Statens insatser för jordbrukets klimatomställning

Diagram 1 Jordbrukets växthusgasutsläpp 1990–2023

3. Befintliga styrmedel för jordbrukets klimatomställning

Regeringen och myndigheterna har i stort utformat och implementerat de granskade styrmedlen så att de effektivt minskar jordbrukets växthusgasutsläpp. De granskade styrmedlen har dock begränsad möjlighet att påverka jordbrukets totala utsläpp, eftersom de bara täcker en liten del av jordbrukets utsläpp.

Våra viktigaste iakttagelser:

• Granskningen visar att Klimatklivet och ersättningarna till odling av fång- och mellangrödor bidrar till minskade utsläpp från jordbruket till en kostnad under eller i nivå med koldioxidskatten. Även gödselgasstödet och rådgivningen om klimatåtgärder har bidragit till minskade utsläpp, men deras klimateffekt och kostnadseffektivitet är inte utvärderade.
• Naturvårdsverket har dock avgränsat bort stöd till åtgärder som minskar biogena utsläpp i Klimatklivet, med undantag för investeringar i biogasproduktion från gödsel. Det innebär en risk för att stöd inte har gått till de mest kostnadseffektiva åtgärderna.
• För både biogasproduktionen från gödsel och odling av fång- och mellangrödor finns potentialbedömningar som vi konstaterar kan bli svåra att uppnå och att det till stor del beror på andra faktorer än de granskade styrmedlen.
• Rådgivningen är fokuserad på företagsekonomiskt lönsamma åtgärder. Eftersom det för flera klimatåtgärder saknas stöd och incitament som gör dem lönsamma, täcker rådgivningen inte hela jordbrukets klimatpåverkan.
• Regeringen har i vissa avseenden inte gett myndigheterna goda förutsättningar att implementera styrmedlen på ett effektivt sätt. Bristande långsiktighet i regeringens finansiella styrning skapar en osäkerhet om huruvida stöd faktiskt kommer vara tillgängligt, som kan göra att jordbrukare väljer att inte investera. Till exempel har regeringen under många år föreslagit en nivå på bemyndigandet för Klimatklivet som inte har varit i balans med anslaget, vilket har lett till att ansökningsomgångar ställts in och har påverkat vilka åtgärder som fått stöd. Ett annat exempel är regeringens förslag på anslag till gödselgasstödet som lett till fluktuerande stödnivåer när anslaget inte räckt till.
• Regeringen och myndigheterna har följt upp om vissa av styrmedlen är effektiva. Energimyndigheten har dock inte fått något uppföljningsuppdrag av regeringen sedan de fick ansvar för gödselgasstödet 2024, och Jordbruksverket har inte utvärderat klimateffekterna av rådgivningen. För de statliga insatserna för biogasproduktion från gödsel (genom Klimatklivet, gödselgasstödet och rådgivning) saknas en samlad utvärdering av stödens bidrag till måluppfyllelse och stödens kostnadseffektivitet. Det gör att det inte går att bedöma hur statens insatser för att öka biogasproduktionen från gödsel kan bli mer effektiva.

I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser för respektive styrmedel. Först introducerar vi styrmedlet, sedan diskuterar vi styrmedlets kostnadseffektivitet och de brister vi identifierat i regeringens och myndigheternas utformning och implementering av styrmedlet. Vi tittar även på om regeringen och myndigheterna har följt upp om styrmedlen är effektiva, och vid behov justerat utformningen.

3.1 Klimatklivet

Granskningen visar att regeringen och myndigheterna i huvudsak utformat och implementerat Klimatklivet så att det effektivt minskar jordbrukets växthusgasutsläpp. Klimatklivet minskar utsläppen från jordbruket, och åtgärder inom jordbruket som får stöd från Klimatklivet är kostnadseffektiva. Sedan 2019 prioriterar Naturvårdsverket åtgärder inom jordbruket vilket har lett till att fler åtgärder har fått stöd. Naturvårdsverket har dock avgränsat bort åtgärder för vissa av jordbrukets utsläppskällor, vilket innebär en risk för att stöd inte har gått till de mest kostnadseffektiva åtgärderna.

Regeringen har under många år föreslagit en nivå på bemyndigandet som inte har varit i balans med anslaget, vilket lett till att Naturvårdsverket inte har kunnat använda stora delar av anslaget. Det har även påverkat vilka åtgärder som får stöd, vilket innebär en risk att medel inte gått till de mest kostnadseffektiva åtgärderna. Det är även en risk att Naturvårdsverket får finansiera administrativa kostnader med medel från sakanslaget.

Naturvårdsverket har överlag implementerat Klimatklivet på ett effektivt sätt, men det finns brister i Naturvårdsverkets riskanalyser och kontroller. Uppföljningen av Klimatklivet har bidragit med kunskap om styrmedlets effekter och till ändringar som gjort Klimatklivet mer effektivt.

3.1.1 Introduktion till Klimatklivet

Klimatklivet är ett investeringsstöd för klimatåtgärder som kan sökas av företag, kommuner, regioner och organisationer. Klimatklivet infördes 2015 och styrs genom förordningen (2015:517) om stöd till lokala klimatinvesteringar (klimatklivsförordningen). Klimatklivet har förlängts i omgångar och löper nu till 2030.[51] Klimatklivet finansieras genom sakanslaget 1:16 Klimatinvesteringar inom utgiftsområde 20 Klimat, miljö och natur. Stöd ska i första hand ges till de åtgärder som ger störst varaktig minskning av utsläpp av växthusgaser per investeringskrona.[52] Stödnivån för åtgärder inom jordbruket ligger oftast runt 50–65 procent av investeringskostnaden.[53] Länsstyrelserna tar emot ansökningar och lämnar över dem till Naturvårdsverket tillsammans med länsstyrelsens yttranden om ansökningarna.[54] Naturvårdsverket ansvarar för att pröva ansökningarna och besluta om stöd.[55]

Naturvårdsverket ska följa upp och utvärdera Klimatklivet.[56] Naturvårdsverket ska dessutom årligen ge en samlad redovisning av hur medlen inom anslag 1:16 Klimatinvesteringar har använts, och bland annat ge förslag på förändringar som kan öka stödets samhällsekonomiska effektivitet.[57]

3.1.2 Klimatklivet minskar utsläppen från jordbruket

Åtgärder som fått stöd från Klimatklivet är kostnadseffektiva klimatåtgärder jämfört med koldioxidskatten. Som framgår av tabell 1 varierar stödbeloppet per utsläppsminskning mellan åtgärdstyper, men samtliga skattningar är lägre än koldioxidskatten som 2025 motsvarar 1 510 kronor per ton CO2e.[58] Klimatnyttan av investeringar i produktion av biogas har dock överskattats, och därför har även åtgärdens kostnadseffektivitet överskattats. Under faktagranskningen av denna rapport framkom att Naturvårdsverket håller på att ta fram nya utsläppsfaktorer för att bedöma klimatnyttan av att röta gödsel.[59] Arbetet är inte färdigt och det är därför osäkert hur klimatnyttan av åtgärder som redan fått stöd påverkas, men Naturvårdsverket bedömer preliminärt att stödkostnaden per utsläppsminskning från produktion av biogas kan vara upp till 850 kronor per ton CO2e. Eftersom investeringar i produktion av biogas har utgjort ungefär 70 procent av Klimatklivets stöd till åtgärder inom jordbruket påverkar det den genomsnittliga stödkostnaden för samtliga åtgärder inom jordbruket, som Naturvårdsverket nu bedömer kan uppgå till 630–730 kronor per ton CO2e.[60] Vi konstaterar dock att kostnadseffektiviteten för investeringar i produktion av biogas även påverkas av att det finns flera statliga stöd, se avsnitt 3.1.8.

Tabell 1 Genomsnittlig stödkostnad per ton minskade växthusgasutsläpp per åtgärdstyp

Källa: Uppgifter från Naturvårdsverket, 2025-04-04; mejl från företrädare för Naturvårdsverket, 2025-09-18.
Anm.: * Avser uppdaterad skattning från Naturvårdsverket. Bilaga 2 innehåller definitioner av åtgärdskategorierna och information om uppgifterna. Naturvårdsverkets klassificering av vilka åtgärder som är inom jordbruket har gjorts genom en manuell genomgång och baseras på en bedömning från fall till fall. Naturvårdsverket bedömer att underlaget bör tolkas med försiktighet.

Investeringar i produktion av biogas med stöd från Klimatklivet fick stort genomslag 2022[61], efter att regeringen genomfört en ändring i förordningen för Klimatklivet för att göra det möjligt att få stöd för biogasproduktion där gödsel rötas för el- och värmeproduktion.[62] Naturvårdsverket bedömde i september 2025 att utifrån de uppdaterade utsläppsfaktorerna är klimatnyttan inte tillräckligt hög för att Klimatklivet ska kunna ge stöd till biogasproduktion där gödsel rötas för el- och värmeproduktion. Beslutet gäller nästa ansökningsomgång och det är osäkert hur det blir efter det.[63] Vi konstaterar att om Klimatklivet inte kommer ge stöd till biogasproduktion där gödsel rötas för el- och värmeproduktion så kommer styrmedlet att ha mindre påverkan på jordbrukets växthusgasutsläpp framöver.

Potentialen att producera mer biogas från gödsel är stor, och hittills nyttjas mindre än fem procent av gödseln för biogasproduktion.[64] Intresset för att investera i biogasanläggningar påverkas även av andra faktorer än möjligheten att få investeringsstöd. 2023 försvann skattebefrielsen för biogas och samtidigt var det osäkert om gödselgasstödet skulle förlängas. Det ledde till att antalet ansökningar om stöd från Klimatklivet för investeringar i biogasanläggningar minskade och flera stödmottagare valde att pausa pågående åtgärder, förlänga genomförandetiden eller återta ansökan.[65] EU-kommissionen godkände 2024 åter skattebefrielsen för biogas.[66]

Naturvårdsverket har uppskattat att åtgärder inom jordbruket som fått beslut om stöd från Klimatklivet leder till en utsläppsminskning om ungefär 230 000–260 000 ton CO2e per år.[67] Effekten har inte justerats för additionalitet eller överlapp med andra styrmedel, till exempel gödselgasstödet, och bör därför tolkas som en skattning av maxeffekten. WSP har bedömt att ungefär 80 procent av utsläppsminskningen från Klimatklivet är additionell.[68]

3.1.3 Åtgärder inom jordbruket prioriteras sedan 2019

Klimatklivet ska i första hand ge stöd till den eller de åtgärder som vid varje prövningstillfälle bedöms ge den största varaktiga minskningen av utsläpp av växthusgaser per investeringskrona.[69] Ansökningar prioriteras därför utifrån en klimatnyttokvot som visar utsläppsminskning per investeringskrona. Sedan 2019 är det enligt förordningen även möjligt att ta hänsyn till bland annat åtgärdernas möjlighet att bidra till att minska utsläpp av växthusgaser inom jordbruket, om minskningen av utsläpp av växthusgaser är likvärdiga för flera ansökningar.[70] Förordningsändringen kom till efter att Naturvårdsverket i en lägesbeskrivning till regeringen påtalat att jordbruket är en sektor med svaga klimatstyrmedel och att fokusera investeringsstöd till sektorer med svaga styrmedel vore i linje med en rekommendation som Riksrevisionen lämnat i en granskning av Klimatklivet.[71] Regeringen har inte angett något syfte med ändringen, har inte gjort någon bedömning av vilka effekter den kunde få och har inte skickat några styrsignaler om hur prioriteringsprincipen bör appliceras.[72]

Naturvårdsverket har valt att tolka förordningsändringen som att åtgärder inom jordbruket ska kunna få stöd även om klimatnyttokvoten är något lägre än för andra sektorer. För åtgärder inom jordbruket räcker det med 80 procent av klimatnyttokvoten jämfört med andra sektorer.[73] Naturvårdsverket har inte utvärderat vilka effekter denna tolkning fått.[74] Sedan 2019 har 42 procent av åtgärderna inom jordbruket beviljats stöd med hjälp av prioriteringsprincipen.[75] 327 åtgärder hade inte kunnat få stöd om principen inte införts och den allmänna gränskvoten varit densamma. Vi konstaterar därför att den har fått stort genomslag.

3.1.4 Naturvårdsverket har avgränsat Klimatklivet till vissa utsläppskällor

Klimatklivsförordningen förhindrar inte stöd till åtgärder som minskar biogena växthusgasutsläpp. Men Naturvårdsverket gjorde 2020 ett ställningstagande om att inte ge stöd till åtgärder som minskar biogena utsläpp, med undantag för investeringar i biogasproduktion från gödsel. Naturvårdsverket gjorde avgränsningen eftersom det enligt myndigheten inte fanns etablerade metoder för att beräkna icke fossila utsläppsminskningar på ett sätt som blir rättssäkert i hanteringen av ansökningar.[76] Detta har lett till att åtgärder som minskar biogena utsläpp i praktiken inte har omfattats av Klimatklivet, vilket innebär en risk för att stöd inte har gått till de mest kostnadseffektiva åtgärderna.

För åtgärder som kan minska de biogena växthusgasutsläppen från gödselhantering finns det dock flera stöd. Dels Kväveklivet som infördes 2025[77], dels investeringsstödet för ökad konkurrenskraft inom strategiska planen[78]. Åtgärderna handlar om investeringar för lagring av gödsel och i stallbyggnader.[79] Vi konstaterar därför att det finns en risk för överlapp mellan dessa styrmedel avseende gödselhanteringsåtgärder, såväl som en risk för att andra åtgärder för att minska biogena utsläpp inte täcks av något stöd.

3.1.5 Regeringens finansiella styrning av Klimatklivet har brister

Eftersom många åtgärder inom Klimatklivet pågår över flera år behöver bemyndiganderamen[80] vara tillräckligt stor i förhållande till anslaget. Enligt Naturvårdsverket behöver bemyndiganderamen vara ungefär dubbelt så stor som anslaget för att Klimatklivet ska kunna bidra till fleråriga åtgärder med stor potentiell klimatnytta.[81] Naturvårdsverket skrev redan 2019 till regeringen att det behövs ett tillräckligt stort bemyndigande för att anslaget ska kunna användas på ett effektivt sätt, och nå de åtgärder där statliga bidrag och riskdelning är av störst betydelse.[82] På grund av att det inte fanns utrymme på bemyndigandet hade Naturvårdsverket använt startdatum och utbetalningstakt för att prioritera mellan ansökningar. Vi konstaterar att detta innebär ett avsteg från principen att ge stöd till de åtgärder som är mest kostnadseffektiva.

