potentiellt sett bedömas vara ett mer besvärande intrång för personer som är bosatta längs en statlig väg i jämförelse med att till exempel ta skogsmark eller jordbruksmark i anspråk. Vi bedömer därför att en större flexibilitet att anlägga friliggande cykelvägar innebär fler möjligheter att minimera konsekvenserna av markintrång i den fysiska planeringsprocessen och prövningen av vägplan.[97]

3.2.4 Trafikverket kan sannolikt bygga vissa friliggande cykelvägar

Som framgår ovan bygger Trafikverket sin bedömning gällande friliggande cykelvägar på förarbeten till väglagen. Uttalandena i förarbetena talar dock, enligt vår bedömning, för att Trafikverket har möjlighet att bygga friliggande cykelvägar under förutsättning att syftet är att avlasta en statlig väg. Av förarbetena framgår följande:

I fråga om cykelstigar och gångbanor är det självklart att de ska anses höra till väg […], om de ligger i omedelbar anslutning till vägbanan i övrigt. Som tidigare [i propositionen] har berörts kan detta möjligen vara tveksamt, om cykelstigen eller gångbanan till kortare eller längre sträcka är lagd på visst avstånd från själva vägen eller kanske har fått annan sträckning. Även en separat sådan särskild vägbana kan emellertid ha ett påtagligt funktionellt samband med den övriga vägen. Den kan nämligen på ett bland annat från säkerhetssynpunkt lämpligt sätt avlasta vägen från visst slag av trafik.[98]

Samt:

Också i det fall där en cykelbana har getts en helt annan sträckning än vägen, men anlagts i syfte att avlasta vägen från cykeltrafik, torde […] cykelbanan vara att räkna till väg.[99]

Trafikverket har i en intern riktlinje angett att med funktionellt samband menas att cykelvägen ligger så nära den väg som den avser att avlasta att det är uppenbart att det är syftet. Ett kriterium för detta kan enligt Trafikverket vara att cykelbanan på huvuddelen av sin sträckning är synlig från den befintliga vägen.[100]

I förarbetena finns dock inte något uttalat krav på ett visst geografiskt avstånd mellan vägbanan och cykelvägen för att uppnå det funktionella sambandet dem emellan. Det handlar i stället om att cykelvägens syfte ska vara att avlasta vägen. Uttalandena i förarbetena talar enligt vår bedömning således för att en bredare tolkning kan göras. Enligt vår bedömning torde det mot denna bakgrund vara möjligt för Trafikverket att planera och anlägga många av de cykelvägar där man i dag anger att enbart kommuner kan göra detta med detaljplanering. Det kan avse sådana fall där ansvaret bollas mellan väghållare, exempelvis när den mest lämpliga dragningen för att avlasta en statlig väg från cykeltrafik har bedömts vara friliggande.

3.2.5 Väglagen utgör dock fortsatt ett hinder för andra typer av friliggande cykelvägar

Utöver det vi har beskrivit i avsnitt 3.2.4 bedömer vi att uttalandena i förarbetena till väglagen talar för att det finns begränsningar gällande att bygga sådana friliggande cykelvägar som inte syftar till att avlasta en befintlig allmän väg.

En väg som enbart upplåts för cykeltrafik (eller andra oskyddade trafikanter) är inte en allmän väg enligt den tolkning av väglagens förarbeten som Trafikverket har gjort. Detta beror på att en allmän väg ska vara till för allmän samfärdsel, och Trafikverket har tolkat att begreppet allmän samfärdsel i första hand avser motorfordonstrafik.[101] För att en cykelväg ska räknas som allmän, vilket är ett krav för att Trafikverket ska kunna bygga den, måste den därmed ha ett funktionellt samband med en allmän väg.

Denna tolkning kan utgöra ett hinder exempelvis när behov finns av att bygga cykelväg bredvid befintlig motorväg så som exemplifieras i avsnitt 3.2.2. Detta beror på att cykeltrafik inte är tillåten på motorväg och en sådan väg kan därför inte avlastas från cykeltrafik. Vi uppfattar att kravet på funktionellt samband därmed inte är uppfyllt i anslutning till motorväg eftersom det inte finns någon statlig väg som kan avlastas.

I andra fall är det mer otydligt vad som utgör en avlastning. Det gäller till exempel i de fall där syftet med en planerad cykelväg främst är att uppnå tillgänglighetsförbättringar för cykeltrafiken. Sådana exempel kan gälla nyttjandet av banvallar efter nedlagda järnvägar, eller möjligheten att anlägga cykelväg längsmed en befintlig järnväg (vilket exempelvis har övervägts mellan Malmö och Lund).

3.3 Transportstyrelsen avråder utan tillräckliga konsekvensanalyser från regeländringsförslag som ökar möjligheterna att anpassa lokala trafikföreskrifter i städer

Transportstyrelsen fick 2021 i uppdrag av regeringen att analysera och lämna förslag på regeländringar så att andelen som reser med cykel kan öka. Två av dessa regeländringar berör främst kommunernas möjligheter att besluta om lokala trafikföreskrifter i olika trafikmiljöer:

• cykling mot enkelriktat
• högersväng mot rött.

När det gäller dessa regeländringar saknar Transportstyrelsens utredning konsekvensanalyser gällande påverkan på trafiksäkerhet och potentialen att få fler att börja cykla. Transportstyrelsen gör även en mer generell bedömning om att nya eller ändrade trafikregler inte kommer att få andelen resor med cykel att öka. Transportstyrelsen har också bedömt att FN-konventionerna om vägmärken och signaler respektive vägtrafik från 1968 hindrar vissa regeländringar. Sverige har här en avvikande uppfattning från många andra länder och från exempelvis UNECE:s (United Nations Economic Commission for Europe) expertgrupp om cykelinfrastruktur. Sverige har inte heller deltagit i ett arbete inom UNECE som bland annat syftade till att föreslå ändringar av konventionerna på detta område.

3.3.1 Transportstyrelsen motsätter sig regeländringarna om cykling mot enkelriktat och högersväng mot rött men Trafikverket är positivt inställt

Transportstyrelsens slutsats i delrapporterna om regeländringar var att ingen ändring av reglerna om cykling mot enkelriktat eller högersväng mot rött borde genomföras.

Regeringen skriver i uppdraget till Transportstyrelsen att frågan om att tillåta motortrafik i gatans ena riktning och cykeltrafik i båda riktningarna länge varit aktuell.[102] Lämpliga lösningar kan dock variera beroende på hur stadsplaneringen ser ut, men en utgångspunkt är att det skulle vara lätt för trafikanter att förstå reglerna utifrån skyltningen. Transportstyrelsen bedömer att en regeländring skulle innebära att Sverige frångår systematiken i FN-konventionerna om vägtrafik respektive vägmärken och signaler. Transportstyrelsen menar att befintliga regelverk redan ger tillräckliga förutsättningar för kommunerna att reglera så att motorfordon endast får färdas i en riktning, medan cykeltrafik tillåts i både riktningarna. Gemensamt för dessa regleringslösningar är dock att gatan inte längre är att definiera som enkelriktad. Vidare bedömer Transportstyrelsen att cykling mot enkelriktat av trafiksäkerhetsskäl inte borde tillåtas och att det skulle innebära att cyklister och motorfordon skulle ledas in på direkt kollisionskurs med varandra. Transportstyrelsen bedömer också att nuvarande trafikregler inte hindrar ökad cykling. En bättre vägutformning skulle däremot påverka cykelanvändningen positivt.[103]

När det gäller högersväng mot rött skriver regeringen i uppdraget till Transportstyrelsen att det skulle kunna vara en kostnadsbesparande åtgärd som skulle kunna öka framkomligheten för cyklister. Dock finns det behov av att utreda i vilka situationer regeln skulle gälla, hur andra trafikanter skulle påverkas och om regeln kan utformas på ett trafiksäkert sätt. Även ansvarsfrågan behöver utredas, exempelvis vid en kollision mellan cyklist och fotgängare.[104] Transportstyrelsen bedömer att det inte är lämpligt att införa en möjlighet för cyklister att svänga höger mot rött och lägger därför inte fram ett sådant förslag. Enligt Transportstyrelsen skulle en sådan regel inte vara förenlig med FN:s konventioner om vägtrafik respektive trafiksignaler och vägmärken. Vidare är det Transportstyrelsens uppfattning att det är ”mycket svårt att lösa trafiksäkerhets- eller tillgänglighetsbrister som uppstått i planeringen, och sedan fullföljts i infrastrukturen, med regleringsåtgärder, utmärkning, särskilda undantag och specialregler för att främja framkomlighet för en viss grupp av trafikanter”.[105]

Trafikverket intar i sitt inriktningsunderlag till nationell plan 2026–2037 motsatt hållning gällande cykling mot enkelriktat och högersväng mot rött. Enligt Trafikverket är nuvarande trafiklagstiftning i flera avseenden dåligt anpassad till cykeltrafikens förutsättningar och behov. Trafikverket anser att fler tillåtna trafikregleringar kan förbättra tillgängligheten till försumbara kostnader, och att det finns stöd i forskning för att cykling mot enkelriktat inte skulle medföra trafiksäkerhetsproblem.[106] Vi konstaterar att det här finns en diskrepans mellan de två myndigheter som har det viktigaste ansvaret för att uppfylla riksdagens intentioner på området.

I Transportstyrelsens två delrapporter finns fyra huvudsakliga invändningar mot att i Sverige tillåta cykling mot enkelriktat och högersväng mot rött:

1. det skulle bryta mot FN-konventionerna om vägtrafik respektive vägmärken och signaler
2. dagens regler är tillräckliga
3. det skulle leda till försämrad trafiksäkerhet
4. det leder sannolikt inte till ökad cykling.

I följande fyra avsnitt (3.3.2–3.3.5) diskuterar vi utifrån ovanstående argument de analyser som ligger till grund för Transportstyrelsens avgöranden.

3.3.2 Konventionerna har tolkats annorlunda i andra länder och Sverige deltar inte i arbetet med att föreslå utveckling av konventionerna

Syftet med FN-konventionerna om vägtrafik respektive vägmärken och signaler är att underlätta för trafikanter som rör sig mellan länder genom att regler och anvisningar för trafik i princip är desamma oavsett vilket land man reser i.[107] Transportstyrelsen menar att de föreslagna regeländringarna inte är förenliga med dessa konventioner.

Transportstyrelen anför att man endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen, och att konventionerna därmed är bindande för de åtgärder som Transportstyrelsen kan vidta. Genom att tillåta cykling mot enkelriktat skulle Sverige, enligt Transportstyrelsen, frångå systematiken i FN-konventionerna. Transportstyrelsen hänvisar här till en bedömning i utredningen Ökad och säkrare cykling – en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv.[108] När det gäller högersväng mot rött hänvisar Transportstyrelsen till vissa kapitel och artiklar i FN-konventionerna.[109]

Vi tar här inte ställning till bedömningarna som sådana. Vi konstaterar dock att konventionerna ger vissa möjligheter för medlemsländer att avvika i syfte att utreda förbättringar av trafiksystemet, till exempel genom testverksamhet.[110] Vidare framstår medlemsländers avvikelser från konventionerna som en vanligt förekommande företeelse. Ett stort antal avvikelser från gemensam trafikreglering och skyltning har skett genom åren då medlemsländer har sett ett behov av förändringar utifrån utvecklingen i transportsystemet. Vid behov har dessa snarare hanterats i efterhand genom gemensamma uppdateringar av konventionerna inom FN-samarbetet än som en absolut begränsning i dessa länders handlingsfrihet.[111]

Inom UNECE har expertgruppen GE.5, bland annat arbetat med att föreslå ändringar av konventionerna utifrån ett cykelperspektiv. Gruppen var verksam 2022–2024. I rapporteringen och underlagen från expertgruppens sex sammanträden framgår att gruppen bland annat har analyserat och resonerat kring olika åtgärders kompabilitet med konventionen. Gruppen har inte sett konventionerna som hindrande för de regeländringar som vi avhandlar i detta avsnitt. Vidare ger expertgruppen i sin slutrapport rekommendationer för hur gator där man tillämpar dessa regler bör skyltas.[120] Den av expertgruppen föreslagna skyltningen för cykling mot enkelriktat motsvarar den som enligt Transportstyrelsen inte är tillåten enligt konventionen. Samma sak gäller högersväng mot rött, där gruppen har föreslagit skyltar som undantar cyklister från trafikljus. Enligt företrädare för GE.5 kunde man inte se några vetenskapliga bevis för negativa effekter av cykling mot enkelriktat eller högersväng mot rött inom de länder som redan tillämpade reglerna.[121]

Enligt expertgruppen GE.5 godkänner redan en stor del av EU-länderna cykling mot enkelriktat och högersväng mot rött i sin nationella reglering. När det gäller cykling mot enkelriktat praktiserar följande EU-länder sådan reglering: Österrike, Slovenien, Frankrike, Belgien, Luxemburg, Nederländerna, Danmark, Tyskland, Ungern, Italien, Polen, Tjeckien, Slovakien och Kroatien.[122] När det gäller högersväng mot rött har följande länder medgett undantag i nationell lagstiftning och via en tilläggsskylt: Österrike, Slovenien, Frankrike, Belgien, Luxemburg, Nederländerna, Tyskland och Danmark.[123]

Vi konstaterar att det finns en diskrepans mellan Transportstyrelsens och många andra aktörers tolkning av konventionerna när det gäller dessa regeländringar. Genom att så många länder gör en annan tolkning får det en praktisk betydelse för det övergripande syftet med konventionerna om att harmoniera regleringen och anvisningarna för trafiken. Det hade därmed varit betydelsefullt att närmare utreda vad skillnaderna i tolkning beror på. I det sammanhanget är det oklart varför Transportstyrelsen och regeringen inte antagit en mer proaktiv hållning till de hinder som uppfattas finnas i konventionerna.

Transportstyrelsen gör förvisso en bedömning om att man, om regeringen vill kunna tillåta cykling mot enkelriktat, får överväga om det finns möjligheter att ändra i konventionerna. Samtidigt noteras inte att det redan fanns en möjlighet att delta i en sådan process. Under samma tidsperiod pågick tillsättandet av expertgruppen för cykelinfrastruktur (GE.5). Gruppen hade annonserats och en formell inbjudan hade, enligt expertgruppens ordförande, gått ut till samtliga medlemsländer inom UNECE.[124] Sverige är även representerat (bland annat av Transportstyrelsen) i flera av de grupper där expertgruppens tillkomst föreslogs och beslutades.

Expertgruppens förslag har accepterats av WP.5, det vill säga av den arbetsgrupp för omvärldsbevakning som tillsatte den.[125] Förslaget ska nu fortsatt behandlas i den beslutsprocess som etablerats inom UNECE för att i formell mening kunna bli en del av konventionen. Arbetsgruppen WP.1 har bland annat som uppgift att utveckla och uppdatera FN-konventionerna. Sverige har genom sin representation i WP.1 därmed fortsatt en möjlighet att bidra till beslutsfattandet i dessa frågor.

3.3.3 Kommuner anser fortsatt att regeländringarna vore en betydande förbättring

Transportstyrelsen anser att befintliga regelverk ger tillräckliga förutsättningar för att kommunerna ska kunna reglera enkelriktad eller dubbelriktad trafik. Transportstyrelsen räknar i sin rapport upp ett flertal alternativ för skyltning som medför att motorfordon endast får färdas i en riktning, medan cykeltrafik tillåts i båda riktningarna. Gemensamt för dessa alternativ är att gatan inte längre går att definiera som enkelriktad. För både cykling mot enkelriktat och högersväng mot rött föreslår Transportstyrelsen justeringar av infrastrukturen, i stället för regeländringar. För cykling mot enkelriktat genom att anlägga ett separat cykelfält mot körriktningen, och för att möjliggöra högersväng mot rött genom att dra en cykelbana till höger om trafiksignalen inför en korsning.[126]

Granskningen visar att det finns en efterfrågan hos kommuner att kunna använda cykling mot enkelriktat som ett sätt att förbättra framkomligheten. Transportstyrelsen redovisar i sin rapport resultatet från en enkät till samtliga 290 kommuner om deras inställning till regler och behovet av regeländringar för cykling.[127] Av de svarande önskade 55 procent att kommunen skulle ha möjlighet att tillåta cykeltrafik i båda riktningarna på en gata, medan motorfordonstrafik endast får åka i en riktning på samma gata. 39 procent ansåg att nuvarande regleringsmöjligheter i detta avseende inte är tillräckliga, medan 26 procent hade motsatt hållning, övriga angav svarsalternativet ”vet ej”.

Även företrädare för kommuner inom SKR:s nätverk för kommunal trafiksäkerhet ger en bild av att de gärna ser lättnader i reglerna. En kommun framhöll att den har god insyn i hur cykeltrafik mot enkelriktat påverkar i enskilda situationer och såg inte någon risk för trafiksäkerheten. Ett par kommuner använder sig av dubbelriktad cykling med hjälp av skylten motortrafik förbjuden för att öka framkomligheten för cyklister. En kommun menade att det var en tillfällig lösning i väntan på något tydligare.[128] Även SKR har efterfrågat en annan regelutformning genom att välkomna Trafikverkets förslag i inriktningsunderlaget om att tillåta cykling mot enkelriktat.[129]

Vi konstaterar att om kommuner ska välja att införa lokala trafikföreskrifter eller justeringar av infrastrukturen krävs att olika typer av målkonflikter kan hanteras. För cykling mot enkelriktat har olika alternativ prövats i Stockholm. Alternativet som Transportstyrelsen föreslår som en alternativ lösning till cykling mot enkelriktat, dvs. att använda skylten med förbud mot trafik med annat motordrivet fordon[130], har prövats i Stockholm, men regelefterlevnaden från bilförare var bristande. Bästa resultatet uppnåddes, enligt Stockholms stad[131], med en skyltning som angav enkelriktad trafik, och samtidigt att detta ej gällde cykel. Trafiknämnden beslutade att detta alternativ skulle införas. Beslutet upphävdes senare av Länsstyrelsen, vilket överklagades av Stockholms stad. Transportstyrelsen avslog i sin tur överklagandet. Transportstyrelsens beslut är vägledande för kommuner och berörda förvaltningsmyndigheter. Företrädare för Stockholms stad räknar vidare upp flera otydligheter och nackdelar med dagens lagstiftning.[132]

Vad gäller möjligheterna att anlägga separat cykelinfrastruktur som en framkomlighetslösning är det i många fall inte möjligt på grund av platsrestriktioner i städer. Att anlägga sådan cykelinfrastruktur kan vidare vara förknippat med betydande kostnader. Företrädare för Stockholms stad menar att Transportstyrelsens rekommendation om att anlägga en cykelbana till höger om ett trafikljus för att möjliggöra högersväng mot rött är svår att kombinera med en attraktiv utformning för fotgängare.[133]

På ett övergripande plan framstår det även som att dagens regleringsmöjligheter innebär att kommuner i liten grad beslutar om att införa de alternativa regler som finns för att möjliggöra cykling mot motorfordonens färdriktning. I en jämförelse av hur stor andel av gatorna som är enkelriktade för bilar och som medger cykling i båda riktningar i olika europeiska länder konstateras att det finns en betydande potential att öka framkomligheten för cykeltrafiken generellt. För Sverige är andelen sådana gator 7 procent, medan Tyskland, Österrike, Schweiz, Belgien och Nederländerna har en andel mellan 25 och 56 procent.[134]

3.3.4 Det saknas stöd för att regeländringarna skulle leda till sämre trafiksäkerhet

Gällande trafiksäkerhet framhåller Transportstyrelsen angående cykling mot enkelriktat att en sådan trafikregel skulle innebära att förarna av cyklar och motorfordon skulle ledas in på direkt kollisionskurs med varandra.[135] En regeländring skulle, enligt Transportstyrelsen, lägga skyldigheter, ansvar och konsekvenser på de enskilda trafikanterna. Transportstyrelsens rapport innehåller inga hänvisningar till utvärderingar eller forskning som visar hur trafiksäkerheten skulle påverkas av cykling mot enkelriktat.

