LSS – ett kommunalt uppdrag under statens styrning och kontroll

Den övergripande frågan besvaras med hjälp av två delfrågor:

• Är Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiva?
• Är IVO:s tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiv?

Med effektivt avses att statens arbete bidrar till att intentionerna med lagen infrias.

1.2.1 Avgränsningar

Granskningen omfattar de delar av statens regelgivning, stöd och tillsyn som syftar till att säkerställa god rättslig kvalitet i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Med myndighetsutövning avses kommunernas handläggning och beslut i LSS‑ärenden, samt kommunernas uppföljning av besluten. Granskningen omfattar alltså inte statliga insatser för att påverka eller granska verkställigheten av besluten eller kvaliteten i de utförda insatserna. Med god rättslig kvalitet hos kommunerna menas att beslut som fattas handläggs och följs upp på ett korrekt sätt, samt att de är materiellt korrekta[20] – det vill säga förenliga med gällande rätt.

Granskningen omfattar Socialstyrelsens och IVO:s arbete gällande kommuners myndighetsutövning enligt LSS. Regeringen ingår i granskningen eftersom Socialstyrelsen och IVO är myndigheter under regeringen och eftersom regeringen har det övergripande ansvaret för LSS.

Riksrevisionen granskar statlig verksamhet. De delar av rapporten som rör kommunernas arbete syftar till att ge underlag till granskningen av den statliga styrningen och tillsynen. Vi har inte fördjupat oss i kommunernas tillämpning av personlig assistans, eftersom det pågår ett arbete med att utreda förutsättningarna för staten att ta över huvudmannaskapet för insatsen.[21] Insatsen rådgivning och annat personligt stöd ligger under regionernas ansvar och omfattas därför inte av granskningen. LSS-utjämningen omfattas inte av granskningen.

1.3 Utgångspunkt och bedömningsgrunder

Utgångspunkt för granskningen är kraven i LSS och det nationella målet för funktionshinderspolitiken. I LSS står bland annat att personer som omfattas av lagen ska tillförsäkras goda levnadsvillkor genom insatser som ska vara varaktiga och samordnade. Insatserna ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.[22]

Målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund.[23]

För att bedöma statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS använder vi bedömningsgrunder. Dessa anger hur verksamheten bör fungera, vilket i granskningen sätts i relation till hur verksamheten faktiskt fungerar.

1.3.1 Bedömningsgrunder för Socialstyrelsen

Bedömningsgrunderna för delfråga ett utgår från Socialstyrelsens instruktion, LSS samt förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.

Socialstyrelsens regelgivning består av föreskrifter och allmänna råd.[24] Dessa ska vara tydliga, proportionerliga och uppdaterade. Beredning av nya eller reviderade föreskrifter och allmänna råd ska omfatta konsekvensutredningar och ska som regel göras i samverkan med berörda aktörer.[25] Kunskapsstyrning[26] inom socialtjänsten och LSS-verksamhet ska bidra till att målen med lagstiftningen uppfylls samt utgöra ett stöd för kommuner och olika professioner som ansvarar för att brukare ges insatser av god kvalitet. Styrningen och stödet ska vara samordnat, effektivt och anpassat till de behov olika professioner och huvudmän har. Patienters och brukares synpunkter och erfarenheter ska beaktas i arbetet.[27]

Mot denna bakgrund använder vi följande bedömningsgrunder för att bedöma om Socialstyrelsen har utformat stödet och regelgivningen gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS på ett effektivt sätt:

• Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd ska vara utformade för att främja regelefterlevnad samt för att åtgärda identifierade brister i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS.
• Socialstyrelsen ska kvalitetssäkra regelgivningen och kunskapsstödet gällande LSS, samt följa upp att regelgivningen och stödet når tänkta målgrupper och fyller avsedda syften.

1.3.2 Bedömningsgrunder för IVO

Bedömningsgrunderna för delfråga två utgår från IVO:s instruktion, LSS samt regeringens skrivelse om en tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.

Syftet med IVO:s tillsyn är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Ett patient- och brukarperspektiv ska genomsyra tillsynen. IVO:s verksamhet ska bedrivas strategiskt och effektivt samt på ett enhetligt sätt inom landet. Tillsynen ska planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen. Tillsynen ska även innefatta kontroll av hur verksamheterna fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll.[28] I 26 a§ LSS regleras ett antal specifika tillsynsuppgifter för IVO (se vidare nedan).

Enligt regeringen ska tillsyn bidra till att stärka efterlevnaden av gällande regelverk och upprätthålla grundläggande värden i samhället som rättssäkerhet, effektivitet och demokrati.[29] När en brist konstateras vid tillsynen behöver tillsynsmyndigheten ha möjlighet till någon form av ingripande, som ska vara effektivt och tydligt. Ett sådant ingripande har inte enbart ett bestraffande syfte, utan ska även ha en framåtsyftande funktion och tillse att regler följs i framtiden.[30]

Mot denna bakgrund använder vi följande bedömningsgrunder för att bedöma om IVO har utformat och genomfört sitt uppdrag att utöva tillsyn av kommuners myndighetsutövning enligt LSS på ett effektivt sätt:

• IVO ska inom ramen för sin tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS
  • granska att verksamheten enligt LSS uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter[31]
  • lämna råd och ge vägledning
  • kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps
  • förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen
  • informera och ge råd till allmänheten.[32]

1.4 Metod och genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Karin Gavelin (projektledare) och Ulf Andersson. En referensperson, Monica Larsson, universitetslektor vid Socialhögskolan, Lunds universitet, har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Socialdepartementet), IVO och Socialstyrelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

1.4.1 Metod

För att besvara granskningens frågor har vi bland annat genomfört intervjuer, dokumentstudier och genomgång av relevant forskning och offentligt tryck.

I syfte att få en bild av myndigheternas arbetsmetoder och utmaningar samt deras kunskap om kommunernas myndighetsutövning enligt LSS har vi intervjuat företrädare för Socialstyrelsen och IVO. Vi har gått igenom myndigheternas interna processer samt ett urval av IVO:s tillsynsbeslut. Vi har också skickat skriftliga frågor till myndigheterna och till Regeringskansliet.

I syfte att förstå vad problemen i kommunernas myndighetsutövning beror på samt få en bild av den statliga styrningens ändamålsenlighet och utvecklingsbehov, har vi intervjuat företrädare för kommunsektorn: politiker, chefer och LSS-handläggare, samt företrädare för Sveriges Kommuner och Regioner, SKR.

För att få ytterligare perspektiv på granskningens frågeställningar har vi genomfört möten och intervjuer med funktionsrättsorganisationer, myndigheter, forskare och andra sakkunniga. Vi har även skickat skriftliga frågor till funktionsrättsorganisationer. Vi har också gått igenom frågor om LSS som kommuner har skickat till Norstedts Juridiks rättsliga tjänst ”JUNO för kommuner” samt kommuners frågor om LSS till Socialstyrelsens upplysningstjänst. Resultaten av dessa aktiviteter presenteras översiktligt i kapitel 3 och mer utförligt i bilaga 3.

För en närmare beskrivning av metoder och material, se bilaga 1.

2. Bakgrund

I detta kapitel ger vi en översiktlig bakgrund till LSS samt en översikt av statens ansvar gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS.

2.1 Bakgrund till LSS

2.1.1 LSS föddes ur ett missnöje med befintliga insatser för personer med svåra funktionsnedsättningar

LSS trädde i kraft 1994 och utgjorde tillsammans med lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS)[37] viktiga delar av det som kom att benämnas handikappreformen. LSS ersatte tidigare gällande lagar på området, däribland omsorgslagen[38] som gav personer med intellektuell funktionsnedsättning rätt till särskilda insatser.[39] Flera av de insatser som i dag finns inom ramen för LSS fanns redan i omsorgslagen, men några tillkom med införandet av LSS, däribland personlig assistans. Även målgrupperna för den gamla omsorgslagen återfinns i LSS, men målgruppen vidgades för att också omfatta det som benämns personkrets 3: personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen.

Regeringen motiverade utformningen av LSS som en rättighetslag för en avgränsad målgrupp bland annat genom att framhålla att personer som har omfattande funktionsnedsättningar har svårt att utan särskilt stöd hävda sina intressen mot offentliga organ. 1989 års handikapputredning hade konstaterat att socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser inte räckte till för att ge personer med svåra funktionsnedsättningar levnadsförhållanden som var jämförbara med andra människors. Många saknade egen bostad och saknade möjligheter till arbete eller annan daglig sysselsättning. Stödet till familjer med barn med funktionsnedsättningar var i många fall inte tillfredsställande. Därtill fanns stora variationer i kommunernas förutsättningar och ambitionsnivå gällande stödet till personer med funktionsnedsättning, vilket skapade skillnader i tillgång och kvalitet. Regeringen konstaterade att kombinationen av ramlagstiftning och decentralisering av besluts- och ansvarsfunktioner till kommunal nivå gjorde det svårare för personer med svåra funktionsnedsättningar att hävda sina behov, vilket motiverade en särskild rättighetslagstiftning för dessa personer.[40]

Det fanns ett motstånd bland kommunerna mot införandet av LSS

Vid remissbehandlingen av handikapputredningens huvudbetänkande[41] var remissinstanserna oeniga i frågan om att införa LSS. Endast en tredjedel av kommunerna var positiva till en särskild rättighetslag. Svenska Kommunförbundet ansåg att förslaget om den nya lagen inte var förenligt med det kommunala självstyret[42]; en invändning som delar av kommunsektorn har upprepat vid senare tillfällen.[43] Både Svenska Kommunförbundet och ett stort antal kommuner och landsting framhöll också att staten måste garantera finansiering av de merkostnader som skulle följa av reformen.[44] År 2004 infördes ett nationellt kostnadsutjämningssystem för LSS, för att inte enskilda kommuner skulle drabbas av höga kostnader till följd av LSS-insatserna.[45] LSS-utjämningen har därefter justerats i syfte att uppnå bättre träffsäkerhet.[46]

2.1.2 LSS har inneburit en förbättrad livssituation för många

LSS har lett till en förbättrad livssituation för många personer med funktionsnedsättning och har beskrivits som en frihetsreform, inte minst på grund av införandet av personlig assistans.[47] Många individer har genom lagen fått tillgång till eget boende och sysselsättning och ett mer aktivt deltagande i fritidsaktiviteter och sociala sammanhang. För anhöriga till personer med funktionsnedsättning kan stöd enligt LSS innebära bättre möjligheter att arbeta eller studera, ta hand om sig själva och andra relationer samt ha en fritid. Som nämnts har dock flera aktörer, däribland riksdagen och regeringen, över tid uppmärksammat problem i tillämpningen av LSS som bidragit till att personer med funktionsnedsättning inte får det stöd de behöver.[48]

2.1.3 Olika utredningar har föreslagit förändringar i LSS, och vissa lagändringar har genomförts

Sedan LSS tillkomst har flera offentliga utredningar och myndighetsuppdrag genererat kunskap eller förslag till lagändringar på området.[49] Flera lagändringar har genomförts[50], främst gällande personlig assistans, som även regleras genom socialförsäkringsbalken.[51]

Nya lagändringar och pågående arbeten

Den 20 november 2025 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen som bland annat innehåller ett förslag om en förändring av LSS-insatsen avlösarservice i hemmet. Förändringen innebär att insatsen inte längre behöver utföras i hemmet, i syfte att erbjuda en mer flexibel avlösning till anhöriga till personer med funktionsnedsättning. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.[52]

Som nämnts pågår ett arbete med att utreda förutsättningarna för staten att ta över huvudmannaskapet för personlig assistans. I budgetpropositionen för 2026 anger regeringen att man avser introducera åtgärder med denna målsättning.[53]

Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att ta fram förslag på åtgärder mot välfärdsbrott och för ökad förutsebarhet inom personlig assistans. Ett deluppdrag är att föreslå en särskild inspektion för verksamhet som bedrivs enligt LSS, samt föreslå hur en sådan inspektion ska kunna inrättas inom IVO. Ett annat deluppdrag är att analysera enskildas behov av utökade möjligheter till juridiskt stöd eller rådgivning gällande LSS och assistansersättning, samt lämna förslag på hur inspektionen ska kunna erbjuda stödet. Uppdraget ska redovisas senast den 8 januari 2027.[54]

Socialstyrelsen föreslog 2023 att regeringen bör utreda förutsättningarna för att reglera insatsen ledsagning enligt LSS och socialtjänstlagen i en särskild lag. Bakgrunden var att Socialstyrelsen bedömt att det finns en risk att personer med funktionsnedsättning med behov av ledsagning inte får adekvat stöd.[55] År 2024 riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen med uppmaningen att se över förutsättningarna för att reglera insatsen ledsagning i en särskild lag.[56] Frågan bereds i Regeringskansliet.[57]

År 2024 föreslog Utjämningskommittén en ny modell för LSS-utjämning, bland annat i syfte att minska kommunernas möjligheter att påverka utfallet av kostnadsutjämningen.[58] Betänkandet har remitterats och bereds i Regeringskansliet.

