Granskningsplanen 2024/25

2. Risk för brister i offentliga finanser

Riksrevisionen följer och granskar löpande de statliga finanserna och hur de redovisas. I detta kapitel redovisar vi pågående och planerad granskning som berör risker för brister i offentliga finanser. Vi planerar granskning med anledning av risker i de stora uppbördsflödena inom staten och risk för brister i insatser mot svartarbete. Granskningar inom offentliga finanser fokuserar också på risk för brister i tillämpningen av det finanspolitiska ramverket och effekter av specifika åtgärder som genomfördes under covid-19-pandemin. Avslutningsvis redovisar vi granskning som berör risker för ineffektivitet i statens lokalförsörjning.

2.1 Risker vid uppbörd av skatter och offentligrättsliga avgifter

Uppbördsverksamheten hos bland annat Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Tullverket innebär stora finansiella flöden i egenutvecklade it-system, där redovisningen också är komplex. Myndigheterna är ofta beroende av att automatiserade kontroller i it-systemen fungerar som avsett. Skatteverket och Tullverket har dessutom krav på att redovisa skattefelet, vilket inbegriper komplexa beräkningsmodeller. Dessa faktorer ökar risken för medvetna och omedvetna fel i hanteringen av skatter och avgifter. Riksrevisionen inriktar generellt granskningen mot att uppbördsintäkterna är korrekt redovisade i årsredovisningarna.

I myndigheternas årsredovisningar ska skatter redovisas kassamässigt, vilket innebär att de redovisas när betalningarna faktiskt sker. I årsredovisningen för staten redovisas skatter emellertid intäktsmässigt, det vill säga i den period där intäkten hör hemma.[7] I årsredovisningen för staten används därför en särskild metod för att beräkna hur mycket skatteintäkter som ska hänföras till ett visst budgetår. Eftersom metoden bygger på uppskattningar ser Riksrevisionen en risk för att redovisningen inte blir rättvisande.

Vi granskar insatser mot svartarbete

Riksrevisionen granskar återkommande om statliga åtaganden som påverkar statens intäkter och utgifter utförs effektivt. Svartarbete är ett hot mot finansieringen av den offentliga sektorn, fungerande villkor på arbetsmarknaden och sunda konkurrensförhållanden mellan företag. Uppskattningar visar att de svarta arbetsinkomsterna kan vara stora och att effektiva åtgärder mot svartarbete kan leda till ökade skatteintäkter. Vi granskar därför Skatteverkets insatser mot svartarbete.

2.2 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket

Under 2024 granskar vi regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i 2024 års ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen för 2024. Det finanspolitiska ramverket bidrar till att säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik och fyller en viktig funktion för att upprätthålla sunda offentliga finanser. Det är motiv till att Riksrevisionen återkommande granskar regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Granskningarna utgör också ett bidrag till den externa uppföljning som ingår i ramverket.

2.3 Åtgärder som genomfördes under covid-19-pandemin

De statliga finanserna påverkas av särskilda åtgärder som genomförs för att hantera kriser och tillfälliga påfrestningar på ekonomin, såsom covid-19-pandemin eller de höga energipriserna som följde efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022. Riksrevisionen granskar nu två åtgärder som genomfördes under pandemin:

• Vi granskar om tillfälliga statsbidrag på omkring 35 miljarder kronor till kommunerna var en effektiv finanspolitisk åtgärd för att stabilisera ekonomin och upprätthålla kommunal verksamhet. Det finns indikationer på att delar av de höjda statsbidragen inte omsattes i kommunal och regional verksamhet och därmed inte bidrog till att motverka krisen.
• Vi granskar om möjligheten för företag att få anstånd med inbetalningar av skatt, arbetsgivaravgifter och moms var en effektiv åtgärd för att hålla liv i annars livskraftiga företag. Om anstånden innebär att olönsamma företag hålls vid liv innan de går omkull efter att ha byggt upp en skatteskuld kan staten gå miste om skatteintäkter. Möjligheten att skjuta upp skatteinbetalningar gäller nu även för företag som drabbats av höga energipriser. Inbetalningarna har hittills uppgått till 135 miljarder kronor.