Det finns dock flera välciterade forskningsstudier som konstaterar att olycksrisken inte ökar utan snarare minskar om cykling tillåts mot enkelriktat. Detta har bland annat undersökts på ett stort antal vägsegment i London och i Bryssel.[136]

Det norska forskningsinstitutet TØI har i sin trafiksäkerhetshandbok[137] gjort en genomgång av effekterna av enkelriktning av gator, där även cykling mot enkelriktat ingår. Forskningsinstitutet baserar sina bedömningar på fem forskningsstudier som berör frågan. Studierna pekar på en nedgång i antalet olyckor, och TØI beräknar att den genomsnittliga oviktade minskningen i antal cykelolyckor uppgår till 45 procent.[138]

TØI nämner ett antal anledningar till att olyckorna minskar, bland annat att:

• cykling mot trafiken innebär att både cyklisten och bilisten har visuell kontakt och möjlighet att undvika en olycka
• mindre cykling sker på trottoaren, vilket minskar interaktioner och olyckor
• cyklister blir mer synliga i trafiken
• cyklister kan komma snabbare fram genom att undvika alternativa och mer tungt trafikerade vägar som därmed också har lägre trafiksäkerhet.

Samtidigt finns det vissa risker och utmaningar med regleringen som TØI tar upp, bland annat att:

• de olyckor som uppstår är koncentrerade till korsningar och vid in- eller utfart från den enkelriktade gatan, och dessa platser utgör de största trafiksäkerhetsmässiga utmaningarna
• interaktioner och olyckor med korsande fotgängare ökar eftersom fotgängarna inte på samma sätt förväntar sig trafik i andra riktningen.

När det gäller högersväng mot rött ser Transportstyrelsen en rad möjliga negativa trafiksäkerhetskonsekvenser av att tillåta sådan reglering.[139] Exempelvis bedömer Transportstyrelsen att äldres och funktionsnedsattas trygghet vid korsningar riskerar att minska, samt att det kan vara förvirrande för barn som lärt sig att röd signal betyder stopp och grön betyder gå. Transportstyrelsen ser flera potentiella konfliktpunkter mellan den cyklande och korsande trafikanter (både gående och fordon). Dessa interaktioner kan uppstå både vid trafiksignalen och när den högersvängande cyklisten har väjningsplikt gentemot gående och cyklande som korsar körbanan. Transportstyrelsen bedömer att de små vinsterna i framkomlighet för cyklande inte väger upp de negativa aspekterna för trafiksäkerheten. Transportstyrelsen hänvisar här till två studier från 1980- och 1990-talen som handlar om effekter av att låta bilar svänga höger mot röd signal i USA.[140] Vi konstaterar att detta utgör en annan typ av trafiksituation och att dessa studier i låg grad är relevanta för den fråga som utreddes.

Vi konstaterar också att flera pilotstudier genomförts i samband med införande av högersväng mot rött för cyklister.[141] I en nyligen publicerad tysk studie redovisas resultaten av ett mer omfattande försök denna reglering. Studien konstaterar både vissa fördelar och vissa nackdelar. Cyklisterna blev bättre på att följa trafikreglerna och mindre benägna att cykla på trottoaren. Antalet interaktioner mellan trafikanter ökade, men blev mindre allvarliga. Cyklister lämnade mer utrymme till andra användare och hindrade dem mindre. Undantaget var interaktioner som uppstod då cyklister närmade sig trafikljuset. Vid dessa tillfällen kunde det uppstå nära omkörningar och att cyklister sneddar mellan andra cyklister. Studiens slutsats var att rekommendera högersväng mot rött på platser med tillräckligt stort tillgängligt utrymme eller där cyklister framför allt svänger höger vid en korsning.[142] Utifrån studiens resultat har rekommendationer för högersväng mot rött för cykel införts i tysk lagstiftning.

3.3.5 Oklart varför ökad tillgänglighet inte skulle leda till ökad cykling

Transportstyrelsen bedömer att andelen som reser med cykel sannolikt varken ökar eller minskar om bestämmelser som möjliggör cykling mot enkelriktat införs. En liknande bedömning görs vad gäller högersväng mot rött, där Transportstyrelsen också bedömer att påverkan blir liten. Transportstyrelsen anser att nuvarande trafikregler inte hindrar ökad cykling och att andra faktorer i högre grad påverkar personers benägenhet att i praktiken välja cykeln framför andra transportsätt. Ingen av de rapporter Transportstyrelsen hänvisar till har dock undersökt hur regeländringar, ens i generella termer, påverkar mängden cykeltrafik.[143]

Vi konstaterar att en regeländring som leder till förkortade restider för cyklister bör leda till ökad cykling och positiva effekter för redan befintliga cyklister. Detta är en grundläggande utgångspunkt för arbetet med samhällsekonomiska kalkyler på transportområdet. Som beskrivs inom ASEK-samarbetet[144] är restid en del av resenärens generaliserade reskostnad, och därmed innebär en restidsbesparing en nytta för samhället. En restidsförkortning mellan två platser innebär också att efterfrågan på resor ökar, samt att mervärdet för de redan befintliga resenärerna ökar.[145] Trafikverket bedömer också att tillgänglighetsvinsterna av att införa dessa trafikregler är betydande.[146]

Vanligen är det kommunala väghållare som ansvarar för den lokala regleringen i stadsmiljön. Därmed är det främst dessa aktörer som vid ett införande av regeländringarna i fråga skulle ta ställning till att införa dem i det enskilda fallet. Tillgänglighetsvinsterna är därför i hög grad beroende av om enskilda kommuner anser sig ha de regleringsmöjligheter som krävs för att vinsterna ska överväga nackdelarna. När det gäller cykling mot enkelriktat finns redan möjligheter att införa alternativ reglering (se avsnitt 3.3.3). Såväl SKR som flera enskilda kommuner invänder dock mot dagens regleringsmöjligheter eftersom de också innebär betydande nackdelar, bland annat i form av låg regelefterlevnad hos motorfordonstrafiken.

Transportstyrelsen gör även en mer generell bedömning om att nya eller ändrade trafikregler inte kommer att få andelen resor med cykel att öka. Vidare gör Transportstyrelsen bedömningen att om kommuner eller andra infrastrukturägare vill få fler att cykla behöver i första hand infrastrukturen planeras och byggas för cykling.[147] Vi konstaterar att infrastrukturens kvalitet förvisso är betydelsefull för cyklingen, samt att cykelinfrastrukturen har betydande brister (se bilaga 1). Som framgår av avsnitt 1.3 finns dock även krav på att medlen till infrastruktur ska användas så effektivt som möjligt. Fyrstegsprincipens steg 1 och steg 2 handlar om att åtgärda brister i transportsystemet utan att behöva bekosta ombyggnader av infrastrukturen. Regeländringar har potential att ge påverkan inom båda dessa steg, se exempelvis Trafikverkets beskrivning av fyrstegsprincipen.[148]

3.4 Konsekvensanalyser saknas även vid andra regeländringsutredningar

Transportstyrelsen har i två utredningar av regeländringar argumenterat principbaserat för att inte ändra reglerna för omkörning av cyklister, samt för att ta bort den nyligen införda möjligheten för cyklister att vid behov använda körbanan vid låga tillåtna hastigheter. Vår övergripande iakttagelse är att tillräckliga konsekvensanalyser saknas i dessa utredningar.

Vad gäller frågan om omkörningsavstånd har Transportstyrelsen inte närmare utrett om den tillämpning av dagens regler som finns leder till omkörning av cyklister på ett säkert och betryggande sätt. Det saknas även vägledning eller normering kring vad som skulle kunna vara ett tillräckligt omkörningsavstånd i olika situationer, samtidigt som det har visat sig att förare av motorfordon har svårt att själva kunna bedöma detta. Vi konstaterar även här att Transportstyrelsen inte tillräckligt har utvärderat den alternativa reglering som praktiseras av flera andra EU-länder.

När det gäller regeln om möjlighet att använda körbanan vid låga tillåtna hastigheter kan vi konstatera att Transportstyrelsen föreslog en ändring på principiell grund. Detta trots att regeln nyligen införts och effekterna ännu inte har utvärderats. Transportstyrelsen argumenterade att ett tvång att använda även dålig cykelinfrastruktur skulle synliggöra behovet av ny cykelinfrastruktur. Detta argument är knappast förenligt med förbättrad trafiksäkerhet eller ökad cykling.

3.4.1 Utredningar saknas om huruvida dagens regler resulterar i tillräckliga omkörningsavstånd och om hur väl alternativ reglering fungerar i andra länder

I Transportstyrelsens uppdrag om regelfrågor från 2021 ingick även frågan om hur ändrade trafikregler kan främja säker omkörning av cyklister. Regeringen angav i uppdraget att omkörning av cyklister, med dagens regler, upplevs som otrygga. Bestämmelsen om att hålla ett tillräckligt avstånd till cyklister framgår av trafikförordningen (1998:1276). Enligt förordningen ska den förare som kör om lämna ett betryggande avstånd i sidled mellan sitt fordon och det fordon som körs om.[149] Det gäller alltså oavsett om det är till exempel en bil eller en cykel som körs om, trots att förutsättningar (avseende bland annat påverkan från vinddrag och stora hastighetsskillnader) och konsekvenser av en kollision skiljer sig åt.

Enligt en VTI-studie är den vanligaste olycksorsaken vid kollision mellan cykel och motorfordon utanför tätort att motorfordonet kör på en cyklist som färdas i samma riktning. I denna kategori olyckor uppstod 40 procent av de allvarliga skadorna och 68 procent av dödsfallen vid en olycka i samband med en omkörning, oftast på en väg med hastighetsbegränsning på 70–90 km/h.[150] I forskningsartiklar har det också konstaterats att de negativa aspekterna av att behöva cykla tillsammans med motorfordonstrafik är en av de viktigaste barriärerna mot att cykla på landsbygden. Trafikmiljön för en cyklist i dessa sammanhang avgörs i hög grad av hur omkörningar genomförs av motorfordonstrafiken.[151] Kircher m.fl. bedömer att
2,5–3 meter omkörningsavstånd krävs för att cyklisten ska uppleva omkörningen som trygg.[152]

Transportstyrelsen anser inte att reglerna vid omkörning av cyklister bör ändras. Transportstyrelsen understryker fördelarna med att trafikreglerna ska vara enkla för att öka förståelsen, och att det därför är bra med en generell regel. Dessutom understryker Transportstyrelsen nyttan med en funktionsbaserad bestämmelse som medger en friare tolkning av tillräckligt omkörningsavstånd i olika sammanhang. Vidare hänvisar Transportstyrelsen till utredningen Ökad och säkrare cykling - en översyn av regler ur ett cyklingsperspektiv från 2012 som anges resonera att denna typ av bestämmelse lämnar utrymme för att utvecklas i rättspraxis.[153] Transportstyrelsen menar utifrån detta att ett specifikt omkörningsavstånd riskerar att bli kontraproduktivt.

Transportstyrelsen har inte kompletterat dessa principiella resonemang med någon empirisk grund för att nuvarande reglering av omkörningsavstånd skulle vara den mest lämpade för att uppnå säkra omkörningar som även uppfattas som trygga. Transportstyrelsen har inte heller i sin rapport annat än resonemangsmässigt beaktat erfarenheter eller utvärderingar från länder som praktiserar en alternativ reglering så som ett minsta omkörningsavstånd vid omkörning av cyklister på 1,5–2 meter.[154]

Vi konstaterar också att rättspraxis inte ger vägledning om vad som utgör säkra och trygga omkörningar. Vi har granskat domar[155] som rör situationer där en cyklist har blivit omkörd och en förare av ett motorfordon har åtalats för att ha hållit ett för litet avstånd till cyklisten. Den praxis vi funnit handlar endast om fall där ett otillräckligt avstånd vid omkörning lett till en olycka. Med andra ord har avståndet i dessa fall, på ett eller annat sätt, varit otillräckligt.

I fem av de hovrättsdomar som vi har granskat framkommer uttalanden om avståndet som bilisten har hållit till cyklisten. Inte i något av dessa fall har hovrätten bedömt vilket avstånd som är tillräckligt respektive otillräckligt, utifrån ett faktiskt avstånd i en måttenhet såsom centimeter, decimeter eller meter. Det går därför inte att säga hur långt ifrån cyklisten som är ett tillräckligt avstånd.

Vi har inte heller funnit någon tydlig normering eller vägledning till trafikanter gällande vilket omkörningsavstånd som är lämpligt i olika situationer.[156] Därmed saknas normer samtidigt som dagens lagstiftning förutsätter att förare av motorfordon kan bedöma vad som är ett betryggande avstånd och tillämpa det. Forskning pekar dock på att förare av motorfordon har begränsad möjlighet att uppfatta vad en cyklist anser vara ett tryggt omkörningsavstånd.[157]

3.4.2 Transportstyrelsen föreslog ändring av en nyligen införd regel om cykling i körbanan utan att utvärdera först

Transportstyrelsen fick 2019 ett regeringsuppdrag om eldrivna enpersonsfordon, däribland elsparkcyklar och elcyklar.[158] I sin rapport lämnade Transportstyrelsen ett förslag om att ta bort en regel införd 2018 som innebär att personer över 15 år får cykla i körbanan, trots att cykelbana finns i närheten. Detta gäller på sträckor med en hastighetsbegränsning på högst 50 km/h.[159]

Transportstyrelsens motiv var att skapa en tydlighet kring var cyklister ska köra och att bidra till en ökad trafiksäkerhet för cyklister. Transportstyrelsen menade att möjligheten för personer över 15 år att cykla på körbanan riskerade att dölja behovet av en förbättrad cykelinfrastruktur.[160] Enligt Transportstyrelsen skulle åtgärden bidra till att ytterligare tydliggöra behovet av cykelinfrastruktur.

Vi konstaterar att den regel Transportstyrelsen föreslog att ta bort hade införts kort tid innan Transportstyrelsens förslag. Det saknades också utvärderingar av vilka konsekvenser regeln hade medfört. Vi konstaterar också i likhet med vad Trafikanalys påpekat att Transportstyrelsens utredning inte tydligt visade på trafiksäkerhetsproblem till följd av för mycket cykeltrafik på vägbanor där det finns parallella cykelbanor. Trafikanalys ställde sig tveksamma till att ge cykeln mindre plats i transportsystemet, ”när ambitionen snarare är att cykling bör ges mer plats”[161] i utvecklingen mot ett hållbart transportsystem.

4. Nationell planering av cykelinfrastruktur

Vi konstaterar att det saknas ett tydligt övergripande underlag för att bedöma behovet av investeringar i cykelinfrastrukturen, och det är därför inte möjligt att bedöma om behoven av cykelinfrastruktur tillgodoses på samma sätt som för andra transportsätt. Flera faktorer tyder dock på att cykelåtgärder är lågt prioriterade. Våra viktigaste iakttagelser är följande:

• Vi har genomfört en studie av framkomligheten för cykeltrafiken omkring Sveriges 100 största tätorter. Studien visar att cykelinfrastrukturen huvudsakligen finns på de sträckor som har hög cykelpotential, men också att det finns betydande brister i alla städer utom de tre storstadsområdena. På de sträckor där det saknas en trafiksäker väg är staten tydligt överrepresenterad när det gäller ansvar för de bristfälliga delsträckorna. Studien pekar också på samordningsproblem mellan olika väghållare, samt på en stor variation mellan olika delar av landet. Resultatet av studien sammanfaller på flera sätt med vår genomgång av Trafikverkets åtgärdsvalsstudier. I en majoritet av dessa identifierar Trafikverket själva brister i cykelinfrastrukturen och hälften innehåller förslag om mer betydande åtgärder, som exempelvis en ny cykelbana.
• En motsvarande genomgång av Trafikverkets samlade effektbedömningar pekar på att andelen cykelåtgärder som når detta utredningssteg är betydligt lägre. Ingen av de samlade effektbedömningarna har heller ett tillräckligt dataunderlag för att lönsamheten ska kunna bedömas. Trafikverket saknar även samhällsekonomiska analysverktyg för cykelåtgärder.
• Cykelåtgärder har inte varit prioriterade i uppdraget om att genomföra åtgärdsplaneringen i den senaste nationella planen 2022–2033 eller inför den kommande planen 2026–2037. Namngivna (större) cykelåtgärder har inte heller ingått i valet av åtgärder vare sig i planerna 2018–2029 eller 2022–2033. Regeringen har inte heller valt att understryka behovet av cykelåtgärder i uppdraget till regionerna om att välja åtgärder i länsplanerna. Över tid har regeringen även minskat länsplanernas relativa storlek, vilket successivt försämrar möjligheterna till cykelåtgärder eftersom regionerna i länsplanerna har lagt en betydande andel av den totala ramen på sådana (17 procent 2022–2033). Å andra sidan har regeringen gjort flera andra typer av prioriteringar av cykelåtgärder i den nationella planen i form av till exempel ökningar av cykelpotten och stadsmiljöavtal.
• Den sammantagna bilden är att ungefär 1 procent av nationell plan prioriterats till cykelåtgärder. De brister vi påträffat i vår framkomlighetsstudie i kombination med att många cykelåtgärder rekommenderas i Trafikverkets åtgärdsvalsstudier indikerar att det finns betydande behov.
• Den tydligaste iakttagelsen på att staten prioriterar cykelåtgärder lågt ligger i genomförandefasen. Trafikverket ansvarar för att genomföra de statliga åtgärderna i nationell plan och länsplanerna, men har under de senaste åren inte lyckats göra detta i den planerade takten. Endast ungefär hälften av de avsatta medlen för cykelåtgärderna i cykelpotten och länsplanerna har använts.