Den senaste utredningen som berörde stora delar av LSS blev klar 2018, men merparten av förslagen har inte genomförts

Den senaste offentliga utredningen som berörde stora delar av LSS-området var LSS‑utredningen, som överlämnade sitt slutbetänkande 2018. Utredningens syfte var att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS, samt att lagstiftningen skulle främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet.[59] Bakgrunden var bland annat att Socialstyrelsen efterlyst en översyn av LSS i en avrapportering av ett regeringsuppdrag 2015. Socialstyrelsen efterfrågade tydliggöranden av LSS i flera avseenden, i syfte att få till stånd en mer enhetlig tillämpning över landet och säkerställa att lagstiftningen bättre tillgodoser den enskildes behov.[60]

LSS-utredningen föreslog bland annat att en ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning skulle ersätta den nuvarande lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Förslaget innebar att nästan alla bestämmelser i den nuvarande lagen skulle föras över till den nya lagen, med vissa förändringar och förtydliganden samt en modernisering av terminologin. Till exempel föreslog utredningen en ny insats för personlig service och boendestöd.[61] Utredningen föreslog också att ledsagning skulle tas bort som insats och i stället ingå i insatsen personlig service och boendestöd.[62] Endast delar av utredningens förslag remitterades och remissinstanserna var delade i synen på förslagen.[63]

Efter LSS-utredningen har nya utredningar[64] genomförts gällande personlig assistans, där vissa lagändringar även har gjorts.[65] Vad gäller övriga LSS-insatser har hittills inga av LSS-utredningens förslag genomförts, förutom den ovan nämnda förändringen av insatsen avlösarservice.[66]

2.2 Ansvaret för LSS delas av flera aktörer

2.2.1 Kommunerna ansvarar för huvuddelen av LSS-insatser

Kommuner ansvarar för huvuddelen av LSS-insatserna. Undantagen är insatsen rådgivning och personligt stöd, som faller under regionens ansvar, samt personlig assistans när de grundläggande behoven[67] överskrider i genomsnitt 20 timmar per vecka. Det är då Försäkringskassans ansvar att bedöma och betala ut assistansersättningen enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken. Insatserna rådgivning och personligt stöd samt personlig assistans är inte i fokus för granskningen.[68]

Den ansvariga kommunala nämnden är självständigt ansvarig för myndighetsutövningen enligt LSS.[69] Kommunernas beslut enligt LSS ska vägledas av lagen, förarbetena och rättspraxis samt i förekommande fall av Socialstyrelsens regelgivning. Kommunen är också skyldig att utöva egenkontroll[70] av verksamhet enligt LSS samt att ta emot och utreda klagomål och synpunkter på verksamhetens kvalitet.[71]

2.2.2 Socialstyrelsen ansvarar för regelgivning, kunskapsstöd och uppföljning gällande LSS

Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet för verksamheter inom LSS och ansvarar bland annat för föreskrifter och allmänna råd på området.[72] Socialstyrelsen får meddela föreskrifter som rör 9 § LSS, där de tio insatserna beskrivs, och som är till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Därtill får Socialstyrelsen meddela föreskrifter om verkställigheten av LSS.[73] Socialstyrelsen ansvarar också för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling inom LSS. Det innebär att Socialstyrelsen tar fram kunskapsstöd och utbildningar om LSS för kommuner och utförarverksamheter. Därtill ansvarar Socialstyrelsen för att följa, analysera och rapportera om insatser enligt LSS genom statistikframställning, uppföljning och utvärdering.[74] Bland annat publicerar Socialstyrelsen en årlig lägesrapport om utvecklingen av insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning.[75] Inom ramen för sektorsansvaret för funktionshinderspolitiken ska Socialstyrelsen även vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter vad gäller funktionshinderfrågor som rör Socialstyrelsens verksamhetsområde, däribland kommunernas tillämpning av LSS.[76]

2.2.3 IVO ansvarar för tillsyn över all verksamhet inom LSS

IVO ansvarar för tillsyn över all verksamhet inom LSS, inklusive kommunernas myndighetsutövning.[77] IVO bedriver två huvudkategorier av tillsyn som rör LSS: frekvenstillsyn och egeninitierad tillsyn. Det är inom den egeninitierade tillsynen som IVO har möjlighet att utöva tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. IVO:s uppdrag omfattar tillsyn av att myndighetsutövningen går korrekt till enligt gällande regelverk, exempelvis att kommunerna följer förvaltningslagens bestämmelser om handläggningstider och dokumentation. IVO:s tillsynsansvar omfattar däremot inte att granska innehållet i kommunernas beslut i LSS-ärenden, det vill säga om den enskilde får de insatser som den är berättigad till. IVO får inte heller inom ramen för tillsynen inkräkta på kommunens myndighetsutövning i pågående ärenden.[78]

2.2.4 Förvaltningsdomstolarna och JO ska värna den rättsliga kvaliteten och rättssäkerheten inom LSS[79]

Förvaltningsdomstolarna prövar överklaganden av kommunernas LSS-beslut

Enskilda som inte är nöjda med kommuners beslut enligt LSS kan överklaga besluten till förvaltningsdomstolarna, där förvaltningsrätten är första instans. Förvaltningsdomstolarna prövar om kommunernas beslut är riktiga i materiellt hänseende, det vill säga om besluten överensstämmer med lagens mål och syften. Domstolarna kan också återförvisa ett ärende till kommunen om de anser att utredningen inte är tillräckligt omfattande för att kunna fatta beslut. Ett avgörande från förvaltningsrätt kan överklagas av den enskilde eller kommunen till kammarrätt. För att ett mål ska tas upp i kammarrätten krävs prövningstillstånd.[80] Kammarrättsavgöranden kan överklagas och i vissa fall prövas i högsta förvaltningsdomstolen (HFD). HFD:s huvuduppgift är att skapa prejudikat – det vill säga avgöranden som kan vägleda kommuner, statliga myndigheter, förvaltningsrätter och kammarrätter i deras beslut respektive domar.[81]

JO granskar att kommunernas myndighetsutövning går korrekt till

JO utövar tillsyn över hur offentliga aktörer tillämpar lagar och andra författningar, med huvudsaklig inriktning på att främja rättssäkerheten för medborgare.[82] JO är en extraordinär tillsynsmyndighet. Det betyder att JO ska fungera som ett komplement till den mer omfattande ordinära tillsyn som exempelvis IVO ansvarar för.[83] JO:s tillsyn kan bland annat bestå av att JO prövar och utreder klagomål från allmänheten, gör inspektioner hos myndigheter eller genomför utredningar på eget initiativ.[84] Likt IVO granskar JO att myndighetsutövningen går korrekt till, inte om innehållet i besluten är förenligt med gällande rätt. JO:s uppdrag skiljer sig dock från IVO:s i att JO saknar befogenhet att ingripa i handläggningen eller att utfärda sanktioner. JO kan endast rikta kritik mot kommuner och andra myndigheter i sina beslut.[85]

3. Brister och problem i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS

I detta kapitel sammanfattar vi de brister och problem i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS som har iakttagits av bland annat Socialstyrelsen, IVO och JO. Fördjupade beskrivningar och resonemang om problemen och deras orsaker, utifrån våra intervjuer och andra källor, finns i bilaga 3.

3.1 IVO och JO har påvisat brister i kommuners handläggning av LSS-ärenden

Många kommuner arbetar aktivt för att säkerställa hög kvalitet i myndighetsutövningen enligt LSS. Samtidigt har Socialstyrelsen, IVO, JO och andra aktörer iakttagit problem och utmaningar i handläggningen, som delas av många kommuner. De iakttagna bristerna i kommunernas LSS handläggning består bland annat av:

• bristande utredningar, delaktighet och dokumentation
• långa handläggningstider
• obefogade tidsbegränsningar av beslut
• bristande uppföljning av beslut
• otillräckligt barnrättsperspektiv
• otillräckligt uppsökande arbete.

Bristerna innebär att de berörda kommunerna inte lever upp till regelverkets krav på handläggningen.[86] För enskilda kan denna typ av brister innebära att de får vänta lång tid på insatser, att stöd uteblir eller att stödet de får inte är ändamålsenligt. Det saknas säkra uppgifter om hur vanligt det är med brister i handläggningen av LSS-ärenden, men enligt våra intervjuer med bland annat myndighetsföreträdare, forskare och funktionsrättsorganisationer är denna typ av brister vanligt förekommande.[87] I en rapport från 2016 där IVO redovisar tillsyn av 30 kommuners myndighetsutövning enligt LSS ställde IVO krav på åtgärd i 25 av de granskade kommunerna.[88] Med anledning av det stora antalet inkomna anmälningar om LSS[89] samt de återkommande brister som JO sett i granskade ärenden, beslutade JO att lägga särskilt fokus på LSS under 2025.[90]

Problemen i kommunernas handläggning har olika orsaker, däribland hög arbetsbelastning bland LSS-handläggare. I vissa fall beror brister i handläggningen på faktorer som ligger utanför kommunens kontroll. Exempelvis kan långa handläggningstider bero på att det tar tid att få in rätt underlag för beslut. Det finns också indikationer på att en del kommunala nämnder saknar tillräcklig kompetens om kommunens skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen.[91] Att handläggningen av LSS-ärenden regleras i förvaltningslagen och att LSS, till skillnad från socialtjänstlagen, har få särskilda bestämmelser för handläggningen uppges också vara en potentiellt bidragande orsak till att kommunerna hanterar LSS-ärenden olika.[92]

Obefogade tidsbegränsningar av LSS-beslut har vid flera tillfällen varit föremål för kritik från JO.[93] Det kan vara befogat att fatta LSS-beslut med tidsbegränsning eller omprövningsförbehåll om det finns skäl att tro att individens behov kommer att förändras över tid, men obefogade tidsbegränsningar kan medföra en otrygghet för enskilda och anhöriga och tenderar att innebära krav på fler intyg och utredningar från vården.[94] Användningen av tidsbegränsade beslut förklaras av kommunföreträdare som ett sätt att undvika inlåsning i insatser som behöver omprövas, vilket de menar kan vara negativt för både den enskilde och kommunen. I detta avseende skiljer sig LSS från socialtjänstlagen och socialförsäkringsbalken, där det i lagtexten är inskrivet att det är möjligt att ompröva ett tillsvidarebeslut vid väsentligt ändrade förhållanden.[95] Vidare har det till följd av HFD-domar blivit svårare för kommunerna att ändra tillsvidarebeslut, vilket också kan påverka användningen av tidsbegränsade beslut.[96]

3.2 Kommunerna tolkar och tillämpar LSS och rättspraxis olika

LSS och dess förarbeten ger tolkningsutrymme för tillämparen. Lagen styr vilka insatser som kan erbjudas enligt LSS, men det är mindre tydligt under vilka omständigheter insatserna ska beviljas, hur de ska utformas och hur personkretsbedömningar ska göras. Förarbetenas öppna skrivningar ska göra det möjligt att anpassa LSS-insatser efter individers skilda behov, men har också bidragit till skillnader i tillämpning och en ojämlik tillgång till stöd.[97] I vissa fall synliggörs skillnader i kommunernas tolkningar av lagen i kommunala riktlinjer för LSS‑handläggningen. Det förekommer att kommunerna har riktlinjer som begränsar hur LSS‑insatser beviljas och därmed påverkar handläggares utrymme att göra en individuell bedömning av den enskildes behov.[98]

3.2.1 Det finns problem och utmaningar i kommunernas tolkning av LSS och rättspraxis

Att LSS är öppet formulerad innebär att kommunerna fäster stor vikt vid rättspraxis vid myndighetsutövningen. Eftersom få LSS-ärenden prövas av HFD hämtar kommunerna vägledning även från kammarrätternas domar. Våra intervjuer ger en bild av att kommunerna anstränger sig för att ta del av och följa rättspraxis gällande LSS men att det finns utmaningar i detta, bland annat eftersom rättspraxis inte alltid är entydig. Det finns också indikationer på att kommuner ibland drar för långtgående slutsatser av domar från HFD och kammarrätterna. Det kan exempelvis handla om att kommuner hänvisar till ett domstolsavgörande som styrande, trots att det rör en specifik person och situation och inte per automatik är applicerbart i ärenden som rör andra personer med liknande funktionsnedsättningar.[99]