2.4 Granskning av myndigheternas lokalförsörjning

Vi granskar om myndigheters anskaffning och användning av kontorslokaler är effektiv. Det gör vi för att statens samlade hyreskostnader för kontorslokaler utgör en stor utgiftspost. Dessutom har staten omfattande kostnader för bland annat förbättringar, renoveringar och återställande. Statens styrning av myndigheternas anskaffning och användning av lokaler har varit oförändrad sedan 1990-talet. Myndigheterna fick då större frihet att avgöra hur stor andel av anslaget som skulle gå till lokalkostnader, vilket väntades leda till högre effektivitet. Olika utredningar har pekat på att lokalytorna per anställd inte sjunkit nämnvärt över tid, att lokalytan per anställd är väsentligt större inom den offentliga sektorn än inom andra samhällssektorer och att myndigheter med kontorslokaler endast i begränsad omfattning har minskat sina lokalkostnader.

3. Risk för brister i styrning, uppföljning och rapportering

I detta kapitel redovisar vi pågående och planerad granskning som berör risker för brister i styrning, uppföljning och rapportering. Vi beskriver risker som kan ge oss anledning att granska transfereringar och beställningsbemyndiganden, och risker kopplade till avgiftsbelagd och flerfinansierad verksamhet. Det handlar också om risker som berör statens tillgångar, redovisning av skulder och lån och risker kopplade till komplexa redovisningsregler. Dessutom beskriver vi granskning som berör risker inom försvaret, rättsväsendet, hållbar utveckling, utbildning och kompetensförsörjning.

3.1 Risk för fel vid redovisning av transfereringar

Transfereringar är överföringar av medel från staten till andra, såsom bidrag och stöd. För ett femtiotal myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns en hög risk för fel i årsredovisningen som är kopplade till transfereringar. Det handlar bland annat om större myndigheter såsom Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Sida, men även länsstyrelser och kulturmyndigheter. Risken för felaktig redovisning av transfereringar kan bland annat bero på

• omfattande eller komplexa regelverk som styr bidragsverksamheten, där besluten som myndigheterna fattar i vissa fall bygger på subjektiva bedömningar av vem som ska få bidraget
• att myndigheten hanterar flera olika bidragstyper där både regelverk och rutiner för hantering kan skilja sig åt
• stora it-beroenden i handläggnings- och utbetalningsprocesserna.

Riksrevisionen granskar både att myndigheten har använt anslagsmedlen enligt gällande regler och att medlen är korrekt redovisade. Ofta innebär det att vi granskar myndigheternas rutiner för att både besluta om och följa upp bidragen. När regelverken är utformade så att det krävs subjektiva bedömningar är det till exempel viktigt med tydliga rutiner och processer som vägleder handläggarna till att göra enhetliga bedömningar. När it-beroendet är stort är det viktigt att systemen fungerar som avsett, eftersom det annars kan uppstå fel som kan bli systematiska.

3.2 Risk för fel i redovisning av beställningsbemyndiganden

För att myndigheterna ska fullgöra sina uppdrag kan det vara nödvändigt att göra ekonomiska åtaganden som sträcker sig över flera år. Flera myndigheter har därför beställningsbemyndiganden kopplade till sina anslag. Det innebär att de har rätt att ingå åtaganden som medför utgifter under kommande budgetår och därmed binder upp delar av sina framtida anslag. Det handlar framför allt om anslag för transfereringar och infrastrukturinvesteringar.

För ett femtontal myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns en hög risk för fel som är kopplade till bemyndiganden. Några exempel på sådana myndigheter är Energimyndigheten, Tillväxtverket och Trafikverket. Det handlar både om risk för att myndigheterna överskrider sina bemyndiganderamar och risk för fel i redovisningen. Riskerna beror bland annat på att det handlar om stora belopp, samtidigt som det fortfarande är vanligt med manuell hantering av åtagandena. En del myndigheter behöver även göra bedömningar för att beräkna åtaganden, vilket också ökar risken för fel. Ytterligare en orsak är otydligheter i regeringens styrning av beställningsbemyndiganden, vilket leder till oklarheter hos myndigheterna som i sin tur kan leda till fel i redovisningen.