Regeringen har i budgetförslagen ökat anslaget för Klimatklivet varje år fram till 2024, se tabell 2. Men regeringen har under många år föreslagit en nivå på bemyndigandet som inte har varit i balans med anslaget. Detta har gjort att Naturvårdsverket inte kunnat använda stora delar av anslaget år 2017, 2019, 2020 och 2024, se tabell 2. Det har även lett till att ansökningsomgångar ställts in och har påverkat vilka åtgärder som får stöd, vilket innebär en risk att medel inte gått till de mest kostnadseffektiva åtgärderna. Till exempel kunde Naturvårdsverket under 2024 endast använda 46 procent av anslaget eftersom hela bemyndigandet användes. På grund av detta ställdes den enda ansökningsomgången under 2024 där jordbrukare kunde söka stöd in.[83] Även 2025 har nivån på bemyndiganderamen satt stopp för ansökningar om stöd till vissa åtgärder inom jordbruket. Naturvårdsverket bedömde att de inte hade möjlighet att ge stöd till åtgärder som belastar bemyndigandet och hade därför i januari 2025 en ansökningsomgång för projekt som kunde slutföras senast 31 augusti 2025.[84] Fleråriga åtgärder hade därmed inte möjlighet att få stöd. Regeringen föreslog sedan i vårändringsbudgeten att bemyndigandet ska öka och anslaget för 2025 sänkas.[85] Naturvårdsverket utlyste då en extra ansökningsomgång.[86]

Flera länsstyrelser lyfter att problemen med bemyndiganderamen och inställda ansökningsomgångar skapar en osäkerhet om huruvida det kommer finnas möjlighet att söka stöd.[87] Naturvårdsverket kan bidra till att minska konsekvenserna av det begränsande bemyndigandet genom att nyttja det utrymme som finns, och att planera och informera om ansökningsomgångar på ett bra sätt. Som tabell 2 visar har Naturvårdsverket varit relativt bra på att nyttja så stora delar av bemyndigandet som möjligt. Naturvårdsverket har hanterat det begränsande bemyndigandet genom att två gånger ställa in ansökningsomgångar, två gånger undvika att avisera ansökningsomgångar och i vissa fall begränsa ansökningsomgångar i omfattning. Därutöver har ansökningar kunnat få vänta på beslut tills att utrymme på bemyndigandet har frigjorts.[88]

Tabell 2 Användningen av anslag 1:16 (miljoner kronor)

Källa: Sammanställning av Naturvårdsverket, mejl 2025-03-24.
Anm.: Uppgifterna för anslaget avser endast anslagspost 1 och 2, som är de delar av anslaget som kan betalas ut i stöd. * Anslaget utökades från 676 mnkr till 1 166 mnkr genom ändring i regleringsbrev 2017-06-22, och bemyndiganderamen utökades från 1 100 mnkr till 1 550 mnkr genom ändring i regleringsbrev 2017-11-23. ** Bemyndiganderamen utökades från 2 100 mnkr till 4 500 mnkr genom ändring i regleringsbrev 2020-11-26. *** Anslaget minskades från 3 370 mnkr till 1 108 mnkr och bemyndiganderamen utökades från 4 600 mnkr till 6 500 mnkr genom ändring i regleringsbrev 2025-06-12.

3.1.6 Administrativa kostnader finansieras med medel från sakanslaget

Regeringen tillåter Naturvårdsverket att använda medel från sakanslaget för Klimatklivet till att finansiera administrativa kostnader.[89] Tabell 3 visar att Naturvårdsverket i princip alltid använder så mycket medel från sakanslaget som de får till administrativa kostnader. Sedan Klimatklivet delvis började finansieras med medel från EU:s återhämtningsfond år 2021 har kraven på kontroll ökat. Enligt Naturvårdsverket har det inneburit ökade kostnader för att hantera administration, rapportering och kontroll.[90] Naturvårdsverket gör dock ingen systematisk uppföljning av handläggningskostnader eller handläggningstider inom Klimatklivet.[91]

Statskontoret har rekommenderat regeringen att i större utsträckning finansiera Naturvårdsverkets förvaltningsutgifter med förvaltningsanslaget. Under 2024 finansierade Naturvårdsverket 55 tjänster kopplade till Klimatklivet genom sakanslaget, vilket Statskontoret bedömer utgör ett stort ekonomiskt risktagande för myndigheten. Enligt budgetprinciperna kan myndigheter få göra undantag från regeln om att inte budgetera förvaltningsutgifter på sakanslag om verksamheten inte ingår i myndighetens instruktion och är temporär. Men eftersom Klimatklivet har funnits sedan 2015, bör det enligt Statskontoret inte längre räknas som en temporär verksamhet.[92]

Tabell 3 Användningen av anslagspost 6 för administrativa kostnader (miljoner kronor)

Källa: Sammanställning av Naturvårdsverket, mejl 2025-03-24.

3.1.7 Brister i Naturvårdsverkets riskanalyser och kontroller

Riksrevisionens tidigare granskning av Klimatklivet identifierade brister i Naturvårdsverkets handläggningsprocess, bland annat avsaknad av riskanalys.[93] Statskontoret har gått igenom Naturvårdsverkets hantering av Klimatklivet, delvis utifrån Riksrevisionens iakttagelser, och bedömer att Naturvårdsverket i huvudsak fullgör sina uppgifter när det gäller Klimatklivet.[94]

Avseende riskanalyser finns dock fortfarande problem. Riksrevisionen, Statskontoret, EU-kommissionen och Naturvårdsverkets internrevision har alla identifierat brister i Naturvårdsverkets arbete med riskanalyser.[95] Statskontoret bedömer att det finns brister i Naturvårdsverkets riskanalyser och kontroller för att identifiera riskerna för felaktiga utbetalningar i form av till exempel bedrägerier. Det handlar bland annat om behov av att utveckla arbetet med fysiska kontroller av projekt, ett mer riskbaserat urval av kontroller och arbetssätt för att undvika dubbelfinansiering (att ett projekt samtidigt får annan offentlig finansiering). Statskontoret har föreslagit att regeringen följer upp Naturvårdsverkets arbete för att säkerställa korrekta utbetalningar.[96] Naturvårdsverket arbetar löpande med åtgärder för att förbättra riskanalyser och kontroller.[97]

Naturvårdsverkets erfarenhet av de kontroller som hittills genomförts är att åtgärder i huvudsak genomförts såsom angivet i ansökan och att kontrollen av klimatpåverkan återspeglat vad som angetts i slutrapporter från genomförda projekt.[98] Enligt Naturvårdsverket finns det dock ett utvecklingsbehov kopplat till att identifiera olämpliga aktörer.[99] Naturvårdsverket har därför i en framställan till regeringen föreslagit en förordningsförändring för att Naturvårdsverket i högre utsträckning ska kunna bedöma en sökandes ekonomiska och operativa förmåga.[100] Regeringen bedömde att det inte behövs en förordningsändring.[101]

3.1.8 Naturvårdsverket har följt upp Klimatklivets effektivitet

Naturvårdsverket har utvärderat Klimatklivet vid flera tillfällen.[102] Utvärderingarna omfattar Klimatklivets klimateffekter och kostnadseffektivitet, men fokuserar inte särskilt på jordbruket. Naturvårdsverket redovisar också Klimatklivets resultat, effekter och förslag på förändringar som kan öka stödens samhällsekonomiska effektivitet i årliga lägesbeskrivningar till regeringen.[103] Vi konstaterar att Naturvårdsverkets uppföljning och utvärdering gett underlag om Klimatklivets effektivitet och att Naturvårdsverket i uppföljningsarbetet föreslagit hur Klimatklivet kan bli mer effektivt (exempel på detta framgår i avsnitt 3.1.3 och 3.1.5).

Det saknas dock en samlad utvärdering av klimateffekterna och kostnadseffektiviteten av statens insatser kopplade till biogasproduktion från gödsel. I många fall har jordbrukare tagit del av samtliga statliga stöd: rådgivning om att investera i en biogasanläggning, investeringsstöd från Klimatklivet och produktionsstöd genom gödselgasstödet. Tidigare fanns även ett investeringsstöd för biogasanläggningar i landsbygdsprogrammet som överlappade med Klimatklivet.[104] De utvärderingar som finns tar inte hänsyn till att det finns flera stöd. Det går i dagsläget därför inte veta hur stor roll de olika stöden spelar, eller hur statens insatser för att öka biogasproduktionen från gödsel kan göras mer effektiva.

3.2 Gödselgasstödet

Granskningen visar att regeringen och myndigheterna delvis utformat och implementerat gödselgasstödet så att det effektivt minskar jordbrukets växthusgasutsläpp. Produktion av biogas från gödsel minskar växthusgasutsläppen från gödsel, och biogasen kan dessutom ersätta fossil energi. Gödselgasstödets effekt och kostnadseffektivitet är dock osäker. Gödselgasstödet har bidragit till att produktionen av biogas har ökat men produktionen är långt från potentialen, vilket till stor del beror på bristande lönsamhet.

Regeringens finansiering har varit ryckig, vilket lett till att nivån på stödet varierat kraftigt och varit oförutsägbar för stödmottagarna. 2024 flyttade regeringen ansvaret för gödselgasstödet från Jordbruksverket till Energimyndigheten och gjorde utformningen enklare och långsiktigare. Både Jordbruksverket och Energimyndigheten har haft svårt att kontrollera att uppgifter från stödmottagare stämmer, vilket innebär en viss risk för felaktiga utbetalningar. Regeringen har tidigare inhämtat underlag om gödselgasstödets effekter och effektivitet från Jordbruksverket, men regeringen har inte gett Energimyndigheten något uppföljningsuppdrag.

3.2.1 Introduktion till gödselgasstödet

Gödselgasstödet är ett produktionsstöd för produktion av biogas från stallgödsel. Gödselgasstödet styrs genom förordning (2022:225) om statligt stöd till produktion av viss biogas och finansieras genom anslag 1:9 Biogasstöd inom utgiftsområde 21 Energi. Syftet med gödselgasstödet är att främja ökad produktion av biogas samtidigt som metangasutsläppen från gödsel minskas.[105] Stödnivån är 40 öre per kWh.[106] Stödnivån är dock inte garanterad, vilket innebär att stödnivån kan bli lägre om anslaget inte räcker till.

Gödselgasstödet drevs som ett pilotprojekt 2014–2023 av Jordbruksverket.[107] Från och med 2024 har Energimyndigheten fått ansvaret för gödselgasstödet. Energimyndigheten ansvarar bland annat för prövning, beslut och utbetalning av gödselgasstödet.[108] Biogas från gödsel produceras både i så kallade gårdsanläggningar och i samrötningsanläggningar. Gårdsanläggningar drivs oftast av jordbrukare medan samrötningsanläggningar, som ofta är större, oftast drivs av andra aktörer.

3.2.2 Gödselgasstödet minskar utsläppen från jordbruket men effekterna och kostnadseffektiviteten är osäkra

Gödselgasstödets klimateffekter är osäkra. Produktion av biogas från gödsel minskar utsläppen från gödsel, och om biogasen ersätter fossila bränslen kan den också leda till minskade utsläpp från till exempel fordon. Gödselgasstödets klimateffekter har uppskattats av Jordbruksverket och Biogasmarknadsutredningen. I tabell 4 redovisas dessa skattningar. Beräkningarna bygger på antaganden om bland annat gödselhantering och vilken energi som biogasen ersätter. Antaganden om utsläpp från gödselhantering utgår i både Jordbruksverkets beräkning och den lägsta uppgiften i Biogasmarknadsutredningen från samma empiriska studie på svenska förhållanden[109], medan den högsta uppgiften i Biogasmarknadsutredningen är baserad på utsläppsvärden i EU:s förnybartdirektiv. En annan viktig del i beräkningen är antaganden om vilken energi biogasen ersätter. Uppgifterna från Biogasmarknadsutredningen bygger på antagandet om att biogasen ersätter antingen naturgas eller fossila drivmedel, medan Jordbruksverket räknat med att gasen antingen ersätter fossila drivmedel eller används till produktion av el och värme. 2023 använde gårdsanläggningarna 81 GWh av producerad biogas till el och värme, och 38 GWh till uppgradering (så att den kan användas till exempel som fordonsgas).[110] Sammantaget framstår därför Jordbruksverkets beräkning som den mest realistiska.

Om förhållandet mellan utsläppsminskning och biogasproduktion från gödsel är samma som i Jordbruksverkets beräkningar, ger det en utsläppsminskning på 91 000 CO2e för 2024.[111] Det bygger dock på det orealistiska antagandet att gödselgasstödet är den enda förklaringen till utsläppsminskningen. Biogas från gödsel skulle sannolikt ha producerats även utan gödselgasstödet.[112] Antalet anläggningar i Sverige som producerar biogas med gödsel ökade även innan gödselgasstödet infördes 2015, från 15 till 55 under åren 2009–2014. År 2023 fanns 95 anläggningar.[113] Eftersom staten stödjer biogasproduktion på flera sätt är det svårt att veta hur mycket just gödselgasstödet bidragit (se avsnitt 3.1.8). I de fall som en biogasanläggning även fått investeringsstöd från Klimatklivet så har klimatnyttan av minskad avgång av metangas i gödselhanteringen under hela investeringens livslängd redan räknats in som en effekt av investeringsstödet.[114] Det är viktigt att ta hänsyn till detta i effektutvärderingar för att undvika dubbelräkning av effekter.

Eftersom gödselgasstödets klimateffekter är osäkra är också gödselgasstödets kostnadseffektivitet som klimatstyrmedel osäker. Om det skulle lett till en utsläppsminskning på 91 000 CO2e blir kostnaden ungefär 1 580 kronor per ton CO2e.[115] Men eftersom den verkliga effekten av gödselgasstödet sannolikt är betydligt lägre, är kostnaden per ton CO2e sannolikt betydligt högre. För jämförelse var koldioxidskatten 1 510 kronor per ton CO2e år 2025.[116] Jordbruksverket har gjort ett försök att beräkna kostnadseffektiviteten, men beräkningen bygger på osäkra antaganden.[117]

Tabell 4 Beräkningar av klimateffekter från produktion av biogas från gödsel (ton CO2e/GWh)

Källa: SOU 2019:63 och Jordbruksverket, Utvärdering av gödselgasstödet 2017–2018, 2019.
Anm.: Vi har räknat om uppgifterna i underlaget avseende Jordbruksverkets skattning. 260 är ett genomsnitt för de fyra perioder som Jordbruksverket räknat på. För de enskilda perioderna varierar effekten mellan 255 och 266 ton CO2e per GWh. Skillnaden mellan Jordbruksverkets uppgift och Biogasmarknadsutredningens lägsta uppgift avseende utsläppsminskning från gödselhantering beror på att de gjort olika antaganden, exempelvis om hur rötrester hanteras.

3.2.3 Biogasproduktionen från gödsel är långt från potentialen

Produktionen av biogas har ökat. År 2014, året innan gödselgasstödet infördes, uppgick produktionen av biogas från gödsel till 101 GWh.[118] År 2024 uppgick produktionen som omfattades av gödselgasstödet till 350 GWh.[119] Trots ökningen är produktionsvolymen fortfarande långt ifrån den målbild på 1,5–2,6 TWh till 2030 som föreslogs i Biogasmarknadsutredningen.[120] Det beror inte på att gödselgasstödet inte når målgruppen. Enligt Energimyndigheten söker de flesta anläggningar som använder gödsel för att producera biogas stöd.[121]

Bristande lönsamhet har varit ett hinder för en väsentlig ökning av produktionen av biogas från gödsel. Jordbruksverket bedömde 2019 att lönsamheten inte var särskilt god i anläggningar som fick gödselgasstöd, och att det var svårt att bedöma om gödselgasstödet bidragit till att nya anläggningar etablerats eller att befintliga anläggningar ökat sin kapacitet.[122] Lönsamheten i produktionen har påverkats negativt av bristande efterfrågan[123] och konkurrens från importerad biogas.[124]

Regeringen har en begränsad möjlighet att använda gödselgasstödet för att göra produktionen av biogas från gödsel mer lönsam. Gödselgasstödet måste anpassas efter EU:s statsstödsregler som bland annat begränsar hur hög stödnivån kan vara.[125] Jordbruksverket har tidigare bedömt att stödnivån kunde vara högst 65 öre per kWh[126], och Energimyndigheten bedömer att det kan finnas utrymme för en något högre stödnivå än 40 öre per kWh[127]. Gödselgasstödet utgör endast en del av statens stöd till biogasproduktion från gödsel. Som vi beskrivit i avsnitt 3.1.2, har osäkerhet kring skattebefrielsen på biogas och hur länge gödselgasstödet skulle finnas påverkat investeringar i nya biogasanläggningar. Även problem med bemyndiganderamen för Klimatklivet har bidragit till osäkerhet bland dem som planerar en investering.[128] Även LRF och Energigas Sverige understryker betydelsen av långsiktighet i stödåtgärder.[129]

3.2.4 Gödselgasstödets stödnivå har varierat kraftigt på grund av att anslaget inte räckt till

När gödselgasstödet infördes 2015 var den högsta tillåtna stödnivån 20 öre per kWh men redan 2016 höjde regeringen denna till 40 öre per kWh[130], enligt förslag från Jordbruksverket[131].Regeringen höjde samtidigt anslaget för gödselgasstödet.[132] Enligt Jordbruksverket speglade den höjda stödnivån bättre det samhällsekonomiska värdet av att producera biogas från gödsel, som enligt Jordbruksverket var ungefär 0,36–0,56 kronor per kWh.[133] Den högsta tillåtna stödnivån har sedan dess varit 40 öre per kWh.[134]

Regeringens förslag till finansiering av gödselgasstödet har varierat, samtidigt som produktionen av biogas från gödsel har ökat. Det har lett till stora variationer i den faktiska stödnivån under åren 2020–2022, se tabell 5. Stödnivån har varierat mellan 15 och 40 öre per kWh. Biogasmarknadsutredningen föreslog redan 2019 att stödnivån bör vara fastslagen till 40 öre per kWh, oberoende av hur många som söker stödet, i syfte att minska risken för producenterna och därmed underlätta nyinvesteringar.[135] Även utredningen om fossiloberoende jordbruk bedömde att stödnivån var för låg.[136]

År 2024 var medel för gödselgasstödet öronmärkta i villkoren för anslaget för biogasstödet, men för 2025 finns inget sådant villkor.[137] Energimyndigheten bedömer att antalet ansökningar ökar, vilket kan leda till att anslaget inte kommer räcka för att hålla stödnivån till 40 öre per kWh.[138] Enligt Energimyndigheten är förordningen inte tydlig avseende vilket stöd som i så fall ska prioriteras.[139] När Jordbruksverket ansvarade för stödet och anslaget inte räckte till, gjorde de en prioritering som innebar att stödnivån varierade mellan stödmottagare. Anläggningar som uppgraderar gasen till fordonsgas prioriterades, eftersom det ger störst klimatnytta.[140]

Tabell 5 Gödselgasstödets anslag, utbetalade medel och faktisk stödnivå åren 2015–2024

Källa: Jordbruksverkets regleringsbrev för åren 2015–2023 och Energimyndighetens regleringsbrev för 2024; Jordbruksverkets årsredovisningar för åren 2015–2023 och Energimyndighetens årsredovisning för 2024; Intervju med företrädare för Energimyndigheten, 2025-03-14; Intervju med företrädare för Jordbruksverket, 2025-06-18.
Anm.: *Genom ändringsbeslut 2022-06-30, innan dess 22,5. **Genom ändringsbeslut 2023-11-30, innan dess 72,5. ***Del av anslag 1:9 till biogasstöd som enligt villkor var öronmärkt till gödselgasstödet.