LSS-handläggare har stort behov av rättslig vägledning

Våra intervjuer med kommunföreträdare och andra aktörer pekar på att LSS‑handläggare har stort behov av rättslig vägledning i myndighetsutövningen, och att kommunerna har olika förutsättningar att tillgodose behovet. I en del kommuner hanteras detta med hjälp av kommunens jurister och gemensam ärendeberedning, men i mindre kommuner förekommer att LSS-handläggare saknar både kollegor och jurister att diskutera ärenden med. Om kommunen dessutom har få LSS-ärenden är det svårt att bygga kompetens över tid. Många kommuner nyttjar externa juristtjänster för rättslig rådgivning, exempelvis privata frågetjänster eller konsulter som ger ärendehandledning. Kommuner vänder sig också till SKR och Socialstyrelsen med frågor som rör myndighetsutövningen.[100]

Det är svårt för handläggare att utreda och värdera enskildas behov

En inbyggd svårighet i myndighetsutövningen enligt LSS är uppgiften att utreda och värdera enskildas behov i förhållande till lagens mål om att de ska få möjlighet att leva som andra. LSS-insatser ska tillförsäkra personerna i fråga goda levnadsvillkor och dessa ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatserna.[101]

Bedömningarna ställer därmed höga krav på handläggares kunskap om olika funktionsnedsättningar och, i vissa fall, om särskilda kommunikationsmetoder.[102] I intervjuer framförs att LSS-handläggare ser särskilda svårigheter kopplade till de underlag som krävs för kommunens bedömningar. Det saknas särskild reglering om vilka krav kommuner bör ställa på intyg och utredningar i LSS-ärenden.[103] Kommunföreträdare uppger bland annat att det är oklart vilka krav som handläggare kan ställa på utredningar och intyg de begär från enskilda och vårdprofessioner, och efterfrågar därför mer vägledning kring detta, riktat till både socialtjänst och vårdgivare.[104]

3.2.2 Omvärldsförändringar skapar nya utmaningar i tillämpningen

Omvärldsförändringar och förändringar i målgruppen för LSS har skapat nya utmaningar i tillämpningen av LSS. Det handlar bland annat om att antalet personer som tillhör personkrets 3 har minskat över tid, medan antalet personer som tillhör personkrets 1 har ökat markant.[105] I våra intervjuer uppges att det har skett en ökning av personer i behov av LSS-insatser som har samsjuklighet samt olika former av social problematik, vilket ställer nya krav på handläggare och utförarverksamheter.[106] Därtill har det skett förändringar kopplade till livslängd och utvecklingsmöjligheter för personer med olika funktionsnedsättningar. Bland annat har livslängden för personer med vissa funktionsnedsättningar ökat, med följden att dessa grupper kan behöva nya former av stöd – exempelvis kopplat till åldrande och demens.[107]

Förändringar i målgruppen för LSS får konsekvenser för myndighetsutövningen, eftersom de innebär att kommunens stöd behöver vara flexibelt så att det både kan utökas eller förändras vid behov och samtidigt möjliggöra en positiv utveckling hos individen. I våra intervjuer framkommer att sådana överväganden till exempel kan påverka val av boendeform för en individ eller kommunernas benägenhet att bevilja tillsvidarebeslut för LSS-insatser. De kan också ge upphov till etiska dilemman och motstridiga förväntningar, när enskilda och deras anhöriga förväntar sig att insatserna ska ha en viss utformning eller varaktighet.[108] Som nämnts specificeras i LSS att insatserna ska vara varaktiga, samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov.[109]

En ytterligare omvärldsfaktor som påverkar myndighetsutövningen enligt LSS är fusk och välfärdsbrottslighet av olika slag, däribland oseriösa utförare, falska intyg och ansökningar på felaktigt grund. Kommunföreträdare uppger att detta leder till ökade krav på kontroller och uppföljning, vilket innebär en ökad arbetsbelastning för handläggare och kan bidra till att vårdgivare, enskilda och anhöriga känner sig misstänkliggjorda.[110]

Därtill framför kommunföreträdare att det hos vissa samhällsaktörer finns en övertro på vad som kan åstadkommas genom LSS. De menar att det är vanligt att exempelvis vården och skolan har höga förväntningar vad som kan lösas genom LSS-insatser, som inte stämmer överens med hur lagen är utformad. De uppger också att det förekommer att vårdgivare ger patienter orealistiska förväntningar på vilket stöd de har rätt till enligt LSS. Kommunerna efterfrågar därför mer kunskapshöjande insatser för andra samhällsaktörer om vilka insatser som kan erbjudas inom ramen för LSS. Intervjupersoner betonar vidare att LSS behöver ses som en pusselbit bland flera, som alla behövs för att tillförsäkra personer med funktionsnedsättningar goda levnadsvillkor. Här ingår fungerande social omsorg, skolor, psykiatri, rättspsykiatri och arbetsmarknadsinsatser – men också ett fritids- och kulturutbud som är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.[111]

3.2.3 Gränsdragning och skillnader mellan LSS och socialtjänstlagen medför utmaningar i myndighetsutövningen

I våra intervjuer framförs att gränsdragningen mellan LSS och socialtjänstlagen ibland upplevs vara otydlig. Flera intervjupersoner tar också upp att det finns skillnader mellan lagstiftningarna som inte är motiverade.[112] Ett exempel är den förebyggande ansats som ska prägla socialtjänstens arbete enligt nya socialtjänstlagen[113] och som är mindre framträdande i LSS. Intervjupersoner betonar att ett förebyggande förhållningssätt även behöver prägla verksamhet enligt LSS – inklusive myndighetsutövningen – för att undvika att enskildas och anhörigas hälsa och mående försämras och att omsorgsbehoven ökar.[114] Ett annat exempel är att verksamhet enligt socialtjänstlagen ska bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, medan verksamhet enligt LSS istället ska vara av god kvalitet.[115] I intervjuer framförs att ett vetenskapligt förhållningssätt är önskvärt även i LSS‑handläggningen och i vissa verksamheter enligt LSS.[116] Som nämnts finns också ett ändringsförbehåll inskrivet i socialtjänstlagen som gör det möjligt att ändra ett beslut till den enskildes nackdel om förhållandena för den enskilde har förändrats väsentligt.[117] Motsvarande bestämmelser finns inte i LSS.[118]

Enligt den nya socialtjänstlagen som infördes i juli 2025 ingår inte verksamheter enligt LSS i definitionen av socialtjänst.[119] Det finns en oro bland funktionsrättsorganisationer, kommunföreträdare och myndigheter som intervjuats i granskningen att verksamheter enligt LSS ska hamna vid sidan av det stora utvecklingsarbete som nu sker på socialtjänstområdet till följd av den nya socialtjänstlagen, och att skillnaderna mellan lagstiftningarna riskerar att förstärka den stuprörsindelning som uppstår i vissa kommuner. I våra intervjuer betonas att samverkan kring individer som får stöd av båda lagstiftningarna underlättas om regelverken är samordnade.[120]

Liknande invändningar och farhågor framfördes i remissvar på förslaget till den nya socialtjänstlagen.[121] Regeringen har i svar på remissyttrandena konstaterat att LSS är avsedd att vara ett komplement som ger dem som ingår i lagens personkrets rätt till särskilda insatser, utan att inskränka de rättigheter som dessa personer har enligt exempelvis socialtjänstlagen. Regeringen betonar att verksamheter enligt de två lagstiftningarna kan samordnas organisatoriskt och understryker vikten av att ha ett helhetsperspektiv kring den enskilde och dennes behov. Regeringen menar att det kan ske utan att insatser enligt LSS omfattas av socialtjänstlagens regelverk.[122]

3.2.4 Vissa bestämmelser i LSS medför särskilda utmaningar

Vissa bestämmelser i LSS är särskilt svåra för kommunerna att tolka och tillämpa och skapar svårigheter för enskilda och anhöriga:

• LSS-insatsen bostad med särskild service och annan särskilt anpassad bostad för vuxna tillämpas olika i landets kommuner, och delar av bestämmelsen uppges vara svåra att handlägga.
• LSS-insatsen ledsagarservice har minskat i omfattning och tillämpas olika.
• LSS-insatsen kontaktperson har minskat i omfattning och tillämpas olika.
• LSS-insatsen daglig verksamhet medför inlåsningsrisker och utestänger personkrets 3.
• LSS-insatsen korttidstillsyn för skolungdom över 12 innebär tolkningssvårigheter
• Personkretsbestämmelsen är svår att tillämpa.

Svårigheterna kopplade till dessa bestämmelser beskrivs mer utförligt i kapitel 6 och i bilaga 3. Att dessa bestämmelser medför utmaningar i tillämpningen av LSS har uppmärksammats tidigare och punkterna ovan överensstämmer delvis med de områden som omfattades av LSS-utredningens uppdrag när den tillsattes 2016.[123]

3.3 Kommunernas olika förutsättningar påverkar myndighetsutövningen

Skillnader i kommunernas storlek, organisation, resurser och geografiska placering kan påverka deras förutsättningar att efterleva LSS och att ta emot och implementera statens styrning på området. Det handlar bland annat om att sådana faktorer påverkar efterfrågan på insatser, utbudet av och närheten till utförarverksamheter, intern samverkan i kommunen samt kommunens förmåga att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens.[124] Vidare har en del kommuner placerat handläggningen av insatser enligt socialtjänstlagen och LSS i olika förvaltningar eller avdelningar. När dessa olika delar av socialtjänsten saknar en välfungerande samverkan kan det medföra att personer med funktionsnedsättning som behöver insatser enligt båda lagstiftningarna faller mellan stolarna, eller inte får ett ändamålsenligt stöd. Det kan innebära att LSS inte tillämpas som den pluslag till socialtjänstlagen som LSS är tänkt att vara.[125]

4. Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd

I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 1: Är Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiva?

Granskningen har resulterat i följande iakttagelser rörande Socialstyrelsens arbete:

• Socialstyrelsen har föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS. Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd är generellt uppskattat av kommunerna, men det finns behov av ytterligare stöd. Till exempel finns behov av en handbok för handläggning av vuxenärenden enligt LSS. Socialstyrelsen kan också ge kommunerna mer vägledning till gällande rätt inom LSS.
• Vissa problem i kommunernas myndighetsutövning som beror på ett oklart rättsläge eller på att lagen inte har uppdaterats, kan inte åtgärdas av Socialstyrelsen genom regelgivning eller kunskapsstöd.
• Socialstyrelsen har metoder för att identifiera behov av reglering och kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS och för att ta fram kvalitetssäkrade produkter som möter behoven. Men det finns utvecklingsbehov i Socialstyrelsens uppföljning av kunskapsstöd och arbete med implementering av regler och kunskapsstöd, samt i myndighetens samverkan med IVO. Frågorna behandlas i pågående utvecklingsarbeten på Socialstyrelsen.

4.1 Problemen i kommunernas myndighetsutövning faller delvis utanför Socialstyrelsens mandat

Socialstyrelsen ska genom regelgivning och kunskapsstöd bidra till att kommunerna lever upp till bestämmelserna i LSS och till förvaltningslagens krav på handläggningen.[126] Det innebär att Socialstyrelsen, inom ramen för sina bemyndiganden, dels ska tillse att det finns aktuella föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd som kompletterar befintliga regelverk, dels ska uppmärksamma målgruppernas behov av stöd samt brister i tillämpningen, och arbeta för att åtgärda dessa.[127]

Flera av de brister och problem i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS som beskrivs i föregående kapitel och i bilaga 3 är möjliga för Socialstyrelsen att påverka. Till exempel kan Socialstyrelsen vägleda kommunerna till gällande regelverk och rättspraxis inom LSS för att bidra till att vanliga brister i myndighetsutövningen undviks. Samtidigt synliggör granskningen att en del av problemen med bristande likvärdighet mellan kommunerna beror på en kombination av öppet formulerade förarbeten och en förhållandevis svagt utvecklad rättspraxis. Lagstiftningen har inte heller uppdaterats i takt med samhällsutvecklingen och när närliggande regelverk har förändrats. Socialstyrelsen har tidigare påtalat att det finns problem kopplat till implementeringen av vissa bestämmelser i LSS, som myndigheten inte kan åtgärda med föreskrifter eller kunskapsstöd om inte regelverket ses över. Vi återkommer till dessa områden i avsnitt 4.5.1 och kapitel 6.

4.2 Socialstyrelsen har regler och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövning enligt LSS

4.2.1 Socialstyrelsen har några föreskrifter och allmänna råd som rör myndighetsutövningen

Socialstyrelsens regelgivning består av föreskrifter och allmänna råd. Det finns i dag två föreskrifter och allmänna råd som specifikt rör LSS. Föreskrifterna rör LSS‑boenden för vuxna respektive för barn och unga (se tabell 1). Dessa berör huvudsakligen utförandet av LSS-insatser, även om de har relevans också för myndighetsutövningen, exempelvis vid kommunernas val av boendeform, kontroll av utförare eller uppföljning av boendeinsatser. Därtill kompletteras föreskrifterna av handböcker som innehåller information riktad till handläggare, se nedan. Det pågår en översyn av boendeföreskrifterna inom LSS (se avsnitt 4.3.3).