4.1 Staten ansvarar ofta för vägar där det finns brister som hindrar cykeltrafiken

Vi har gjort en studie av hur framkomligheten ser ut för cyklister mellan tätorter i det svenska vägnätet (se bilaga 1).[162] Det övergripande resultatet (vilket framgår i avsnitt 2.2) är blandat. Mycket av den viktiga cykelinfrastrukturen på pendlingsavstånd är utbyggd. Men betydande brister kvarstår framför allt mellan tätortspar som inkluderar större städer, mindre städer och städer på landsbygden. Endast i de tre storstadsområdena är de brister som hindrar cykeltrafik mellan tätorter mindre.

Vår ambition är även att förklara varför brister finns på vissa delar av vägnätet men inte på andra. Vi tittar på förklaringar i tre steg:

• påverkan av statligt respektive kommunalt ansvar för vägen
• påverkan av att cykelrutten korsar en kommungräns
• skillnader mellan olika regioner.

I det första steget har vi först undersökt vilken väghållare som ansvarar för brister som hindrar cykeltrafiken mellan de tätorter där det helt saknas en trafiksäker cykelrutt. Diagram 3 nedan visar att det oftast är i den statliga infrastrukturen som de begränsande bristerna finns. Staten är ansvarig för 51 procent av de bristande delsträckor som gör att trafiksäkra cykelrutter saknas på de kortaste rutterna mellan tätorter. Eftersom detta är betydligt mer än andelen av den totala sträckan som staten ansvarar för (30 procent) är staten överrepresenterad när det gäller ansvar för brister. Den högra sidan av diagrammet visar ett alternativt sätt att mäta där rutten tar omvägar för att så långt det går minimera sträckor som inte är trafiksäkra. Här ser vi att staten på de återstående bristande sträckorna är ansvarig för en dubbelt så hög andel av dessa i förhållande till sitt ansvar för den totala sträckan.

Resultatet pekar på en stor skillnad mellan staten och kommunerna gällande hur cykeltrafikens framkomlighet ser ut på pendlingssträckor med en liknande cyklingspotential. Att staten är överrepresenterad kan bero på att staten är ansvarig för många vägar som är tungt trafikerade och har hög tillåten hastighet.

Diagram 3 Andelen statligt, kommunalt och enskilt väghållaransvar på de rutter där trafiksäker cykelväg saknas för pendlingsbara avstånd (inom 12,5 km)

Vi har också undersökt hur statligt och kommunalt väghållarskap påverkar när det finns en trafiksäker cykelrutt mellan två tätorter. Vi konstaterar att det finns ett samband mellan hur stor del av vägen mellan tätorterna som staten är ansvarig för och i vilken mån det finns en gen trafiksäker cykelrutt eller inte (se diagram 4). Ju större andelen statlig väg är på den kortaste cykelrutten[163] mellan två tätorter, desto större är den genomsnittliga omvägen på den trafiksäkra cykelrutten. I genomsnitt ökar omvägen på den trafiksäkra cykelrutten med ca 7 procent när andelen statliga vägar ökar med 10 procent. Sambandet är statistiskt signifikant.

Även här kan det tänkas bero på att staten ansvarar för många tungt belastade vägar med hög tillåten hastighet mellan tätorter. Vi bedömer också att en viktig förklaringsfaktor sannolikt är att staten i lägre grad än kommunerna har satsat på att bygga sammanhängande cykelvägnät på sträckor som är gena för cykeltrafiken. Liksom i ovanstående analys är resultatet viktat mot cyklingspotential. Med andra ord: givet samma storlek på tätorter och samma avstånd innebär en högre andel statliga vägar mellan tätorterna att den genomsnittliga omvägen på den trafiksäkra cykelrutten blir större.

Diagram 4 Regressionslinje som visar sambandet mellan andel statligt väghållaransvar (på den kortaste cykelrutten) och omvägen på den trafiksäkra cykelrutten jämfört med kortaste cykelrutten mellan tätortspar inom 25 km, viktat med cyklingspotentialen

Anm.: Punkterna i diagrammet är inte enskilda observationer utan gruppmedelvärden. Detta har gjorts för att öka läsbarheten på diagrammet. Varje punkt består av lika många observationer, de har grupperats baserat på värden i x-variabeln (andel statlig väg), likt ett histogram. Men i stället för densiteten har medelvärdet på y (omväg för cyklister) beräknats. Detta innebär dels att antal visuella punkter blir färre, dels att skalan på y inte påverkas av enstaka extrema observationer i y-variabeln. Omvägen är beräknad som kvoten av sträckorna: (trafiksäker cykelrutt / kortaste cykelrutt). Regressionslinjen är dock skattad på obearbetade data. Lutningskoefficientstandardavvikelse och antal tätortspar (N) visas i förklaringsrutan. Statistisk signifikans anges enligt ** p<0,01; * p<0,05.

Ett omvänt statistiskt signifikant samband existerar också för kommunala väghållare. Sambandet innebär att i ju högre grad kommuner är väghållare mellan två tätorter, desto mer sannolikt är det att det finns gena och trafiksäkra vägar för cyklister.

I en separat analys av hur framkomligheten för cykeltrafiken ser ut inom tätorter har vi dessutom konstaterat att det betydligt oftare saknas en parallell cykelväg bredvid statliga vägar som är olämpliga att cykla längsmed[164] än bredvid motsvarande kommunala vägar. Längsmed kommunala vägar finns en parallell cykelväg på över 70–80 procent av sträckan (beroende på hur vägen har klassats avseende trafiksäkerhet), medan motsvarande andel längs statliga vägar är ca 40 procent.

I det andra steget har vi tittat på hur cykeltrafikens framkomlighet påverkas av att två tätorter befinner sig i olika kommuner och att cykelrutten därmed korsar en kommungräns. Risken finns att kommuner saknar tillräckliga förutsättningar att samordna sin cykelinfrastruktur, vilket kan resultera i ojämn och bristande framkomlighet i vissa delar av landet.

Vi konstaterar att tätorter som ligger på pendlingsavstånd inom en kommun tenderar att ha bättre cykelinfrastruktur än om en kommungräns går mellan tätorterna. Det tyder på att kommunerna ibland har svårt att komma överens om en sammanhängande cykelinfrastruktur. Det kan också vara ett resultat av att cykelinfrastrukturen måste samordnas även med staten. Det beror på att statlig infrastruktur ofta sammanbinder kommunerna, vilket då skulle öka kraven på samordning och gemensamma finansieringsbeslut ytterligare.

Slutligen har vi i det tredje steget jämfört skillnader mellan regioner gällande framkomlighet för cykeltrafiken. Detta då vi bedömer att det finns risk för betydelsefulla skillnader i de regionala prioriteringarna. Vi konstaterar att det finns mycket stora skillnader mellan regionerna när det gäller i vilken mån det finns trafiksäkra rutter mellan tätorterna på pendlingsavstånd inom regionen. Det finns också skillnader gällande i vilken mån de trafiksäkra cykelrutter som finns innebär stora omvägar eller inte. Bland de befolkningsmässigt större regionerna saknas en trafiksäker cykelrutt mellan tätorterna i Region Skåne i endast ca 20 procent av fallen, medan Västra Götalandsregionen och Region Stockholm saknar sådana rutter i ca 50 till 60 procent av fallen. Bland de övriga regionerna finns exempel både på att gena och trafiksäkra cykelrutter är normen (Region Gotland och Region Jämtland) och tvärt om på att sådana rutter nästan alltid saknas (Region Västernorrland). Skillnaderna är endast delvis ett resultat av hur regionerna har prioriterat cykelinfrastruktur eftersom många andra faktorer också påverkar. De speglar dock att förutsättningarna för att cykla på ett trafiksäkert sätt mellan tätorter på pendlingsavstånd skiljer sig kraftigt åt mellan olika platser i landet.

4.2 Cykelåtgärder föreslås i de flesta åtgärdsvalsstudier för att åtgärda brister som uppmärksammas i transportsystemet

Trafikverket utreder brister i den nationella infrastrukturen inom åtgärdsvalsstudier. En åtgärdsvalsstudie följer vanligen Trafikverkets mall. Denna inkluderar följande:

• en beskrivning av bristen i transportsystemet
• de mål som avses uppnås med den genomförda studien (om konstaterade brister åtgärdas)
• en bruttolista med tänkbara åtgärder
• utredningsgruppens rekommenderade åtgärder.

Vi har analyserat 100 slumpmässigt utvalda åtgärdsvalsstudier och kan konstatera att en stor andel av dessa identifierar brister i cykelinfrastrukturen och innehåller förslag om cykelåtgärder för att lösa detta. Det tyder dels på att det ofta finns brister gällande cykelinfrastrukturen, dels på att Trafikverket och andra aktörer i det tidiga planeringsstadiet uppmärksammar detta och initierar åtgärder.

4.2.1 I åtgärdsvalsstudierna konstateras ofta brister för cyklister och oskyddade trafikanter

I majoriteten av de 100 åtgärdsvalsstudierna konstaterar Trafikverket brister i utformningen av cykelinfrastrukturen. Av de 100 har 64 åtminstone ett projektmål[165] som är inriktat på att uppnå förbättringar för cykeltrafiken, antingen specifikt eller som del av kategorin oskyddade trafikanter. Av studierna som innehåller cykelrelaterade projektmål har 28 som huvudfokus att åtgärda brister för cykeltrafiken.[166] Detta utgör en tredjedel (28 av 82) av de åtgärdsvalsstudier som är inriktade på vägsystemet. Sett i förhållande till cyklingens totala andel av trafiken (ca 2 procent av persontransportarbetet och 10 procent av antalet resor) är brister i cykelinfrastrukturen mycket vanliga.

4.2.2 Identifierade brister leder till förslag om åtgärder i cykelinfrastrukturen

Det är också vanligt att åtgärder i cykelinfrastrukturen rekommenderas i åtgärdsvalsstudierna. I 73 av de 100 åtgärdsvalsstudierna ingår någon form av cykelåtgärd bland de rekommenderade åtgärderna. I 50 av dessa är någon av de cykelåtgärder som föreslås av en mer omfattande karaktär. Med detta menas att de definieras som steg 4, eller nästan steg 4, i fyrstegsprincipen,[167] vilket alltså kräver mer kostsamma nyinvesteringar såsom ny cykelväg eller liknande.

Vi har översiktligt gått igenom hur omfattande de föreslagna cykelåtgärderna är i de genomgångna åtgärdsvalsstudierna. Knappt hälften av åtgärdsvalsstudierna innehåller kostnadsuppskattningar. Bland dessa har vi hittat sex enskilda cykelåtgärder som uppgår till en kostnad mellan 50 och 106 miljoner kronor. Detta är i nivå med de gränser som tidigare gällt för namngivna åtgärder i de nationella planerna, och över nivån som gällt för namngivna åtgärder i länsplanerna.[168]

4.3 Trafikverket har inte tillräckliga verktyg för att prioritera samhällsekonomiskt effektiva cykelåtgärder, och räknar mycket sällan samhällsekonomiskt på cykelåtgärder

Efter åtgärdsvalssteget följer i Trafikverkets planerings- och genomförandeprocesser ett steg som handlar om att bedöma åtgärders samhällsekonomiska och övriga effekter.

Detta görs i samlade effektbedömningar som innehåller följande:

• en samhällsekonomisk kalkyl/lönsamhetsberäkning
• en bedömning av sådana konsekvenser som inte kan beräknas monetärt, till exempel naturintrång och negativa landskapseffekter
• en fördelningsanalys och en transportpolitisk målanalys; i den senare bedöms åtgärdens bidrag i förhållande till de olika delarna i de transportpolitiska målen.

Trafikverket har sedan 2020 saknat ett verktyg för att beräkna samhällsekonomiska effekter av cykelinvesteringar. Under 2024 publicerades en beräkningshandledning som innebär tydliggöranden, men den innehåller i många avseenden enbart vägledning kring hur kvalitativa bedömningar kan göras.

Vi har gått igenom 100 samlade effektbedömningar och av dessa avser 7 renodlade cykelåtgärder där det därmed funnits goda förutsättningar att beräkna nyttor ställt mot kostnader för just cykeltrafiken. Det är dock enbart i 2 av dessa 7 effektbedömningar som någon form av beräknad nytta finns, och samtliga saknar en beräknad nettonuvärdeskvot. Samhällsekonomiska beräkningar av cykelåtgärder är alltså ovanliga.

Sammantaget konstaterar vi att de renodlade cykelåtgärderna i det granskade urvalet är få till antalet och att de inte går att jämföra samhällsekonomiskt så att effektiva cykelåtgärder kan prioriteras.

4.3.1 Trafikverket har sedan 2020 inget verktyg för att beräkna samhällsekonomiska effekter av cykelåtgärder

Trafikverket introducerade 2012 verktyget GC-kalk som innebar en förenkling i framtagandet av samhällsekonomiska analyser gällande cykel- och gångåtgärder. Verktyget var i bruk fram till slutet av 2020 då Trafikverket beslutade att inte använda verktyget mer. Detta på grund av att det inte ansågs ge ett tillräckligt bra resultat när det gällde att beräkna effekten av separering av bil- och cykeltrafik. Utöver detta listades ett antal andra begränsningar hos verktyget i beslutet.[169]

När verktyget slutade användas behövde Trafikverket i stället beräkna effekterna av cykelåtgärder med så kallad handkalkyl. Det innebar en mer manuell hantering där en handläggare bedömde vilka samhällsekonomiska effekter och beräkningar som skulle ingå. Under denna period saknades även en särskild handledning för hur en sådan kalkyl skulle genomföras.

I februari 2024 publicerade Trafikverket en samhällsekonomisk beräkningshandledning som stöd för beräkning av effekter av cykelåtgärder.[170] Handledningen täcker in effekter för befintliga resenärer (till exempel resenärers restid) och effekter vid ökade cykelflöden (exempelvis hur stor ökningen kan vara vid en viss typ av ombyggnad). Vi konstaterar att handledningen gör att det blir tydligare och enklare att göra jämförbara kalkyler. Samtidigt saknas det ofta anvisningar för hur beräkningar av olika effekter ska göras. Snarare innehåller handledningen i flera delar stöd gällande hur en kvalitativ bedömning (i text) kan göras. Det gör att det blir svårt att i jämförelser av olika kalkyler bedöma vilka åtgärder som ger högre samhällsnyttor jämfört med kostnader än andra.

4.3.2 I de samlade effektbedömningarna saknas beräkningar som möjliggör prioriteringar av effektiva cykelåtgärder

Renodlade cykelåtgärder är betydligt ovanligare i de samlade effektbedömningarna än vad de är i de åtgärdsvalsstudier som vi gått igenom (se avsnitt 4.2). I de 100 samlade effektbedömningarna finns totalt 29 åtgärder där cykel ingår i någon mån. Av dessa är 7 renodlade cykelåtgärder, medan resten är åtgärder där huvudsyftet är något annat, och cykelinfrastrukturen förändras som en del av detta. Ett typiskt sådant exempel är ombyggnad av väg till mötesfrihet (oftast 2+1-väg) där parallell cykelbana anläggs på hela eller delar av sträckan.

När det gäller de 7 renodlade cykelåtgärderna har vi sett det följande:

• Trafikverket har i samtliga fall tagit fram en kostnadsbedömning för åtgärden.
• Trafikverket har sällan kunskap om hur den befintliga eller potentiella[171] cykeltrafiken på sträckan ser ut. I 2 fall har vi hittat sådan redovisning, en uppskattning av potential och en mätning av cykeltrafik på platsen.
• Beräkningar av samhällsekonomiska nyttor saknas helt i 5 fall. I dessa fall gör Trafikverket i stället kvalitativa bedömningar av om åtgärden bedöms bidra positivt eller negativt inom ett antal olika kategorier av effekter. För de två åtgärder där det finns beräkningar är dessa begränsade.[172] Det saknas därutöver en angiven nettonuvärdeskvot för båda dessa åtgärder, men Trafikverket gör en kvalitativ bedömning av lönsamheten.[173]

Bland de 100 samlade effektbedömningar vi har gått igenom saknas det med andra ord helt cykelåtgärder med en beräknad nettonuvärdeskvot.[174] Vi kan konstatera att jämförelser som syftar till att hitta cykelåtgärder som är mer angelägna än andra blir svåra att göra.

4.4 Namngivna cykelåtgärder har inte varit prioriterade i nationell plan 2018–2029 och 2022–2033

Regeringen har delvis efterfrågat cykelåtgärder inför Trafikverkets åtgärdsplanering av namngivna åtgärder.[175] Regeringen angav i uppdraget till den nationella planen 2018–2029 att man anser det angeläget att uppnå en samhällsstruktur som ger goda möjligheter att resa med bland annat cykel. I planen 2022–2033 och inför den kommande planen 2026–2037 har regeringen inte efterfrågat namngivna cykelåtgärder på detta sätt.

Trafikverket föreslog två nya namngivna cykelåtgärder till den nationella planen 2018–2029. Regeringen valde dock att inte ha med dessa åtgärder i den beslutade planen. I planen 2022–2033 saknades både förslag och beslut om någon ny namngiven cykelåtgärd.

Vad gäller cykelåtgärder som ingår som del av större vägåtgärder konstaterar vi att det inte är säkert att de leder till att cykeltrafikens framkomlighet förbättras. Trafikverket följer också endast upp kostnaderna schablonmässigt. Den uppföljning och redovisning som görs av detta riskerar därmed att ge en, ur cykelperspektiv, alltför positiv bild av hur mycket statliga medel som går till sådana förbättringar som bidrar till ökad och säkrare cykling.

4.4.1 Cykling har delvis uppmärksammats i uppdragen inför Trafikverkets åtgärdsplanering av namngivna åtgärder

Regeringen anger i uppdrag vilka utgångspunkter som ska gälla för Trafikverkets åtgärdsplanering (det vill säga val av namngivna åtgärder i förslaget till nationell plan). Viljeyttringar eller krav i uppdraget har i de senaste planerna exempelvis avsett vad regeringen generellt bedömer vara angeläget att ta hänsyn till vid förslag om åtgärder, men också krav om att inkludera specifika åtgärder. Vi har undersökt om regeringen valt att i något avseende prioritera cykelåtgärder i uppdraget till Trafikverkets åtgärdsplanering.