3.2.5 Regeringen har gjort gödselgasstödet enklare och långsiktigare

Gödselgasstödet infördes 2015 som ett pilotprojekt med syfte att bygga upp en marknad för biogas som så småningom skulle klara sig utan stöd.[141] Från och med 2024 gjorde regeringen gödselgasstödet till ett mer permanent stöd, huvudsakligen i enlighet med förslag från två statliga utredningar.[142] Regeringen flyttade också ansvaret för gödselgasstödet från Jordbruksverket till Energimyndigheten. Överlämningen från Jordbruksverket till Energimyndigheten har enligt båda myndigheterna gått bra.[143] Energimyndigheten hade sedan 2022 redan ansvar för produktionsstödet för biogas som uppgraderas till fordonskvalitet.[144] Energimyndigheten har fört in gödselgasstödet i arbetsprocessen för produktionsstödet.[145] Enligt Jordbruksverket var flytten en förbättring, bland annat eftersom det samlade ansvaret för produktionsstöden till biogas hos en myndighet. Energimyndigheten var sedan tidigare även statistikansvarig inom biogasområdet. Flytten gjorde därför att stödmottagare inte längre behöver lämna uppgifter till båda myndigheterna.[146]

Utformningen av gödselgasstödet har förbättrats genom att administrationen har förenklats och att biogasproducenter får gödselgasstödet utbetalt i förskott. Under pilotprojektet var biogasproducenter tvungna att ansöka om deltagande i projektet hos Jordbruksverket för att kunna få stöd, medan Energimyndigheten hanterar gödselgasstödet genom utlysningar. Jordbruksverket hade detaljerade föreskrifter för stödet medan Energimyndigheten istället preciserar krav i utlysningarna.[147]

3.2.6 Svårt för myndigheterna att kontrollera om producenternas uppgifter stämmer

Både Jordbruksverket och Energimyndigheten har bedömt att det finns en risk för felaktiga ersättningar av gödselgasstödet, framför allt eftersom det är svårt att kontrollera hur mycket gödsel som använts i produktionen och hur producenterna beräknar energiinnehållet i den producerade gasen.[148]

Jordbruksverket genomförde endast administrativa kontroller, det vill säga kontrollerade att de uppgifter som stödmottagarna lämnade in var i enlighet med regelverket för stödet. För att kontrollera mätvärden från gas- och elmätare i biogasanläggningen begärde Jordbruksverket in fotografier på mätutrustningen.[149] Jordbruksverket genomförde inga fysiska kontroller eftersom gödselgasstödet betalas ut för hela årets produktion och enskilda fysiska kontroller bara kan ge en nulägesbild. Däremot jämförde Jordbruksverket inrapporterade uppgifter mot Energimyndighetens statistik om producerad mängd gas och vilken mängd gödsel som använts, och bedömde att risken för fel var liten.[150] Även Energimyndigheten kontrollerar stödmottagarnas inlämnade uppgifter om produktionen av biogas genom att hämta in underlag såsom mätartal och fakturaunderlag.[151]

3.2.7 Gödselgasstödets måluppfyllelse och utformning har utvärderats men uppföljningsuppdrag saknas

Regeringen har inte gett Energimyndigheten något uppdrag att följa upp gödselgasstödets utformning, klimateffekter och kostnadseffektivitet, eller att analysera utvecklingen av gödselgasproduktionen.[152]

Regeringen utvärderade gödselgasstödet regelbundet under pilotprojektet 2015–2023. I regeringens uppdrag till Jordbruksverket ingick att göra en årlig uppföljning och regelbunden utvärdering. Utvärderingen skulle bidra till att bedöma uppnådd måluppfyllelse i fråga om bland annat miljönyttan med minskade utsläpp av metan från gödsel, samt bidra med underlag till förändring av gödselgasstödet för att få en bättre måluppfyllelse.[153] Jordbruksverket utvärderade gödselgasstödets klimateffekter vid två tillfällen. Den planerade slututvärderingen har dock inte genomförts. Däremot omfattades gödselgasstödet av Biogasmarknadsutredningens betänkande 2019.[154] Jordbruksverket har inte sett behov av att genomföra slututvärderingen.[155] Vi konstaterar att en slututvärdering hade kunnat omfatta aspekter som inte fanns med i Biogasmarknadsutredningen. Några exempel är gödselgasstödets kostnadseffektivitet under pilotprojektet, hur branschen påverkades av de varierande stödnivåerna och osäkerheten kring om gödselgasstödet skulle fortsätta.

3.3 Ersättningar för odling av fång- och mellangrödor

Granskningen visar att regeringen och myndigheterna i huvudsak utformat och implementerat ersättningarna för odling av fång- och mellangrödor så att de effektivt minskar jordbrukets växthusgasutsläpp. Ersättningarna för odling av fång- och mellangrödor minskar utsläppen från jordbruket och är kostnadseffektiva. Det är dock osäkert om det går att nå regeringens målnivåer fram till 2027 och vilken potential ersättningarna har för att ytterligare minska jordbrukets klimatpåverkan.

Regeringen har förbättrat utformningen av ersättningen för odling av fånggrödor, genom att skapa mer flexibilitet för jordbrukare och förenklad administration. Dessutom har införandet av ersättningen för odling av mellangrödor gett jordbrukare möjlighet att söka ersättning för åtgärder som minskar jordbrukets klimatpåverkan i ett större geografiskt område än tidigare. Uppföljningen har gett underlag för att förändra utformningen och för att arbeta mot att målen för ersättningarna nås. Målen handlar dock om antal odlade hektar, inte ersättningarnas kostnadseffektivitet som styrmedel för att minska jordbrukets klimatpåverkan.

3.3.1 Introduktion till miljöersättning för odling av fång- och mellangrödor

Ersättningarna för odling av fång- och mellangrödor är en del av den strategiska planen och styrs genom förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Ersättningarna för att odla fång- och mellangrödor har en budget på cirka 1,7 miljarder för perioden 2023–2027.[156]

Odling av fång- och mellangrödor både ökar kolinlagringen i marken och minskar kväveläckaget från marken efter skörd av huvudgrödan. Ersättningen för att odla fånggrödor syftar huvudsakligen till att minska kväveläckage medan ersättningen för mellangrödor huvudsakligen syftar till att öka kolinlagring.[157] I båda ersättningarna finns geografiska villkor som innebär att marken måste ligga i vissa områden för att det ska gå att få ersättning.[158]

Jordbruksverket är förvaltande myndighet för strategiska planen och ansvarar bland annat för utbetalning, utvärdering av ersättningarna och IT-system för hantering av stöden.[159] Länsstyrelserna ansvarar bland annat för att handlägga ansökningar om stöd och utbetalning, och för att genomföra kontroller.[160]

3.3.2 Ersättningarna för odling av fång- och mellangrödor minskar utsläppen från jordbruket

Enligt Jordbruksverket kommer ersättningarna för att odla fång- och mellangrödor minska jordbrukets klimatpåverkan med i genomsnitt 244 700 ton CO2e per år.[161] Jordbruksverkets beräkning bygger på att målnivåerna för odling av fång- och mellangrödor nås under hela programperioden, vilket innebär odling av fång- eller mellangrödor på i genomsnitt 206 000 hektar per år under åren 2023–2027. Kolinlagringseffekten från odling av fång- och mellangrödor är inte permanent. Dels avtar effekten gradvis om den odlade arealen avtar, dels avtar effekten på längre sikt när marken når ett nytt jämviktsläge.[162]

Ersättningarna för fång- och mellangrödor är ett kostnadseffektivt sätt att minska jordbrukets klimatpåverkan. Stödkostnaden per ton CO2e uppgick 2024 till ungefär 1 320 kronor för mellangrödor och 1 450 kronor för fånggrödor.[163] Detta kan jämföras med koldioxidskatten som 2025 motsvarar 1 510 kronor per ton CO2e.[164] Jordbruksverket har inte uppskattat stödens kostnadseffektivitet och det finns vissa källor till osäkerhet om fång- och mellangrödornas kostnadseffektivitet.[165] Vi konstaterar dock att ersättningarnas additionalitet är hög, eftersom utvärderingar bedömer att odling av fånggrödor inte skulle genomföras utan ersättning.[166]

3.3.3 Osäkert om det går att nå regeringens målnivåer till 2027 och vilken potential som finns på längre sikt

Det är osäkert om det går att nå målnivåerna för fånggrödor fram till 2027. I tabell 6 redovisas regeringens målnivåer för areal odling av fång- och mellangrödor 2023–2027, samt utfallet för ansökt och stödberättigad areal hittills. Det kan bli stor skillnad mellan ansökt areal och stödberättigad areal eftersom jordbrukare ska dra tillbaka sin ansökan om de inte odlar grödorna som planerat vid ansökan. Torka eller mycket nederbörd under växtsäsongen kan leda till att jordbrukare inte kan odla fång- och mellangrödor som planerat.[167] Tabell 6 visar att ansökningarna för odling av mellangrödor har ökat och Jordbruksverket bedömer att det kan gå att nå målnivåerna för åren 2025–2027. Ansökningarna för fånggröda har däremot minskat 2025 och enligt Jordbruksverket är det inte troligt att målnivåerna för åren 2025–2027 nås.[168]

Tabell 6 Målnivåer, ansökt areal och stödberättigad areal kopplade till ersättningarna för odling av fång- och mellangrödor (hektar)

Källor: Uppgifter om målnivåer hämtade från Regeringen, Strategisk plan inom den gemensamma jordbrukspolitiken, 2024. Uppgifter om utfall hämtade från mejl från företrädare för Jordbruksverket, 2025-04-24 och 2025-05-13. Uppgifter om ansökt areal 2023 hämtat från Jordbruksverket, Ersättningar för fånggröda, mellangröda och vårbearbetning – Ansökningsmönster och kommunikationsbehov, 2023.
Anm.: Under 2024 fanns ett undantag från grundvillkoret om krav på miljöytor, som tillät jordbrukare att odla på miljöytorna om de inkluderade mellangrödor. Odlingen på miljöytor omfattade uppåt 25 000 hektar. För denna areal gick det inte att söka ersättning, därför är den inte med i tabellen. Det faktiska utfallet kan bli lägre än vad stödberättigad areal visar, eftersom kontroller efter november kan leda till återkrav. Denna skillnad är dock marginell. Intervju med företrädare för Jordbruksverket, 2025-05-05.

Statliga utredningar har bedömt att odling av fång- och mellangrödor kan bidra ännu mer till klimatmålen. Miljömålsberedningen uppskattar potentialen för odling av fång- och mellangrödor till 300 000 hektar[169], och den klimatpolitiska vägvalsutredningen bedömde att odling av fång- och mellangrödor kan öka till 400 000 hektar[170]. Enligt Jordbruksverket är det med hänsyn till odlings- och klimatförhållanden inte realistiskt att nå 400 000 hektar och svårt att nå ens 300 000 hektar, även om det finns viss potential att öka odlingen av mellangrödor.[171] Enligt LRF är 400 000 hektar en högt satt ambition som är svår att genomföra i praktiken, eftersom det kräver att mellangrödor odlas i princip på varje ledig plats i växtföljden.[172] Potentialen för att väsentligt öka den odlade arealen handlar till stor del om ökad odling av mellangrödor i områden där det med hänsyn till klimat och väderförhållanden kan blir svårt för jordbrukare att hinna så mellangrödan så att den kan etableras tillräckligt.[173] Osäkerhet kring villkoren om hur etablerad grödan behöver vara har redan hämmat jordbrukarnas intresse för att söka ersättningarna.[174] Jordbruksverket har för 2025 ökat antalet kontroller för fång- och mellangrödor, till följd av att kontroller under 2023 och 2024 visat att det är vanligt att villkoret om tillräcklig etablering inte varit uppfyllt eller att grödorna inte såtts enligt ansökan om stöd.[175] Från 2026 planerar Jordbruksverket använda digital markuppföljning för att följa upp villkoren om att fång- och mellangrödorna ska vara tillräckligt etablerade.[176]

Odling av fång- och mellangrödor är frivilligt och för att uppnå potentialen behöver det vara lönsamt för jordbrukare att odla dessa grödor. Regeringens möjlighet att höja ersättningarna för fång- och mellangrödor är dock begränsad. Tabell 7 visar att det finns utrymme att höja ersättningen för odling av mellangröda, men inte nämnvärt för odling av fånggrödor.

Jordbruksverket bedömer dock att det inte är ersättningsnivån som begränsar intresset för att söka ersättningarna för fång- och mellangrödor. I redovisningen av ett regeringsuppdrag föreslog Jordbruksverket inga ändringar för att öka anslutningen till ersättningarna, utan planerar i stället att arbeta med att marknadsföra ersättningarna.[177] Det är dock oklart hur Jordbruksverket ska kunna öka anslutningen genom marknadsföring. Jordbruksverket arbetar redan med informationsfilmer, kampanjsidor och information genom rådgivningen.[178]

Tabell 7 Uppgifter om stödnivåer för odling av fång- och mellangröda (euro/hektar)

Källa: Mejl från företrädare för Jordbruksverket, 2025-05-13, Regeringen, Strategisk plan inom den gemensamma jordbrukspolitiken, 2024.
Anm.: Högsta möjliga ersättning har räknats ut av Jordbruksverket enligt EU:s regelverk, baserat på jordbrukares merkostnader för att odla grödorna. Regeringen har beslutat om planerat stödbelopp och intervall och beslutar om slutligt stödbelopp varje år, baserat på söktryck och att Sverige måste nå kravet att minst 20 procent av budgeten för direktstöd ska gå till ettåriga miljöersättningar (se avsnitt 4.2.2). Vilket belopp jordbrukarna får beror också på växelkursen. För utbetalningar 2023 var växelkursen 1 euro = 11,53 kronor och 2024 var kursen 1 euro = 11,30 kronor. Beloppen är avrundade till heltal.