Tabell 1 Föreskrifter och allmänna råd som specifikt rör LSS

Socialstyrelsen har också allmänna råd som rör kompetensen hos personal som handlägger ärenden avseende personer med funktionsnedsättning enligt LSS och socialtjänstlagen. Därutöver finns reglering gällande bredare verksamhetsområden som har relevans även för myndighetsutövningen enligt LSS. Här ingår en föreskrift och allmänna råd om dokumentation i socialtjänsten och en föreskrift och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (se tabell 2). Dessa föreskrifter utgör centrala delar i IVO:s tillsyn av verksamheter inom socialtjänsten, inklusive LSS.[128]

Tabell 2 Föreskrifter och allmänna råd som rör bredare områden, inklusive LSS

4.2.2 Socialstyrelsen har flera kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS, men saknar ett samlat stöd för handläggning av vuxenärenden

Socialstyrelsens kunskapsstöd består av bland annat handböcker, meddelandeblad[129], vägledningar och utbildningar. Handböcker och meddelandeblad utgör en form av rättsligt stöd och bygger huvudsakligen på rättskällor som lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och JO-beslut. Vägledningar och utbildningar bygger i större utsträckning på andra kunskapskällor, som forskning.[130] Gemensamt för de olika kunskapsstöden är att de ska bygga på bästa tillgängliga kunskap.[131]

Socialstyrelsen har flera handböcker med bäring på kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Bland annat finns en handbok för handläggning och utförande av LSS-insatser till barn och unga och en handbok för boende med särskild service enligt LSS, som delvis omfattar stöd vid handläggningen av insatser (se tabell 3).

Tabell 3 Handböcker som specifikt rör LSS

Därtill finns handböcker som rör myndighetsutövningen för socialtjänsten i bredare bemärkelse, där LSS utgör en del (se tabell 4). I dessa underlag finns information som är relevant för de brister i myndighetsutövningen som beskrivs i kapitel 3 och bilaga 3, exempelvis hur utredningar ska genomföras och dokumenteras, hur enskilda ska göras delaktiga i utredningen, hur barns rättigheter kan beaktas och när det är lämpligt eller inte att tidsbegränsa beslut enligt LSS.[132]

Tabell 4 Handböcker som rör bredare områden, inklusive LSS

Vidare har Socialstyrelsen flera vägledningar och andra kunskapsstöd som rör LSS och som i någon mån är relevanta för myndighetsutövningen. Därtill finns kunskapsstöd som rör handläggning på socialtjänstområdet generellt, med delvis relevans för LSS (se tabell 5).

Tabell 5 Övriga kunskapsstöd med direkt eller indirekt relevans för myndighetsutövning enligt LSS

Information som rör de brister och problem som beskrivs i kapitel 3 och bilaga 3 är därmed utspridd mellan olika kunskapsstöd. Det saknas ett samlat stöd för handläggning av vuxenärenden enligt LSS (se vidare avsnitt 4.3.3).

Socialstyrelsen publicerar också utbildningar, webbinarier och filmer om LSS.[133] Vidare samarbetar Socialstyrelsen med SKR och regionala samverkans- och stödstrukturer (RSS) i framtagandet av Yrkesresan, ett koncept för introduktion och kompetensutveckling för socialtjänsten.[134] Yrkesresan innehåller ett block för utförare på funktionshindersområdet. Under perioden för granskningen påbörjades ett arbete med att ta fram en motsvarande yrkesresa för myndighetshandläggare på funktionshindersområdet, med planerad lansering i slutet av 2026.[135]

4.3 Kommunerna uppskattar Socialstyrelsens produkter, men har behov av mer rättsligt stöd inom LSS

4.3.1 Socialstyrelsens material är överlag uppskattat av kommunerna …

Våra intervjuer med kommunföreträdare och sakkunniga ger en bild av att Socialstyrelsens föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd överlag uppskattas av målgrupperna. Till exempel beskriver kommunföreträdare att Socialstyrelsens handböcker används som ett generellt stöd i handläggningen och för att skola in nya medarbetare. Därtill beskriver handläggare och chefer i socialtjänsten att de håller sig uppdaterade om nya regler och kunskap med hjälp av Socialstyrelsens utbildningar och meddelandeblad, samt information publicerad på Socialstyrelsens webbplats och Kunskapsguiden.[136] Som exempel på kunskapsstöd med särskild relevans för myndighetsutövningen enligt LSS nämns handboken för handläggning och dokumentation i socialtjänsten, utbildningar och kunskapsstöd om verktyget Individens behov i centrum (IBIC[137]) samt handboken för handläggning och utförande av LSS-insatser till barn och unga.[138]

4.3.2 … men kommunerna har stödbehov som Socialstyrelsen inte möter

Av intervjuerna framgår samtidigt att kommunföreträdare har olika syn på hur användbara Socialstyrelsens produkter är i det dagliga arbetet. Också Socialstyrelsens egna uppföljningar och Statskontorets granskning har indikerat att Socialstyrelsens kunskapsstöd generellt uppskattas av kommunerna, men att kännedomen om och användningen av stöden varierar.[139]

I våra intervjuer beskriver vissa kommunföreträdare att de sällan nyttjar Socialstyrelsens kunskapsstöd och menar att dessa är för allmänt hållna för att komma till konkret nytta i handläggningen.[140] Det beror delvis på att de rättsliga frågor som uppstår i handläggningen ofta handlar om tillämpning i enskilda fall. Som nämnts har många LSS-handläggare behov av rättslig vägledning i arbetet. Med undantag för föreskrifter och allmänna råd är Socialstyrelsen restriktiv med att ge kommunerna stöd i hur lagen ska tolkas och tillämpas. När kommuner till exempel kontaktar Socialstyrelsens upplysningstjänst med frågor kopplade till myndighetsutövningen enligt LSS hänvisar Socialstyrelsen till relevanta författningar och kunskapsstöd, utan att ge råd kring hur dessa bör tolkas eller hur kommunen bör agera i det enskilda fallet. Socialstyrelsen ska inte ge råd som är handlingsdirigerande för kommunernas myndighetsutövning, om det inte sker inom ramen för föreskrifter och allmänna råd.[141] Socialstyrelsen hänvisar till att den kommunala nämnden ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett innan beslut fattas. Det innebär bland annat att handläggaren själv avgör vilka uppgifter, intyg och underlag som behövs för att kunna fatta ett rättssäkert beslut.[142]

Socialstyrelsens kunskapsstöd är inte alltid uppdaterade

Kommunföreträdare påpekar att Socialstyrelsens kunskapsstöd inte alltid är uppdaterade utifrån lagändringar, något som också Statskontoret har uppmärksammat.[143] Exempelvis är handboken för handläggning och utförande av LSS-insatser till barn och unga inte uppdaterad utifrån lagändringar gällande personlig assistans.[144]

4.3.3 Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov

Sammanfattningsvis pekar granskningen på att Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov av stöd i myndighetsutövningen enligt LSS. I en rapport publicerad 2023 aviserade Socialstyrelsen att det finns behov av ett stödmaterial för handläggning av vuxenärenden enligt LSS.[145] Socialstyrelsen uppger att ett arbete med att ta fram en handbok för handläggningen av LSS-ärenden har påbörjats men avstannat.[146] Att behovet av ett sådant stöd kvarstår bekräftas i våra intervjuer.[147] Därtill behöver Socialstyrelsen säkerställa att befintliga kunskapsstöd är uppdaterade utifrån ändringar i LSS och relaterade regelverk.

Granskningen pekar också på att Socialstyrelsen behöver ge kommunerna mer stöd i att följa och tolka rättspraxis, mot bakgrund av de utmaningar och problem som beskrivs i kapitel 3 och bilaga 3. Till exempel kan Socialstyrelsen ge ytterligare klargöranden kring vilka domar gällande LSS som är prejudicerande och vilka som inte är det. Socialstyrelsen kan också uppmärksamma vanliga problem i rättstillämpningen och sprida kunskap för att korrigera dessa.

Mot bakgrund av att det finns indikationer på att kommunala nämnder ibland saknar tillräcklig kunskap om kommunens skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen, kan det också finnas skäl för Socialstyrelsen att rikta kunskapshöjande insatser om LSS och kommunernas skyldigheter till lokalpolitiker i kommunerna. I Myndigheten för delaktighets förslag till en ny nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken 2026–2031 finns ett sådant förslag, som har tagits fram i nära samverkan med Socialstyrelsen.[148]

Därtill pekar våra intervjuer med kommunföreträdare på att det kan finnas skäl att rikta kunskapshöjande insatser om LSS även till aktörer inom vården och andra sektorer, för att öka förståelsen för hur LSS fungerar och motverka felaktiga förväntningar på kommunernas LSS-insatser från enskilda, vårdgivare och andra samhällsaktörer.[149]

Det finns önskemål om fler föreskrifter inom LSS

Det finns synpunkter från bland annat funktionsrättsorganisationer om att det behövs fler föreskrifter inom LSS för att åtgärda brister i tillämpningen och utförandet. Detta eftersom föreskrifter är bindande, till skillnad från allmänna råd och vägledningar som enbart är rekommendationer.[150] Önskemålen rör huvudsakligen föreskrifter gällande utförandet av LSS-insatser, till exempel daglig verksamhet. De ligger därför delvis utanför denna granskning, även om föreskrifter som rör utförandet av insatser kan ha indirekt bäring på myndighetsutövningen.[151]

Som nämnts får Socialstyrelsen meddela föreskrifter om verkställigheten av LSS[152] genom ett så kallat verkställighetsbemyndigande. Verkställighetsföreskrifter kompletterar lagar, men får inte tillföra något väsentligt nytt utan ska bygga på befintliga rättskällor.[153] Eftersom LSS med förarbeten är öppet formulerade och till stor del saknar detaljerade beskrivningar av insatserna, menar Socialstyrelsen att det krävs förtydliganden i lagen och förarbetena för att ytterligare verkställighetsföreskrifter ska kunna tas fram.[154] Socialstyrelsen får dock även meddela föreskrifter som rör 9 § LSS och som är till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Socialstyrelsen tolkar denna föreskriftsrätt som ett normgivningsbemyndigande, vilket ger myndigheten viss frihet att komplettera befintligt regelverk med ytterligare regler.[155] Som nämnts finns i dag enbart föreskrifter för boendeinsatserna enligt LSS, men det finns således inom ramen för Socialstyrelsens befintliga bemyndigande utrymme för myndigheten att ta fram föreskrifter gällande fler LSS-insatser, om sådana behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.

Socialstyrelsen ser över föreskrifter och handböcker inom LSS

I förslaget till den nya handlingsplanen för funktionshinderspolitiken föreslås att Socialstyrelsen utreder förutsättningarna för att stärka regleringen av LSS inom ramen för Socialstyrelsens föreskrifter. Förslaget läggs mot bakgrund av att Socialstyrelsen under flera år har konstaterat utmaningar i tillgången till insatser enligt LSS.[156]

Socialstyrelsen uppger vidare att arbetet med föreskrifterna för LSS-boenden pågår, med planerad remiss i april 2026. Socialstyrelsen planerar också att revidera de handböcker som finns inom LSS, men har ingen fastställd tidsplan för arbetet.[157] I regleringsbrevet för 2026 fick Socialstyrelsen ett uppdrag att ta fram ett stödmaterial för handläggning av LSS, med särskilt fokus på ledsagarservice. Stödmaterialet ska omfatta utredning, bedömningar av personkrets och rätt till insatser enligt LSS, bland annat utifrån LSS intentioner och internationella konventioner. Uppdraget ska slutredovisas i december 2026.[158]

4.4 Det finns utvecklingsbehov i Socialstyrelsens arbete

4.4.1 Socialstyrelsens arbete med regelgivning och kunskapsstöd styrs av regeringsuppdrag, behovsanalyser och interna prioriteringar

Socialstyrelsens arbete med regelgivning bedrivs på myndighetens rättsavdelning. Socialstyrelsen har interna processer för prioritering, framtagande och uppföljning av föreskrifter och allmänna råd. I dessa beskrivs bland annat hur behovet av ny regelgivning bedöms internt på Socialstyrelsen, hur arbetet att ta fram dessa går till och hur externa och interna intressenter identifieras och involveras i arbetet. Arbetet med föreskrifter och allmänna råd är delvis förordningsstyrt.[159] Föreskrifter och allmänna råd tas fram eller revideras på uppdrag av regeringen eller som svar på behov som uppmärksammas internt på myndigheten eller aviseras av externa aktörer, exempelvis kommuner och regioner eller intresseorganisationer. När ett sådant arbete inleds består det av ett antal delmoment för bland annat informationsinhämtning, konsekvensutredning, intern och extern remittering, kvalitetsgranskning samt uppföljning. För befintliga föreskrifter och allmänna råd finns en utsedd förvaltare på rättsavdelningen som ansvarar för att löpande bevaka behovet av uppföljning eller uppdatering. För övergripande planering av arbetet har myndigheten ett prioriterings-pm som uppdateras varje tertial.[160] Det finns dock utmaningar i Socialstyrelsens möjligheter att arbeta egeninitierat och i enlighet med myndighetens interna prioriteringar (se avsnitt 4.4.2).[161]