I nationell plan 2018–2029 uttryckte regeringen i uppdraget till Trafikverket att det är ”angeläget att planeringen i ökad utsträckning främjar en samhällsstruktur med goda möjligheter att resa kollektivt, till fots eller med cykel”.[176] I uppdraget inför åtgärdsplaneringen i den efterföljande planen 2022–2033 finns inte några motsvarande eller liknande formuleringar om att prioritera cykelåtgärder i valet av namngivna åtgärder.[177] I kontrast till detta gjorde regeringen ett antal andra prioriteringar, och pekade även ut specifika åtgärder redan inför Trafikverkets åtgärdsplanering.[178] Även i det nyligen givna uppdraget för den kommande planen 2026–2037 saknas prioritering av cykelåtgärder.[179]

4.4.2 Inga större cykelåtgärder har valts in i nationell plan i de två senaste planomgångarna

Vår genomgång av de åtgärder som beslutats i nationell plan 2018–2029 samt 2022–2033 visar att ingen ny namngiven cykelåtgärd har prioriterats in i nationell plan under de två senaste planomgångarna. Detta kan ställas i relation till att totalt ca 466 miljarder kronor[180] prioriterats på andra investeringsåtgärder i den nationella infrastrukturen i dessa planer.

Det finns ett fåtal cykelåtgärder som antingen har ingått sedan tidigare eller övervägts i planprocessen. Inför planen 2018–2029 pågick redan följande åtgärd:[181]

• Kattegattleden, en turistcykelled längs västkusten med total kostnad i nationell plan på 69 miljoner kronor.[182]

Trafikverket föreslog därutöver två åtgärder 2018–2029. Dessa ingick dock inte i den plan som regeringen sedan beslutade:

• Regionalt cykelstråk, Täbystråket delen Frescati-Mörby C.
• Regionalt cykelstråk, Märstastråket, Norrtull-Kista.

I den nationella planen för 2022–2033 fanns inga nya namngivna cykelåtgärder med, vare sig i Trafikverkets förslag eller i regeringens beslut.

4.4.3 Cykelåtgärder ingår som del av andra åtgärder, men uppföljningen är schablonmässig och åtgärdernas bidrag oklart

I nationell plan (och även i länsplanerna) ingår cykelinfrastruktur som del av andra vägåtgärder. I många fall handlar det om en åtgärd för att mötesseparera en väg där en separat gång- och cykelväg ingår.

I Nationella cykelrådets cykelbokslut[183] ingår Trafikverkets uppföljning av hur mycket medel som fördelas till cykelinfrastruktur, där även denna typ av åtgärder ingår. Uppföljningen inom denna kategori är dock inte baserad på faktisk förbrukning utan beräknad utifrån en procentsats av investerade medel i alla vägåtgärder.[184]

I kapitel 5 tar vi upp att när Trafikverket bygger cykelinfrastruktur som del av en annan åtgärd är det inte säkert att det bidrar till en betydande nettoförbättring för cykeltrafiken jämfört med hur situationen såg ut innan.[185] I flera av de vägåtgärder som vi gått igenom bidrar cykelåtgärderna till att förhindra en försämring i framkomligheten snarare än till en förbättring. Dessutom genomförs ofta vägåtgärder som syftar till ökad trafiksäkerhet och framkomlighet för motortrafiken på platser som är relativt perifera utifrån ett cykelperspektiv.

4.5 Ökade statliga satsningar på cykelåtgärder i pott, avtal och förhandling

De mer substantiella satsningarna på cykelinfrastruktur som finansieras i den nationella planen har skett inom cykelpotten, stadsmiljöavtalen och Sverigeförhandlingen. Stadsmiljöavtalen har nu dock avslutats och är under utfasning.

• Cykelpotten har funnits i den nationella planen i flera omgångar, åtminstone sedan planen 2014–2025. Dessa medel ska gå till cykelåtgärder på de nationella vägarna. Pottens storlek ökade från 1,1 miljarder kronor i planen 2014–2025 till 1,5 miljarder kronor i planen 2018–2029. I planen 2022–2033 ökades pottens storlek ånyo till 2,7 miljarder kronor. Av dessa medel är dock 1,7 miljarder kronor att betrakta som cykelpott i samma bemärkelse som i de två föregående planerna. Återstående 1 miljard kronor inriktades på statlig samfinansiering av cykelåtgärder i länsplanerna. I regeringens uppdrag inför den kommande planen 2026–2037 har ingen cykelpott pekats ut. Regeringen uppdrar i stället åt Trafikverket att ge förslag på hur anslaget för trimningsåtgärder ska fördelas mellan olika ändamål.
• Stadsmiljöavtalen infördes 2015 och breddades 2017 för att även innefatta cykelåtgärder. Avtalen syftar till att främja hållbara stadsmiljöer genom att genomföra åtgärder för hållbara transporter. Avtalen bygger på att kommuner och regioner kan ansöka om statlig medfinansiering och i gengäld erbjuder motprestationer för att uppnå en god helhetslösning. Sedan 2018 är stadsmiljöavtalen en del av nationell plan.[186] Genom ett regeringsbeslut från 2023[187] går det inte längre ansöka om medel inom stadsmiljöavtalen, och de pågående avtalen ska vara avslutade senast under 2029. Totalt 822 miljoner kronor har utbetalats till cykelrelaterade åtgärder inom stadsmiljöavtalen under perioden 2018–2023. Nivån har legat högst under senare tid, drygt 200 miljoner kronor per år både 2022 och 2023.[188]
• Sverigeförhandlingen framförhandlade paketen för cykelobjekt i städerna Helsingborg, Lund, Malmö, Stockholm och Göteborg som ingår i nationell plan 2022–2033.[189] Den totala avtalade kostnaden för staten för dessa paket är 468 miljoner kronor fram till avtalens slut år 2035. Från 2018 till och med 2023 har staten betalat sammanlagt ca 48 miljoner kronor.

Satsningarna innebär att ungefär 1 procent av de totala medlen i nationell plan fördelas till cykeltrafiken. Nedanstående tabell 1 visar den totala medelsfördelningen till cykelåtgärder i nationell plan.

Tabell 1 Prioritering av cykelåtgärder i nationell plan 2022–2033, per år

Anm.: Stadsmiljöavtalen innehåller inga medel som är öronmärkta för cykelåtgärder, men samtidigt finns ett tydligt sådant syfte med åtgärden. Överslagsmässigt har vi här lagt in det som Trafikverket betalat ut, samt planerar att betala ut för renodlade cykelåtgärder fram till att stödet fasats ut 2029. Utöver renodlade cykelåtgärder finns även åtgärder där flera transportsätt blandas, vilka inte ingår i tabellen. Enligt Trafikverkets faktagranskningssynpunkter, 2025-03-27.

4.6 Staten bidrar inte till att cykelåtgärder väljs in i länsplanerna

I länsplanerna finansieras infrastrukturåtgärder på länsvägarna, vilket är mer perifera statliga vägar som ofta passar cykeltrafik på grund av en bättre trafiksituation. Sveriges 21 regioner beslutar hur medlen i dessa planer ska fördelas. Statens roll gällande dessa planer är därför inriktad på hur regeringen utformat uppdraget till regionerna, hur mycket pengar regeringen väljer att fördela till länsplanerna och hur väl åtgärderna genomförs (vilket är Trafikverkets ansvar, se avsnitt 4.7).

Regeringen har i uppdraget till regionerna om att ta fram länsplaner inte uttryckt att regionerna generellt bör prioritera cykelåtgärder. Vidare har förutsättningarna för denna typ av investeringar försämrats över tid eftersom länsplanernas storlek minskar både i relation till den nationella planens investeringsram och i förhållande till index över bygg- och anläggningskostnader.

Regionerna har själva valt att fördela en stor del av sin tilldelade ram till cykelåtgärder, drygt 17 procent. Vi konstaterar dock att variationen är mycket stor mellan olika regioner, vilket riskerar att leda till skillnader mellan olika delar av landet vad gäller kvaliteten i cykelinfrastrukturen.

4.6.1 Regeringen har inte efterfrågat cykelåtgärder i uppdraget, och har över tid minskat länsplanernas relativa storlek

I uppdragen till regionerna om att ta fram länsplaner för de tre omgångarna 2018–2029, 2022–2033 och 2026–2037 har regeringen inte uttryckt en vilja om att regionerna bör prioritera cykelåtgärder. I planerna 2018–2029 samt 2022–2033 har regeringen under rubriken Övriga krav på planförslagen dock gett uttryck för andra prioriteringar som regeringen vill att regionerna tar hänsyn till när de väljer sina åtgärder. Dessa gäller hänsyn till industriinvesteringars behov, ökat bostadsbyggande och att persontransportåtgärder bör öka andelen kollektivtrafik. Vi bedömer att eftersom regeringen har gett uttryck för vissa krav på valet av åtgärder i länsplanerna så bör frånvaron av krav relaterade till cykel rimligen peka på att sådana åtgärder inte är lika högt prioriterade. Även om regionerna har en stor frihet i valet av åtgärder i länsplanerna pekar förfarandet på att regeringen inte har varit förhindrad att klargöra sin vilja gällande prioriteringar (i detta fall i termer av krav).

Som tabell 2 nedan visar har länsplanerna över tid fått en allt mindre vikt i den nationella planeringen. Under de tolv åren mellan beslut om nationell plan 2010–2021 och 2022–2033 har länsplanernas andel i förhållande till investeringsramen[190] minskat från 15 till 10 procent. Den ram som har aviserats preliminärt av regeringen i direktivet till den kommande planen 2026–2037 pekar på en liknande andel som i planen 2022–2033.

Tabell 2 Länsplanernas storlek och andel i förhållande till total ram samt investeringsram i de nationella planerna och preliminär ram för den kommande planen

Källa: Regeringens beslut om nationell plan (samt direktiv inför nationell plan 2026–2037) samt Riksrevisionens beräkningar.

Även uttryckt i termer av hur mycket infrastruktur som kan köpas för de medel som tilldelas länsplanerna konstaterar vi att ambitionen har sjunkit över tid. Trafikverkets index över kostnaderna för att investera i ny infrastruktur har stigit betydligt snabbare från 2010 till 2022 än vad länsplanernas storlek har ökat.[191] I reala termer[192] har länsplanerna i praktiken minskat i storlek med drygt 10 procent. Om den preliminära ram som har aviserats av regeringen för den kommande planen 2026–2037 beslutas oförändrad innebär det att länsplanerna kommer att ha ökat i reala termer med ca 9 procent mellan 2010 och 2026.

4.6.2 Regionerna satsade 2022–2033 en stor andel av sina tilldelade medel på cykelåtgärder

Vi har gjort en genomgång av hur stor andel av länsplanerna som regionerna har valt att satsa på cykelinvesteringar. Som diagram 5 visar satsar samtliga regioner en betydande andel av ramen på cykelåtgärder, men variationen är stor (spannet varierar mellan ca 6 och 50 procent). I genomsnitt satsas 17 procent av medlen i länsplanerna (drygt 7 miljarder kronor för hela planperioden) på cykelåtgärder, vilket jämfört med den övriga nationella planen är en betydande andel.

Diagram 5 Fördelningen av medel till renodlade cykelåtgärder i länsplanerna, samt genomsnittlig fördelning i samtliga länsplaner

4.7 Statliga cykelsatsningar förverkligas inte som planerat

De större prioriteringar av cykelåtgärder som finns i nationell plan och i länsplanerna genomförs inte som tänkt. Medlen i cykelpotten som är den största cykelsatsningen i nationell plan har under 2018–2023 endast förbrukats i drygt halva den planerade takten. När det gäller de cykelåtgärder som valts av regionerna i länsplanerna är situationen än värre. Vi beräknar att enbart 46 procent av planerad investeringstakt uppnås under perioden 2022–2025.

Den satsning på samfinansiering av cykelåtgärder som beslutades av regeringen i planen 2022–2033 har inte lett till satsningar på nya cykelåtgärder. Det beror på att den i praktiken finansierar redan finansierade åtgärder i länsplanerna.

4.7.1 Medlen i cykelpotten förbrukas inte som tänkt

Medlen i cykelpotten har inte använts i den årliga takt som krävs för att ligga i linje med den aviserade satsningen i nationell plan. Vi konstaterar att i genomsnitt 53 procent av de avsatta medlen under perioden 2018–2023 har investerats i cykelåtgärder.[193]

Trafikverkets företrädare menar att detta beror på att myndigheten inte har haft ett färdigt utredningsmaterial redo i form av bland annat åtgärdsvalsstudier för ett tillräckligt antal av lämpliga cykelåtgärder. De medel som inte används till cykelåtgärder inom potten går till andra ändamål inom anslaget för trimnings- och miljöåtgärder.[194]

4.7.2 Miljarden till samfinansiering leder sannolikt inte till att nya cykelåtgärder genomförs

I planen 2022–2033 satsade regeringen 1 miljard kronor på samfinansiering av cykelåtgärder i länsplanerna (som en del av cykelpotten). Först efter att länsplaneupprättarna hade fattat beslut om vilka åtgärder som skulle inrymmas i länsplanerna kunde Trafikverket fördela dessa medel till länsplanerna. Trafikverket valde att fördela dessa medel utifrån hur mycket regionerna hade satsat på renodlade cykelåtgärder. Eftersom regionernas beslut redan var fattade innebar det att åtgärder som regionerna redan hade finansierat med medel ur sin tilldelade ram nu erhöll en ytterligare finansiering från regeringen.

Enligt företrädare för Trafikverket har den ovan beskrivna processen inneburit att denna satsning inte lett till en ökning av antalet cykelåtgärder i termer av fler kilometer cykelväg. Det beror på att regionens politiska process för planering av länsplanen skulle behöva startas upp på nytt. Det kan ta tid och är utifrån Trafikverkets företrädares kännedom inte något som har skett. I de fall som det uppstår fördyringar i redan befintliga cykelåtgärder kan dock dessa medel komma till användning för att täcka underskott.[195] Vi har i våra genomgångar av länsplanerna endast påträffat ett exempel där dessa medel har kommit till användning för att täcka underskott som uppstått vid fördyringar.[196]

4.7.3 Trafikverket genomför knappt hälften av satsningarna på cykelåtgärder i länsplanerna som tänkt

Företrädare för Trafikverket uppger att medlen i länsplanerna som helhet förbrukas långsammare än vad som är tänkt. Detta gäller särskilt för mindre åtgärder, vilket särskilt påverkar cykelåtgärder eftersom dessa oftast kategoriseras som mindre.

Vi beräknar[197] att ungefär 46 procent av de regionala cykelåtgärderna kommer att genomföras under perioden 2022–2025 (i termer av upparbetade medel). Svårigheterna att genomföra cykelåtgärder i den takt som de har planerats beskrivs av flera av Trafikverkets företrädare vara relaterat till komplexa planerings- och genomförandeprocesser som särskilt drabbar mindre projekt. Vi diskuterar detta i avsnitt 5.1.6.

5. Trafikverket som väghållare - kvaliteten vid nybyggnation och underhåll av statlig cykelinfrastruktur

Vi konstaterar att kvaliteten i den cykelinfrastruktur som Trafikverket bygger varierar kraftigt. Det finns brister i flera nyligen genomförda åtgärder som får negativa konsekvenser för cykeltrafikens framkomlighet. När det gäller underhållet konstaterar vi att det sannolikt går att prioritera detta på ett mer effektivt sätt. Våra centrala iakttagelser är följande:

• Till följd av den tolkning av väglagens förarbeten som vi beskriver i avsnitt 3.2 anser sig Trafikverket inte ha möjlighet att bygga friliggande cykelvägar. Detta innebär att Trafikverkets interna riktlinje tydligt begränsar i vilka sammanhang som cykelinfrastruktur byggs ut. Vi konstaterar att riktlinjen även begränsar hur Trafikverket ser på sitt ansvar för att bygga cykelinfrastruktur inom tätorter, vilket inte är en begräsning som går att härleda från väglagen.
• Konsekvensen kan bli att ett statligt initierat vägprojekt kan medföra att ansvaret för att finansiera ett logiskt sammanhängande cykelvägnät läggs på kommuner. Dessa kommuner har inte nödvändigtvis medel att genomföra åtgärder i cykelinfrastrukturen. Det utgör en uppenbar risk för att systemperspektivet, med sammanhållna och i övrigt tillräckligt kvalitativa cykelstråk, försvinner.
• Trafikverket bygger mycket ny cykelinfrastruktur som en del i större åtgärder för motorfordon. Den övergripande kvaliteten i den nya cykelinfrastrukturen är inte nödvändigtvis en förbättring i förhållande till utgångsläget. Även om cykelinfrastrukturen delvis håller tekniskt hög standard brister den i framkomlighet, främst vad gäller genhet/direkthet och sammanhang med övrig cykelinfrastruktur. I de fall som Trafikverket hänvisar cykeltrafiken till alternativt vägnät kan det innebära långa omvägar på grusunderlag som gör att cykling inte blir ett effektivt alternativ till andra färdmedel. Vi ser också effektivitetsbrister i åtgärder där Trafikverket satsar på högkvalitativ cykelinfrastruktur men låter kvarvarande delsträckor av lågkvalitativ cykelinfrastruktur utgöra flaskhalsar som begränsar användningen.
• Eftersom en stor del av olyckorna bland cyklister beror på brister i infrastrukturens utformning och underhåll (se kapitel 2) bör underhållsåtgärder vara högt prioriterade. Det löpande basunderhållet utförs i hög grad på samma sätt på olika cykelvägar. Vi konstaterar därför att det finns en risk för att det inte sker en tillräckligt stor anpassning av underhållet efter hur prioriterade olika sträckor är.

5.1 Trafikverkets styrande principer för var och hur statlig cykelinfrastruktur ska byggas

Trafikverket utgår på ett övergripande plan från främst två styrande dokument för att avgöra var, när och hur ny cykelinfrastruktur ska byggas. I en intern riktlinje[198] och i VGU lägger Trafikverket fast de grundläggande principer som styr i vilka sammanhang som Trafikverket anser sig ansvara för att bygga cykelinfrastruktur. Under 2024 har Trafikverket publicerat en ny version av VGU som innebär vissa höjda krav på cykelinfrastrukturens utformning. Trafikverket har även tagit fram en vägledning om val av standard som publicerats inom Trafikverket, vilken är tänkt att utgöra ett första steg gällande exempelvis övergripande standardval för cykelinfrastrukturen.[199]

Den kvalitet som cyklisterna upplever att cykelinfrastrukturen håller avgörs av en bredd av mått, som vi beskrivit angående de fem designprinciperna i CROW design manual (se avsnitt 1.3). Vi konstaterar att de interna dokumenten hos Trafikverket i hög grad hanterar cykelinfrastrukturens tekniska specifikation, i form av till exempel bredd, lutningar m.m. Samtidigt saknas konkretion och/eller krav gällande övriga kvalitetsaspekter. Det finns då en risk att cykelinfrastrukturens kvalitet och användbarhet får stå tillbaka i förhållande till andra projektmål och ekonomiska begränsningar.