Riksrevisionen granskar att utestående åtaganden redovisas, att de redovisas till rätt belopp och att myndigheterna inte överskridit tilldelade bemyndiganderamar.

Stöd för utbyggnaden av bredband

Post- och telestyrelsen (PTS) har under flera år fått anslag för att betala ut stöd för utbyggnaden av bredband i Sverige. I år har myndigheten en betydligt större bemyndiganderam än tidigare, och har dessutom tagit fram en ny process för utbetalningar av stöden. Dessa förändringar medför att Riksrevisionen kommer att utöka granskningen av myndighetens bemyndiganderedovisning.

3.3 Avgiftsbelagd verksamhet innebär hög risk för fel

Många myndigheter finansierar delar av sin verksamhet med avgifter. Riksrevisionen granskar att myndigheterna följer de ekonomiska målen för den avgiftsbelagda verksamheten, att intäkter redovisas och att de redovisas på rätt sätt.

Det ekonomiska målet för avgiftsbelagd verksamhet är full kostnadstäckning, om inte riksdag eller regering har beslutat något annat. Det betyder att myndigheterna ska beräkna avgifterna så att intäkterna på sikt täcker samtliga kostnader.

Flera olika risker kopplade till avgiftsbelagd verksamhet

För ett fyrtiotal myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns hög risk för fel kopplade till avgiftsbelagd verksamhet, på olika sätt.

För flera myndigheter bedömer vi att det finns en risk för att myndigheterna inte uppnår full kostnadstäckning i verksamheterna, vilket innebär att det kan uppstå stora över- eller underskott. Riksrevisionen har noterat att regeringens beslut om avgifter – i förordningar eller regleringsbrev – i vissa fall kan skapa tolkningsproblem på myndigheter om beslutet inte samtidigt anger om huvudregeln om full kostnadstäckning gäller eller inte.

Det finns också andra risker inom avgiftsbelagda verksamheter som kan leda till väsentliga fel i årsredovisningen. Det kan till exempel handla om hur myndigheten fördelar sina kostnader eller att modellen för att beräkna avgifterna är komplicerad. På vissa myndigheter finns också flera olika typer av avgifter eller manuella moment i hanteringen av avgifterna, vilket också kan öka risken för fel.

Avgiftsbelagda tjänster till företag

Riksrevisionen har återkommande sett problem med att myndigheter över tid bygger upp stora överskott från avgiftsbelagda tjänster som enligt regelverket ska gå plus-minus-noll. Vi granskar därför hur effektivt olika myndigheter hanterar avgiftsbelagda tjänster till företag. Statliga myndigheter tar årligen ut drygt 20 miljarder kronor i så kallade offentligrättsliga avgifter för att finansiera sina tjänster, till exempel för tillstånd, certifieringar och tillsyn. Det är avgifter som företag och enskilda är skyldiga att betala. Det är viktigt att dessa tjänster produceras effektivt, bidrar till fungerande marknader och att företagen som betalar avgifterna har tillit till myndigheterna som utför dem. Det är myndigheterna som sätter avgifter och disponerar avgiftsintäkterna.

3.4 Flerfinansierad verksamhet medför olika risker

Det är vanligt att myndigheters verksamhet finansieras via flera olika finansieringskällor, det vill säga anslag, bidrag och avgifter. Vi granskar det ur olika perspektiv och med olika metoder.

Otydliga anslagsvillkor och blandad finansiering

Det är vanligt att anslag har finansiella villkor som kan vara både omfattande och otydliga. Det handlar till exempel om tillfälliga anslag som myndigheterna får använda till särskilda ändamål, eller om möjligheten att finansiera förvaltningskostnader med sakanslag. En myndighet som har flerfinansierad verksamhet, eller anslag med finansiella villkor, behöver ha tydliga rutiner för att säkerställa att anslag och övriga intäkter används på rätt sätt och finansierar rätt kostnader.