Arbetet med att ta fram och revidera kunskapsstöd inom LSS bedrivs av Socialstyrelsens avdelning för kunskapsstyrning i socialtjänsten, med undantag för handböcker och meddelandeblad som tas fram av rättsavdelningen. Till skillnad från arbetet med föreskrifter är kunskapsstöden inte förordningsstyrda, utan Socialstyrelsen bestämmer när och hur stöden tas fram. Socialstyrelsen har interna processer för framtagande, revidering och uppföljning av kunskapsstöd. I dessa beskrivs hur Socialstyrelsen bedömer och prioriterar behov, hur intressenter identifieras och involveras, hur bästa tillgängliga kunskap tas fram och hur kunskapsstöden kvalitetssäkras och följs upp.[162] Under perioden för granskningen reviderades Socialstyrelsens processer för arbetet med kunskapsstöd.[163]

Nya kunskapsstöd tas fram antingen på uppdrag av regeringen eller mot bakgrund av behov som identifierats av Socialstyrelsen genom exempelvis omvärldsbevakning, kontakter med huvudmän och professioner samt myndighetens uppföljning av funktionshindersområdet.[164] Behov av nya kunskapsstöd identifieras också i samverkan med företrädare för kommunsektorn och andra myndigheter, däribland inom ramen för partnerskapet för kunskapsstyrning inom socialtjänsten[165] och den nationella samverkansgruppen för kunskapsstyrning i socialtjänsten (NSK-S)[166]. Socialstyrelsen uppger att dessa forum har gett myndigheten viktiga inspel gällande kommunernas behov på funktionshindersområdet. Partnerskapet tog fram en prioriteringslista 2022 som bland annat synliggjorde att kommunerna har behov av stöd för att möta brukare med samsjuklighet och undvika felbedömningar vid samsjuklighet, samt stöd för handläggning och dokumentation på funktionshindersområdet.[167] Socialstyrelsen har dock haft begränsade möjligheter att agera på partnerskapets prioriteringar (se avsnitt 4.4.2).

4.4.2 Socialstyrelsens arbete med regelgivning och kunskapsstöd påverkas av personalbrist och konkurrerande uppgifter

I intervjuer framkommer att Socialstyrelsens arbete med regelgivning och kunskapsstöd gällande LSS på senare år har försvårats av personalbrist i kombination med konkurrerande arbetsuppgifter – däribland regeringsuppdrag. Socialstyrelsen uppger att eftersom myndigheten prioriterar regeringsuppdrag påverkar dessa utrymmet för egeninitierat arbete. Det gäller både Socialstyrelsens möjligheter att möta behov som myndigheten själv har identifierat och myndighetens möjligheter att möta externa förväntningar, exempelvis behov av kunskapsstöd som framförts i partnerskapet för kunskapsstyrning inom socialtjänsten.[168] Två exempel på arbetsuppgifter som påverkats är Socialstyrelsens arbete med att ta fram den planerade handboken för handläggning av vuxenärenden enligt LSS och arbetet med att revidera föreskrifterna för LSS-boenden.[169] Socialstyrelsen uppger att dessa arbeten har försenats dels på grund av att två jurister med LSS-kompetens varit tjänstlediga, dels på grund av att andra arbetsuppgifter har prioriterats. Här ingår arbeten kopplade till den nya socialtjänstlagen. Införandet av den nya lagen har inneburit ett omfattande arbete för Socialstyrelsen med att se över befintliga föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd.[170] Även Statskontoret har konstaterat att Socialstyrelsens regelgivande arbete är eftersatt, bland annat på grund av att regeringsuppdrag har prioriterats högre.[171]

4.4.3 Socialstyrelsen följer upp kunskapsstödens spridning, men undersöker sällan om de kommer till nytta

Socialstyrelsens uppföljning av publicerade kunskapsstöd har brister. Socialstyrelsen tenderar att följa upp i vilken omfattning olika kunskapsstöd laddas ned och hur många som deltar i utbildningar och spridningsaktiviteter, men inte i vilken utsträckning kunskapsstöden faktiskt gör nytta för målgrupperna. Ibland undersöker Socialstyrelsen hur kommunerna ser på kunskapsstyrningen, bland annat i en enkät som skickas till ett urval kommunala enhetschefer vart tredje år. Enkäten följer upp användningen av vissa specifika kunskapsstöd samt var enhetscheferna söker efter kunskap. Enkäten fångar dock inte in respondenternas syn på innehållet i kunskapsstöden eller hur de kan förbättras. Socialstyrelsen uppger i intervjuer att man är medveten om att uppföljningen av befintliga kunskapsstöd är ett utvecklingsområde.[172] Även Statskontoret har konstaterat att det finns brister i Socialstyrelsens uppföljningsarbete och rekommenderat att Socialstyrelsen förbättrar uppföljningen.[173] Till följd av Statskontorets rekommendation har Socialstyrelsen inlett ett utvecklingsarbete gällande uppföljning av kunskapsstöd, som också omfattar funktionshindersområdet.[174]

4.4.4 Socialstyrelsen utvecklar sitt arbete för att stödja kommunernas implementering av regler och kunskapsstöd

Socialstyrelsen uppger att en utmaning i det kunskapsstödjande arbetet för socialtjänsten är att stötta kommunerna i att ta emot och implementera regelgivning och kunskapsstöd. Som nämnts har kommunerna olika förutsättningar för handläggningen av LSS-ärenden beroende på till exempel kommunstorlek och demografi samt socialtjänstens organisering. Det är också känt att kommunerna har svårt att ta emot kunskapsstyrning i socialtjänsten, bland annat på grund av överbelastning och den stora mängd stöd som produceras på nationell nivå.[175]

Arbetet med att stödja kommunernas implementering av regler och kunskapsstöd är förenat med flera utmaningar. Socialstyrelsen framhåller att en stor del av det kunskapsstödjande arbetet utförs inom ramen för regeringsuppdrag. Men uppdragen omfattar sällan resurser för att Socialstyrelsen ska kunna sprida och implementera produkterna i fråga, vilket skulle behövas för att säkerställa att de kommer till nytta.[176] Därtill uppger Socialstyrelsen att det är svårt att med begränsade resurser målgruppsanpassa stöden för att möta olika kommuners och professioners skilda behov. Enligt Socialstyrelsen finns också utmaningar i att nå ut med stöden till kommunerna, eftersom de regionala samverkans- och stödstrukturerna fungerar olika väl i olika delar av landet.[177]

Socialstyrelsen arbetar för att förbättra stödet till målgruppernas implementering av regler och kunskapsstöd och arbetet lyfts som prioriterat i myndighetens interna planering, dock inte specifikt kopplat till LSS eller funktionshindersområdet.[178] Det finns en enhet för kunskapstillämpning och Socialstyrelsens interna process för stöd för implementering har nyligen reviderats.[179] Som nämnts samarbetar Socialstyrelsen med aktörer i kommunsektorn i framtagandet av Yrkesresan, vilket beskrivs som en bra form för stöd för implementering av kunskapsstyrning i socialtjänsten. Socialstyrelsen hänvisar också till att regeringen styr myndigheten mot att arbeta mer verksamhetsnära[180] och uppger att det på senare år har förekommit att implementeringsmoment ingår i regeringsuppdrag till Socialstyrelsen, vilket välkomnas av myndigheten.[181] Socialstyrelsen ser också behov av att förbättra samarbetet med universitet och högskolor som bedriver professionsutbildningar, eftersom det är en ytterligare kanal för myndigheten att nå ut med kunskap till berörda professioner.[182]

4.4.5 Samverkan med IVO behöver förbättras

I våra intervjuer framförs att IVO:s iakttagelser från tillsynen och från inkomna signaler är en potentiellt viktig informationskälla när Socialstyrelsen identifierar behov av nya eller reviderade föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd. Därtill kan samverkan mellan Socialstyrelsen och IVO vara ett effektivt sätt att höja kunskapen bland huvudmän och verksamheter om vanliga brister som identifierats i tillsynen och vilka föreskrifter och kunskapsstöd som är relevanta för området. En sådan samlad kommunikationsinsats gjordes i samband med att IVO år 2023 publicerade resultaten från en nationell tillsyn av LSS-bostäder för vuxna, med särskilt fokus på användningen av tvångs- och begränsningsåtgärder.[183] Då höll IVO och Socialstyrelsen tillsammans med funktionsrättsorganisationer ett webbinarium för att lyfta vad IVO sett i tillsynen samt informera om Socialstyrelsens föreskrifter och kunskapsstöd.[184]

Företrädare för både Socialstyrelsen och IVO konstaterar att kontakterna mellan myndigheterna delvis har varit personberoende och att det har saknats kanaler för löpande och systematisk samverkan och informationsutbyte, vilket behövs.[185] Behovet har uppmärksammats tidigare. I regleringsbrevet för 2025 fick myndigheterna i uppdrag att utveckla och stärka samverkan, bland annat för att göra det enklare för huvudmän att ta del av kunskapsstöd i syfte att åtgärda brister som påtalats i IVO:s tillsyn.[186]

4.5 Brister i tillämpningen av LSS har uppmärksammats i flera regeringsuppdrag

4.5.1 Socialstyrelsen har uppmärksammat problem i tillämpningen och lämnat flera åtgärdsförslag till regeringen

Socialstyrelsen har vid flera tillfällen lämnat åtgärdsförslag gällande LSS till regeringen. Bland annat konstaterade Socialstyrelsen i samband med ett regeringsuppdrag 2015 att det finns oklarheter kopplat till flera LSS-insatser, vilket bidrar till skillnader i kommunernas tillämpning. Socialstyrelsen rekommenderade att lagen ses över för att bättre tillgodose målgruppens behov, och att översynen borde omfatta en justering av personkretsbestämmelsen i LSS. Socialstyrelsen betonade också att stödet enligt LSS behöver kunna ändras i takt med att samhället och livsvillkoren för människor i allmänhet förändras.[187] Socialstyrelsens rekommendationer lyftes fram i direktiven till LSS-utredningen som tillsattes 2016.[188] I samband med ett annat regeringsuppdrag 2023 rekommenderade Socialstyrelsen att regeringen utreder förutsättningarna att reglera insatsen ledsagning i en särskild lag (se avsnitt 2.1.3).[189]

Som nämnts har Socialstyrelsen i uppdrag att löpande följa, analysera och rapportera om insatser enligt LSS genom statistikframställning, uppföljning och utvärdering samt att årligen lämna en lägesrapport till regeringen.[190] Också i detta arbete uppmärksammar Socialstyrelsen problem i tillämpningen av LSS (se bilaga 2 och 3). Lägesrapporten används som underlag bland annat i regeringens budgetproposition. Till viss del begränsas Socialstyrelsens uppföljningsuppdrag dock av tillgången till data och andra underlag. Exempelvis saknar Socialstyrelsen tillgång till systematiska brukarundersökningar gällande LSS. Myndighetens LSS-statistik saknar också vissa uppgifter om kommunernas myndighetsutövning, däribland antal avslag och beviljanden per LSS-insats och fördelningen av olika boendeformer.[191]

4.5.2 Regeringen har lämnat flera uppdrag om LSS till Socialstyrelsen

Regeringen har således över tid gett Socialstyrelsen flera uppdrag i syfte att analysera kända problem i tillämpningen av LSS. De senaste åren har regeringen bland annat gett Socialstyrelsen ett uppdrag 2022 att kartlägga och analysera förändringar av insatsen ledsagning för personer med synskada och för övriga personer med funktionsnedsättning[192], ett uppdrag 2024 att informera kommuner och berörda verksamheter om LSS[193] samt ett uppdrag 2025 att inrätta ett nationellt kompetenscentrum för frågor om intellektuell funktionsnedsättning och autism[194].

I intervjuer framkommer att regeringen ibland ger Socialstyrelsen uppdrag på äldreområdet, där uppdragen överlappar med eller angränsar till funktionshindersområdet, utan att funktionshindersområdet inkluderas.[195] Det pekar på att det kan finnas effektivitetsvinster för regeringen att i högre utsträckning och där relevant inkludera frågor som rör LSS och funktionshindersområdet i närliggande uppdrag inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

5. IVO:s tillsyn

I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 2: Är IVO:s tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiv?