3.3.4 Regeringen har förbättrat utformningen av ersättningarna jämfört med tidigare programperiod

2020 gav regeringen Jordbruksverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till miljöersättningar för odling av fånggrödor och mellangrödor i syfte att minska växtnäringsläckage och öka kolinlagringen.[179] Införandet av ersättningen till mellangrödor innebar att jordbrukare kan söka ersättning för odling av grödor som minskar jordbrukets klimatpåverkan i ett större geografiskt område än tidigare, då ersättningen för fånggrödor bara går att söka inom nitratkänsliga områden.

Införandet av ettåriga ersättningar för fång- och mellangrödor i strategiska planen har bidragit till förenklingar jämfört med landsbygdsprogrammet. Ändringen från ett femårigt åtagande till ettåriga stöd gjordes i syfte att förenkla administrationen, vilket gynnar både jordbrukarna och länsstyrelserna (som handlägger ersättningarna).[180] En utvärdering visar att länsstyrelserna och jordbrukarna är positiva till de ettåriga miljöersättningarna, framför allt eftersom det lett till mer flexibilitet.[181]

3.3.5 De administrativa kostnaderna för fång- och mellangrödor är lägre än för många andra stöd i strategiska planen

Jordbruksverket följer inte upp administrativa kostnader för enskilda stöd och ersättningar i strategiska planen. Däremot följer Jordbruksverket upp kostnaderna för olika stödkategorier. För den stödkategori som ersättningarna för fång- och mellangrödor tillhör, areal- och djurbaserade stöd, var stödkostnaden per utbetald stödkrona 2024 ungefär 4,4 procent. Det kan jämföras med 7 procent för myndigheternas totala hantering av EU-medel (som omfattar mer än strategiska planen) och 46 procent för projekt- och investeringsstöd i strategiska planen.[182] Jordbruksverket bedömer dessutom att ersättningarna för fång- och mellangröda tillhör de enklaste ärendena att handlägga i stödkategorin areal- och djurbaserade stöd.[183] Ramboll bedömer att effektiviseringspotentialen i handläggningen av fång- och mellangrödor är mindre än för andra stöd.[184]

3.3.6 Uppföljningen omfattar främst måluppfyllelse och inte huruvida ersättningarna är kostnadseffektiva styrmedel

Krav på uppföljning av stöd inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik, där ersättningarna för fång- och mellangrödor ingår, kommer främst från EU. Uppföljningen sker med olika indikatorer för måluppfyllelse, exempelvis antal hektar eller stödsökande som omfattas av stöden, inte påverkan på växthusgasutsläpp.[185] Jordbruksverket följer även upp genomförandet av strategiska planen genom utvärderingar.[186] Utvärderingsrapporterna kvalitetsgranskas av forskare.[187] Vi konstaterar att rapporterna ger ett underlag för att utveckla och förbättra genomförandet av strategiska planen. Jordbruksverket har utvärderat fång- och mellangrödornas klimateffekter.[188] Regeringen har dock inte efterfrågat uppgifter om ersättningarnas kostnadseffektivitet som klimatstyrmedel.[189]

3.4 Rådgivning om klimatåtgärder

Granskningen visar att regeringen och Jordbruksverket delvis utformat och implementerat rådgivningen om klimatåtgärder effektivt. Rådgivningen bidrar indirekt till minskade utsläpp från jordbruket, genom att främja jordbrukares kompetens om åtgärder som minskar jordbrukets klimatpåverkan. Effekten på jordbrukets växthusgasutsläpp är dock osäker, eftersom Jordbruksverket inte har genomfört någon utvärdering av rådgivningens klimateffekt eller kostnadseffektivitet.

Jordbruksverket har förändrat rådgivningen för att ge mer utrymme åt klimat, men antalet rådgivningsbesök har minskat och begränsas bland annat av att en stor del av finansieringen går till administration. Rådgivningen är fokuserad på åtgärder som är lönsamma för jordbrukaren, men eftersom det för flera klimatåtgärder saknas stöd och incitament som gör dem lönsamma täcker rådgivningen inte hela jordbrukets klimatpåverkan. Granskningen visar också att en otydlighet i den nya förordningen för strategiska planen som regeringen beslutat har skapat osäkerhet om länsstyrelsernas förutsättningar att driva rådgivningsprojekt i egen regi.

3.4.1 Introduktion till rådgivningen

Inom strategiska planen erbjuds jordbrukare rådgivning för att minska jordbrukets klimatpåverkan. Rådgivningsverksamheten styrs genom förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Från och med 2025 ligger all statlig rådgivning om åtgärder för att minska jordbrukets klimatpåverkan inom Greppa näringen.[190] Greppa näringen startade 2001 som ett samarbetsprojekt mellan Jordbruksverket, Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och länsstyrelserna. Greppa näringen erbjuder jordbrukare kostnadsfri rådgivning, främst enskilt men också i grupper. Rådgivningen i Greppa näringen är uppdelad i så kallade rådgivningsmoduler där fokus ligger på åtgärder för att till exempel minska utsläpp av växthusgaser, minska övergödning eller för säker användning av växtskydd.[191] Vissa moduler i Greppa näringen har tydligt fokus på klimatpåverkan medan de flesta har andra huvudsakliga syften.[192] Greppa näringens målgrupp är större jordbruk.[193] Målgruppen har mellan 2010 och 2024 minskat från ungefär 19 000 till 16 000 jordbruk, men arealen åkermark som ingår i målgruppen har samtidigt ökat och motsvarar nu 83 procent av åkerarealen i Sverige.[194]

Jordbruksverket leder, utvecklar och utvärderar rådgivningen i Greppa näringen, vilket innebär att de bland annat ansvarar för vilka moduler som ska finnas, vilket innehåll modulerna ska ha, utveckling av beräkningsverktyg och utbildning av rådgivare. Jordbruksverket beslutar också om hur medel ska fördelas mellan länen. Länsstyrelserna administrerar, upphandlar och marknadsför Greppa näringen. Rådgivningen genomförs av rådgivningsföretag som sköter kontakterna med jordbrukarna och rapporterar in resultat och uppgifter till Jordbruksverket.[195]

3.4.2 Ökat fokus på jordbrukets klimatpåverkan i Greppa näringen

Jordbruksverket har anpassat Greppa näringen för att ge mer utrymme åt rådgivning om klimat. Greppa näringen var från början fokuserat på att minska läckaget av näringsämnen från jordbruket.[196] Fram till 2016 prioriterades finansiering av rådgivning i områden där problemen med näringsläckage är störst. Jordbruksverket tog bort denna prioritering för att gynna rådgivningen om klimat.[197] Greppa näringen var från början också geografiskt avgränsat till södra Sverige men har successivt utvidgats till att omfatta hela landet.[198] Ett av skälen för det var att öka fokus på klimatfrågan.[199] Sedan 2010 har Jordbruksverket dessutom ställt krav på att klimat ska diskuteras inom samtliga moduler i Greppa näringen.[200]

Den mest relevanta rådgivningsmodulen för klimatåtgärder är Klimatkollen, som infördes år 2010. Vid rådgivningsbesöket görs en genomgång av gårdens klimatpåverkan. Gårdens utsläpp av växthusgaser beräknas utifrån vad som tillförs respektive vad som produceras på gården. Jordbrukaren kan bland annat få beräkningar på klimatavtryck per produkt. Syftet med Klimatkollen är att visa vad som är stort och smått i jordbrukets klimatpåverkan och vilka områden som är intressanta att analysera vidare, samt att inspirera och motivera jordbrukaren att minska växthusgasutsläppen inom befintlig produktionsinriktning.[201]

3.4.3 Rådgivningen bidrar till minskade utsläpp från jordbruket men effekterna är inte utvärderade

Jordbruksverket har inte utvärderat rådgivningens effekter på jordbrukets klimatpåverkan. Det finns därmed inte heller något underlag för att beräkna rådgivningens kostnadseffektivitet. Jordbruksverket följer dock upp rådgivningen till exempel med indikatorer på hur nöjda jordbrukare och rådgivare är och enkäter om vidtagna och planerade åtgärder.[202] Vi kan konstatera att rådgivningen bidrar till att minska jordbrukets klimatpåverkan, eftersom jordbrukare genomför en del av åtgärderna som föreslås.[203] Vi konstaterar också att rådgivningen har betydelse för de andra styrmedel som ingår i denna granskning. Jordbruksverkets uppföljning av Klimatkollen på växtodlingsgårdar visar exempelvis att 46 procent av respondenterna uppger att de ökat arealen med fånggröda efter rådgivningen.[204] De flesta som sökt stöd från Klimatklivet för att investera i biogasanläggningar har nyttjat rådgivning om biogas.[205] 28 procent av jordbrukare som tagit del av alla delar av biogasrådgivningen har byggt eller är på väg att bygga en biogasanläggning.[206]

Vi konstaterar att det utifrån den befintliga uppföljningen dock inte går att utvärdera hur effektivt rådgivningen minskar jordbrukets klimatpåverkan. För att göra det krävs ökad uppföljning av i vilken utsträckning åtgärder har genomförts efter rådgivningen.[207] Det finns krav på dokumentation efter rådgivningsbesök som skulle kunna användas som grund för uppföljningen. Rådgivaren ska bland annat dokumentera en åtgärdsplan med förslag till åtgärder som kan minska gårdens totala klimatpåverkan.[208] En sådan uppföljning skulle även kunna belysa varför rekommenderade åtgärder inte genomförs och hur rådgivningen kan bli mer effektiv. Ett annat sätt att kartlägga vilka åtgärder som rådgivningen lett till är att genomföra flera besök per gård.[209] Sedan 2022 finns en upprepningsmodul för Klimatkollen, som handlar om att följa upp vilka åtgärder som faktiskt vidtagits och vilken effekt rådgivningen haft på jordbrukets klimatpåverkan.[210]

3.4.4 Antalet rådgivningsbesök med koppling till klimat har minskat

Det finns inga kvantitativa mål för Greppa näringen, om till exempel effekt på utsläppen eller antal rådgivningar.[211] Under åren 2010–2020 innehöll 93 procent av Greppa näringens samtliga rådgivningsbesök förslag på åtgärder som kan minska jordbrukets klimatpåverkan. Klimatkollen utgjorde 6 procent av rådgivningsbesöken, och nådde ut till 21 procent av djurgårdarna och 5 procent av växtodlingsgårdarna.[212]

Antalet rådgivningsbesök med koppling till klimat minskade kraftigt efter 2014 och har aldrig kommit upp på samma nivå igen, se diagram 2. Antalet rådgivningsbesök i Klimatkollen har dock ökat under senare år. Enligt Jordbruksverket berodde minskningen på att många jordbruk redan tagit del av Klimatkollen och principen att det ska gå 3–4 år innan modulen genomförs igen. En annan anledning kan vara att antalet mjölkgårdar minskat över tid. Tidigare fanns dessutom ett större intresse från mjölkgårdar på grund av att de genom att göra klimatberäkningar premierades av mejerier.[213]

Diagram 2 Antalet rådgivningsbesök 2010–2024 som kan bidra till minskad klimatpåverkan

För att rådgivningen om klimatåtgärder ska öka krävs både att det finns rådgivning att tillgå och att jordbrukarna efterfrågar rådgivningen. Tillgången till rådgivning begränsas i vissa delar av landet av finansieringen. Flera länsstyrelser lyfter att Greppa näringen växt med nya moduler och att finansieringen inte hängt med.[214] Länsstyrelsernas finansiering för Greppa näringen har dock ökat och Jordbruksverket har budgeterat för ca 3000 rådgivningar per år, vilket går att jämföra med att ca 2 000 rådgivningsbesök genomfördes under år 2023.[215] Vissa län får en stor andel av medlen, men Jordbruksverkets modell för att fördela medel är baserad på hur stor andel av målgruppen som finns i varje län.[216] En stor del av medlen går samtidigt till administrativa kostnader. Ungefär 37 procent av medlen som länsstyrelserna tilldelas för Greppa näringen går till lönekostnader för administration.[217] Elva länsstyrelser lyfter behovet av förenklad administration som svar på vår fråga om vilka de viktigaste förbättringsbehoven är.[218] Länsstyrelserna framför att en minskad administration kring ansökan om projekt samt redovisning och ansökan om utbetalning kan göra att en större del av medlen blir rådgivning som når jordbrukarna.

Tillgången till rådgivning begränsas i vissa andra delar av landet i stället av att det råder brist på rådgivare.[219] Enligt Jordbruksverket utbildas för få agronomer.[220] En annan faktor är att rådgivarnas kompetens även efterfrågas på andra håll.[221] För att öka attraktiviteten i uppdragen har Jordbruksverket sedan 2023 tagit bort maxgränsen för vad ett rådgivningsbesök får kosta.[222]

Jordbrukarnas efterfrågan på rådgivning om klimatåtgärder begränsas ibland av att rådgivningen har bristande mervärde. Vissa jordbrukare upplever att rådgivarnas kunskapsnivå och/eller engagemang inte är tillräcklig.[223] Jordbruksverket arbetar löpande med att anpassa Greppa näringens innehåll tillsammans med LRF och länsstyrelserna. Jordbruksverket har även infört fler kurser och digitala utbildningstillfällen för att underlätta rådgivarnas fortbildning. Vissa länsstyrelser låter rådgivare välja vilken rådgivning som ska erbjudas, utifrån deras kompetens och jordbrukarnas intresse.[224]

Regeringen har gett SLU i uppdrag att analysera hur effektiviteten och attraktiviteten i kompetensutvecklingsinsatser kan öka, så att insatserna i högre grad ska bidra till livsmedelsstrategins målsättningar om en hållbar och ökad jordbruksproduktion.[225]

3.4.5 Rådgivningen är fokuserad på företagsekonomiskt lönsamma åtgärder

Rådgivningen är fokuserad på åtgärder som främjar resurseffektivitet och är lönsamma för jordbrukaren, samtidigt som jordbrukets klimatpåverkan minskas. Det kan till exempel handla om att hantera gödsel mer effektivt, vilket både minskar kostnaderna för gödsel och leder till ett bättre kväveutnyttjande som kan minska lustgasutsläppen.[226] Flera åtgärder för att minska jordbrukets klimatpåverkan är dock inte företagsekonomiskt lönsamma och det saknas styrmedel som gör det lönsamt att genomföra dem. Vi konstaterar att tydliga och förutsägbara stöd och incitament är viktiga om rådgivningen i högre grad ska kunna inkludera klimatåtgärder som är samhällsekonomiskt lönsamma men som utan stöd inte är lönsamma för det enskilda jordbruket. Enligt Miljömålsberedningen kommer riktad information och rådgivning vara avgörande för att uppnå önskade resultat för de åtgärder de föreslagit för att Sverige ska uppfylla sina internationella åtaganden inom LULUCF till 2030.[227]

Utsläppen och upptaget av kol i mark kan ingå i utsläppsberäkningen inom Klimatkollen. Men få rådgivningar under perioden 2015–2023 har inkluderat detta.[228] Jordbruksverket uppmanar rådgivare att göra två beräkningar på gårdar med organogena jordar, en med och en utan utsläppen från dessa jordar. Detta för att även kunna diskutera effekter av andra åtgärder, då klimatavtrycket från den organogena jordbruksmarken kan överskugga övriga utsläppskällor.[229]

3.4.6 Otydliga förutsättningar för länsstyrelserna att driva egna projekt

Länsstyrelserna upphandlar i huvudsak rådgivning och utför projektadministration med egen personal.[230] En anledning till att länsstyrelser upphandlar rådgivning, i stället för att göra utlysningar, är att externa aktörer inte alltid har förutsättningar eller vill driva egna projekt. Orsakerna till det är bland annat att projektadministrationen är tidskrävande, att hela kostnaden inte täcks och att aktörerna behöver vänta på utbetalningar.[231]

Regeringen införde 2023 en reglering som innebär att stöd får lämnas till handläggande myndigheter för att genomföra projekt efter utlysning, genom upphandling, eller om det finns särskilda skäl i egen regi.[232] Syftet var att förhindra att projekt genomförs i egen regi som skulle kunna genomföras av marknadsbaserade aktörer.[233] Det är dock oklart hur ”särskilda skäl” ska tolkas, och Jordbruksverket och länsstyrelserna har gjort olika tolkningar. Jordbruksverket tolkar det som att det behöver finnas särskilda skäl för att myndigheten ska kunna ta upp kostnader för den egna personalens löner i projektet. Länsstyrelserna gör tolkningen att kravet om särskilda skäl handlar om situationer när myndigheten väljer att äga och därmed administrera projekt. Länsstyrelserna har tagit fram ett gemensamt ställningstagande om projekt i egen regi och utredning av särskilda skäl. Ställningstagandet ställer tydliga krav på att myndigheten ska dokumentera hur villkoret om särskilda skäl uppfyllts, till exempel att länsstyrelsen genomfört utlysningar utan framgång eller haft en dialog med företrädare för näringen.[234]

Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas möjlighet att upphandla inom ramen för egna projekt är viktig för att de ska kunna nå målen inom stöden, samt att det bör vara möjligt för handläggande myndigheter att bedriva projekt med egen personal. Statskontoret rekommenderade även att Jordbruksverket bör följa upp och redovisa hur stor andel av stödet som har använts för utlysning, upphandling respektive egen personal.[235] Regeringskansliet bereder Statskontorets rapport.[236]

4. Regeringens styrning

Regeringens styrning med koppling till jordbrukets klimatomställning har inte varit effektiv. Regeringen har inte redovisat en plan för hur jordbruket ska bidra till att nå det långsiktiga klimatmålet och hur målkonflikter ska hanteras. Granskningen visar att regeringen delvis har bedrivit ett resultatinriktat arbete med att identifiera kostnadseffektiva styrmedel för att minska jordbrukets klimatpåverkan, men att det saknas styrmedel för stora delar av jordbrukets utsläpp trots att det finns kostnadseffektiva åtgärder som har potential. Regeringen har inte heller följt upp, utrett och omprövat skattenedsättningarna för diesel som används i jordbrukets arbetsmaskiner så att konsekvenserna i förhållande till klimatmålen har kartlagts och beaktats.