För ett fyrtiotal myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns en hög risk för fel i årsredovisningen kopplat till att myndigheterna har en blandad finansiering alternativt omfattande eller otydliga anslagsvillkor. I dessa fall granskar vi att myndigheterna använder och redovisar anslag och övriga intäkter på rätt sätt.

Överskridna anslagskrediter

Det finns också en risk för att myndigheter överskrider de tilldelade anslagskrediterna, och i vissa fall bedömer vi risken som hög. Det kan till exempel bero på att myndigheten har en komplicerad finansieringsstruktur eller ett ansträngt ekonomiskt läge. Riksrevisionen granskar att myndigheterna håller sig inom de ramar som regeringen beslutat.

3.5 Vi granskar statens tillgångar ur olika perspektiv

Väsentliga tillgångar är ett annat område där det finns hög risk för väsentliga fel i årsredovisningar. Det är betydande tillgångar som ägs av staten, exempelvis infrastruktur och fastigheter.

Riksbanken förvaltar en stor mängd tillgångar, och vi ser risker kopplade till både värderingen och redovisningen av tillgångarna. Tillgångsförvaltningen påverkar hela myndighetens balans- och resultaträkning och kommer att ingå i Riksrevisionens granskning.

Värdering, redovisning och effektivitet i statens tillgångar

Några myndigheter anskaffar och förvaltar tillgångar till omfattande belopp, till exempel Försvarsmakten, Nationalmuseum, Trafikverket och Statens fastighetsverk. Det handlar framför allt om anläggningstillgångar som infrastruktur, beredskapstillgångar och fastigheter, men också om kulturtillgångar.

För dessa myndigheter bedömer Riksrevisionen att det finns risker kopplade till värderingen av tillgångarna och till redovisningen av pågående investeringar. Riksrevisionen inriktar granskningen mot de risker som är relevanta för respektive myndighet.

Regeringen styr Statens fastighetsverk genom bland annat ett avkastningskrav, och uthyrningen av fastigheterna ska ske på marknadsmässiga grunder. Vi har inlett en granskning av om Statens fastighetsverk bedriver en effektiv förvaltning av statens fastighetsbestånd, och om regeringens styrning på området är effektiv. År 2023 värderades fastigheterna som ägs av Statens fastighetsverk, Fortifikationsverket och Akademiska hus till cirka 152 miljarder kronor. Stora delar av fastighetsbeståndet har dessutom ett högt kulturhistoriskt värde och är angeläget att bevara för kommande generationer.

3.6 Redovisning av skulder och lån är förknippat med risk för fel

Några myndigheter redovisar och förvaltar stora skulder. Det handlar till exempel om statsskulden hos Riksgälden och pensionsskulder som finns hos Pensionsmyndigheten och Statens tjänstepensionsverk. Statsskuldsförvaltningen innefattar många transaktioner och ett flertal finansiella instrument, vilket ökar risken för felaktigheter i årsredovisningen.

För pensionsskulderna behöver vi ta hänsyn till komplexa redovisningsregler eftersom skulderna redovisas i form av försäkringstekniska avsättningar. Det gäller också för de garantier som staten ställer ut genom Riksgälden, Sida, Exportkreditnämnden och Boverket. Försäkringsredovisning innebär ofta stora inslag av uppskattningar och avancerade beräkningar som sker i komplexa it-system. För myndigheter med denna typ av verksamhet är därför risken för fel i årsredovisningen ofta hög. Eftersom beräkningarna ligger till grund för avgifter och avsättningar i årsredovisningen inriktar vi granskningarna mot beräkningarna.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) redovisar skulder och fordringar kopplade till studielån som uppgår till stora belopp. Riksrevisionen bedömer att det finns risker i värderingen av exempelvis reserveringen för låneförluster, och inriktar därför ofta granskningen mot värdering.