Granskningen har resulterat i följande iakttagelser rörande IVO:s arbete:

• IVO inleder sällan tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS i dag.
• När IVO tidigare tillsynade myndighetsutövningen enligt LSS i större utsträckning kunde IVO bedöma om kommunerna följde lagar och andra föreskrifter och ge viss vägledning till kommunerna inom ramen för tillsynen.
• Det finns ett förväntansgap mellan kommunföreträdares och funktionsrättsorganisationers förväntningar på IVO:s tillsyn och myndighetens faktiska arbete och förutsättningar. Det handlar bland annat om att kraven i LSS och i IVO:s instruktion på att tillsynen ska omfatta vägledning, rådgivning och uppföljning skapar förväntningar som IVO inte fullt ut lever upp till.
• Såväl kommunföreträdare som andra aktörer efterfrågar mer tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS, i syfte att upptäcka och åtgärda problem i myndighetsutövningen samt för att öka kunskapen om kommunernas skyldigheter.

5.1 IVO:s tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS har minskat i omfattning

IVO:s uppdrag omfattar tillsyn av att myndighetsutövningen enligt LSS går korrekt till enligt gällande regelverk (se avsnitt 2.2.3). De problem i kommunernas handläggning som beskrivs i avsnitt 3.1 ingår därmed i IVO:s tillsynsansvar. Som nämnts omfattar IVO:s tillsyn däremot inte innehållet i beslut enligt LSS.

Det är inom den egeninitierade tillsynen som IVO kan utöva tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. IVO:s egeninitierade tillsyn inleds antingen med utgångspunkt i myndighetsgemensamma riskanalyser eller som tillsyn av enskilda verksamheter på förekommen anledning (se avsnitt 5.3.1).

Under åren 2016–2024 avslutade IVO totalt 149 egeninitierade tillsynsärenden gällande myndighetsutövningen enligt LSS, medan 144 nya sådana ärenden öppnades.[196] Uppgifterna är inte exakta på grund av svårigheter att söka i IVO:s ärendehanteringssystem.[197] År 2016 publicerade IVO två tillsynsrapporter om kommuners myndighetsutövning enligt LSS.[198] Dessa baserades på tillsyn av sammanlagt 64 kommuner i flera län.

Det har skett en minskning av antalet tillsynsärenden under senare år och 2024 öppnades inget ärende gällande myndighetsutövning enligt LSS (se diagram 1). Minskningen av nya tillsynsärenden beror på att IVO har prioriterat andra tillsynsområden samt att IVO numera sällan initierar tillsyn av enskilda verksamheter, och då enbart på indikation om, eller vid konstaterad förekomst av, allvarliga och akuta risker för liv och hälsa (se avsnitt 5.3.1).

Diagram 1 Avslutade och öppnade tillsynsärenden gällande myndighetsutövning enligt LSS per år 2016–2024

5.1.1 IVO:s egeninitierade tillsyn inom socialtjänsten har minskat i omfattning överlag

Under perioden 2020–2024 har IVO:s egeninitierade tillsyn inom socialtjänsten minskat överlag, sett till både IVO:s kostnader för verksamhetsområdet (se tabell 6) och antalet avslutade tillsynsärenden (se diagram 2). Under samma period har IVO:s kostnader för vissa andra verksamhetsområden ökat, däribland frekvenstillsynen av boenden för barn och unga samt egeninitierad tillsyn i hälso- och sjukvården (se diagram 3). Omfattningen på IVO:s egeninitierade tillsyn skiftar dock från år till år, delvis på grund av att de nationella tillsynsinsatserna löper över flera kalenderår och omfattar många tillsynsbeslut inom samma område. Fördelningen av egeninitierad tillsyn mellan olika områden påverkas därmed av inriktningen på de nationella tillsynerna.

IVO räknar också regeringsuppdrag som innebär förstärkt tillsyn till den egeninitierade tillsynen. Under 2024 bestod ca 30 procent av IVO:s kostnader för egeninitierad tillsyn av kostnader för tillsyn inom ramen för regeringsuppdrag.[199] IVO uppger att regeringsuppdrag prioriteras och att regeringsuppdragens omfattning därmed är en av faktorerna som påverkar IVO:s utrymme för övrig egeninitierad tillsyn.[200]

Tabell 6 Kostnader för egeninitierad tillsyn av socialtjänst 2020–2024, tusental kronor

Källa: IVO:s årsredovisningar 2022–2024.

Diagram 2 Antal avslutade egeninitierade tillsynsärenden inom socialtjänsten 2020–2024

Diagram 3 IVO:s kostnader för tre ärendeslag åren 2020–2024

5.1.2 IVO utför andra arbeten med relevans för kommunernas myndighetsutövning enligt LSS

Under perioden för granskningen har IVO påbörjat en nationell tillsyn av kommunernas myndighetsutövning gällande barn och unga. Tillsynen omfattar kommunernas handläggning och kontroll när barn och unga placeras i privat drivna verksamheter, samt kommunernas uppföljning av dessa insatser och kommunernas egenkontroll på området.[201] Till en mindre del berör tillsynen myndighetsutövning enligt LSS, eftersom det förekommer att barn placeras på privata LSS-boenden.

IVO har också andra uppgifter inom LSS-området med indirekt relevans för myndighetsutövningen. Här ingår frekvenstillsyn av boenden för barn och unga[202], hantering av ej verkställda beslut inom socialtjänsten[203] samt granskning av lex‑Sarah-anmälningar[204].

5.2 Det finns brister och utmaningar i delar av IVO:s tillsyn

Vi har gått igenom IVO:s slutliga tillsynsbeslut i 35 ärenden gällande myndighetsutövning enligt LSS som avslutades 2020–2024.[205] Majoriteten av dessa ärenden initierades till följd av klagomål, exempelvis från en enskild, anhörig eller ombud. Några ärenden utgjorde uppföljning av tidigare genomförd tillsyn och ett fåtal initierades av andra orsaker, exempelvis brister som uppdagats vid tillsyn av utförarverksamhet.[206] I det följande redovisar vi våra iakttagelser från genomgången, i förhållande till de bedömningsgrunder för IVO:s arbete som presenteras i avsnitt 1.3.2. Genomgången visar att det finns brister och utmaningar i delar av IVO:s tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS.

5.2.1 IVO:s tillsyn fokuserar på om kommunerna följer regelverken

Genomgången av tillsynsbeslut visar att IVO i sin tillsyn bedömer om kommunerna följer lagar och andra föreskrifter. De brister som tas upp i tillsynsbesluten handlar bland annat om långa handläggningstider samt bristande dokumentation och uppföljning. I några ärenden uppmärksammar IVO också att kommunen brustit avseende till exempel sin utredningsskyldighet, samverkan med andra aktörer, den enskildes delaktighet eller barnrättsperspektivet. Även bristande kompetens hos LSS‑handläggare och bristande bemötande av brukare och anhöriga tas upp i några ärenden.[207]

En tillsynsmyndighet ska ha möjlighet att ingripa när brister upptäcks i tillsynen. Ingripandet ska vara effektivt och tydligt samt tillse att regler följs i framtiden.[208] När IVO identifierar brister i en tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS är det första steget att IVO beslutar om att det föreligger brister, ofta med begäran om en åtgärdsredovisning. Huvudmannen ska då inom 1–2 månader ge sin syn på IVO:s beslut och redovisa sina åtgärder för att komma till rätta med bristerna.[209] Den sanktionsmöjlighet som IVO har att tillgå när brister som upptäckts i tillsynen av myndighetsutövning enligt LSS inte åtgärdas är förelägganden[210], som kan förenas med vite.[211] Förelägganden som sanktionsform har vissa begränsningar.[212] IVO saknar uppgifter om att förelägganden eller viten som rör kommuners myndighetsutövning enligt LSS har utfärdats på senare år.[213]

5.2.2 IVO ger vägledning i samband med tillsynsbeslut

IVO ska inom ramen för tillsynen lämna råd och ge vägledning.[214] Vår genomgång av tillsynsbeslut visar att IVO i dessa ger vägledning till kommunerna i form av hänvisning till lagar, föreskrifter och allmänna råd[215] som är aktuella för de påtalade bristerna och annat som uppdagats i tillsynen. Det förekommer också att IVO hänvisar till Socialstyrelsens handböcker och vägledningar, men det är mindre vanligt. I några ärenden finns hänvisningar till de intentioner med LSS och med särskilda LSS-insatser som uttrycks i lagtext och förarbeten.[216]

5.2.3 IVO:s möjligheter att följa upp tillsynens resultat är begränsade

IVO ska även kontrollera att brister och missförhållanden som iakttagits i tillsynen avhjälps.[217] I vår genomgång av tillsynsbeslut rör några av besluten en uppföljning av tidigare tillsyn eller av kommunernas återredovisning av hur de har åtgärdat eller planerar att åtgärda brister som IVO har påtalat. I 22 av de 35 slutliga tillsynsbeslut vi gått igenom fanns kvarstående brister. I dessa fall skriver IVO som regel att myndigheten förutsätter att kommunen kommer att åtgärda bristerna, men att myndigheten kan komma att följa upp kommunens åtgärder längre fram.

I våra intervjuer noterar företrädare för IVO dock att det finns flera svårigheter i myndighetens arbete med att följa upp genomförd tillsyn. Bland annat har IVO av resursskäl begränsade möjligheter att följa upp att tillsynade aktörer faktiskt åtgärdar de brister som identifierats i tillsynen. IVO uppger vidare att uppföljning av genomförd tillsyn i många fall har begränsat värde, eftersom verksamheterna vid tillfället för uppföljningen kan ha åtgärdat bristerna, men kort tid därefter uppvisar nya brister. IVO betonar därför vikten av att de tillsynade verksamheterna fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll och att IVO i sin tillsyn granskar systemen för detta.[218]

5.2.4 IVO har inte förmedlat kunskap från tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS sedan 2016

I IVO:s uppdrag ingår att förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen.[219] Detta görs bland annat i tematiska tillsynsrapporter och i den årliga publikationen Vad har IVO sett, där IVO sammanfattar viktiga iakttagelser från det senaste årets arbete.[220] År 2016 publicerade IVO som nämnts två rapporter om tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS. Rapporterna var ett led i att återföra resultat och iakttagelser från myndighetens tillsyn. I rapporterna redovisas flera problem i kommunernas myndighetsutövning (se avsnitt 3.1 samt bilaga 3).

Under åren 2017–2024 har IVO inte publicerat några iakttagelser från tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS, vare sig i särskilda rapporter eller i publikationen Vad har IVO sett. Under dessa år fick IVO ett stort antal signaler om sådana brister och avslutade ett antal tillsynsärenden på området (se avsnitt 5.1 samt 5.3.3).[221]

5.3 IVO:s nuvarande arbetsmetoder innebär att vissa områden sällan prioriteras för tillsyn

5.3.1 IVO har omorganiserat sin tillsynsverksamhet i syfte att den ska bli mer enhetlig och effektiv …

IVO:s tillsynsansvar spänner över stora delar av välfärden. Enbart på socialtjänstområdet omfattar IVO:s tillsynsansvar omkring 17 000 verksamheter i offentlig och privat sektor.[222] Enligt IVO:s instruktion ska tillsynen planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser, om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen.[223] Sedan 2021 har IVO omorganiserat sin tillsynsverksamhet i syfte att den ska bli mer enhetlig och effektiv.[224]

Omorganiseringen har påverkat IVO:s arbete med egeninitierad tillsyn. Tidigare hanterades och bedömdes signaler som inkom till IVO av varje regional avdelning för sig.[225] Det var då vanligt att IVO inledde egeninitierad tillsyn av en enskild verksamhet baserat på information som inkommit via klagomål eller andra informationskällor. Till följd av omorganiseringen genomför IVO sällan sådana tillsynsinsatser i dag, och då enbart på indikation om, eller vid konstaterad förekomst av, allvarliga och akuta risker för liv och hälsa, det vill säga våld, hot, övergrepp eller vanvård. I stället ska all information som inkommer till IVO användas för att identifiera mer generella risker som kan ligga till grund för större tematiska tillsynsinsatser, så kallad nationell tillsyn.[226] Syftet är att myndigheten ska prioritera resurser för tillsyn där de gör mest nytta. En fördel med detta arbetssätt är att det skapar bättre förutsättningar för en enhetlig tillsyn. En annan fördel är att tillsyn som planeras utifrån ett samlat och strategiskt perspektiv, och som involverar flera verksamheter och avrapporteras i en särskild rapport, kan väntas ha bättre förutsättningar att få ett bredare genomslag och bidra till lärande, utöver det som blir resultatet av återföringen i det enskilda ärendet.[227]

5.3.2 … men ett riskbaserat arbetssätt kan medföra att vissa områden sällan omfattas av tillsyn

Eftersom IVO:s tillsynsansvar omfattar flera stora välfärdsområden och ett stort antal verksamheter, innebär det nya arbetssättet att olika tillsynsområden ställs emot varandra i riskanalysen. Därtill prioriterar IVO de regeringsuppdrag som myndigheten får och som rör tillsyn av särskilda områden. Det medför att områden och verksamheter som inte bedöms utgöra hög risk kan lämnas utan tillsyn under lång tid. Myndighetsutövningen enligt LSS inrymmer sällan den sortens akuta risker som numera krävs för att IVO ska inleda tillsyn av enskilda verksamheter. Därmed minskar utrymmet för IVO att inleda tillsyn – om inte myndigheten fattar beslut om att inleda en nationell tillsyn på området.