Våra viktigaste iakttagelser är följande:

• Befintliga styrmedel täcker bara en liten del av jordbrukets utsläpp och flera stora utsläppskällor saknar styrmedel. Växthusgasutsläppen från jordbruket prissätts nästan inte alls, till skillnad från majoriteten av växthusgasutsläppen i Sverige.
• Växthusgasinventeringen fångar inte effekterna av en del åtgärder inom jordbruket. För att åtgärderna ska bidra till att Sverige når de nationella klimatmålen och uppfyller våra internationella åtaganden behöver utsläppsminskningen avspeglas i rapporteringen.
• Regeringen inkluderade få åtgärder med klimatsyfte i den strategiska planen. Eftersom det finns en risk att Sverige inte uppnår EU:s minimikrav på öronmärkning av medel till miljö- och klimat har regeringen föreslagit ett stöd till vallodling, trots att det har mycket låg additionalitet.
• Granskningen visar att det finns åtgärder inom jordbruket som skulle kunna bidra till att klimatmålen nås på ett kostnadseffektivt sätt. De flesta av åtgärderna är dock inte företagsekonomiskt lönsamma, vilket innebär att det är osannolikt att jordbrukare kommer genomföra dem i avsaknad av styrmedel. Regeringen har inte riktat styrmedel mot återvätning av organogen jordbruksmark, trots att det är en kostnadseffektiv åtgärd med större klimatnytta än återvätning av skogsmark. Regeringen har heller inte utrett stöd till metanreducerande fodertillsatser eller beskogning av nedlagd jordbruksmark, trots att det är kostnadseffektiva åtgärder.
• Regeringen följer inte upp skattenedsättningarnas effekt på växthusgasutsläppen på ett rättvisande sätt i klimatredovisningen. Regeringen har utrett nedsättningen av koldioxidskatten, men har inte tagit ställning till utredningens förslag. Nedsättningen av energiskatten har däremot inte utretts.

4.1 Jordbrukets bidrag till klimatmålet

Regeringen har inte redovisat en plan för hur jordbrukets klimatpåverkan ska begränsas för bidra till att nå det långsiktiga klimatmålet och hur målkonflikter ska hanteras. En sådan plan hade kunnat framgå till exempel i klimathandlingsplanen, i livsmedelsstrategin eller som en fristående strategi.

Granskningen visar att befintliga styrmedel har begränsad möjlighet att påverka utsläppen från jordbruket. Det saknas styrmedel för vissa utsläppskällor, till exempel organogen jordbruksmark och djurs fodersmältning trots att de tillsammans motsvarade 68 procent av jordbrukets totala växthusgasutsläpp 2023. Dessutom prissätts jordbrukets utsläpp nästan inte alls, till skillnad från majoriteten av växthusgasutsläppen i Sverige. Vi konstaterar också att effekterna av en del åtgärder inom jordbruket idag inte fångas i växthusgasinventeringen.

4.1.1 Regeringen har inte redovisat en plan för hur jordbruket ska bidra till det långsiktiga klimatmålet

Regeringen har inte redovisat en plan för hur jordbrukets klimatpåverkan ska begränsas för att bidra till att nå det långsiktiga klimatmålet. I regeringens senaste klimatpolitiska handlingsplan[237] är det otydligt i vilken utsträckning beslutade och planerade åtgärder inom jordbruket påverkar möjligheterna att nå klimatmålet. Det saknas även en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas kopplat till jordbruket. Detta trots att det bör framgå enligt klimatlagen.[238]

Regeringen skriver i handlingsplanen att utsläppen från jordbruket behöver minska för att klimatmålet till 2045 ska kunna nås, men att det är svårare att minska utsläppen av växthusgaser kraftigt från jordbruket på ett kostnadseffektivt och konkurrensneutralt sätt än inom andra sektorer.[239] Det är dock inte tydligt hur mycket regeringen bedömer att utsläppen från jordbrukssektorn behöver minska för att klimatmålet ska kunna nås. Regeringen redovisar i klimathandlingsplanen inte heller hur nettoutsläppen från jordbruket inom LULUCF ska minska.[240] Vi konstaterar att det även är oklart hur regeringen gör bedömningen att innehållet i handlingsplanen skapar förutsättningar för nå målet om nettonollutsläpp 2045.[241] Regeringen har både före och efter handlingsplanen redovisat att klimatmålet till 2045 inte bedöms uppnås.[242] Även Klimatpolitiska rådet har bedömt att handlingsplanen inte redogör för hur målet ska kunna nås.[243]

I det målscenario som utgjorde underlag till förslaget om klimatmålet till 2045 antas utsläppen från jordbrukssektorn minska med ca 35 procent till 2045 jämfört med 1990.[244] I det nya målscenariot som Naturvårdsverket tagit fram och regeringen använder i klimathandlingsplanen förväntas i stället utsläppen från jordbrukssektorn 2045 ligga kvar på ungefär samma nivå som utsläppen 2020, vilket är ca 10 procent lägre än 1990, eftersom det i scenariot görs ett antagande om att livsmedelsproduktionen kommer öka.[245] Naturvårdsverket och Jordbruksverket bedömer dock att scenariot är väldigt osäkert.[246] I scenariot antas bland annat fodertillsatser för att minska metanutsläppen från djurs fodersmältning användas i ökad utsträckning.[247] Vi konstaterar att det är osannolikt om inte styrmedel införs, se avsnitt 4.2.5.[248]

4.1.2 Oklart hur målkonflikten i livsmedelsstrategin ska hanteras

Riksdagen har beslutat om det övergripande målet för livsmedelsstrategin, som bland annat anger att den totala livsmedelsproduktionen ska öka, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås.[249] Regeringen har inte redovisat hur målkonflikten mellan en ökad livsmedelsproduktion och klimatmålen ska hanteras. I livsmedelsstrategin står att det krävs ett förstärkt arbete med att förbättra den svenska livsmedelsproduktionens klimatarbete för att Sverige fortsatt ska kunna vara ett föregångsland i klimatarbetet.[250] Regeringen har inte preciserat hur mycket eller på vilket sätt produktionen ska öka eller hur livsmedelsproduktionens klimatarbete ska förstärkas. Det framgår inte heller av regeringens handlingsplaner för livsmedelsstrategin.[251] Enligt Jordbruksverkets uppföljning och utvärdering av livsmedelsstrategin kan inga slutsatser dras om huruvida utvecklingen i livsmedelskedjan går i rätt riktning vad gäller lönsamhet, konkurrenskraft eller produktion. Jordbruksverket bedömer även att inga miljömål som är kopplade till livsmedelsstrategin är möjliga att nå till år 2030.[252]

Regeringen presenterade 2025 en uppdatering av livsmedelsstrategin.[253] Vi konstaterar att den inte innehåller några nya satsningar för att minska växthusgasutsläppen från jordbruket eller förtydliganden kring hur regeringen avser hantera målkonflikten mellan en ökad livsmedelsproduktion och klimatmålen.

4.1.3 Befintliga styrmedel täcker bara en liten del av utsläppen

De styrmedel som finns idag har begränsad möjlighet att påverka utsläppen från jordbruket. Diagram 3 illustrerar effekterna av styrmedlen i förhållande till de totala utsläppen från jordbruket. Effektbedömningarna är inte direkt jämförbara med varandra, eller med utsläppsstatistiken, eftersom beräkningarna gjorts på olika sätt. Både skattningen för åtgärderna inom strategiska planen och för Klimatklivet är sannolikt överskattningar.[254] Det finns också ett stort överlapp i stöd till biogasproduktion från Klimatklivet och gödselgasstödet, vilket innebär att effekten av dessa stöd dubbelräknas i diagrammet. Diagrammet kan ändå illustrera att befintliga styrmedel har små effekter i förhållande till jordbrukets totala växthusgasutsläpp. Det finns några andra stöd som kan ha en viss påverkan på jordbrukets växthusgasutsläpp, men som inte ingår i diagrammet eftersom de saknar kvantifierade effekter.[255]

Vi konstaterar att det saknas styrmedel för vissa stora utsläppskällor, till exempel organogen jordbruksmark och djurs fodersmältning, trots att de motsvarade 39 respektive 29 procent av jordbrukets totala växthusgasutsläpp 2023. Regeringen har inte riktat några stöd för återvätning till organogen jordbruksmark trots att klimatnyttan är större än för återvätning av skogsmark, se avsnitt 4.2.4. Klimateffekten av regeringens våtmarkssatsning är liten. För att illustrera detta har hela effekten inkluderats i diagram 3, trots att endast en liten del av effekten kommer från återvätning av jordbruksmark[256].

Diagram 3 Växthusgasutsläpp från jordbruket och uppskattade effekter av befintliga styrmedel

Ett befintligt styrmedel som inte är med i diagrammet är klimatpremien för miljöarbetsmaskiner. Syftet med stödet är att främja introduktionen av miljöarbetsmaskiner och bidra till att minska utsläppen av växthusgaser.[257] Men få ansökningar har inkommit för jordbruksarbetsmaskiner.[258] Det kan bero på flera faktorer, bland annat ett bristande utbud på stödberättigade jordbruksarbetsmaskiner och bristande lönsamhet för investeringen. Klimatpremien infördes 2020 och vilka arbetsmaskiner som är stödberättigade har varierat.[259] Sedan 2024 har effektgränsen för klimatpremien sänkts, vilket gjort att större arbetsmaskiner som tidigare kunde få stöd från Klimatklivet nu bara kan få stöd från klimatpremien.[260] Enligt flera länsstyrelser har detta gjort gränsdragningen mellan stöden tydligare, men några lyfter även att ändringen har varit negativ för sektorn då stödandelen är lägre i klimatpremien.[261] Energimyndigheten har noterat att söktrycket var lägre än väntat 2024.[262] Det kan indikera att incitamentet för att investera har försvagats. Regeringen har gett Energimyndigheten i uppdrag att analysera hur klimatpremien bidrar till marknadsutvecklingen för miljöfordon.[263] Uppdraget innefattar dock inte uppföljning av stödets syfte att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser.

4.1.4 Växthusgasutsläppen från jordbruket prissätts inte

I Sverige prissätts 77 procent av de totala växthusgasutsläppen genom antingen EU ETS eller koldioxidskatten. Jordbrukets utsläpp utgör en stor del av de utsläpp som inte prissätts.[264] Detta beror på att EU ETS och koldioxidskatten endast omfattar utsläpp från fossila bränslen, vilket innebär att jordbrukets biogena utsläpp inte omfattas. För jordbrukets användning av fossila bränslen finns dessutom en nedsättning av koldioxidskatten för diesel som används i jordbrukets arbetsmaskiner som innebär en nästan fullständig subvention, se diagram 5 i avsnitt 4.3.1.

EU-kommissionen utreder gemensam prissättning av jordbrukets biogena utsläpp inom ESR-sektorn. Detta är en följd av rekommendationer från bland annat Europeiska revisionsrätten[265], samt av att jordbruksutsläppen i EU inte minskat under de senaste åren. Förslaget som tagits fram på uppdrag av EU-kommissionen innefattar en rekommendation om att införa den så kallade förorenaren betalar-principen genom ett utsläppshandelssystem för jordbrukets utsläpp.[266] Klimatpolitiska rådet bedömer att ett bra sätt för Sverige att förbereda sig på den politikutveckling som redan inletts på europeisk nivå är att överväga att införa en klimatavgift eller skatt för jordbruket.[267] Även OECD har rekommenderat Sverige att proaktivt utreda prissättning på jordbrukets utsläpp, och hänvisar till det styrmedelspaket som planeras i Danmark.[268]

4.1.5 En del åtgärders effekter fångas inte i växthusgasinventeringen

Effekterna av en del klimatåtgärder inom jordbruket fångas inte i växthusgasinventeringen med de beräkningsmetoder som används. Det gäller till exempel effekten av odling av fång- och mellangrödor, återvätning av organogen jordbruksmark, täckning av gödselbrunnar och surgörning av gödsel.[269] Att uppskattningarna av utsläppen från jordbruket inte kan fånga upp effekterna av åtgärder som minskar utsläppen kan handla både om otillräckliga aktivitetsdata[270] och i vissa fall bristande kunskap om processerna bakom utsläppen.[271]

Naturvårdsverket har påtalat utvecklingsbehoven för regeringen[272], som 2024 gav Jordbruksverket i uppdrag att utveckla metoder för att kartlägga klimatpåverkan i jordbruk av åtgärder och försök som genomförs eller kan genomföras av jordbrukare, i syfte att öka jordbrukets klimateffektivitet. Metoderna ska även inkludera hur klimateffekten av åtgärderna kan bedömas.[273] Inom regeringsuppdraget planerar Jordbruksverket att finansiera forskningsprojekt och kunskapssammanställningar för att bättre kunna följa upp åtgärders effekter. Det kan till exempel handla om att minska osäkerheterna i bedömningen av en viss klimatåtgärd, eller att bedömningarna kan göras på en mer detaljerad geografisk nivå.[274]

Det finns dock kvarstående utvecklingsbehov som inte kommer hanteras inom ramen för regeringsuppdraget. Jordbruksverket har, på grund av uppdragets betoning på att åtgärder som minskar företagens konkurrenskraft inte ska ingå, fokuserat på områden som har tydlig koppling till produktivitet och resurseffektivitet, som exempelvis användning av foder eller växtnäring. Jordbruksverket har avgränsat bort klimatåtgärder som de menar minskar tillgänglig jordbruksmark, såsom återvätning och beskogning av jordbruksmark.[275] Det finns dock behov av metodutveckling även för dessa åtgärder.[276] För att återvätning ska kunna bidra till att Sverige når sitt åtagande enligt LULUCF-förordningen krävs att utsläppsminskningen fångas i växthusgasinventeringen.[277] Att effekten av återvätning inte har redovisats beror framför allt på att arealen som hittills återvätts varit så liten att den inte fångats in.[278]

4.2 Regeringens arbete med att identifiera kostnadseffektiva styrmedel för att minska jordbrukets klimatpåverkan

Inga av Sveriges klimatmål och åtaganden kopplade till EU:s klimatmål bedöms nås med beslutade styrmedel.[279] Regeringen behöver därför få fler effektiva klimatstyrmedel på plats. Regeringen har gjort vissa insatser för att identifiera kostnadseffektiva styrmedel för att minska jordbrukets klimatpåverkan, till exempel tillsatt utredningar och gett myndigheter löpande uppdrag att komma med förslag. Regeringen inkluderade dock få åtgärder med klimatsyfte i strategiska planen och det finns en risk att Sverige inte uppnår EU:s minimikrav på öronmärkning av medel till miljö- och klimat. Därför har regeringen föreslagit ett nytt stöd till vallodling, trots att det har mycket låg additionalitet.