5.1.1 Internt styrdokument avgränsar hur Trafikverket definierar sitt ansvar för cykelinfrastruktur

Den interna riktlinjen TDOK 2017:0496 syftar till att lägga fast en princip för när en cykelåtgärd ska vara prioriterad att genomföra så att det görs på samma sätt i alla Trafikverkets regioner. Denna princip är utarbetad utifrån hur Trafikverket tolkar de begränsningar som väglagens förarbeten sätter gällande myndighetens mandat (se avsnitt 3.2). Enligt företrädare för Trafikverket är denna riktlinje en central utgångspunkt för myndighetens arbete med cykelåtgärder.[200]

Den princip som anges är (delvis sammanfattat) följande:

• Kommuner prioriterar sina egna cykelvägar (vid kommunalt väghållaransvar) men kan ibland få medfinansiering av staten via länsplanerna. Kommunen ansvarar även i vissa situationer när en statlig väg går igenom ett kommunalt väghållningsområde.[201] Därutöver är en planerad cykelväg, om den inte har funktionellt samband med befintlig infrastruktur, per definition ett kommunalt ansvar.
• Längs regionalt vägnät bekostar länsplanerna nya cykelvägar.
• Längs nationellt vägnät (ej motorväg) bekostar nationell plan cykelinvesteringar, i det fall behov finns. Längs nationella motorvägar ska främst cykelbanor i tätort knytas till regionalt/kommunalt angränsande vägnät och finansieras av dessa aktörer. Cykelbanor på landsbygd ska främst knytas till regionalt angränsande vägnät och finansieras i länsplan.

Den här principen ger Trafikverket ett begränsat ansvar för cykelinfrastruktur, vilket i hög grad också följer av hur myndigheten tolkat väglagens förarbeten. Enligt denna tolkning tillskrivs kommuner ansvaret för alla friliggande cykelvägar. Längs en huvuddel av det statliga vägnätet prioriterar regionerna cykelåtgärder. På det nationella vägnätet ser sig Trafikverket endast delvis som ansvarig för cykelåtgärder i anslutning till den statliga infrastrukturen.

Principen innebär bland annat att statliga åtgärder i det nationella vägnätet som berör motorvägar kan innebära ett finansieringsansvar för kommunala aktörer för att uppnå en framkomlig och i övrigt kvalitativ cykelinfrastruktur. Därmed lämnas i praktiken ansvaret för att uppnå statliga målsättningar[202] på området över till kommunala aktörer vars finansiella förmåga eller övriga målsättningar blir avgörande för resultatet. Likaså ska cykelbanor på landsbygd knytas till regionalt angränsande vägnät och hanteras i länsplaner, vilket därmed kräver ett ekonomiskt utrymme och en vilja att prioritera sådana åtgärder i länsplanerna. Vi konstaterar att det systemet utgör en uppenbar risk för att framkomligheten för cykeltrafiken hamnar mellan stolarna.

5.1.2 Riksdagens intentioner har fått begränsat genomslag i centrala interna styrdokument

I TDOK 2017:0496 ger Trafikverket även uttryck för en relativt stram tolkning av hur prioriterade cykelrelaterade åtgärder bör vara i förhållande till hur riksdagen uttrycker sig angående cykeltrafiken.[203] Trafikverket anger att det inte finns någon kvantifierad målsättning för cykeltrafiken och att ”det råder enighet mellan olika aktörer”[204] om att bland annat genomföra åtgärder där potentialen för en ökad och säker cykling är störst. Att målen inte är kvantitativa stämmer förvisso men i de transportpolitiska målen, som Trafikverket enligt sin instruktion ska arbeta för att uppfylla, framgår däremot tydligt att cykeltrafiken är prioriterad och att dess förutsättningar ska förbättras. Vi bedömer att utgångspunkterna generellt är rimliga för en effektiv transportplanering, men ger inte en tydlig indikation om cykeltrafikens prioritet i den statliga styrningen. Dessutom infördes 2018 målet om minst 25 procent gång-, cykel- och kollektivtrafik år 2025 inom ramen för miljömålssystemet, vilket borde ha föranlett en revidering av dokumentet.

Vi ser därför en risk att riksdagens intentioner får sämre förutsättningar att få genomslag inom myndigheten. Eftersom dokumentet är centralt i den interna styrningen, och syftar till att harmoniera olika Trafikverket-regioner, är påverkan av detta sannolikt betydande.

5.1.3 Trafikverket har under senare tid höjt vissa kvalitetskrav för hur cykelinfrastruktur ska utformas

Trafikverket reviderade VGU under 2024 och har i denna version ändrat vissa krav på cykelinfrastrukturens utformning. För mötesseparerade vägar där cykeltrafiken har bedömts för liten för att motivera en separat cykelväg och där det saknas alternativa vägar för cykeltrafiken har Trafikverket höjt minsta bredd på vägrenen till 1,5 meter (från 0,75). Även om trafiksituationen för cyklister på denna typ av vägar sannolikt fortsatt kommer upplevas som otrygg innebär det en viss förbättring av framkomligheten. Det finns även vissa andra nya krav gällande cykelgator och supercykelvägar.[205]

Det finns även ett förändrat krav för när separering av cykeltrafik ska ske från övrig trafik som vi redovisar i avsnittet nedan.

5.1.4 Trafikverkets interna riktlinje för separering av cykeltrafik följer inte Transportstyrelsens allmänna råd

Transportstyrelsen har ansvaret för att ge ut föreskrifter gällande vägutformning som väghållare har att följa.[206] Transportstyrelsens föreskrifter är bindande för Trafikverkets verksamhet med att planera och genomföra infrastrukturåtgärder, och därmed även för utformningen av VGU.[207] Transportstyrelsen har även gett ut allmänna råd, vilka är en rekommendation om ett lämpligt sätt att tillämpa föreskrifterna. De allmänna råden ger alltså handlingsfrihet att tillämpa föreskriften på ett annat likvärdigt sätt.[208]

Vi har jämfört innehållet i det allmänna rådet gällande i vilka situationer som cykeltrafik bör separeras från övrig trafik med vad Trafikverket anger i VGU. I det allmänna rådet anges att när gång-, cykel- och mopedtrafik (klass II) inte är ringa ska denna trafik åtskiljas från övrig trafik vid en referenshastighet över 30 km/h och när över 2 000 (motor)fordon per dygn färdas på vägen (mätt i årsdygnstrafik (ÅDT)). Detta är i sin tur baserat på den princip som anges i föreskriftens 5 kap. 1 § om att vägar ska utformas så att sannolikheten för att olyckor inträffar är låg och att de olyckor som ändå inträffar får begränsade konsekvenser.

I Trafikverkets VGU finns ingen generell regel för alla vägar likt den som anges i det allmänna rådet. Det finns olika krav på vägar beroende på om dessa ligger inom tätort eller utanför tätort samt hastighetsbegränsning. För vägar inom tätort anger Trafikverket att cykeltrafik ska separeras vid referenshastighet över 40 km/h och över 4 000 (motor)fordon per dygn (mätt i ÅDT). Detta gäller om cykeltrafiken överstiger 50 ÅDT per dygn. Vi konstaterar att detta är en relativt stor skillnad i kravnivå jämfört med det allmänna rådet. Speciellt eftersom det gäller inom tätort där fler ovana cyklister kan förväntas finnas och där avsaknad av cykelinfrastruktur kan påverka exempelvis skolvägar. Framför allt innebär den högre gränsen för motorfordonstrafik (4 000 mot 2 000 ÅDT) att betydligt tyngre trafikerade vägar i tätort inte behöver byggas med parallell cykelväg samtidigt som hastigheten kan vara hög. Vi kan i detta sammanhang också konstatera att statliga vägar i dag sticker ut i negativ bemärkelse jämfört med kommunala vägar i tätorter. När det gäller separat cykelinfrastruktur som saknas längs tungt trafikerade vägar i tätort är detta betydligt vanligare när staten är väghållare (se bilaga 1).

För vägar utanför tätort anges i VGU separering av cykeltrafiken som alternativ, tillsammans med alternativen cykling i vägrenen och hänvisning till alternativt vägnät. För mötesfria vägar (exempelvis 2+1-vägar) anges att cykeltrafiken ska separeras om den inte understiger 10 ÅDT och det inte finns en alternativ väg.[209] Vad som gäller för att det ska vara motiverat med separat cykelinfrastruktur på övriga vägar är dock inte tydligt i VGU, och därmed finns det även här ett utrymme för tolkning som avviker från det allmänna rådet.

Vi konstaterar att kraven i Trafikverkets VGU i detta fall inte motsvarar de krav som finns i Transportstyrelsens allmänna råd. Vi kan inte heller se att Trafikverket har hänvisat till ett annat likvärdigt sätt att tillämpa föreskriften för att uppfylla dess intention. Detta eftersom både referenshastigheten och trafikmängden är högre i VGU i jämförelse med det allmänna rådet, och inga andra kompenserande åtgärder anges.

5.1.5 VGU lämnar tolkningsutrymme gällande viktiga kvalitetsdimensioner

Det finns ett utrymme för tolkning av vilken lösning som ska användas för att uppfylla kraven i VGU gällande separering av cykeltrafiken. Cykling i vägrenen på vägar där hastighetsbegränsningen är 80–110km/h är i många fall en betydligt sämre lösning för cykeltrafiken än en avskild cykelväg. Omvänt är den separata cykelvägen oftast det mest kostsamma alternativet. Detta gör att en mycket central faktor för vilken infrastruktur som krävs enligt VGU är mängden cykeltrafik mätt i ÅDT eller liknande mått. Mängden cykeltrafik styr exempelvis på vilka platser som kravet om att separera cykelinfrastrukturen på egen cykelbana gäller.

Bedömningar av befintlig trafik försvåras av att gång- cykel- och moped (GCM)-flöden sällan mäts. Mätningar av befintlig trafik kan också bli missvisande om brister i infrastrukturen medför en trafiksituation som är oattraktiv för cykeltrafikanter. Dessa förutsättningar beskrivs inte närmare i VGU. Trafikverket har i ett separat vägledande dokument från 2024 preciserat att utgångspunkten är uppskattad cykeltrafik, och har även preciserat schabloner för detta.[210] I vår genomgång av pågående projekt (se avsnitt 5.3) har vi inte kunnat se att Trafikverket använder denna typ av resonemang eller bedömningar för att redovisa varför en viss cykellösning har valts på en viss plats. Dessa projekt föregår dock tidsmässigt det vägledande dokumentet från 2024.

I föregående version av VGU, från 2022, innehåller motsvarande avsnitt gällande separering av cykeltrafik vissa ”ska”-krav, men dessa omgärdas av en mängd mjukare bedömningar såsom att ska-kravet är beroende av bedömningen av vad ett större GCM-flöde är. Vid GCM-korsningar med vägar med 100km/h+ i referenshastighet är anvisningen att mötesseparering ska ske vid större stråk och samtidigt större flöden. Men samtidigt ska en avvägning göras mot ”effektivitet, kostnader och omgivning” samt förutsättningarna för att uppnå en lösning som används. Det beskrivs inte närmare hur en sådan avvägning ska göras.

Vi bedömer att ett stort ansvar läggs på det enskilda projektet att avgöra den mer specifika utformningen vägt mot krav, ekonomi och kännedom om de lokala förutsättningarna för cykeltrafik. Detta är ur många hänseenden rimligt eftersom en alltför detaljerad styrning riskerar att bli suboptimal i det enskilda fallet. Det utgör samtidigt en risk, då det ställer höga krav på att medarbetare som arbetar med den detaljerade utformningen har de kunskaper som krävs för att uppnå en attraktiv cykelinfrastruktur (enligt exempelvis de kvalitetsdimensioner som finns i CROW-handboken).

5.1.6 Vägledande dokument pekar på god insikt i olika kvalitetsdimensioner, men påverkan på utformning är okänd

Utöver ovanstående styrande dokument har Trafikverket även ett antal vägledande dokument för olika sammanhang. Det för cykeltrafiken mest relevanta är den handbok för GCM-trafik som Trafikverket har tagit fram i samarbete med SKR. Organisationerna har i en gemensamt utvecklad handbok velat tillhandahålla ett uppdaterat och aktuellt kunskapsunderlag om planering av gång-, cykel- och mopedinfrastruktur.[211] Handboken innehåller en mängd skrivningar som pekar på nyttorna med cykeltrafiken och att cykeltrafiken ska vara prioriterad. Vi konstaterar också att handbokens olika kapitel i betydande grad tar upp de kvalitetsdimensioner som framgår av CROW:s fem designprinciper.

Vi bedömer att bland annat handboken visar att Trafikverket har kunskap om avgörande aspekter för att uppnå en hög kvalitet vid utbyggnad av cykelinfrastruktur. Det är dock otydligt vilken styrande verkan vägledande dokument har inom processen för fysisk planering inom Trafikverket. Många av de kvalitetsdimensioner som avgör kvaliteten hos en cykelväg, till exempel ambitioner om ett sammanhängande cykelvägnät, är inte enkla att definiera som krav. När dessa dimensioner ingår i vägledning blir dock frågan hur avvägningen sker mot andra projektmålsättningar och ekonomiska begräsningar, särskilt om fördyringar uppstår.[212]

5.1.7 Komplex process, försenat genomförande och hög kostnad för statliga cykelåtgärder

Trafikverkets företrädare och företrädare för regionala länsplaneupprättare har i olika intervjuer tagit upp att kostnaderna för statliga cykelåtgärder är höga, och sannolikt högre än kommuners motsvarande åtgärder. Detta har även tagits upp i Trafikverkets inriktningsunderlag inför nationell plan 2022–2033.[213]

De höga kostnaderna beror enligt företrädarna i hög grad på en komplex process som inte är anpassningsbar utifrån åtgärdens storlek. Detta beror dels på att Trafikverket omfattas av ungefär samma krav i lagstiftningen oberoende av åtgärdens storlek. Trafikverket har också ungefär samma interna process för fysisk planering och genomförande för samtliga infrastrukturprojekt i vägnätet som innebär att mark tas i anspråk, oavsett om det handlar om en motorväg eller en cykelväg.[214] En ny cykelväg kräver därför exempelvis framtagande av vägplan och samråd med berörda parter. Resultatet av detta är att planerings- och utredningskostnader blir större i förhållande till byggkostnader för mindre åtgärder. I vissa åtgärder kan kostnaderna innan spaden sätts i marken vara så pass stora att de överstiger kostnaden för själva bygget. Denna problematik lyftes även av Trafikutskottet i ett betänkande 2020.[215]

Trafikverket har låtit utreda om det finns åtgärder som till en rimlig kostnad ökar framkomligheten och trafiksäkerheten för cykeltrafiken på landsbygd. Projektet resulterade inte i konkreta fysiska åtgärder, men konstaterade följande:

Den övergripande slutsatsen är att regelverk, upphandlingsrutiner för drift och underhåll samt Trafikverkets egen organisation är kostnadsdrivande i sig. Men med erfarna projektledare, eller särskilda team specialiserade inom ett område, ökar möjligheten att hitta kostnadseffektiva lösningar. Dit hör också att välja rätt nivå för standard och väghållning genom tydliga beställningar.[216]

SKR:s företrädare målar upp en liknande bild, och menar att det finns en betydande frustration hos de regionala länsplaneupprättarna. Denna frustration handlar om att det ofta är projektledare med mindre erfarenhet inom Trafikverket som får ansvar för de mindre infrastrukturåtgärderna. Detta innebär enligt regionerna långsammare framdrift, bland annat till följd av att projektledare också byts ofta.[217]

Vi konstaterar att när kostnaden är oproportionerligt hög i mindre infrastrukturåtgärder innebär det att den relativa nyttan med sådana åtgärder försämras. Att förutsättningarna för att åstadkomma kostnadseffektiva cykelåtgärder är sämre får till exempel ett direkt genomslag i dessa åtgärders lönsamhet i en samhällsekonomisk kalkyl.

5.2 Brister i framkomligheten vid nybyggnation av statlig cykelinfrastruktur har uppmärksammats länge

Vi konstaterar att ombyggnad av en väg till mötesfri standard (2+1-väg) sannolikt innebär en kraftig försämring av framkomligheten för cykeltrafiken så att den i praktiken upphör. Trafikverket har under en lång period genomfört ombyggnationer av statliga vägar till mötesfri standard som inneburit försämrad framkomlighet för cykeltrafiken då tillräckliga alternativa färdvägar inte har byggts. Denna problematik är fortfarande aktuell.

5.2.1 Målkonflikten mellan förbättrad trafiksäkerhet för motorfordon och framkomlighet för cykeltrafiken

Vid mötesseparering av vägar kommer de största samhällsekonomiska vinsterna vanligen från de hastighetshöjningar som genomförs, vilket leder till restidsvinster. Mötesseparering har dessutom inneburit stora trafiksäkerhetsförbättringar för motorfordonstrafiken då de hindrar de ofta dödliga mötesolyckorna. Samtidigt gör dock mötesseparering att framkomligheten för cykeltrafiken och andra oskyddade trafikanter påverkas kraftigt negativt. Eftersom biltrafiken hindras från att gå ut i mötande körfält för att köra om en cyklist kan omkörning inte ske med avstånd som uppfattas som trygga för cykeltrafiken. Vidare innebär mötesseparering oftast att hastighetsbegränsningen höjs till 100 km/h (från 80 km/h), vilket gör hastighetskillnaderna mellan motorfordon och cyklister mycket stora. Trafikverket konstaterar själva att mötesseparering innebär en försämring av framkomligheten för cyklister.[218]

I våra genomgångar av olika infrastrukturåtgärder har vi använt oss av Strava heatmap för att få en uppfattning om hur infrastrukturen trafikeras. Strava heatmap sammanställer det senaste årets GPS-data från främst träningscyklister på ett sätt som översiktligt visar vilka vägar dessa cyklister använder mycket respektive lite. Iakttagelsen blir indikativ, eftersom vi saknar ett systematiskt metodupplägg i detta fall. Det är dock påtagligt att 2+1-vägar undviks i mycket hög grad även av de cyklister som är vana vid att cykla på landsvägar. Detta gäller inte andra typer av vägar såsom vanliga landsvägar (hastighetsbegränsning 70–80 km/h). Det gäller heller inte exempelvis en kvarvarande sträcka av den äldre typen av 13-metersväg med breda vägrenar.[219]

Vi bedömer därför att ombyggnader till 2+1-vägar och andra mötesseparerade vägar utan större vägren innebär att framkomligheten i praktiken upphör för cykeltrafiken på vägbanan eller vägrenen, och att cykeltrafikens behov måste lösas på annat sätt.