Att ett område till stor del lämnas utan tillsyn innebär inte bara en risk för att brister i enskilda verksamheter inte upptäcks och åtgärdas, utan också att hela verksamhetsområden inte får möjlighet att dra lärdom av tillsynsresultaten – förutsatt att resultaten sprids till en vidare krets. I granskningen har såväl kommunföreträdare som andra aktörer framfört att de ser behov av mer tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS (se avsnitt 5.5).

5.3.3 IVO tar emot en stor mängd signaler om missförhållanden, varav ett fåtal leder till att tillsyn inleds

En del av IVO:s riskanalyser görs i samband med IVO:s hantering av signaler från allmänheten och från verksamheter. IVO tar årligen emot en stor mängd signaler i form av tips, upplysningar, synpunkter, klagomål och frågor som berör samtliga tillsynsområden, däribland hälso- och sjukvård, socialtjänst och verksamheter enligt LSS. Merparten av inkomna signaler hanteras av IVO:s upplysningstjänst som årligen tar emot cirka 35 000 signaler via bland annat telefon, mejl och tipstjänsten Berätta för IVO.[228]

IVO har ingen skyldighet att utreda inkomna signaler.[229] När information inkommer till IVO:s upplysningstjänst gör IVO:s inspektörer en bedömning av huruvida informationen ska registreras som ett ärende och föras vidare inom IVO för ställningstagande av berörd tillsynsavdelning. För bedömningen av inkomna signaler finns bedömningsstöd.[230]

Verksamhetstillsyn till följd av inkomna upplysningar fyller en viktig funktion, men sker sällan i dag

I utredningsbetänkandet En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten redovisas IVO:s statistik över upplysningsärenden[231] för åren 2017–2022. Statistiken visar att inkomna upplysningar allt mer sällan resulterar i tillsyn.[232] Flest upplysningsärenden under perioden rörde händelser som IVO betecknar som en fråga om rättssäkerhet. Under 2022 ledde 3 procent av dessa till att tillsyn inleddes.[233]

Under åren 2020 till 2024 tog IVO emot cirka 2 350 signaler gällande myndighetsutövning på funktionshindersområdet, enligt socialtjänstlagen och LSS. 765 av dessa inkom under 2024.[234] Under 2020–2023 öppnade IVO 30 tillsynsärenden gällande myndighetsutövningen enligt LSS. Inget ärende öppnades 2024 (se avsnitt 5.1).

Att IVO koncentrerar sitt egeninitierade tillsynsarbete till större, nationella tillsynsinsatser har som nämnts fördelar för tillsynsverksamheten, exempelvis att sådan tillsyn förväntas ha bättre förutsättningar att få ett bredare genomslag. Samtidigt fyller tillsynen av enskilda verksamheter som inleds mot bakgrund av inkomna tips och klagomål en viktig funktion, eftersom det är ett sätt för allmänheten och professioner att uppmärksamma IVO och den berörda verksamheten på bristerna och få till stånd att de utreds och åtgärdas. Att sådan tillsyn sällan sker på LSS-området i dag uppfattas som ett problem av vissa brukare, anhöriga och funktionsrättsorganisationer. Det innebär att de kan lämna information om brister till IVO, men IVO är inte skyldig att utreda eller svara på basis av informationen, och chansen att IVO ska öppna ett tillsynsärende är mycket liten.[235]

JO tar emot allt fler anmälningar om LSS, men kan inte ersätta IVO:s tillsyn

Det finns även möjlighet för enskilda att göra en anmälan till JO om kommunernas myndighetsövning brister (se avsnitt 2.2.4). Antalet JO-anmälningar som rör LSS har ökat under den senaste tioårsperioden. År 2024 tog JO emot 202 anmälningar gällande LSS, vilket motsvarar en ökning på 85 procent sedan 2014, då JO tog emot 109 anmälningar.[236] JO är dock en liten myndighet med begränsade möjligheter att bedriva granskning i större skala. JO har inte heller mandat att utfärda sanktioner och JO:s beslut är inte rättsligt bindande. Riksdagens konstitutionsutskott (KU) har, apropå att det skett en stor ärendetillströmning till JO överlag, understrukit att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Utskottet framhåller att en förutsättning för att JO ska kunna fullgöra sitt extraordinära tillsynsuppdrag på ett ändamålsenligt sätt är att det finns en välfungerande ordinär offentlig tillsyn.[237]

5.4 Det finns ett förväntansgap mellan olika aktörers förväntningar på IVO:s tillsyn och IVO:s faktiska arbete och förutsättningar

Granskningen synliggör att det finns ett förväntansgap mellan de förväntningar som olika aktörer har på IVO:s tillsyn och IVO:s faktiska arbete och förutsättningar. Förväntansgapet rör bland annat uppgiften att kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, som IVO menar att myndigheten har begränsade möjligheter att fullfölja (se avsnitt 5.2.3). Det handlar också om att det finns förväntningar på att IVO ska ge råd och vägledning i en utsträckning som IVO inte kan eller vill leva upp till. Till exempel framför kommunföreträdare ett missnöje med att IVO i sin tillsyn kan meddela att en verksamhet har brister, men inte ge någon vägledning till hur bristerna bör åtgärdas. IVO bekräftar att det är en vanlig synpunkt i inspektionssituationer.[238] Även tidigare undersökningar har visat att såväl offentliga som privata aktörer efterfrågar mer dialog med och återkoppling från IVO i samband med tillsynen.[239] IVO har dock en restriktiv syn på sina möjligheter att ge stöd till de tillsynade aktörerna och understryker att myndigheten ska ge råd och vägledning inom ramen för tillsynen, bland annat genom tillsynsbeslutet. IVO är inte en normerande myndighet och IVO ska därför inte ge råd om hur brister ska åtgärdas eller hur verksamheter ska bedrivas. I stället kan IVO hänvisa tillsynade aktörer till relevanta författningar samt vägledande material från exempelvis Socialstyrelsen, som har det normerande uppdraget på området.[240]

5.4.1 IVO behöver förbättra samverkan och kommunikation med andra aktörer

Denna och tidigare granskningar pekar på att IVO behöver utveckla sin samverkan med myndigheter och andra aktörer.[241] IVO är enligt sin instruktion skyldig att samverka med andra myndigheter i syfte att uppnå ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte i arbetet med tillsyn.[242] I några av våra intervjuer framförs att IVO skulle vinna på att involvera tillsynsobjekt – i detta fall kommunerna – samt brukarföreträdare och andra intressenter i utformningen och kvalitetssäkringen av tillsynen.[243] Liknande argument har framförts tidigare, bland annat av SKR och vårdprofessioner.[244] Därtill menar intervjupersoner att IVO är otillräckligt transparent avseende hur tillsynen går till, vad den innehåller och hur IVO gör sina bedömningar.[245]

Som nämnts är IVO:s iakttagelser från tillsynen och från inkomna signaler en potentiellt viktig informationskälla för Socialstyrelsens arbete. Därmed är kommunikationen med Socialstyrelsen ytterligare en metod som IVO kan använda för att förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen och därigenom bidra till ökad kvalitet i kommunernas myndighetsutövning. Här noterar företrädare för både IVO och Socialstyrelsen att det finns ett förbättringsutrymme.[246] IVO och Socialstyrelsen har i regleringsbreven för 2025 fått i uppdrag att stärka samverkan med varandra (se avsnitt 4.4.5).

5.4.2 IVO:s uppdrag är stort i förhållande till myndighetens förutsättningar

När företrädare för IVO bemöter de förväntningar som finns på myndighetens arbete betonar de att IVO:s uppdrag är stort och att många av de verksamheter som omfattas av tillsynsansvaret präglas av ett allt högre förändringstempo. För att möta omvärldens förväntningar på tillsynen skulle IVO behöva finnas på många platser samtidigt och återkomma mer regelbundet till verksamheterna, vilket inte är görbart med myndighetens nuvarande förutsättningar. Tillsyn är ett tidskrävande arbete där varje ärende kan innebära resor, flera fysiska inspektioner samt administrativa kontroller. Som nämnts har IVO också omorganiserat sin egeninitierade tillsynsverksamhet med inriktning mot större, tematiska tillsynsinsatser och mindre tillsyn av enskilda verksamheter. Också detta kan bidra till att öka gapet mellan omvärldens förväntningar och IVO:s faktiska verksamhet. Situationen försvåras av att flera verksamhetsområden som ligger under IVO:s tillsynsansvar i dag är utsatta för omfattande välfärdskriminalitet. Det ställer ytterligare krav både på IVO:s kompetens och på tillsynens utformning och omfattning, och bidrar till undanträngning av andra arbetsuppgifter, exempelvis inom den egeninitierade tillsynen.[247]

5.5 Det finns en efterfrågan på mer tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS

Våra intervjuer visar att såväl kommunala företrädare som andra aktörer välkomnar mer tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. Tillsyn av området skulle synliggöra brister i handläggningen, öka kunskapen om regelverkets krav och därigenom kunna bidra till förbättrad kvalitet.[248] Samtidigt finns en medvetenhet bland intervjupersonerna om att det finns gränser för vad som kan åstadkommas med IVO:s tillsyn, och att tillsynen inte alltid leder till lärande eller rättelse.[249] IVO understryker att eftersom tillsynen inte kan nå alla verksamheter är det nödvändigt att verksamheterna själva fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll.[250]

5.5.1 En ny LSS-inspektion utreds

Som nämnts har regeringen tillsatt en utredning bland annat för att utreda inrättandet av en ny LSS-inspektion (se avsnitt 2.1.3). Enligt direktivet bör en sådan inspektion bland annat ha i uppdrag att säkerställa att verksamheter enligt LSS är säkra, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter.[251]

Den 1 januari 2026 började lagändringar gälla i syfte att förbättra förutsättningarna för en mer effektiv tillsyn inom verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS. Lagändringarna gäller huvudsakligen utförarverksamheter och omfattar bland annat att IVO ska ges utökade möjligheter att ingripa mot verksamheter som inte uppfyller lagstiftningens krav, att nya sanktionsavgifter ska införas samt att kommunerna ska få en utökad anmälningsskyldighet. Därtill ska den särskilda avgiften för ej verkställda beslut höjas.[252]

6. Slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS inte är effektiva.

Socialstyrelsens kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS behöver förbättras. Socialstyrelsen har föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS. Men Socialstyrelsen har också identifierat behov av reglering och kunskapsstöd som inte har tagits fram, eller där arbetet har försenats. Riksrevisionen bedömer att Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov av stöd, till exempel genom att sprida kunskap om hur handläggningen enligt LSS ska gå till och om gällande rätt enligt LSS.

Riksrevisionen bedömer också att det finns en outnyttjad potential i IVO:s tillsyn på området. IVO har under senare år genomfört begränsad tillsyn av kommuners myndighetsutövning enligt LSS, eftersom IVO inom ramen för tillgängliga resurser har prioriterat andra tillsynsområden. Riksrevisionen bedömer att ökad tillsyn från IVO skulle bidra till att brister i myndighetsutövningen upptäcks och åtgärdas samt till ökad kännedom om kommunernas skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen. I förlängningen skulle det kunna leda till ökad rättslig kvalitet och ökad rättssäkerhet. Det finns också behov av att IVO i större utsträckning sprider information från genomförd tillsyn och från inkomna signaler till berörda aktörer, däribland Socialstyrelsen.

Riksrevisionen konstaterar att det ligger ett stort ansvar på kommunerna att sörja för att myndighetsutövningen enligt LSS håller god kvalitet i fråga om både ärendehandläggningen och det materiella innehållet i besluten. Den berörda kommunala nämnden är självständigt ansvarig för myndighetsutövningen. I nämndens ansvar ingår att utöva egenkontroll för att följa upp och säkerställa handläggningens kvalitet.[253] IVO och JO har påvisat återkommande brister i kommunernas handläggning av LSS-ärenden. Men granskningen synliggör också att det finns problem i kommunernas tillämpning av LSS som beror på hur lagen är utformad och hur rättspraxis har utvecklats. Dessa problem kan inte lösas enbart genom Socialstyrelsens och IVO:s arbete med regelgivning, stöd och tillsyn. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen bör ta initiativ till justeringar och förtydliganden av vissa bestämmelser i LSS, i syfte att öka förutsättningarna för en mer enhetlig tillämpning i kommunerna. En justering av LSS skulle även ge tillfälle att uppmärksamma enskildas tillgång till stöd, mot bakgrund av att såväl riksdag och regering som andra aktörer har konstaterat att personer med funktionsnedsättning inte alltid får det stöd de behöver.