Granskningen visar att det finns åtgärder inom jordbruket som skulle kunna bidra till att klimatmålen nås på ett kostnadseffektivt sätt. De flesta av dessa åtgärder är dock inte företagsekonomiskt lönsamma, vilket innebär att det är osannolikt att jordbrukare kommer genomföra dem i avsaknad av styrmedel. Treexempel på kostnadseffektiva åtgärder är återvätning av organogen jordbruksmark, metanreducerande fodertillsatser samt beskogning av nedlagd jordbruksmark.

4.2.1 Regeringen har gett flera uppdrag om förslag på klimatåtgärder inom jordbruket

Regeringen har tillsatt ett antal utredningar som berör jordbrukets växthusgasutsläpp. Dels utsläppen inom LULUCF-sektorn[280], dels de fossila utsläppen.[281] Regeringen har däremot inte tillsatt några utredningar inriktade på utsläppen i jordbrukssektorn, utöver biogasproduktion från gödsel.[282] Samtliga växthusgasutsläpp täcktes dock av den bokstavsutredning som fått i uppdrag av regeringen att analysera hur Sveriges klimatpolitik bör utformas till följd av förändringar av den europeiska klimatpolitiken.[283]

Regeringen har även gett myndigheter löpande uppdrag att komma med förslag på klimatåtgärder. Naturvårdsverket ska enligt sin instruktion verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås, och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.[284] Naturvårdsverket har även i uppdrag att vart fjärde år redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan och förslag i syfte att målen ska nås.[285] Även Jordbruksverket ska enligt sin instruktion verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling.[286] Jordbruksverket har också i uppdrag att löpande följa upp och utvärdera genomförandet av livsmedelsstrategin, men Jordbruksverket har tolkat uppdraget som att det inte ingår att lämna förslag.[287] Regeringen har även gett myndigheterna tillfälliga regeringsuppdrag med koppling till åtgärder för att minska jordbrukets växthusgasutsläpp.

4.2.2 Den strategiska planen innehåller få åtgärder med klimatsyfte

En ny programperiod för EU:s gemensamma jordbrukspolitik startade 2023. Varje medlemsstat har en strategisk plan som beskriver hur den gemensamma jordbrukspolitiken ska genomföras under 2023–2027. Medlemsstaterna beslutar om vilka stöd och ersättningar som ska ingå och vilken budget dessa ska ha.[288] Att motverka klimatförändringarna är ett av flera mål för EU:s gemensamma jordbrukspolitik och inför den nuvarande programperioden ville EU se en tydlig ambitionshöjning för klimat och miljö i de nationella strategiska planerna.[289] Sveriges strategiska plan för 2023–2027 omfattar totalt drygt 60 miljarder kronor. Cirka 3,3 miljarder (5,5 procent av den totala budgeten) är allokerade till miljöersättningar som kan bidra till minskade utsläpp av växthusgaser.[290] EU-kommissionen kritiserade Sveriges strategiska plan för bland annat bristande bidrag till EU:s klimatmål. Kommissionen nämnde bland annat bristande ambition avseende kolinlagring och utsläpp från boskap, och skrev att modifieringar av strategiska planen var nödvändiga och att nya åtgärder bör övervägas. Enligt Näringsdepartementet var större förändringar eller nya åtgärder inte möjliga att införa i planen.[291] I den obligatoriska förhandsutvärderingen av planen framkom även kritik om att det saknas beräkningar av vilka klimateffekter de planerade åtgärderna sammantaget har i förhållande till klimatmålen och effektberäkningar av enskilda åtgärdsförslag.[292]

Regeringen är ansvarig för utformningen och innehållet i den strategiska planen. Regeringen gav Jordbruksverket ett brett uppdrag att föreslå åtgärder för minskade växthusgasutsläpp och kolinlagring inom jordbruket.[293] I uppdraget framgick att åtgärderna bör vara effektiva och åstadkomma en högre måluppfyllelse än tidigare.[294] Samtidigt var en viktig inriktning i utformningen av strategiska planen att åstadkomma enklare och färre stöd och ersättningar.[295]

Ersättningen för odling av mellangröda var den enda åtgärden som Jordbruksverket föreslog med huvudsakligt syfte att minska jordbrukets klimatpåverkan.[296] Enligt Jordbruksverket var ett hinder för att implementera fler nya stöd och ersättningar att det är resurskrävande för Jordbruksverket.[297] Enligt Jordbruksverket stöttades dessutom många av de viktigaste klimatåtgärderna redan genom befintliga nationella styrmedel. Jordbruksverket avstod därför från att föreslå dessa som åtgärder i den strategiska planen.[298] Enligt Regeringskansliet valde regeringen att inte införa stöd för beskogning och återvätning eftersom det redan fanns nationella stöd i form av NOKÅS respektive Skogsstyrelsens återvätningsavtal, LONA och LOVA.[299] Vi konstaterar dock att dessa stöd inte har någon betydande effekt på jordbrukets växthusgasutsläpp då de i huvudsak är inriktade på annan mark och andra syften än klimat.[300]

EU har ställt krav på att minst 25 procent av direktstöden inom strategiska planen ska användas till ettåriga miljöersättningar.[301] Sverige har nyttjat de undantag som gör det möjligt att sänka denna andel något.[302] Enligt Jordbruksverket kom kravet sent i arbetet med att föreslå åtgärder till strategiska planen. Det var främst genom ersättningen till ekologisk produktion som Sverige skulle uppnå kravet.[303] Men söktrycket på vissa miljöersättningar, särskilt till ekologisk produktion, har varit lägre än målnivåerna i den strategiska planen. År 2024 bedömde regeringen därför att det finns risk att Sverige inte uppnår EU:s villkor om minsta budgetallokering för miljö och klimat och därmed riskerar att få mindre finansiering från EU. Regeringen gav därför Jordbruksverket i uppdrag att ta fram förslag till en ny miljöersättning för vallodling med syfte att bland annat öka kolinlagringen.[304] I förslaget bedömer Jordbruksverket att ersättningen till stora delar kommer gå till vallodling som skulle odlats även utan ersättning.[305] Det innebär att ersättningen sannolikt inte kommer få någon betydande klimateffekt. Utvärderingar av det stöd för vallodling som fanns i förra programperioden har visat att det hade liten påverkan på odlingen.[306] Regeringen beslutade trots detta att ersättningen till vallodling ska införas 2026.[307] Enligt Regeringskansliet utgick regeringen istället från Vägvalsutredningen och resultaten av en tidigare utvärdering.[308]

För att vallodlingen ska öka skulle det behövas en högre lönsamhet. Vall används främst till foder och efterfrågan är begränsad. LRF bedömer att det skulle gå att öka vallodlingen med 110 000 hektar, vilket skulle bidra med en kolinlagring på 0,26 miljoner ton CO2e till 2045, om vallodling skulle bli ekonomiskt attraktivt jämfört med annan odling.[309] Miljömålsberedningen gör ingen bedömning av klimateffekten av ökad vallodling, men föreslår att vall tillåts i stöden för biogasproduktion för att skapa avsättning för en ökad odling av vall.[310] Enligt Klimatpolitiska rådet beror nettoeffekten av ökad vallodling på vad grödorna används till. Om ökad vallodling används som foder till idisslare leder det till nettoutsläpp. Om det i stället används som foder till grisar, biogasproduktion eller i bioraffinaderier kan klimatnyttan bli väsentlig.[311]

4.2.3 Det finns åtgärder som har potential att bidra till jordbrukets klimatomställning

Det finns betydande potential att minska växthusgasutsläppen från jordbruket. Det visar bland annat analyser från Klimatpolitiska rådet, Miljömålsberedningen och LRF.[312] Analyserna har olika avgränsningar och använder olika beräkningssätt, men alla identifierar åtgärder som kan göra jordbruket mer klimateffektivt. De är också överens om att det behövs styrmedel för att de flesta åtgärder ska genomföras, eftersom åtgärderna bidrar med samhällsnytta men innebär en kostnad för jordbrukare.

Det finns flera åtgärder som kan minska växthusgasutsläppen från jordbruket eller öka kolinlagringen till en kostnad under eller i nivå med koldioxidskatten, till exempel återvätning, metanreducerande fodertillsatser och beskogning av nedlagd jordbruksmark. Tabell 8 sammanfattar ett urval av de potentialbedömningar av klimatåtgärder inom jordbruket som gjorts i utredningar, myndighetsrapporter och branschrapporter. Åtgärderna har olika stor potential. Gemensamt för de flesta åtgärderna är dock att de inte är företagsekonomiskt lönsamma, vilket innebär att det är osannolikt att jordbrukare kommer genomföra dem utan incitament i form av styrmedel.

Det finns även potential att minska jordbrukets växthusgasutsläpp ytterligare genom åtgärder som ökar resurseffektiviteten, se till exempel precisionsodling för ökat kväveutnyttjande och effektivare utfodring och djurskötsel i tabell 8. Rådgivning om detta ingår i Greppa näringen. Vi konstaterar att åtgärder som är företagsekonomiskt lönsamma är lämpligt att främja genom rådgivning.

Tabell 8 Potentialbedömningar av olika åtgärder för att minska jordbrukets klimatpåverkan

Källa: Klimatpolitiska rådet, Potentialbedömning och kvantitativ scenarioanalys av minskade växthusgasutsläpp från svenskt jordbruk, 2025, SOU 2025:21, SOU 2020:4, LRF, Klimatåtgärder i lantbruket – mer mat och mindre utsläpp, 2025.
Anm.: * Beroende på omfattning. ** Befintlig odling har ej räknats bort.

4.2.4 Återvätning kan minska utsläppen från organogen jordbruksmark

Utsläppen från organogen jordbruksmark utgjorde 39 procent av jordbrukets totala utsläpp 2023. Potentialen för utsläppsminskningar genom återvätning av organogen jordbruksmark är stor. Återvätning av organogen jordbruksmark leder i genomsnitt till en minskning av utsläppen med 27 ton CO2e per hektar och år, vilket kan jämföras med återvätning av organogen skogsmark som i genomsnitt minskar utsläppen med 5–9 ton CO2e per hektar och år, beroende på om det är boreal eller tempererad skog.[313] Att återvätning av organogen jordbruksmark kan vara en kostnadseffektiv klimatåtgärd har varit uppmärksammat sedan länge.[314]

Trots detta har regeringen inte riktat styrmedel mot denna mark. Det finns inget statligt stöd för återvätning av jordbruksmark i syfte att minska växthusgasutsläppen. I bilaga 3 sammanfattar vi syfte och inriktning för de befintliga styrmedlen för återvätning. Det kan finnas synergier mellan återvätning i andra syften och klimat, men återvätning i andra syften har ofta inte lika stor klimatnytta.[315] Utsläppsminskningen från all återvätning som finansierats med statliga medel 2024 var i genomsnitt endast 4,7 ton CO2e per hektar, och beräknas totalt ha minskat växthusgasutsläppen med ungefär 10 000 ton CO2e.[316]

Miljömålsberedningen bedömer att nuvarande styrmedel och regelverk inte är tillräckligt för att kunna minska utsläppen från organogen mark, och att det krävs en långsiktig och stabil finansiering till stöd för restaurering av våtmarker, en markersättning för återvätning av organogen jordbruksmark samt information och rådgivning till markägare. Utredningen lämnar därför förslag om ett nytt anslag för restaurering och anläggande av våtmarker och en ny förordning med bestämmelser om statligt stöd till våtmarksåtgärder i syfte att minska utsläpp av växthusgaser.[317]

Regeringen har inte satt några målnivåer för hur mycket mark som bör återvätas, men två statliga utredningar har lämnat förslag. Den klimatpolitiska vägvalsutredningen föreslog 2020 att cirka 10 000 hektar nyligen nedlagd jordbruksmark skulle återvätas till 2045. Det skulle innebära en utsläppsminskning om 0,2 miljoner ton CO2e per år om cirka 500 hektar jordbruksmark återväts per år under en tjugoårsperiod.[318] Myndigheter har sedan dess utgått från denna ambitionsnivå i redovisningar av regeringsuppdrag om återvätning.[319] I den senaste utredningen bedömer Miljömålsberedningen att det är möjligt att till 2030 återväta 15 000 hektar organogen jordbruksmark som inte används för livsmedelsproduktion.[320] Miljömålsberedningen bedömer att utsläppen från organogen mark måste minska mer än tidigare ambitioner till följd av Sveriges åtagande till 2030 enligt LULUCF-förordningen. Miljömålsberedningen anser att det behövs en tydlig inriktning mot att återväta marker där utsläppsreduktionerna blir så stora som möjligt, vilket är organogen jordbruksmark. Enligt Miljömålsberedningens förslag ska dock återvätning av organogen jordbruksmark endast göras på marker som ej används för livsmedelsproduktion och där länsstyrelsen bedömer att sannolikheten att marken inom överskådlig framtid kommer att användas för jordbruk igen är mycket låg.[321]

Forskare vid Göteborgs universitet har bedömt att det behövs mer och snabbare återvätning för att nå upp till Sveriges klimatmål och internationella åtaganden.[322] Det är även osäkert hur stora utsläpp nedlagd organogen jordbruksmark har, men det är sannolikt en överdrift att, som Miljömålsberedningen gjort, räkna med att den har samma utsläpp som brukad organogen jordbruksmark.[323] Detta eftersom markerna troligen övergivits antingen för att torven odlats bort eller att de har blivit så blöta att de inte längre praktiskt går att bruka. Det är de djupt dränerade organogena jordarna som har högst utsläpp, där det ofta odlas spannmål, potatis och morötter. Genom att höja vattennivån i marken kan dessa utsläpp minskas och marken kan fortfarande användas för jordbruk, men passar då bättre för vallodling eller bete.[324]

Det finns även behov av regelverksändringar. Enligt flera utredningar utgör regelverket för prövning av vattenverksamhet och markavvattningsföretag[325] ett betydande hinder för återvätning och behovet av översyn är väl känt.[326] Det handlar bland annat om att regelverket är komplext och i vissa delar föråldrat, då olika lagar gäller beroende på när i tiden en markavvattningssamfällighet bildats.[327] Svårigheterna med att avveckla markavvattningsföretag får konsekvenser, till exempel har Skogsstyrelsen valt att inte teckna återvätningsavtal med markägare som är del av markavattningsföretag eftersom det tar så mycket tid.[328] Både Naturvårdsverket och Miljömålsberedningen föreslår att restaurering av våtmark, inklusive återvätning, ska få undantag från tillståndsplikten och istället hanteras som ett anmälningsärende.[329] Naturvårdsverket föreslår också att omprövning av en markavvattningssamfällighet ska kunna göras i samband med tillståndsprövning av återvätning.[330] Naturvårdsverket bedömer att det även finns behov av en större översyn av hela regelsystemet. Miljömålsberedningen föreslår att det, i väntan på en långsiktig lösning på frågan om omprövning och avveckling av markavvattningsföretag, skyndsamt införs ett undantag på krav på omprövning eller avveckling av markavvattningsföretag då en återvätning genomförs. Detta eftersom det enligt Miljömålsberedningen inte är möjligt att återväta de arealer som krävs till 2030 utan förändringar av reglerna för tillståndsprövning och markavvattningsföretag i samband med återvätning.[331]