5.2.2 Konsekvenser av Trafikverkets utbyggnad av mötesseparerade vägar har uppmärksammats sedan länge och är fortfarande aktuella

Utbyggnaden av 2+1-vägar och 2+2-vägar var snabbast i den inledande fasen av utbyggnaden kring millennieskiftet, då befintliga 13-metersvägar byggdes om i en hög takt för att minska mötesolyckorna. Trafikverket genomförde 2010 en inventering av hur framkomligheten för cyklister såg ut på 2400 kilometer av de då befintliga mötesfria vägarna. Trafikverket konstaterade att 63 procent av vägsträckan hade smala vägrenar som inte är lämpade för cykling, och endast 2 procent av sträckan hade tillhörande cykelinfrastruktur av hög standard. Inventeringen av alternativa vägar i samma sträckning pekade på att 36 procent av sträckan hade sådan infrastruktur. Ungefär en tredjedel hade sådan infrastruktur av varierande karaktär, och den sista tredjedelen saknade alternativ för cykling längs parallella vägar. Samtidigt konstaterade Trafikverket att behoven av cykling längs dessa vägar inte var små. Längs vägsträckan bedömdes enbart 10 procent helt sakna behov av cykelinfrastruktur och längs över hälften av sträckan bedömdes det finnas en måttlig eller stor potential för cykling.[220] Totalt sett bedömdes att 63 procent av vägsträckorna uppfyllde framtida behov av vardagscykling. Av rapporten framgår också att hanteringen av cykelåtgärder vid utbyggnad av 2+1-vägar har varierat kraftigt över tid och inom olika Trafikverket-regioner, ofta beroende på ekonomi. Trafikverket-regionerna beskriver hur dåvarande modell för tilldelningen av medel till 2+1-vägar styrdes av kostnaden per kilometer utbyggd 2+1-väg, vilket innebar att cykelinfrastruktur prioriterades bort. Vissa regioner rapporterar även att den då kravställda vägrenen på 0,75 meter ofta varierade och kunde understiga respektive överstiga kravet.

I möten med cykelintresseorganisationer har vi tagit emot synpunkter på Trafikverkets cykelåtgärder, och de brister i framkomlighet som uppstår när myndigheten bygger 2+1-vägar. Företrädare för länsplaneupprättare tar också upp frågan om brister i genomförandet av statliga cykelåtgärder, och hur det finns många exempel på att Trafikverket hänvisar till att cykeltrafikens framkomlighet ska lösas på grusvägsnät som är mycket längre än motorfordonstrafikens alternativ.[221] I en nyare rapport om arbetet med cykelåtgärder från 2021 konstaterar Trafikverket ånyo att det finns brister och att vissa 2+1-vägar har byggts helt utan hänsyn till cykeltrafiken.[222]

5.3 Fallstudier pekar på en varierande kvalitet i pågående och nyligen genomförda åtgärder

I avsnitt 4.1 har vi redovisat att staten har ett betydande ansvar för brister i infrastrukturen som begränsar cykeltrafikens framkomlighet. Denna kvantitativa bild ger dock inte tillräckliga djupgående förklaringar av vad som orsakar dessa framkomlighetsbrister. Vi har därför gjort en mer djupgående genomgång av ett antal nyligen genomförda eller pågående åtgärder i väginfrastrukturen för att bedöma hur cykeltrafikens framkomlighet hanteras och vilken kvalitet som olika åtgärder håller.[223] Här finns en betydande målkonflikt där ekonomiska eller samhällsekonomiska överväganden ställs mot grundläggande framkomlighetsmöjligheter för cyklister (och andra fordon med lägre hastighet).

Vi har sett att kvaliteten i den infrastruktur som nyligen byggts eller planeras att byggas varierar. I en del fall genomförs cykelåtgärder som bidrar till en god framkomlighet utifrån flera kvalitetsaspekter. De brister vi ser gäller att cykeltrafikens framkomlighet ofta har en sekundär roll i förhållande till de huvudsakliga projektmålen (som oftast är att öka motorfordonstrafikens framkomlighet). I vissa fall är Trafikverkets genomförande av en vägåtgärd ett skäl till att framkomligheten för cykeltrafiken försämras betydligt eller upphör, och vi ser cykelåtgärderna på vissa sträckor som ineffektiva då högkvalitativa (och därmed kostsamma) cykelvägar kombineras med framkomlighetsmässiga flaskhalsar.

5.3.1 Flera positiva exempel finns att lyfta i de genomgångna åtgärderna

På sträckor där Trafikverket bygger cykelväg separerad från vägen håller cykelvägen i flera avseenden hög standard vad gäller bredd och liknande tekniska krav. I flera projekt konstaterar vi att cykelvägen i huvudsak håller en gen dragning mellan de målpunkter som Trafikverket bedömt vara viktiga.

Det finns exempel där cykelinfrastruktur har byggts som sannolikt är effektiv i termer av tillräckligt god framkomlighet i förhållande till vad den kostat att bygga. Detta genom att nyttja möjligheten att bygga kompletterande vägnät för långsamtgående trafik, ibland i form av bygdevägar.[224] I ett projekt på väg 97 på sträckan Södra Sunderbyn–Sävast har en 2+1-utbyggnad kompletterats med en parallellväg med lägre tillåten hastighet och som passerar genom de olika byarna längs vägen. Utifrån Trafikverkets kartmaterial framstår lösningen, så som den planerats, som relativt gen och innebär en sammanhängande länk av relativt likvärdig standard. Vi har här inte kontrollerat utfallet gällande hur den byggda vägen ser ut.

På väg 49 mellan Skövde och Igelstorp har Trafikverket planerat att nyttja en banvall efter en nedlagd järnväg som parallell cykelväg vid utbyggnad av vägen till 2+1-väg.[225] Dragningen av cykelvägen blir gen och sannolikt mer attraktiv då den separerats något från motorfordonstrafiken.

5.3.2 Ofta är cykeltrafikens framkomlighet lågt prioriterad och sekundär i förhållande till andra målsättningar

I vissa exempel planeras ingen form av anpassad cykelmöjlighet längs den 2+1-väg som byggs ut. Detta gäller exempelvis Grohed–Bratteröd som planeras utan cykelväg eller annan framkomlighet för cykeltrafiken. Enligt miljökonsekvensbeskrivningen är cykeltrafiken hänvisad till ersättningsvägar (ofta sämre grusvägar), men det är inte tydligt om dessa bildar ett sammanhängande stråk för cykeltrafiken. Under alla omständigheter utgör det en betydligt lägre ambitionsnivå än den som avses i projektet i övrigt.

Ett annat sådant exempel är utbyggnad av mötesseparering på väg 41 mellan Fritsla och Kråkered. I detta fall anger Trafikverket i vägplanen att det finns alternativa mindre vägar för cykeltrafiken, vilket dock, enligt den information som finns i NVDB, inte stämmer för flera centrala reserelationer. Trafikverket har i samrådsredogörelsen bemött påpekanden om detta från bland annat Länsstyrelsen med att cykelåtgärder inte bedömts vara nödvändiga i Trafikverkets planering och åtgärdsbeskrivning. Vi kan inte se att detta svar grundas i exempelvis en bedömning som baseras på cyklingspotential i området.

En övergripande iakttagelse är att sammankopplingen av längre stråk av cykelinfrastruktur ofta är sekundärt i Trafikverkets utformning av cykelåtgärder längs statliga vägar. Trafikverket fokuserar i flera projekt på att sammankoppla delsträckor som bedöms vara prioriterade utifrån att de möjliggör pendlingscykling, utan att ta hänsyn till andra typer av resor eller reserelationer. Vi bedömer att detta förvisso kan ha sina effektivitetsmässiga motiv, men att det riskerar att leda till tillgänglighetsmässiga ”öar” där övrigt omgivande vägnät är oattraktivt för cyklister. Det riskerar i sin tur att leda till ett lågt nyttjande eftersom cykeln utan ett sammanhängande system enbart blir ett alternativ i ett fåtal reserelationer.

Ett sådant fall där Trafikverket avser att koppla ihop de relativt sett största målpunkterna med en cykelväg (som vi bedömer håller hög standard), men i övrigt hänvisar cykeltrafiken till 2+1-vägen är på väg 373, Svensbyn–Vitsand. Där saknas cykelinfrastruktur längs den sista kilometern av 2+1-vägen för att ett komplett framkomligt cykelalternativ längs vägen ska uppnås.[226]

Projektet Väg 259 Tvärförbindelse Södertörn är en motortrafikled som planeras passera genom södra Stockholm. På projektets webbplats anges att tvärförbindelsen gynnar cykeltrafiken, men vi har i genomgångar av underlagsmaterialet i projektet inte kunnat se att åtgärden tydligt bidrar till förbättrad framkomlighet för cykeltrafiken. På vissa delar av sträckan anläggs dock cykelvägar där sådana inte funnits förut, vilket är positivt för cykeltrafikens framkomlighet. Till nackdel för cykeltrafikens framkomlighet ersätts redan befintlig cykelinfrastruktur med ny sådan som innehåller ett antal omvägar som inte fanns där innan. Vi bedömer att detta främst är ett resultat av att cykelvägen har förlagts i närhet till motortrafikleden vilket innebär ett antal omvägar i sidled och höjdled, bland annat i form av 360-graderssvängar i anslutning till att cykelvägen korsar motortrafikleden. Den potential som finns längs ledens sträckning för att förkorta cykeltrafikens väg valdes bort i utredningar inför valet av utformning till förmån för att rusta upp redan befintliga cykelvägar.[227]

En ytterligare iakttagelse som vi gör är att när Trafikverket bygger om vägar med det främsta syftet att öka framkomlighet och trafiksäkerhet för motorfordonen, sätts åtgärdens (vägplanens) geografiska avgränsning ofta utifrån detta syfte. Det behöver dock inte nödvändigtvis vara en logisk avgränsning utifrån ett cykelperspektiv, och utgör därmed en risk för att den övergripande sammanhållningen av olika länkar i cykelvägnätet blir bristfällig, även om cykelåtgärden kan vara ambitiös inom vägplanens gränser.

5.3.3 Trafikverket bygger om vägar så att cykeltrafikens framkomlighet faller mellan stolarna

I två projekt konstaterar vi att Trafikverket inleder åtgärder i vägsystemet som efter färdigställandet inte når den avsedda standarden för cykeltrafiken.

Projektet Norrortsleden i norra Stockholm är en motortrafikled utan tillhörande cykelväg som färdigställdes 2008. Möjlighet för cykling fanns på en parallell väg, genom ett kommunalt servitut på en privatägd väg, som dock upphörde till följd av bygget av motortrafikleden. Planen var att genomföra bygget av en cykelväg genom att tilldela en samfällighetsförening ansvaret för bygget med statlig såväl som kommunal finansiering. Enligt media misslyckades denna lösning på grund av ett överklagande av den fysiska placeringen av cykelvägen samt att kostnaden hade underskattats.[228] Framkomlighetsbristen är i dag inte löst, samtidigt som sträckan är viktig för pendling i nordöstra Stockholm.

Projektet för att mötesseparera E18 på sträckan Norrtälje-Kapellskär avsågs innehålla en framkomlig rutt för den mer långväga cykeltrafiken, men vad vi kan se är framkomligheten efter att det projektet färdigställdes inte god för cyklister, bland annat för att rutten innehåller betydande omvägar. Det handlar enligt artiklar i lokalpressen i praktiken även om bristande skyltning samt om att cykeltrafik hänvisas till leriga småvägar som används för skogsbruk. I detta sammanhang lyftes också att projektet försökt nå en överenskommelse på frivillig väg med enskilda markägare som valde att neka bland annat för att de inte önskade att ha ett underhållsansvar utan ersättning.[229]

Den gemensamma nämnaren för dessa åtgärder är att överenskommelser mellan olika markägare under projektets gång blir omöjliga att uppnå.

5.3.4 Att hänvisa till mindre grusvägar utgör en risk för singelolyckor och bristande orienterbarhet

Trafikverket bygger eller hänvisar ofta till cykelinfrastruktur med grusunderlag, ibland kallat för sommarcykelväg. Detta kan vara en kostnadsbesparande åtgärd, men utgör också ett betydande hinder. Låg friktion på grus är en vanligt förekommande anledning till singelolyckor. Vi ser också att mindre, ofta enskilda, befintliga grusvägar pekas ut som alternativ rutt för cykeltrafiken, vilket då ofta innebär stora omvägar.

Den kraftigt varierande standarden gör att infrastruktursystemet som en helhet inte får jämn standard (se CROW). I ett exempel har vi sett att det funnits klagomål på bristande vägvisning och att cyklister inte hittar den tänkta vägen.[230] Vi konstaterar att behov av skyltning tyder på att infrastrukturen saknar en utformning som är enkel att orientera sig i.

5.3.5 Ineffektivt när Trafikverket kombinerar åtgärder på ett sätt som kraftigt försämrar cykelinfrastrukturens användbarhet

Åtgärdernas effektivitet brister i flera fall utifrån ett användarperspektiv. I flera åtgärder varieras hög standard med mycket låg standard på ett sätt som gör att investeringarna sannolikt blir ineffektiva som en helhet. Risken är att vissa delsträckor utgör flaskhalsar som avgränsar bort flera typer av cyklister som är målgruppen för åtgärden. Ett exempel på detta är 2+1-ombyggnaden på väg 288 mellan Alunda och Gimo där mer långväga och snabbare cykling sannolikt är det största behovet. Cykellösningen inkluderar dock många olika typer av infrastruktur inklusive korta sträckor med sämre grusvägar vilket sannolikt avgränsar bort träningscykling.

En liknande situation gäller för 2+1-utbyggnaden på väg 35 mellan Hackefors och Bankekind där Trafikverket byggt en separat cykelväg på en sträcka på ca 5 kilometer i närheten av Linköping. Denna cykelväg upphör i en större rondell (Vårdsbergsrondellen) där samtliga anknytande vägar är tungt trafikerade, har hög tillåten hastighet och saknar separat cykelinfrastruktur. I detta fall innebär utformningen således en återvändsgränd för en trafiksäkerhetsmedveten cyklist, och cykelvägen saknar således målpunkter för dessa cyklister. Detta kan också ses som ett exempel på bristande projektavgränsning utifrån ett cykelperspektiv.

5.3.6 Sammantaget bedömer vi att många cykelåtgärder ger ett tveksamt mervärde utifrån ett cykelperspektiv

Vår övergripande bild är att Trafikverket inom många projekt fokuserar på att inte försämra cykeltrafikens framkomlighet. I de flesta av de vägplaner vi gått igenom uttrycks inte någon ambition att skapa en standardhöjning för cykeltrafiken på samma sätt som en 2+1-utbyggnad innebär en standardökning för motorfordonstrafiken. I vissa projekt är vår bild att ambitionen är att bygga på ett sätt som innebär så få eller billiga åtgärder som möjligt inom ramen för de krav som finns. Detta kan leda till det problem vi nämner ovan gällande ineffektiva åtgärder, där vissa delsträckor är påkostade, men där användningen av infrastrukturen sannolikt blir låg på grund av att andra delsträckor inte är attraktiva och därmed utgör svaga länkar i kedjan.

Vi har svårt att se någon övergripande logik eller systematik i varför Trafikverket väljer en viss standard på en plats och en annan standard på en annan plats. Vi kan inte i vägplanerna se redovisning som pekar på ett systematiskt tillvägagångssätt för att ange vilka sträckor som ska vara prioriterade. Vi konstaterar att åtgärder inte heller motiveras utifrån en bedömd cyklingspotential, det som finns är ofta mycket kortfattade beskrivningar av målpunkter och uppskattningar av den cykeltrafik som finns på platsen inför ombyggnationen.

Trafikverkets företrädare menar att man i hög grad utgår från regionalt utpekade cykelstråk i sin prioritering av cykeltrafikens framkomlighet på mer perifera platser, och understryker i övrigt ofta att det är regioner och kommuner som har det huvudsakliga ansvaret för cykelinfrastrukturen.[231] Vi konstaterar att staten, utifrån de målsättningar som finns gällande cykeltrafiken, också bör ha en övergripande plan för var cykeltrafik ska prioriteras och vice versa.

5.3.7 Uppföljningen av cykelåtgärder i Trafikverkets årsredovisning återspeglar inte hur framkomligheten utvecklas

I Trafikverkets årsredovisning finns en återkommande tabell som beskriver genomförda tillgänglighetsåtgärder.[232] I denna redovisas antal kilometer nybyggda gång- och cykelvägar samt antal nybyggda planskilda korsningar för gång- och cykeltrafik. Utifrån den bild som vi sammantaget fått av de cykelåtgärder som Trafikverket genomför bedömer vi att redovisningen gör det svårt att ta ställning till i vilken mån situationen i vägsystemet har förbättrats för cykeltrafiken. I vissa fall resulterar ny cykelinfrastruktur inte i en tydlig framkomlighetsförbättring. Det sker också många andra åtgärder och förändringar i vägsystemet utöver att nya cykelvägar byggs, vilka också kan påverka förutsättningarna för cykeltrafiken. Vi bedömer att uppföljningen inte ger en helhetsbild av hur cykeltrafikens framkomlighet utvecklas i det statliga vägnätet från år till år.

5.4 Basunderhåll av cykelinfrastruktur sker på ett likartat sätt på de flesta platser trots varierande behov

I avsnitt 2.1.1 visar vi att cyklister är överrepresenterade vad gäller dödsolyckor och allvarliga skador i trafiken. Eftersom ca 80 procent av cykelolyckorna är singelolyckor, som huvudsakligen beror på infrastrukturens underhåll eller utformning, är underhållsinsatserna centrala i arbetet med nollvisionen.

Trafikverket ansvarar för underhållet av ungefär 13 procent av cykelvägnätet i Sverige, samt för det nationella vägnätet som också kan användas för cykeltrafik i vägrenen. Enligt en studie från VTI om oskyddade trafikanters inblandning i olyckor och deras skadeutfall sker ungefär 36 procent av de dödsolyckor som drabbar cyklister på statliga vägar. Motsvarande siffra för allvarligt skadade är 10 procent.[233] Därmed är dödsolyckor betydligt vanligare på statliga vägar (i förhållande till andel cykelvägnät) medan allvarliga olyckor i övrigt är något ovanligare.

Studien visar också att ojämnheter och hål, snö och is samt löst grus är de vanligaste orsakerna till olyckor. Löst grus är en lika vanlig orsak till olyckor som halka i form av snö och is. Studien visar även att löst grus är den vanligaste olycksorsaken under de varma månaderna juni till september.[234]

Trafikverket upphandlar den löpande skötseln (basunderhållet) av cykelinfrastruktur som en integrerad del av det generella basunderhåll som omfattar hela det statliga vägnätet. Trafikverket har likartade så kallade baskontrakt för de 108 områden som det statliga vägnätet är indelat i.[235] När det gäller basunderhållet av cykelinfrastruktur har Trafikverket två möjliga nivåer av underhåll, ”normal” eller ”hög”.