6.1 Socialstyrelsen behöver göra mer för att möta kommunernas behov av stöd

Granskningen visar att Socialstyrelsens regelgivning och stöd gällande myndighetsutövningen enligt LSS till stor del är utformat för att åtgärda identifierade brister i myndighetsutövningen och för att möta kommunernas behov. Men Socialstyrelsen har också identifierat behov av reglering eller kunskapsstöd som myndigheten inte har tillgodosett, eller där arbetet har blivit försenat. Det gäller exempelvis den planerade revideringen av två föreskrifter och allmänna råd för LSS‑boenden samt en handbok för handläggning av LSS-ärenden för vuxna. Enligt Socialstyrelsen beror förseningarna på att myndigheten har prioriterat andra uppgifter, bland annat kopplat till den nya socialtjänstlagen, samt att det under en period har saknats jurister med LSS-kompetens på myndigheten.

Riksrevisionen bedömer att det är angeläget att Socialstyrelsen ger mer stöd till kommunernas handläggning av vuxenärenden enligt LSS, till exempel genom att färdigställa den aviserade handboken.[254] Socialstyrelsen bör även sprida information till kommunerna för att vägleda i gällande rätt och rättspraxis. Detta mot bakgrund av att kommunerna tolkar rättsläget olika och att det förekommer att kommuner drar för långtgående slutsatser av både HFD:s avgöranden och kammarrättsdomar. Socialstyrelsens kunskapshöjande insatser om LSS bör även riktas mot kommunala nämnder, eftersom det finns indikationer på att dessa ibland saknar tillräcklig kunskap om kommunens skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen.[255] Därtill har Socialstyrelsen möjlighet att i större utsträckning tydliggöra kopplingen mellan LSS och andra politiska mål i sina kunskapsstöd, exempelvis hur stöd till personer med funktionsnedsättning kan motverka ohälsa och ofrivillig ensamhet hos enskilda och deras anhöriga.

6.2 IVO:s tillsyn kan bidra till ökad kvalitet i myndighetsutövningen

IVO har de senaste åren genomfört begränsad tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. IVO har i stället prioriterat tillsyn av områden där riskerna bedömts vara större för patienter och brukare, samt tillsyn enligt regeringsuppdrag. IVO:s tillsynsansvar är stort och omfattar verksamhetsområden som ofta präglas av hög risk, ett högt förändringstempo och i vissa fall utbredd välfärdsbrottslighet. Samtidigt tydliggör granskningen att även områden som inte omfattar akuta risker har behov av tillsyn. De iakttagna problemen i kommunernas hantering av LSS-ärenden får konsekvenser för rättssäkerheten och för enskildas tillgång till ett ändamålsenligt stöd. För personer som upplever brister i den kommunala handläggningen enligt LSS är det också ett problem att IVO numera sällan inleder tillsyn till följd av inkomna upplysningar och tips.

Mer statlig tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS skulle möjliggöra att allvarliga brister identifieras och åtgärdas. Ökad tillsyn av området, där resultaten av tillsynen sprids till en vidare krets, skulle också kunna bidra till att öka kommunala nämnders kunskap om deras skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen. Som nämnts har regeringen tillsatt en utredning för att utreda inrättandet av en ny LSS‑inspektion.[256]

Granskningen synliggör vidare att det finns ett visst förväntansgap mellan å ena sidan de förväntningar på IVO som uttrycks i myndighetens instruktion, LSS och av externa aktörer, och å andra sidan IVO:s faktiska arbete och förutsättningar. Till exempel uppger IVO att myndigheten har begränsade möjligheter att lämna råd och ge vägledning[257], utöver det som framgår av tillsynsbeslutet, eftersom IVO inte har ett normerande uppdrag. Vidare finns utmaningar i IVO:s uppgift att kontrollera att brister som identifierats i tillsynen åtgärdas[258], eftersom de tillsynade verksamheterna ständigt förändras och eftersom uppföljning är resurskrävande. Kraven i LSS på att tillsynen ska omfatta vägledning, rådgivning och uppföljning skapar således förväntningar som IVO inte fullt ut lever upp till. Riksrevisionen har tidigare uppmärksammat att det finns ett förväntansgap mellan IVO:s arbete och förutsättningar och de förväntningar på IVO som uttrycks i instruktionen och andra regelverk.[259] Det talar för att regeringen och IVO bör samordna sin syn på vad som ingår i IVO:s uppdrag. Regeringen behöver se till att de uppgifter som formuleras i IVO:s instruktion och andra regelverk är genomförbara inom ramen för IVO:s mandat och förutsättningar.

6.3 Efter drygt 30 år behöver LSS justeras och förtydligas

Granskningen synliggör att det finns problem i kommunernas tillämpning av LSS som beror på hur lagen är utformad och hur rättspraxis har utvecklats, och som inte kan lösas enbart genom Socialstyrelsens och IVO:s arbete med regelgivning, stöd och tillsyn. Riksrevisionen bedömer därför att det finns behov av att justera och förtydliga de delar av LSS med förarbeten som bidrar till oklarheter och skillnader i tillämpningen.

Det är drygt 30 år sedan LSS tillkom. År 2017 antog riksdagen ett mål för funktionshinderspolitiken: att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund.[260] Såväl riksdagen som regeringen har uppmärksammat problem i tillämpningen av LSS som bidragit till att personer med funktionsnedsättning inte får det stöd de behöver.[261] När stödet till personer med funktionsnedsättning inte fungerar kan det få betydande konsekvenser för enskilda och deras anhöriga. Det kan i förlängningen påverka andra politiska mål, till exempel kopplade till psykisk ohälsa, ofrivillig ensamhet och barns rättigheter.

Regeringen har sedan LSS infördes tagit initiativ till flera utredningar och lagändringar gällande LSS. De genomförda lagändringarna rör huvudsakligen insatsen personlig assistans, med några undantag. Flera delar av LSS där det finns kända problem har utretts, men inte åtgärdats.

6.3.1 Förarbetenas öppna skrivningar fyller en viktig funktion, men har skapat problem i tillämpningen

En rättighetslag bör uppfylla vissa krav på precision avseende innehåll och förutsättningar. Graden av precision i lagstiftningen påverkar bland annat individens möjligheter att utkräva sina rättigheter. Granskningen visar att utmaningarna i kommunernas tolkning och tillämpning av LSS till viss del beror på att lagens förarbeten är öppet formulerade och delvis saknar beskrivningar av hur LSS‑insatserna ska utformas och personkretsbedömningar ska göras.[262] Förarbetenas öppna formuleringar fyller en viktig funktion, eftersom de möjliggör att LSS-insatser kan anpassas efter varje individs unika behov. LSS personkrets består av en mycket heterogen grupp människor med skilda behov, och en alltför hög detaljnivå skulle riskera att leda till ett mindre ändamålsenligt stöd. Samtidigt lämnar de öppna skrivningarna ett tolkningsutrymme för tillämparen, som har bidragit till att kommunerna i hög utsträckning söker vägledning från rättspraxis, däribland kammarrättsdomar. Att vägledande rättspraxis är begränsad och att kammarrättspraxis ibland pekar i olika riktning, leder till skillnader i tillämpning mellan kommuner. Olika kommuner kan i vissa fall göra skilda bedömningar i likartade ärenden, utan att det går att säga att någon av dem gör formellt fel.

6.3.2 Vissa bestämmelser i LSS skapar särskilda svårigheter

Granskningen ger inte en uttömmande bild av vilka delar av LSS som bör justeras eller förtydligas, men synliggör några bestämmelser som skapar särskilda svårigheter för personer med funktionsnedsättning och för kommunerna. Dessa har uppmärksammats tidigare och överensstämmer delvis med de områden som omfattades av LSS-utredningens uppdrag när den tillsattes 2016.[263] Här kan särskilt nämnas följande bestämmelser i LSS:[264]

• Bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Tillämpningen av insatsen skiljer sig åt mellan kommuner. Insatsen består av tre boendeformer, där servicebostad uppges vara särskilt svår att handlägga eftersom varken förarbetena eller rättspraxis tydliggör vem som kvalificeras för boendeformen. Tillämpningen av insatsen påverkas också av förändringar i målgruppen för LSS, bland annat att det har blivit vanligare att personer i behov av LSS-boende också har samsjuklighet eller social problematik. Därtill har det i våra intervjuer och tidigare undersökningar framkommit att det för vissa grupper finns behov av andra former av stöd i hemmet enligt LSS.[265] Sammantaget finns behov av en översyn av LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.
• Biträde av kontaktperson. Olika kommuner gör skilda tolkningar av vem som är berättigad till insatsen kontaktperson. Rättspraxis och kommunernas tillämpning har utvecklats i en restriktiv riktning och andelen invånare som får insatsen har minskat. Det finns skäl att förtydliga syftet med insatsen för att åstadkomma en mer enhetlig tillämpning, samt att se över insatsens tillgänglighet.
• Daglig verksamhet. Daglig verksamhet är inte tillgänglig för personkrets 3, trots att många i den gruppen har behov av sysselsättning. Därtill innebär insatsen vissa inlåsningsrisker, eftersom det förekommer att enskilda blir av med insatsen om de samtidigt arbetar eller studerar, även tillfälligt eller på deltid. Det finns därför skäl att göra anpassningar och justeringar i regleringen av daglig verksamhet. Vidare finns skäl att undersöka varför daglig verksamhet har vuxit så mycket i omfattning, eftersom det kan vara en indikation på att andra insatser som syftar till att skapa sysselsättning för personer med funktionsnedsättning inte fungerar.[266]
• Ledsagarservice. Det finns behov av tydliggörande gällande LSS‑insatsen ledsagarservice, dels eftersom bestämmelsen tillämpas olika i skilda kommuner, dels eftersom det finns indikationer på att personer med behov av ledsagning inte alltid får ett adekvat stöd i dag. I samband med detta finns skäl att se över om insatsens syfte som det beskrivs i förarbetena är ändamålsenligt i förhållande till målgruppens behov. Ett förslag om att ledsagning ska regleras i en särskild lag bereds av regeringen.[267]
• Korttidstillsyn. Det finns oklarheter i kommunernas tillämpning av insatsen korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov. Åldersgränsen för insatsen är inte heller anpassad till skollagens reglering av fritidshem.
• Personkretsbestämmelsen. En särskild svårighet i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS är att bedöma om personer som ansöker om insatser tillhör lagens personkrets. Sedan lagens tillkomst har det också skett förändringar i målgruppens sammansättning.[268] Vidare finns uppgifter om att vissa kommuner blandar ihop skrivningen om ”betydande svårigheter i den dagliga livsföringen” i bestämmelsen om personkrets 3[269], med ”grundläggande behov” i bestämmelsen om personlig assistans[270], vilket kan leda till att de ger avslag på personkretstillhörighet på felaktig grund. I propositionen som föregick LSS betonades att det var särskilt angeläget att tillämpningen av personkretsbestämmelsen skulle utvärderas.[271] Behovet att se över personkretsbestämmelsen i LSS har framförts vid flera tillfällen och ingick i LSS-utredningens uppdrag.[272] Utredningen föreslog ingen ändring av den ursprungliga personkretsen för LSS, men rekommenderade att skrivningarna skulle moderniseras för att bättre spegla dagens begreppsbildning.[273] En sådan uppdatering har dock inte skett.

En justering av ovan nämnda bestämmelser i LSS kan komma att innebära att kommunernas kostnader för LSS ökar, i vilket fall finansieringsprincipen aktualiseras. Finansieringsprincipen innebär att staten inte ska ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering.[274]

Behovet att justera och förtydliga vissa bestämmelser i LSS aktualiseras ytterligare av det pågående arbetet med att flytta huvudmannaskapet för personlig assistans till staten, samt av den nya socialtjänstlagen som trädde i kraft i juli 2025. I våra intervjuer framförs att omotiverade skillnader mellan LSS och socialtjänstlagen riskerar att förstärka uppdelningen mellan verksamhetsområden och försvåra samverkan kring individer som behöver stöd enligt båda lagstiftningarna. Det finns också farhågor om att verksamheter enligt LSS kommer att exkluderas från det utvecklingsarbete som nu sker på socialtjänstområdet till följd av den nya socialtjänstlagen. En översyn av vissa bestämmelser i LSS skulle ge tillfälle att pröva behovet av anpassningar för att bringa de två lagstiftningarna i bättre samklang med varandra.

Våra intervjuer med kommunföreträdare synliggör också att det finns höga förväntningar på LSS från andra samhällsaktörer, däribland vården och skolan, som inte alltid stämmer överens med lagens utformning och begränsningar. Det pekar på att det behövs en större medvetenhet i samhället om vilka möjligheter och begränsningar som finns inom ramen för LSS, och om att ansvaret för att personer med funktionsnedsättning ska få goda levnadsvillkor delas av flera aktörer.

Referenslista