4.2.5 Metanreducerande fodertillsatser kan minska utsläppen från kor

Utsläppen från djurs fodersmältning utgjorde 29 procent av jordbrukets totala utsläpp 2023. Fodertillsatser kan användas för att minska bildningen av metan i fodersmältningen från idisslare, och bedöms ha stor potential. Enligt en litteraturstudie har forskningen om fodertillsatser för minskad metanproduktion kommit långt och det finns fodertillsatser som är bevisat effektiva och säkra.[332] Studien bedömer även att fodertillsatser är en kostnadseffektiv åtgärd, men att jordbrukare saknar ekonomiska incitament. Fodertillsatsen nitrooxypropanol (3-NOP) är godkänd för användning till konventionella mjölkkor inom EU sedan 2022. 3-NOP bedöms minska metanutsläppen med i genomsnitt 30 procent hos mjölkkor. En annan fodertillsats som har visat potential att reducera metan är baserad på rödalger.[333] En syntetisk variant av denna tillsats är under utveckling, men har inte godkänts av EU ännu.[334]

Naturvårdsverket föreslog 2023 att regeringen ger Naturvårdsverket och Jordbruksverket i uppdrag att, med stöd av andra berörda myndigheter, utreda förutsättningar, möjligheter och samhällsekonomiska konsekvenser av att främja utvecklingen och användningen av metanreducerande fodertillsatser till nötkreatur.[335] Regeringen har inte gett något sådant uppdrag. Det finns länder som redan har inkluderat stöd för fodertillsatser i sina strategiska planer för 2023–2027.[336] EU‑kommissionen informerade 2021 att det var en åtgärd som kunde stödjas med miljöersättning.[337] I Danmark kommer en subvention av metanreducerande fodertillsatser införas som komplement till den utsläppsskatt som ska införas inom jordbruket.[338] I Norge har regeringen satt som mål att fasa in användningen av metanhämmande fodertillsatser från och med 2027 och utreder vilket styrmedel som är mest lämpligt.[339]

Ett hinder för användning av fodertillsatser är att de inte går att utfodra kontinuerligt när djur är på bete. I en studie har den förväntade effekten av 3-NOP modellerats utifrån svenska förhållanden, bland annat genomsnittlig tid på bete och fodergiva. Resultatet indikerar att om det fanns incitament i nivå med koldioxidskatten så skulle 3-NOP kunna minska metanutsläppen med 25 procent, utan betydande förändringar i djurhållningen och med minimal påverkan på naturbetesmarker. Forskarna konstaterar dock att fodertillsatser inte kommer få stort genomslag så länge det saknas ekonomiska incitament.[340]

4.2.6 Beskogning av nedlagd jordbruksmark kan öka kolinlagringen

Beskogning av nedlagd jordbruksmark är en kostnadseffektiv åtgärd för ökad kolinlagring. Vägvalsutredningen bedömde att det går att beskoga 100 000 hektar nedlagd jordbruksmark och att det kunde leda till en additionell nettoinlagring på 0,4–1,3 miljoner ton koldioxid per år 2045.[341] Detta förutsatte dock att plantering av 10 000 hektar per år började 2021, vilket inte har genomförts. Utredningen bedömde att beskogning i princip alltid är lönsamt för markägaren, och föreslog därför framför allt förbättrad rådgivning om effektiv beskogning av marker som inte berättigar till gårdsstöd och om optimerad skötsel av självföryngrad skog på tidigare jordbruksmark. Utredningen bedömde även att ekonomiska incitament kan behövas och föreslog därför att myndigheter skulle få i uppdrag att se över möjliga stödformer för plantering av träd på jordbruksmark som tagits ur bruk och för optimerad skötsel av självsådd skog på tidigare jordbruksmark, samt att utforma kriterier för vilken tidigare jordbruksmark som är lämplig för beskogning.[342] Vi konstaterar att regeringen inte har genomfört dessa förslag.

Skogsstyrelsen och Jordbruksverket har senare bedömt att 100 000–300 000 hektar nedlagd jordbruksmark skulle kunna beskogas. De menar att en konservativ skattning av potentialen kan utgå från en årlig beskogningstakt på 10 000 hektar i 20 år.[343] De bedömde även att det krävs utökade ekonomiska stöd till markägare för att uppnå intensifierad beskogningstakt på tidigare jordbruksmark.

Effekten av beskogning på lång sikt påverkas av huruvida skogen avverkas, och i så fall vad biomassan används till och när kolet frigörs. Om den beskogade arealen inte avverkas når den så småningom ett jämviktsläge där kolförrådet i biomassan är mer eller mindre stabilt medan kolförrådet i marken fortsätter att öka ytterligare en tid.[344] För att få en så stor klimatnytta av beskogning som möjligt bör åtgärden inte genomföras på organogen jordbruksmark, eftersom träden bidrar till att hålla vattennivån låg vilket gör att växthusgasutsläppen från marken fortsätter vara höga.[345]

Även utan aktiv beskogning övergår jordbruksmark som inte längre brukas över tid till skogsmark. LRF bedömer att kolförrådet kommer öka med 0,34 miljoner ton CO2e årligen 2045 om trenden för hur mycket areal som övergår från odlad mark till skogsmark håller i sig.[346]

4.3 Styrmedel som motverkar jordbrukets klimatomställning

Regeringen har inte följt upp, utrett och omprövat skattenedsättningarna för diesel som används i jordbrukets arbetsmaskiner så att konsekvenserna i förhållande till klimatmålen har kartlagts och beaktats. Granskningen visar att regeringen inte följer upp skattenedsättningarnas effekt på växthusgasutsläppen på ett rättvisande sätt i klimatredovisningen, och att det i den senaste konsekvensanalysen saknas analys av om det är ett effektivt styrmedel. Regeringen har dock utrett nedsättningen av koldioxidskatten, men inte tagit ställning till utredningens förslag. Nedsättningen av energiskatten har inte utretts.

4.3.1 Introduktion till skattenedsättningarna på jordbruksdiesel

Diesel som används till arbetsmaskiner i jordbruket har nedsatt koldioxid- och energiskatt. Subventionen kan leda till ökade växthusgasutsläpp och minskade incitament till klimatomställning. Nedsättningen av koldioxidskatten infördes 2005 av konkurrensskäl[347], och nedsättningen av energiskatten infördes 2022 i syfte att stärka matberedskapen[348]. Skatteutgifterna för dessa nedsättningar beräknas uppgå till totalt 1,3 miljarder under 2025.[349] Skatteutgifternas utveckling 2017–2025 redovisas i diagram 4. Diagram 5 visar skillnaden mellan ordinarie skattesats för diesel och skatt på diesel för jordbruket 2024.

Diagram 4 Skatteutgifter för nedsättningarna av koldioxid- respektive energiskatten för diesel till arbetsmaskiner och fartyg inom jord-, skogs- och vattenbruksnäringarna under 2017–2025

Diagram 5 Skatt på diesel 2024, ordinarie skattesats och för jordbruket

4.3.2 Regeringen följer inte upp skattenedsättningarnas effekt på växthusgasutsläppen på ett rättvisande sätt

Regeringen redovisar varje år samtliga skatteutgifter i en skrivelse.[350] Vi konstaterar att skrivelserna redogör för storleken på skatteutgifterna, men saknar analys av om skatteutgifterna uppfyller sitt ursprungliga syfte. Enligt regeringen görs analyser ur samhällseffektivitetsperspektiv istället när regeringen överlämnar skatteförslag till riksdagen som innebär nya skatteutgifter.[351] Regeringen överlämnade ett förslag om utökad nedsättning av koldioxid- och energiskatten för diesel till arbetsmaskiner och fartyg inom jord-, skogs- och vattenbruksnäringarna i budgetpropositionen för 2025.[352] Regeringen bedömde då att nedsättningarna leder till en mindre temporär ökning av förbrukningen under 2025 med ca 2,5 procent och att koldioxidutsläppen ökar med drygt 20 000 ton 2025. Flera myndigheter avstyrkte förslaget med hänvisning till att det finns bättre sätt att stödja konkurrenskraften än sänkt skatt på diesel.[353] Vi konstaterar att skatteförslaget innehåller en konsekvensbedömning, men att det saknas en analys av om skattenedsättningarna uppfyller sina ursprungliga syften och om syftena uppnås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Regeringen ska redovisa effekten av beslut om skatteutgifter på Sveriges växthusgasutsläpp i sin årliga klimatredovisning. De bedömningar som regeringen har redovisat kopplade till skattenedsättningarna på diesel i jordbrukets arbetsmaskiner är dock otydliga och följer inte samma struktur över år, se tabell 9. Under en längre tid har regeringen beslutat om tillfälliga höjningar av skattenedsättningen, ofta för ett år i taget.[354] Vi konstaterar att detta har fått klimateffekten till 2030 som redovisats i klimatredovisningen att framstå som mindre än vad som sedan blivit, eftersom regeringen sedan fortsatt att höja nedsättningen.

Tabell 9 Regeringens redovisning av bedömd effekt av beslut om skattenedsättningarna på diesel i klimatredovisningen i budgetpropositionen för år 2021–2025

Källa: Prop. 2024/25:1 bilaga 4, Prop. 2023/24:1 UO 20 bilaga, Prop. 2022/23:1 UO 20 bilaga, Prop. 2021/22:1 UO 20 bilaga, Prop. 2020/21:1 UO 20 bilaga.
Anm.: ”-” innebär att inget beslut fattades under året.

4.3.3 Regeringen har utrett nedsättningen av koldioxidskatten

Regeringen har utrett nedsättningen av koldioxidskatten, men har inte tagit ställning till utredningens förslag. Utredningen Vägen mot fossiloberoende jordbruk föreslog att skattenedsättningen på diesel fasas ut och ersätts med ett annat konkurrensstöd.[355] Flera myndigheter och Klimatpolitiska rådet har instämt i förslaget eller lämnat liknande rekommendationer.[356] Även LRF var positiva till utredningens förslag.[357] Utredningen föreslog att skattenedsättningen för diesel stegvis fasas ut till 2030 samt att ett jordbruksavdrag införs som kompensationsåtgärd, då en utfasning av skattenedsättningen utan kompensation bedömdes leda till att produktion i Sverige avvecklas och ersätts av import. Utredningen bedömde att en rimlig nivå på jordbruksavdraget är 7 procent av jordbruksintäkten.[358] Enligt Regeringskansliet är utredningens förslag om detta fortfarande under beredning.[359]

En studie från 2025 har undersökt effekterna av att avskaffa skattenedsättningarna på diesel för jordbruket och införa ett jordbruksavdrag. Studien visar att ett budgetneutralt jordbruksavdrag som kompenserar jordbruket för en högre skatt på diesel, i linje med förslaget i Vägen mot fossiloberoende jordbruk och Klimatpolitiska rådets rekommendationer, skulle kunna innebära att jordbrukets nettoinkomster bibehålls samtidigt som utsläppen minskar. Analysen visar att det från ett strikt samhällsekonomiskt perspektiv vore mest fördelaktigt att enbart höja dieselskatten utan att införa något jordbruksavdrag, men att det skulle medföra produktions- och inkomstbortfall vilket går emot livsmedelsstrategins mål.[360]

OECD har i sina granskningar av Sveriges klimat- och miljöpolitik återkommande lämnat rekommendationer om att regelbundet utvärdera miljöeffekterna av skattenedsättningar och ta bort miljöskadliga subventioner.[361]

5. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionen har granskat statens insatser för jordbrukets klimatomställning. De befintliga styrmedel som granskats är Klimatklivet, gödselgasstödet, ersättningarna för odling av fång- och mellangrödor samt rådgivning om klimatåtgärder. Riksrevisionen har även granskat regeringens styrning.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att befintliga styrmedel i stort är effektivt utformade och implementerade, men endast täcker en liten del av jordbrukets totala växthusgasutsläpp. Riksrevisionen bedömer dock samtidigt att regeringens styrning inte har lett till att jordbruket bidragit till klimatmålen på ett effektivt sätt. Det finns åtgärder som skulle kunna bidra till att klimatmålen nås på ett kostnadseffektivt sätt, men som det saknas styrmedel för. Regeringen har inte redovisat någon plan för hur jordbruket ska bidra till att nå det långsiktiga klimatmålet och hur målkonflikter ska hanteras. Regeringen har heller inte omprövat skattenedsättningarna för diesel som används i jordbrukets arbetsmaskiner. Regeringen har utrett nedsättningen av koldioxidskatten, men inte tagit ställning till utredningens förslag.

5.1 Befintliga åtgärder inom jordbruket är i huvudsak effektiva

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att regeringens och myndigheternas utformning och implementering av de granskade styrmedlen i huvudsak är effektiva. Granskningen visar att Klimatklivet och ersättningarna till odling av fång- och mellangrödor bidrar till minskade utsläpp från jordbruket till en kostnad under eller i nivå med koldioxidskatten. Även gödselgasstödet och rådgivningen om klimatåtgärder har bidragit till minskade utsläpp, men deras klimateffekt och kostnadseffektivitet är inte utvärderade.

De befintliga styrmedlen täcker dock inte alla jordbrukets utsläppskällor, och har därför begränsad möjlighet att minska jordbrukets totala växthusgasutsläpp. De granskade befintliga styrmedlen är frivilliga för jordbrukare att söka, och det finns ingen incitamentskapande prissättning av jordbrukets växthusgasutsläpp. Det innebär att det är viktigt att stöden är attraktiva att söka för att de ska nå sin fulla potential. Jordbrukare efterfrågar till exempel långsiktighet i de statliga insatserna. Granskningen har dock identifierat problem kopplat till bristande långsiktighet i regeringens finansiella styrning, som har skapat en osäkerhet om möjligheten att söka stöd vilket kan göra att vissa väljer att inte genomföra åtgärder och att stöden blir mindre effektiva. Det handlar till exempel om att regeringen i flera budgetförslag för Klimatklivet inte har anpassat bemyndiganderamen till anslagets storlek, vilket lett till att ansökningsomgångar ställts in och att Naturvårdsverket inte har kunnat använda stora delar av anslaget. När det inte funnits utrymme på bemyndigandet har Naturvårdsverket frångått principen att stöd ska ges till de åtgärder som har störst klimatnytta, för att kunna fatta beslut om stöd till åtgärder som går att genomföra inom året. För att få en bättre balans mellan anslag och bemyndiganderamen kan regeringen välja mellan att höja bemyndigandet, vilket också kräver ökade anslag för kommande år, eller att anpassa anslagsnivån till vad som är möjligt att använda inom bemyndigandet och inom året. Ett annat exempel är att regeringens förslag på anslag till gödselgasstödet har lett till fluktuerande stödnivåer när anslaget inte räckt till.

Utav de granskade styrmedlen är rådgivningens effekter mest osäkra. Jordbruksverket har inte utvärderat rådgivningens klimateffekt och kostnadseffektivitet. Riksrevisionen bedömer dock att rådgivningen har bidragit till att klimatåtgärder som ökar resurseffektiviteten i jordbruket har genomförts. Det finns ett behov av att utveckla uppföljningen så att det går att utvärdera i vilken utsträckning åtgärder genomförs efter rådgivningen och varför föreslagna åtgärder inte genomförs. Det finns också behov av att förenkla administrationen av rådgivningen, eftersom en stor del av finansieringen gått till administrationskostnader. Rådgivningen om klimatåtgärder har inte nått ut till hela målgruppen. Rådgivningen täcker inte heller hela jordbrukets klimatpåverkan, eftersom rådgivningen är fokuserad på företagsekonomiskt lönsamma åtgärder och det för flera klimatåtgärder saknas stöd och incitament som gör dem lönsamma.

Fler utvecklingsbehov kopplade till styrmedlen som Riksrevisionen identifierat i granskningen diskuteras i avsnitt 5.4–5.6.