Den högre standarden är tänkt att användas på högtrafikerade sträckor (till exempel vid skolor, serviceboenden eller resecentra) eller på sträckor som används mer frekvent av personer med funktionsnedsättning. Trafikverket upphandlar i vissa fall även sopsaltning om en statlig cykelväg ansluter till en kommunal cykelväg där sådant underhåll genomförs. Företrädare för Trafikverket menar dock att nivån hög sällan används och detsamma gäller sopsaltning.[236]

För vinterunderhåll av vägar finns fem olika klasser i underhållet beroende på hur trafikerad sträckan är. Därmed finns en betydligt större variation relaterat till trafikmängd i förhållande till den normalnivå som (enligt ovan) oftast används för cykelinfrastrukturen. Vi konstaterar att det sannolikt finns en potential att anpassa underhållet mer till de lokala behoven, så att centrala cykelstråk prioriteras i högre grad samtidigt som perifera stråk sannolikt kan prioriteras lägre.

6. Regeringens styrning

Regeringen har vidtagit ett flertal åtgärder både för att skapa ett kunskapsunderlag kring cyklingens förutsättningar och för att förbättra dessa förutsättningar. Antalet åtgärder som mer direkt kan påverka framkomligheten i cykelinfrastrukturen och leda till bättre trafiksäkerhet har dock varit få. Vi kan sammantaget konstatera att andelen som cyklar inte ökar och att trafiksäkerheten för cyklister inte har blivit bättre över tid. Inte heller har riksdagens intentioner om en sammanhängande cykelinfrastruktur uppnåtts. Våra viktigaste iakttagelser i detta kapitel är:

• Den nationella cykelstrategin omfattar viktiga områden för cyklingen, men få konkreta åtgärder. Strategin har inte uppdaterats sedan 2017 och har idag en undanskymd roll.
• Regeringen har gett flera utredningsuppdrag om regeländringar för att främja ökad cykeltrafik, men dessa uppdrag har inte lett till några betydande förändringar av regelverket.
• Anslag avsedda för åtgärder i cykelinfrastrukturen har delvis gått till andra typer av åtgärder.
• Kunskapsunderlaget kring cykling har förbättrats under senare år, till följd både av uppdrag som regeringen gett myndigheter, och olika forsknings- och utvecklingsåtgärder som regeringen initierat.

6.1 Den nationella cykelstrategin gäller, men har en undanskymd roll

Regeringens nationella cykelstrategi från 2017[237] för att främja en ökad och säker cykling avspeglar i stort riksdagens intentioner för cykeltrafiken. Dock innehåller strategin endast ett fåtal konkreta åtgärder och är mer av en lägesbild av cyklingens utmaningar och regeringens övergripande inriktning. Det är därför delvis oklart hur riksdagens målsättningar ska omsättas i åtgärder som kan realisera en ökad och säker cykling.

Bakgrunden till cykelstrategin var ett tillkännagivande från riksdagen om att regeringen borde ta fram en cykelstrategi.[238] Trafikutskottet menade i tillkännagivandet att en cykelstrategi skulle beakta vikten av en sammanhängande cykelinfrastruktur och att cykeln borde betraktas som ett eget transportsätt.[239] Regeringskansliets företrädare framhåller att strategin inte är ett formellt styrdokument, utan ett sätt för regeringen att lyfta cykelfrågan och få andra aktörer att bidra.[240] De insatsområden som regeringen beskriver i strategin handlar till exempel om att lyfta cykeltrafikens roll i samhällsplaneringen och att främja en funktionell och användarvänlig infrastruktur. Regeringen räknar i strategin upp flera redan beslutade åtgärder, till exempel en tvåårig satsning på cykelfrämjande åtgärder motsvarande 100 miljoner kronor[241] och breddningen av stadsmiljöavtalen till åtgärder för ökat cyklande.[242] I anslutning till strategin beslutade regeringen om ytterligare uppdrag, däribland en kunskapssammanställning från VTI om barns och ungas minskade cyklande och ett uppdrag till Trafikanalys om en metod för systematiska mätningar av cykeltrafik på lokal och regional nivå.[243] Det nationella cykelbokslutet (avsnitt 6.5) beskrivs också som ett resultat av cykelstrategin.[244] Strategin innehöll även ett nytt förslag om att kommuner skulle få inrätta cykelgator.

Regeringen lyfter fram vikten av att Trafikverket kontinuerligt arbetar för att förbättra förutsättningarna för cykling när ny infrastruktur planeras.[245] Vi konstaterar dock att det inte framgår av strategin hur regeringen ska säkerställa att Trafikverket prioriterar åtgärder för en mer sammanhängande och funktionell cykelinfrastruktur.

Regeringen ser även ett behov av bättre uppföljning av statens medel för transportinfrastruktur och av skärpta krav på återrapportering vad gäller nationell plan och länsplanerna. I det senaste fastställelsebeslutet om nationell plan finns ett avsnitt om uppföljning av bland annat trimningsåtgärder där cykelpotten ingår.[246] Cykelrapporteringen i Trafikverkets årsredovisning har också förtydligats och delas upp mer ingående på länsplan och nationell plan för att det ska bli enklare att följa upp hur många cykelåtgärder som görs.[247]

Cykelstrategin beslutades 2017 och har inte uppdaterats sedan dess. Intresseorganisationer och andra aktörer har lyft frågan om huruvida cykelstrategin är aktuell. Enligt Regeringskansliet är den giltig tills regeringen beslutat om en ny, uppdaterad eller kompletterad inriktning.[248] Vi konstaterar att det går att ifrågasätta hur användbar cykelstrategin är i och med att regeringen inte håller den tillgänglig för allmänheten annat än via Regeringskansliets diarium.

6.2 Regeringen har fyra primära verktyg för att påverka utvecklingen för cykeltrafiken

Regeringen har fyra primära verktyg för att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken.[249] Dessa är regler, anslag, myndighetsstyrning, samt forskning och utveckling. Regeringen har vidtagit flera styråtgärder med bäring på cykling, både med anledning av riksdagens tillkännagivanden och intentioner och i linje med de transportpolitiska målen. Det rör sig främst om kunskapshöjande och samordnande åtgärder för att främja cykling, och regeringen har därigenom tillgång till ett bredare underlag både för uppföljning av myndigheternas arbete och utvecklingen mot en ökad och säkrare cykling.

Dock konstaterar vi att andelen som cyklar inte har ökat och att trafiksäkerheten för cyklister inte blivit bättre över tid. Trots den utvecklingen har regeringen inte justerat sin styrning mot åtgärder som har en mer direkt påverkan på sådana insatser som leder till en mer framkomlig infrastruktur och bättre trafiksäkerhet.

6.2.1 Trots flera utredningar har reglerna som rör cykeltrafik ändrats i liten utsträckning

Regeländringar som verktyg för att främja ökad cykeltrafik har varit föremål för olika utredningar under perioden 2014–2024. Regeringen har gett både Transportstyrelsen och Trafikverket i uppdrag att utreda regelfrågor som rör cykling. Utredningarna har syftat till att främja cykeltrafiken, vilket är i linje med riksdagens intentioner, och har omfattat flera möjliga regeländringar. Vi konstaterar dock att utredningarna inte medfört några betydande förändringar av regelverket (se kapitel 3).

6.2.2 Anslagen till cykelåtgärder har delvis gått till annat

Regeringens anslag till cykelåtgärder har under den granskade perioden bestått av cykelpotten i nationell plan för transportinfrastruktur, finansiering via stadsmiljöavtalen, samt extra satsningar vid ett par tillfällen.

Regeringen har i de senaste nationella planerna ökat cykelpotten till investeringar i cykelåtgärder i det statliga och regionala vägnätet. Regeringskansliet framhåller att cykelåtgärder, utöver de som finansieras via cykelpotten, även ingår i flera väginvesteringar, men där inte är separat redovisade. Granskningen visar att endast drygt halva cykelpotten har använts till investeringar i cykelåtgärder (se kapitel 4). Resterande del har gått till annat inom anslaget för trimningsåtgärder. Ett annat exempel är den extra satsningen på 1 miljard kronor till samfinansiering av länsplanerna i den nationella planen 2022–2033. Beslutsprocessen har inneburit att dessa medel inte kommer till nytta för nya cykelåtgärder utan endast i vissa fall har använts för att hantera fördyringar.

Stadsmiljöavtalen har under en period gett regioner och kommuner en möjlighet att söka statlig medfinansiering för cykelinvesteringar. Avtalen har varit föremål för flera beslut av regeringen under den granskade perioden; exempelvis har anslaget breddats till åtgärder för ökad och säker cykling, höjts och förlängts.[250] Det senaste beslutet innebär dock en förkortning och snabbare utfasning av avtalen än vad som angavs i nationell plan 2022–2033. Regeringens motiv var att man ville finansiera andra satsningar.[251] Vi konstaterar att stadsmiljöavtalen har lyfts fram som en konkret och positiv åtgärd i våra intervjuer med SKR och deras nätverk för trafiksäkerhetschefer och för länsplaneupprättare.

6.2.3 Regeringen har gett ansvariga myndigheter ett flertal uppdrag kring främjande av cykling

Regeringen har under den granskade perioden gett flera uppdrag åt ansvariga myndigheter i syfte att främja cykling. Sammantaget bör regeringen därmed ha en relativt god bild av utvecklingen vad gäller andelen som cyklar och hur trafiksäkerheten ser ut. Trots detta går utvecklingen inte i önskad riktning.

Som beskrivits ovan har Transportstyrelsen genomfört flera utredningar kring regler. Därutöver har Trafikverket haft ett främjandeuppdrag kring planering av åtgärder för att fler ska välja cykel som transportmedel.[252] En del handlade om hur Trafikverket beaktar tillgänglighet för cyklister i samband med ombyggnation av vägar och införande av mötesseparering. Trafikverket har även ett relativt nytt uppdrag kring förutsättningar för aktiva transporter.[253] Trafikverket följer sedan 2017 årligen upp utvecklingen inom cykling och rapporterar i samband med uppföljningen det nationella cykelbokslutet (kap. 6.2.4). Kopplat till regeringens arbete med nollvisionen tar Trafikverket också fram en årlig analysrapport över trafiksäkerhetsarbetet för vägtrafik.[254] Rapporten tas fram i samarbete med VTI och Transportstyrelsen.

6.2.4 Flera forsknings- och utvecklingsåtgärder har vidtagits på senare år

Forskning, utveckling och uppföljning kan förbättra regeringens beslutsunderlag och ligga till grund för en justering av styrningen så att den blir mer effektiv. Regeringen har initierat och genomfört ett antal kunskapshöjande och samordnande styrinsatser om cykling, däribland följande åtgärder:

• Nationella cykelrådet bildades 2007 och är ett forum för samverkan som arbetar för ökad och säker cykling och leds av Trafikverket. I rådet deltar 14 organisationer och myndigheter.[255] Cykelrådet publicerar vartannat år ett cykelbokslut som omfattar statistik, undersökningar och indikatorer kopplade till faktorer som påverkar cykling.[256] Syftet är att följa upp cyklingen med fokus på ökad och säker cykling. Utfallet för 2023 visar att utvecklingen inte går i önskad riktning.
• Cykelcentrum, nationellt kunskapscentrum för forskning och utbildning inom cykling, inrättades 2018 vid Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI).[257] Satsningen uppgick till 5 miljoner kronor per år från 2018 till 2023.[258] För 2024 och 2025 anger regeringen att VTI:s ramanslag får användas till Cykelcentrum.[259]
• Regeringen har även två gånger[260] utrett frågan om ett nationellt mål specifikt för cykling, men har trots detta inte beslutat om ett nationellt cykelmål.[261]

Ett större internationellt erfarenhetsutbyte bidrar till ökad kunskap. Vi konstaterar dock att Sverige inte deltar eller har deltagit fullt ut i europeiska samarbeten. Det gäller till exempel i arbetet med att utveckla FN-konventionerna om vägtrafik respektive vägmärken och signaler på cykelområdet genom att delta i UNECE:s expertgrupp för cykelinfrastruktur. Regeringen har inte levererat nationella data över Sveriges cykelinfrastruktur till expertgruppen för cykelinfrastruktur.[262] Sverige tillåter inte heller skyltning av EuroVélo-nätverkets[263] cykelrutter, till skillnad mot 25 andra europeiska länder[264], trots att främjande av turismcykling är en del av den svenska cykelstrategin.[265]

7. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat regeringens, Trafikverkets och Transportstyrelsens arbete med att uppnå riksdagens målsättningar om att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken. Riksrevisionen bedömer att statens insatser inte har varit effektiva. De åtgärder som regeringen och myndigheterna genomfört i form av reglering, infrastruktur och övrig styrning har inte i någon substantiell mening bidragit till ökad och mer trafiksäker cykling. Riksrevisionen konstaterar att de högt ställda målsättningarna hos riksdag och regering därmed inte har motsvarats av åtgärder som tillräckligt påverkar förutsättningarna i verkligheten.

Regeringen har gjort flera satsningar samt utvecklat kunskapsunderlaget, uppföljningen och målstyrningen avseende cykeltrafikens förutsättningar. Detta kan lägga en bra grund, men regeringen har sedan inte genomfört åtgärder i lagstiftning och infrastruktur som tillräckligt bidrar till att cykeltrafiken ökar och blir mer trafiksäker. Det kvarstår till exempel flera grundläggande hinder för en effektiv planerings- och genomförandeprocess för åtgärder i cykelinfrastrukturen. Det gäller bland annat statens möjligheter att bygga friliggande cykelvägar.

Trafikverket ansvarar för de statliga vägarna. Riksrevisionen har funnit att det är mycket mer vanligt med brister i framkomligheten för cykeltrafiken på dessa vägar än på kommunala vägar. När Trafikverket bygger ny infrastruktur saknas dessutom ofta tillräcklig hänsyn till sådana faktorer som gör cykelinfrastruktur attraktiv. Riksrevisionen bedömer att ett viktigt skäl är att Trafikverket, bland annat till följd av ovan nämnda hinder, har en otydlig roll på cykelområdet. Trafikverket påverkas också av att det är oklart hur cykeltrafikens framkomlighet ska vägas mot kostnader och samhällsekonomi. Riksrevisionen bedömer vidare att Trafikverket saknar en helhetsbild över var framkomligheten i cykelinfrastrukturen brister och tillräckliga analysverktyg för att veta vilka åtgärder som är mest effektiva.

Transportstyrelsen har utrett ett antal regeländringar utan att ha genomfört tillräckliga analyser som baseras på faktiska konsekvenser i transportsystemet. Det har gjort att många bedömningar står i kontrast till vad forskning och erfarenheter i en mängd andra länder visar. Transportstyrelsen har också gjort en generell bedömning att nya eller ändrade regler inte kommer att öka andelen cyklister; i stället hänvisas till åtgärder i cykelinfrastrukturen. Denna bedömning står i tydlig kontrast till den inom transportområdet viktiga fyrstegsprincipen, som handlar om att ur effektivitetssynpunkt undvika kostsamma investeringar om enklare åtgärder kan lösa en brist i transportsystemet.

7.1 Flera grundläggande hinder återstår för en effektiv planerings- och genomförandeprocess

Cykelinfrastrukturen kännetecknas ofta av bristande framkomlighet och på många platser hänger den inte ihop i ett logiskt, sammanhängande och överblickbart system. På många sträckor mellan och inom tätorter i Sverige saknas därför ett tillräckligt trafiksäkert alternativ för att cyklister ska kunna, eller vilja, ta sig fram. Detta gäller även inom avstånd där cykeln är ett konkurrenskraftigt färdmedel. Riksrevisionen har i en studie av nästan 2 500 tätortspar konstaterat att brister som hindrar cyklister från att ta sig fram på ett trafiksäkert sätt är avsevärt vanligare på statliga vägar än på kommunala vägar. Inom tätorter saknas dessutom cykelvägar längs statliga vägar som är tungt trafikerade och har hög tillåten hastighet betydligt oftare än på motsvarande kommunala vägar. Staten har därför ett betydande ansvar för de framkomlighetsbrister för cykeltrafiken som återstår i vägnätet.

Framkomlighetsbristerna gör att cykelinfrastrukturen skiljer sig på ett grundläggande sätt från hur infrastrukturen ser ut för motorfordonstrafiken. Riksrevisionen bedömer att detta åtminstone delvis är ett resultat av ett antal hinder inom den statliga verksamheten som gör att planeringen av cykelinfrastruktur blir mer ineffektiv och komplex än nödvändigt.

7.1.1 Staten hindrar sig själv från att bygga friliggande cykelinfrastruktur, med betydande konsekvenser…

Det krav på funktionellt samband mellan väg och cykelväg som följer av den tolkning som Trafikverket gjort av väglagens förarbeten, innebär att staten inte anser sig kunna bygga friliggande cykelinfrastruktur. I stället måste åtgärder för cykeltrafiken placeras i direkt närhet till en statlig väg som behöver avlastas från cykeltrafiken.

Riksrevisionen bedömer att det medför begränsningar som försämrar möjligheten att bygga attraktiv cykelinfrastruktur med hög framkomlighet. Det hindrar även den flexibilitet som krävs för att minimera markintrång och sannolikt minskas också kostnadseffektiviteten i genomförandet av statliga vägåtgärder. Dessutom medför dessa begränsningar en uppenbar risk för att ingen aktör ser ansvaret för cykeltrafikens framkomlighet som sitt, eftersom begränsningarna leder till att planerings- och finansieringsansvar bollas mellan stat och kommun.

Riksrevisionen bedömer dessutom att mycket talar för att det finns möjlighet att göra en bredare tolkning än Trafikverket gjort när det gäller i vilken mån funktionellt samband innebär ett krav på fysisk närhet. Orsaken till det är att Riksrevisionen konstaterar att det inte finns något uttalat krav på ett visst avstånd mellan vägbanan och cykelvägen i väglagen eller dess förarbeten. Det talar för att Trafikverket redan i dag har möjlighet att bygga friliggande cykelvägar så länge som dessa syftar till att avlasta vägen.

Kravet på att en cykelväg måste avlasta en väg medför dock att Trafikverket inte kan bygga cykelvägar längs befintliga motorvägar, eller när det inte finns en statlig väg som cykelvägen kan kopplas till. Detta kan i sin tur medföra svårigheter i de fall där syftet med en ny cykelväg främst är tillgänglighetsförbättringar för cykeltrafiken. Dessa begränsningar följer av tolkningen av begreppet allmän samfärdsel i väglagen och dess förarbeten.

Riksrevisionen bedömer sammantaget att staten har bakbundit sig själv när det gäller att på ett effektivt sätt bygga cykelinfrastruktur som kan bidra till förbättrade förutsättningar för cykeltrafiken. Det är inte förenligt med att staten har högt ställda målsättningar för cykeltrafiken. Riksrevisionen bedömer också att det inte förefaller finnas hållbara motiv eller fördelar med dagens ordning. De vanliga principerna som styr vilken väghållare som ansvarar för olika delar av vägnätet (exempelvis att kommuner främst svarar för gatunätet i tätort) är en tydligare utgångspunkt. Dessa principer definierar vilken aktör som har ansvaret för åtgärder beroende på vilken del av vägnätet som berörs. Riksrevisionen bedömer att dessa principer bör gälla även för sådan väginfrastruktur som avser cykeltrafik.

7.1.2 … som också fortplantar sig in i Trafikverkets interna styrning

Riksrevisionen bedömer att begränsningarna som följer av Trafikverkets tolkning av väglagens förarbeten får genomgripande påverkan även i den interna styrningen på Trafikverket. Trafikverkets styrning har formulerats i en grundläggande princip för när det är aktuellt att bygga statlig cykelinfrastruktur.

Principen är främst ett resultat av Trafikverkets tolkning av väglagens förarbeten, men den innebär också ytterligare begränsningar när det gäller statliga vägar som passerar genom tätorter. Ansvaret att hantera cykeltrafikens framkomlighet läggs på kommuner och regioner utan hänsyn till dessa aktörers förutsättningar att hantera detta i samordning med statliga åtgärder i väginfrastrukturen. Principen innebär i praktiken att cykelåtgärder har en annan rangordning än åtgärder som avser motorfordonstrafiken.

7.1.3 Det saknas grundläggande krav på framkomlighet

Riksdagen har uttryckt en vilja att cykelinfrastrukturen ska vara sammanhängande och hålla en så enhetlig standard som möjligt. Samtidigt pekar den framkomlighetsstudie som Riksrevisionen gjort inom granskningen på att staten är tydligt överrepresenterad som väghållare när det gäller vägsträckor som begränsar cykeltrafikens framkomlighet, både mellan och inom tätorter. Riksrevisionen bedömer att tillräckligt tydliga kravställningar gällande framkomlighet saknas både i styrningen av Trafikverket, och inom Trafikverket. Trafikverkets interna riktlinjer utgår från att lösningarna för cykeltrafikens framkomlighet bedöms främst i det enskilda infrastrukturprojektet, snarare än utifrån någon mer övergripande plan för hur cykeltrafikens framkomlighet ska öka, och var detta är prioriterat.

Trafikverket tar inte heller motsvarande helhetsansvar för cykeltrafikens framkomlighet som man gör för motorfordonstrafikens, ens i de vägåtgärder som myndigheten själv inleder. Det finns flera exempel på vägåtgärder där Trafikverket förbättrar framkomligheten för motorfordonstrafiken samtidigt som framkomligheten för cykeltrafiken påverkas negativt eller till och med upphör. Det finns också exempel på att Trafikverket bygger på ett sätt som är suboptimalt dels för cykeltrafiken, dels ur effektivitetshänseende. Detta genom att varva högkvalitativ och knappt framkomlig cykelinfrastruktur, med resultatet att nyttjandet sannolikt blir lågt.

7.1.4 Det är otydligt hur Trafikverket ska väga framkomlighet mot kostnader och samhällsekonomi

Riksrevisionen bedömer att det finns en grundläggande målkonflikt mellan å ena sidan målsättningar avseende cykeltrafikens framkomlighet och trafiksäkerhet, och å andra sidan målsättningar om samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Det påverkar särskilt Trafikverket som ansvarar för många vägsträckor där antalet cyklister som kan förväntas trafikera infrastrukturen kanske inte är så stort. Kostnaderna för cykelinfrastruktur kan då vara höga i förhållande till vad som kan motiveras på samhällsekonomisk grund. Detta måste dock ställas mot att det samtidigt finns flera målsättningar och tydliga ambitioner avseende ökad och mer trafiksäker cykling, liksom det transportpolitiska delmålet om att alla ska ha en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet. Det senare leder till exempel till att staten finansierar kollektivtrafik på platser där det inte är kommersiellt gångbart.

Riksrevisionen bedömer att detta är en grundläggande målkonflikt som inte är tydligt utredd. Det saknas konkretion gällande utgångspunkterna för hur dessa målsättningar ska vägas mot varandra.

7.1.5 Trafikverket har inte tillräckliga underlag för att prioritera cykelåtgärder effektivt

Riksrevisionen bedömer att Trafikverket saknar den helhetsbild som krävs för att kunna genomföra de mest effektiva åtgärderna för cykeltrafiken i transportsystemet. Ett skäl till detta är att de indikatorer som Trafikverket i dag använder för att följa upp hur cykelinfrastrukturen utvecklas inte är tillräckligt träffsäkra för att ge insyn i hur läget för cykeltrafiken utvecklas i termer av framkomlighet. Riksrevisionen bedömer också att Trafikverket med hjälp av de datakällor man redan förfogar över bör kunna utveckla sin helhetsbild av cykeltrafikens framkomlighet och använda denna i sin planering.

Ett annat skäl till att den nödvändiga helhetsbilden saknas är att Trafikverket i låg grad räknat på de samhällsekonomiska effekterna av cykelåtgärder. Riksrevisionen bedömer att ett bidragande skäl till detta är att Trafikverket saknar ett samhällsekonomiskt beräkningsverktyg för cykelåtgärder. Trafikverket har nyligen tagit fram en beräkningshandledning som förbättrat möjligheterna, men den är i hög grad begränsad till att bedöma kvalitativa effekter. Det gör det fortsatt svårt att göra jämförelser mellan olika cykelåtgärder för att välja ut sådana som är effektiva. Det finns därmed ett behov av att ta fram ett beräkningsverktyg som ger tillförlitliga resultat. Framtagandet av ett sådant verktyg behöver baseras på ett förarbete där Trafikverket inhämtar fördjupad kunskap om hur de samhällsekonomiska effekterna av cykling kan beräknas.

7.2 Cykelåtgärder har prioriterats lågt i de statliga planerings- och genomförandeprocesserna

Att cyklingens roll har tydliggjorts på den övergripande målnivån hos riksdagen och i bland annat regeringens cykelstrategi har inte fått ett tydligt genomslag i nationell planering av ny infrastruktur. Regeringen har initierat satsningar på bland annat ökad cykelpott i den senaste planomgången för nationell plan 2022–2033, men har varken i uppdrag om åtgärdsplanering eller val av namngivna åtgärder satt fokus på eller prioriterat cykelåtgärder. I planen 2018–2029 fanns ett medskick i uppdraget om åtgärdsplanering till Trafikverket, men ingen namngiven cykelåtgärd kom med i planen. Regeringen har heller inte i uppdraget till regionerna avseende val av åtgärder i länsplanerna uttryckt den statliga ambitionen om förbättrade förutsättningar för cykeltrafiken, och har över tid minskat länsplanernas storlek. Riksrevisionen bedömer att det avspeglar låga ambitioner för cykeltrafiken i arbetet med de nationella planerna.

Riksrevisionen bedömer dock att en ännu större problematik finns i att staten inte följer de prioriteringar som har gjorts i den nationella planen eller i länsplanerna. En aviserad satsning på samfinansiering av cykelåtgärder i länsplanerna 2022–2033 har inte kommit till avsedd användning, och endast ungefär hälften av cykelpottens medel användes som tänkt under åren 2018–2023. De medel som inte användes fördelades i stället på andra ändamål inom anslaget för trimningsåtgärder. Även för de åtgärder som regionerna har prioriterat i länsplanerna finns problemet att medlen inte kommer till användning. Det har än större betydelse eftersom länsplanerna är den i särklass största källan till statliga medel för satsningar på cykelåtgärder. Trafikverket använder endast knappt hälften av de medel som regionerna valde att lägga på cykelåtgärder på statliga vägar under perioden 2022–2025 (och efter detta ersätter nya länsplaner). Att en så liten del av medlen används till att genomföra åtgärder i förhållande till vad som planerats är inte något som karaktäriserar de namngivna åtgärderna i den nationella planen eller övriga trimningsåtgärder.

7.3 Regeringens styrning får inte genomslag i faktiskt förbättrade förutsättningar för cykling

Riksrevisionen konstaterar att det i regeringens styrning saknas fokus på konkreta åtgärder som leder till att cyklingen kan öka, att trafiksäkerheten förbättras i enlighet med nollvisionen och att riksdagens intention om ett sammanhängande cykelvägnät nås.

Regeringen gör i cykelstrategin från 2017 en analys av cyklingens utmaningar som i stort är i linje med riksdagens uttalanden. Cykelstrategin omfattar dock få konkreta åtgärder och vare sig andelen som cyklar eller trafiksäkerheten för cyklister har utvecklats i positiv riktning sedan strategin antogs. Regeringen har heller inte gjort någon uppföljning eller utvärdering av cykelstrategin trots att den antogs för åtta år sedan. Enligt Regeringskansliet är cykelstrategin fortsatt aktuell, men Riksrevisionen konstaterar att den inte ens är enkelt tillgänglig för omvärlden.

Utöver det fåtal konkreta åtgärder som cykelstrategin omfattar har regeringen genomfört flera kunskapshöjande och uppföljande åtgärder kring cykling under den senaste tioårsperioden. Dessa inbegriper exempelvis inrättandet av ett nationellt cykelråd som publicerar ett cykelbokslut, VTI:s kunskapscentrum för cykling, Trafikverkets analys av trafiksäkerhetsutvecklingen och Trafikanalys uppföljning av de transportpolitiska målen. Riksrevisionen bedömer å ena sidan att dessa åtgärder sammantaget borde skapa förutsättningar för regeringen att justera styrningen över tid så att den blir mer effektiv i att nå uppsatta mål. Samtidigt visar granskningen å andra sidan att den hittillsvarande styrningen inte får genomslag när det gäller konkreta åtgärder i infrastrukturen. Regeringen har trots detta inte justerat sin styrning, till exempel genom att förtydliga direktiven till Trafikverket.

Regeringen har också gett ett antal uppdrag till ansvariga myndigheter. Det handlar bland annat om utredningsuppdrag till Transportstyrelsen om reglering, uppdrag om nationellt mål för ökad cykling till Trafikanalys och VTI, samt ett uppdrag om främjande av cykling till Trafikverket. Riksrevisionen konstaterar att flera av dessa åtgärder inte resulterat i någon förändring. Även om uppdragen är kunskapshöjande har de i begränsad utsträckning lett till konkreta förbättringar.

Riksrevisionen bedömer att både regeringens och ansvariga myndigheters helhetssyn brister i fråga om hur olika styråtgärder sammantaget kan förbättra förutsättningarna om de genomförs. Riksrevisionen konstaterar exempelvis att Transportstyrelsen (som har ansvaret för trafikregleringar) förordar utbyggd infrastruktur som det primära sättet att nå ökad cykling, medan Trafikverket (som har ansvaret för infrastrukturen) menar att fler tillåtna typer av trafikregleringar skulle förbättra tillgängligheten för cykeltrafiken till försumbara kostnader. Vi har också noterat att Transportstyrelsen i föreskrift har allmänna råd för när cykeltrafik ska separeras från övrig trafik som håller en betydligt högre kravnivå än den som Trafikverket anger i VGU, sin regelsamling för vägbyggnad.

7.4 Brister i konsekvensanalyser har motverkat relevanta regeländringar

Regeringen har under den granskade perioden gett flera uppdrag om ändrade trafikregler i syfte att förbättra förutsättningarna för cykeltrafiken. Till exempel har Transportstyrelsen haft uppdrag avseende regeländringsförslag rörande cykling mot enkelriktat och högersväng mot rött. De olika utredningar som gjorts har dock endast resulterat i få förslag och mindre ändringar i lagstiftningen.

Riksrevisionen bedömer att ett viktigt skäl till avsaknaden av förslag om ändrade trafikregler är bristande konsekvensanalyser i Transportstyrelsens utredningar. Den gemensamma nämnaren för de konsekvensanalyser Riksrevisionen har gått igenom är att de är resonemangsbaserade utan hänvisning till någon empirisk grund såsom forskning eller utvärderingar. Riksrevisionen noterar också att Transportstyrelsen har gjort en snävare tolkning av vad som är tillåtna regeländringar enligt två FN-konventioner, än den som många andra aktörer i Europa gjort. Den expertgrupp inom FN-systemet som 2022–2024 arbetade med cykelfrågor, och en stor del av medlemsländerna som ratificerat konventionerna, har gjort en annan tolkning av vad konventionerna medger. Många länder har infört dessa ändringar i sin nationella lagstiftning. Sverige deltog inte heller i expertgruppens arbete, trots att den har arbetat med gemensamma definitioner för cykelinfrastruktur och ändringsförslag avseende konventionerna på cykelområdet. Deltagande i expertgruppen hade kunnat ge möjlighet att föreslå sådana åtgärder som Transportstyrelsen menar krävs för att möjliggöra regeländringarna.

Transportstyrelsen har också gett uttryck för en mer generell uppfattning om att nya eller ändrade trafikregler inte kommer att få andelen resor med cykel att öka, utan att det framför allt är åtgärder i infrastrukturen som kan leda till ökad cykling. Riksrevisionen konstaterar att infrastrukturens utformning och kvalitet är av stor betydelse för cyklingen, men att det samtidigt finns krav på att medlen till infrastruktur ska användas så effektivt som möjligt. Regeländringar har enligt Riksrevisionens bedömning möjlighet att både påverka valet av transportsätt och leda till ett mer effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Detta motsvarar de två första stegen i den så kallade fyrstegsprincipen som riksdagen ställer sig bakom och som Trafikverket arbetar utifrån. Riksrevisionen bedömer därför att det finns möjligheter för Transportstyrelsen att bidra till ett mer effektivt transportsystem genom att överväga hur regeländringar bidrar till att på ett kostnadseffektivt sätt åtgärda brister. Riksrevisionen bedömer dock också att Transportstyrelsens ansvar att tillämpa fyrstegsprincipen är otydligt, även om Transportstyrelsen ska arbeta för att uppfylla de transportpolitiska målen som i sin tur i hög grad fokuserar på ett effektivt nyttjande av transportsystemet.

7.5 Genomförandet av statliga cykelåtgärder har brister och underhållet kan prioriteras mer effektivt

Riksrevisionen bedömer att det finns en betydande förbättringspotential i de cykelåtgärder som Trafikverket genomför om man i högre grad utgår från ett bredare perspektiv på kvalitet. Det kan exempelvis handla om sådant som framgår av de fem grundläggande kvalitetskriterier som har definierats av det nederländska forskningsinstitutet CROW. Trafikverket kravställer teknisk kvalitet såsom cykelvägens bredd på ett tillräckligt sätt, men tar ofta inte tillräcklig hänsyn till sammankopplingen av större stråk och hur gen cykelinfrastrukturen är (i höjdled och i sidled).

Riksrevisionen konstaterar också att många aktörer, liksom Trafikverkets egna företrädare, framhåller att den fysiska planeringsprocessen gällande mindre eller medelstora infrastrukturåtgärder är omständlig och kostsam i förhållande till åtgärdernas storlek. Enligt Trafikverkets interna utredningar kan utredningskostnaden för en cykelåtgärd överstiga kostnaden för att genomföra bygget av åtgärden. Trafikverket pekar på att den fysiska planeringsprocessen för infrastruktur inte är anpassningsbar, och det innebär i praktiken att samma grundkrav ställs vid planeringen av en motorväg som vid planeringen av en cykelväg.

Trafikverket är en mycket stor myndighet med en relativt komplex intern struktur. Riksrevisionen har under granskningen sett indikationer på att riksdagens målsättningar på cykelområdet inte har fått ett tillräckligt genomslag i hela myndigheten. Trafikverket ger uttryck för relativt höga ambitioner för cykelinfrastrukturens kvalitet i centrala men icke bindande handböcker och vägledningar för cykelåtgärder. Riksrevisionens studier av framkomligheten mellan tätorter och av hur cykelinfrastrukturen utformats i enskilda projekt pekar dock på att dessa ambitioner inte nås tillräckligt ofta. Detta kan ha att göra med de begränsningar som nämnts i avsnitt 7.1, men Riksrevisionen har under granskningen också fått indikationer på att cykelinfrastrukturen ofta prioriteras ned eller bort av ekonomiska skäl, exempelvis när en fördyring uppstår. Vidare kan kunskapen om vad som utgör tillräckligt kvalitativ cykelinfrastruktur vara låg i vissa delar av myndigheten, och många medarbetare ser det inte som lika attraktivt att arbeta med cykelåtgärder.

Slutligen bedömer Riksrevisionen att det statliga underhållet av cykelinfrastrukturen sannolikt är ett viktigt åtgärdsområde för att uppnå kortsiktiga förändringar i till exempel antalet skadade i trafiken. Det finns en potential att i högre grad anpassa underhållet till den lokala trafikeringen på platsen, så att resurserna styrs till de mest trafikerade cykelstråken på ett effektivt sätt.

7.6 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Lämna förslag till riksdagen som i större utsträckning än idag gör det möjligt att bygga friliggande statliga cykelvägar, företrädesvis genom att åtgärda de begränsningar som följer av tolkningen av begreppet allmän samfärdsel.
• Utred statliga principer eller krav för var en grundläggande framkomlighet för cykeltrafiken ska upprätthållas så att tydligare statliga prioriteringar av sammanhållen cykelinfrastruktur kan göras. Tilldela Trafikverket ett ansvar att upprätthålla sådan framkomlighet inom det statliga väghållaransvaret.
• Utred hur den statliga planerings- och genomförandeprocessen för mindre eller medelstora infrastrukturåtgärder kan effektiviseras så att de cykelåtgärder som planeras också genomförs.
• Ge Transportstyrelsen ett tydligare ansvar att ta hänsyn till fyrstegsprincipen vid utvecklingen av regler som berör transportsystemet.

Till Trafikverket

• Se över den interna principen som styr bedömningen av var statlig cykelinfrastruktur kan byggas. Det gäller särskilt hur kravet på funktionellt samband mellan cykelväg och statlig väg har tolkats.
• Identifiera och ta bort hindren i den interna styrningen för planering och genomförande av cykelinfrastruktur som håller tillräcklig kvalitet i det avseendet att den uppfattas vara attraktiv att använda.
• Utveckla analysverktyg för samhällsekonomiska bedömningar av cykelåtgärder.
• Utveckla uppföljningen i årsredovisningen av hur sträckor med bristande framkomlighet för cykeltrafiken har åtgärdats.

Till Transportstyrelsen

• Utveckla arbetet med analyser av konsekvenser baserat på empiriskt grundade resultat såsom utvärderingar eller forskningsresultat.

Referenslista