5.2 Fler åtgärder inom jordbruket kan bidra till klimatmålen

Inga av Sveriges klimatmål och åtaganden kopplade till EU:s klimatmål bedöms nås med beslutade styrmedel. Därför behöver regeringen få fler effektiva klimatstyrmedel på plats. Regeringen har inte redovisat någon plan för hur jordbruket ska bidra till att nå det långsiktiga klimatmålet och hur målkonflikter ska hanteras. Granskningen visar att det finns åtgärder inom jordbruket som skulle kunna bidra till att klimatmålen nås på ett kostnadseffektivt sätt men som det saknas styrmedel för, till exempel beskogning av nedlagd jordbruksmark, återvätning av organogen jordbruksmark och metanreducerande fodertillsatser. De här åtgärderna behöver inte minska livsmedelsproduktionen, och kan därför bidra till att minska målkonflikten mellan en ökad livsmedelsproduktion och en begränsad klimatpåverkan från jordbruket. Det behövs dock stöd för att åtgärder som inte är företagsekonomiskt lönsamma ska genomföras. För att åtgärderna ska kunna bidra till att klimatmålen uppnås behöver styrmedel komma på plats så snart som möjligt.

Regeringen har efterfrågat förslag från utredningar och myndigheter på hur utsläppen inom LULUCF-sektorn kan minska. Regeringen har dock inte tagit förslag om beskogning av nedlagd jordbruksmark och återvätning av organogen jordbruksmark vidare. Vägvalsutredningen bedömde att beskogning av nedlagd jordbruksmark kan vara både kostnadseffektivt och företagsekonomiskt lönsamt, men att det behövs rådgivning och eventuellt ekonomiska incitament för att åtgärden ska genomföras i större skala. Miljömålsberedningen har 2025 lagt fram ett nytt förslag på styrmedel för återvätning av organogen jordbruksmark i klimatsyfte. Förslaget är avgränsat till stöd för återvätning av nedlagd jordbruksmark, som länsstyrelsen ska bedöma har mycket låg sannolikhet att inom överskådlig framtid användas för jordbruk igen. Det går dock också att återväta jordbruksmark utan att lägga ned den. De största utsläppsminskningarna uppnås genom att höja vattennivån i de djupt dränerade organogena jordarna, som därefter kan fortsätta användas för till exempel odling av vall eller bete. Riksrevisionen konstaterar därför att det är viktigt att regeringen tar ställning till om det även bör vara möjligt att få stöd för återvätning av brukad organogen jordbruksmark. Granskningen visar även att det finns juridiska hinder kopplade till prövning av vattenverksamhet och avveckling av markavvattningsföretag i samband med återvätning[362], som utgör ett stort hinder för återvätning.

5.3 Styrmedel behöver vara additionella och effekter fångas i växthusgasinventeringen

Det är viktigt att satsa på additionella styrmedel för att klimatmålen ska kunna uppnås på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Det finns en risk att Sverige inte når upp till EU:s krav på budgetallokering till miljö- och klimatåtgärder i strategiska planen. Regeringen har därför beslutat att ett stöd för vallodling ska införas med syfte att öka kolinlagringen, trots att stödet förväntas ha bristande additionalitet och därmed klimateffekt. Det stöd för vallodling som fanns i förra programperioden hade liten påverkan på odlingen, och Jordbruksverket har bedömt att den nya ersättningen till stora delar kommer gå till vallodling som skulle skett även utan ersättning. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen skulle kunna använda EU‑finansieringen till mer kostnadseffektiva klimatåtgärder.

Granskningen visar även att effekterna av en del klimatåtgärder inom jordbruket inte fångas i växthusgasinventeringen med de beräkningsmetoder som används. Eftersom växthusgasinventeringen utgör underlag för Sveriges utsläppsrapportering till EU och FN, såväl som bedömningen av måluppfyllelsen för de nationella klimatmålen, är det viktigt att den är rättvisande. Att minska osäkerheterna kopplade till utsläpp från jordbruket är även en förutsättning för att utveckla effektiva styrmedel.

5.4 Biogas från gödsel – stor del av statens insatser men osäker potential

Statens insatser för att minska jordbrukets växthusgasutsläpp har haft ett stort fokus på biogasproduktion från gödsel och i många fall har jordbrukare tagit del av samtliga statliga stöd: rådgivning om att investera i en biogasanläggning, investeringsstöd från Klimatklivet och produktionsstöd från gödselgasstödet. Inom Klimatklivet har investeringar i biogasproduktion från gödsel utgjort ungefär 70 procent av det totala stödbeloppet till åtgärder inom jordbruket.

Riksrevisionen konstaterar att stöden sannolikt har lett till en ökad biogasproduktion från gödsel, vilket minskar utsläppen från gödsel och delvis kan ersätta fossila bränslen. Det saknas dock en samlad utvärdering av klimateffekterna och kostnadseffektiviteten av dessa stöd. De utvärderingar som finns tar inte hänsyn till att det finns flera stöd och det går i dagsläget därför inte att veta hur stor roll de olika stöden spelar, eller hur statens insatser för att öka biogasproduktionen från gödsel kan göras mer effektiva.

Produktionen av biogas från gödsel är dock långt ifrån den potential som Biogasmarknadsutredningen uppskattat. Investeringsviljan har bromsats av osäkerheter kring skattenedsättningen för biogas, huruvida gödselgasstödet skulle finnas kvar efter 2023 och den begränsade möjligheten att söka stöd från Klimatklivet på grund av en obalans mellan anslag och bemyndiganderam under flera år. Riksrevisionen bedömer att det är osäkert om potentialen är uppnåbar, eftersom lönsamheten i att investera i produktion av biogas från gödsel även beror på andra faktorer än de granskade styrmedlen.

En ytterligare osäkerhet för utvecklingen av produktionen av biogas från gödsel är att Naturvårdsverket i september 2025 bedömt att det utifrån nya uppgifter om klimatnyttan av att röta gödsel inte längre kommer gå att bevilja stöd från Klimatklivet till biogasproduktion där gödsel rötas för el- och värmeproduktion. Beslutet gäller nästa ansökningsomgång och det är osäkert hur det blir efter det. Riksrevisionen konstaterar att om Klimatklivet inte kommer ge stöd till biogasproduktion där gödsel rötas för el- och värmeproduktion så kommer styrmedlet att ha mindre påverkan på jordbrukets växthusgasutsläpp framöver.

5.5 Otydlig gränsdragning mellan investeringsstöden för åtgärder som minskar de biogena växthusgasutsläppen

Granskningen visar att det finns en risk för överlapp mellan de statliga investeringsstöden för investeringar som kan minska växthusgasutsläppen från gödselhantering. Regeringen introducerade 2025 Kväveklivet, ett nytt investeringsstöd till åtgärder för att minska utsläpp av ammoniak från jordbruket och bidra till ett mer effektivt utnyttjande av kväve. Sedan tidigare finns investeringsstödet för ökad konkurrenskraft inom strategiska planen, som delvis täcker samma åtgärder. Det handlar till exempel om investeringar i stallbyggnader och investeringar för lagring av gödsel. Riksrevisionen konstaterar att överlapp mellan stöd kan vara förvirrande för stödsökande och kosta mer för staten att administrera.

Det finns samtidigt en risk för att åtgärder som kan minska de biogena växthusgasutsläppen från jordbruket faller mellan de statliga investeringsstöden. Klimatklivsförordningen hindrar inte stöd till åtgärder som minskar biogena utsläpp, men Naturvårdsverket har sedan 2020 avgränsat bort stöd till åtgärder som minskar biogena utsläpp i Klimatklivet. Riksrevisionen konstaterar att detta innebär en risk för att stöd inte har gått till de mest kostnadseffektiva åtgärderna.

Riksrevisionen bedömer därför att det finns ett behov av att tydliggöra vilka åtgärder för att minska biogena utsläpp från jordbruket som bör ingå i respektive investeringsstöd. Det finns även ett behov av att utveckla metoder för att beräkna klimatnyttan av åtgärder för att minska biogena utsläpp från jordbruket som kan få investeringsstöd.

5.6 Svaga incitament att ställa om jordbrukets arbetsmaskiner

De statliga insatserna för att minska utsläppen från jordbrukets arbetsmaskiner är begränsade. Dessutom motverkar skattenedsättningen på diesel som används i arbetsmaskiner omställningen av jordbrukets arbetsmaskiner. Mindre eldrivna arbetsmaskiner som används inom gården kan få stöd från Klimatklivet. Större arbetsmaskiner, som traktorer, kan få stöd från Klimatpremien för miljöarbetsmaskiner men ytterst få ansökningar har inkommit. Detta beror på att det saknas ett bra utbud av eldrivna fältmaskiner och att det saknas lönsamhet i investeringen. En annan statlig insats är rådgivning om sparsam körning för en minskad bränsleanvändning.

Dagens dieseltraktorer skulle kunna drivas på rent biodrivmedel, men det är dyrare och det saknas incitament för att byta drivmedel. Flera utredningar och myndigheter har föreslagit att nedsättningen av koldioxidskatten på diesel som används i arbetsmaskiner ersätts med ett annat konkurrensstöd som inte subventionerar fossila bränslen. Men regeringen har inte tagit ställning till detta förslag, som fortfarande bereds av Regeringskansliet.

Regeringen har valt att inkludera jordbrukets användning av fossila bränslen i EU:s nya utsläppsrättshandelssystem, ETS 2, som införs 2028.[363] Regeringen aviserade samtidigt att den avser återkomma med ett förslag på hur konsumenter och verksamheter ska kunna kompenseras fullt ut för effekterna av ETS 2 på drivmedelspriser.[364] Huruvida ETS 2 kommer leda till starkare incitament att minska utsläppen från jordbrukets arbetsmaskiner beror därför på hur kompensationen utformas.

5.7 EU:s lagstiftning och mål påverkar framtida satsningar

Sverige kommer sannolikt behöva höja ambitionsnivån för jordbrukets klimatomställning för att leva upp till kraven från EU kopplade till EU:s mål inom klimat och miljö. EU-kommissionen förbereder inför nästa programperiod för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP). I den strategiska dialogen om GJP:s framtid föreslogs att stödet till jordbrukare som vidtar miljö- och klimatåtgärder ska öka substantiellt över de kommande två programperioderna.[365] EU-kommissionens vision på jordbruks- och livsmedelsområdet har som mål att till 2040 ha en framtidssäkrad jordbruksbaserad livsmedelsindustri inom planetens gränser, där jordbruket och livsmedelsindustrin tillsammans bidrar till att nå EU:s klimatmål. Enligt EU-kommissionen är klimatåtgärder inom jordbruket avgörande för att uppnå målet om ett klimatneutralt och resilient EU senast 2050.[366]

Även EU:s naturrestaureringsförordning[367] kommer påverka jordbrukets växthusgas-utsläpp när vissa naturtyper restaureras. Det handlar till exempel om organogen jordbruksmark. Enligt restaureringsförordningen ska medlemsstaterna vidta åtgärder som syftar till att återställa organiska jordar som används inom jordbruket och som består av dränerade torvmarker. Fram till 2030 ska minst 30 procent av dessa arealer återställas, varav minst en fjärdedel ska återvätas, men det finns flexibiliteter som kan användas för att sänka målnivån.[368] Hur stor areal som omfattas ska klargöras i den nationella restaureringsplanen.[369]

5.8 Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer.

Till regeringen

• Ta fram och redovisa en plan för hur jordbruket ska bidra till att Sverige når det långsiktiga klimatmålet och EU-åtaganden på klimatområdet.
• Inför styrmedel för kostnadseffektiva klimatåtgärder i jordbruket.
• Ersätt skattenedsättningarna på diesel till arbetsmaskiner och fartyg inom jord-, skogs- och vattenbruksnäringarna med annat konkurrensstöd som inte subventionerar fossila bränslen.
• Se till att bemyndiganderamen och anslaget för Klimatklivet är balanserade i budgetförslagen, så att medlen kan användas till de mest effektiva åtgärderna.
• Ge lämplig myndighet i uppdrag att samlat utvärdera de statliga stöden till biogasproduktion från gödsel i syfte att identifiera hur stöden kan bli mer effektiva och om ytterligare satsningar är kostnadseffektiva.

Till Jordbruksverket

• Utveckla uppföljningen av rådgivningen om klimatåtgärder och utvärdera hur de administrativa kostnaderna kan minska.

Till Jordbruksverket och Naturvårdsverket

• Analysera vilka åtgärder för att minska biogena utsläpp från jordbruket som passar inom Klimatklivet, Kväveklivet respektive strategiska planen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik, för att undvika överlapp och glapp mellan investeringsstöden.

Ordlista

Additionalitet är ett mått som beskriver i vilken grad ett styrmedel bidragit till att åtgärder genomförs. Ett styrmedel har hög additionalitet om åtgärderna inte skulle genomförts utan stöd, och låg additionalitet om de skulle genomförts även utan stöd.

Bemyndiganderam avser hur mycket ekonomiska åtaganden en myndighet får ingå som binder upp framtida anslag. Regleras i myndigheternas regleringsbrev.

Biogas är ett förnybart biobränsle som framställs genom rötning (mikrobiell nedbrytning av organiskt material, t.ex. gödsel, i en syrefri miljö). Biogas behöver uppgraderas för att kunna användas som fordonsgas eller i gasnätet.

ESR-sektorn omfattar främst växthusgasutsläpp från vägtransporter, egen uppvärmning av bostäder och lokaler, arbetsmaskiner samt jordbruket. ESR är en förkortning av det engelska namnet för EU:s ansvarsfördelningsförordning: effort sharing regulation.

Fång- och mellangrödor är grödor som kan odlas för att öka kolinlagringen i marken och minska kväveläckaget från marken efter skörd. Kan inkludera till exempel baljväxter, korsblommiga växter och gräs.

Gårdsanläggning avser en anläggning för biogasproduktion belägen vid ett jordbruk. Rötar till största del gödsel och gasen används oftast för att producera el och värme.

Jordbruksmark avser mark som används eller nyligen har använts för åkerbruk, bete eller ängsbruk.

Koldioxidekvivalenter (CO2e) är ett mått på utsläpp av växthusgaser som tar hänsyn till att olika växthusgaser har olika förmåga att bidra till växthuseffekten. Utsläppen av en växthusgas uttryckt i koldioxidekvivalenter anger hur mycket koldioxid som skulle behöva släppas ut för att ge samma verkan på klimatet. Till exempel motsvarar 1 ton metanutsläpp 28 ton koldioxid, och därmed 28 ton koldioxidekvivalenter.

Kolinlagring avser upptag av koldioxid i skog och mark. På jordbruksmark kan kolinlagringen ske genom t.ex. odling av mellangrödor och beskogning.

LULUCF-sektorn omfattar både utsläpp och upptag av växthusgaser kopplat till användningen av mark, träd, växter, biomassa och timmer. LULUCF är en förkortning av sektorns engelska namn: land use, land use change and forestry.

Nitratkänsliga områden är områden som är utpekade som känsliga för nitratpåverkan, vilket innebär områden med avrinning till övergödda sjöar och kustvatten. Dessa områden ska pekas ut enligt EU:s nitratdirektiv.

Nettoutsläpp är ett mått på utsläpp av växthusgaser som tar hänsyn till både utsläpp av växthusgaser och upptag av koldioxid i skog och mark.

Organogen mark är ofta tidigare våtmarker som blivit utdikade. Jorden är mullrik, det vill säga har hög halt organiskt material. När det organiska materialet syresätts bryts det ned vilket orsakar växthusgasutsläpp.

Samrötningsanläggning avser en anläggning för biogasproduktion som kan röta olika typer av organiskt material, t.ex. matavfall, slakteriavfall, gödsel och energigrödor, dock inte avloppsslam. Merparten av biogasen uppgraderas.

Territoriella utsläpp och upptag av växthusgaser avser utsläpp och upptag som sker inom Sveriges gränser. Detta mått används för att följa upp klimatmålen. Andra sätt att beräkna utsläpp är från ett produktions- eller ett konsumtionsperspektiv.

Växthusgasinventeringen avser den årliga officiella utsläppsstatistiken som används för att följa upp klimatmålen. Statistiken används också för internationell rapportering enligt Parisavtalet och klimatkonventionen.

Referenslista