3.7 Komplexa redovisningsregler ökar risken för fel

Försäkringsredovisning är alltså komplext, och medför ofta högre risk för fel i årsredovisningen. Försäkringsredovisningen påverkar flera olika delar i årsredovisningen och ingår i granskningen.

Ett annat område med komplext regelverk är hanteringen av EU-medel hos bland annat Statens jordbruksverk och Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet). Också denna redovisning påverkar flera olika delar av årsredovisningen och ingår därför i Riksrevisionens granskning av myndigheterna.

3.8 Risker inom försvaret och rättsväsendet

Riksrevisionen granskar nu om statens arbete med beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder inom det civila försvaret är effektivt. På grund av det försämrade säkerhetsläget i Europa beslutade regeringen 2015 att återuppta planeringen för totalförsvaret, varav det civila försvaret är en viktig del. Det handlar om förmågan att skydda befolkningens liv och hälsa, förmågan att upprätthålla viktiga samhällsfunktioner såsom energiförsörjning, transporter och sjukvård samt om att stödja Försvarsmakten.

Det försämrade säkerhetsläget och den ökade hotbilden mot Sverige har också bidragit till att Säkerhetspolisen växt i storlek. Därför granskar vi om myndighetens arbete bedrivs effektivt.

Riksrevisionen har i tidigare granskningar av Polismyndigheten sett återkommande problem i styrningen och uppföljningen av verksamheten. Vi har därför inlett en granskning av om Polismyndigheten nått intentionerna med polisreformen 2015.

3.9 Granskningar för att nå klimat- och hållbarshetsmål

Staten är viktig för att Sverige ska kunna nå sina och EU:s klimat- och miljömål på ett effektivt sätt. Sverige har också antagit mål för att åstadkomma en hållbar utveckling inom andra områden. Riksrevisionen genomför nu följande granskningar inom detta område:

• Vi granskar om regeringen och det statliga bolaget LKAB har agerat affärsmässigt i den planerade omställningen av bolaget. LKAB planerar att ställa om sin verksamhet till klimatneutralitet genom att övergå till produktion av järnsvamp med hjälp av fossilfri vätgas. En fullständig omställning av verksamheten skulle kräva investeringar på hundratals miljarder kronor och det finns risker för bristande lönsamhet. Om investeringarna slår fel får staten ta konsekvenserna i form av minskad utdelning och kapitalförluster.
• Vi granskar regeringens arbete för att genomföra Agenda 2030. Riksdagen har antagit ett mål för genomförandet av Agenda 2030 som syftar till en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Det påverkar nästan alla politikområden.

Vi har också inlett granskningar av:

• om statens insatser för jordbrukssektorns klimatomställning är effektiva. Jordbruket står för omkring 14 procent av Sveriges växtgasutsläpp, men det minskar inte i samma utsträckning som i övriga sektorer.
• statens arbete med miljörelaterade olyckor till havs. Sådana olyckor är kostsamma att hantera. Samtidigt har risken för olyckor ökat, eftersom flera av de fartyg som trafikerar Östersjön är gamla, miljöfarliga, har oklara ägarförhållanden och saknar försäkringar.
• om statens arbete med internationella klimatinsatser är effektivt. Internationella klimatinsatser är en kompletterande åtgärd som enligt det klimatpolitiska ramverket kan användas för att nå de svenska klimatmålen. Samtidigt finns det kritik mot att inledda insatser i andra länder inte leder till varaktiga utsläppsminskningar.

3.10 Investeringar i samhällsfunktioner och infrastruktur

Sverige har behov av att säkerställa och utveckla viktiga samhällsfunktioner och viktig infrastruktur. Riksrevisionen har under det senaste året bland annat publicerat granskningar av underhållet av vägar och järnvägar genom bildandet av Svevia och Infranord. Riksrevisionen granskar för närvarande följande:

• Vi granskar om statens insatser för cykeltrafiken är effektiva. Forskning pekar på att det kan vara samhällsekonomiskt effektivt att genomföra cykelinvesteringar. Riksdagen har uttryckt en vilja att främja detta transportsätt och att det är viktigt att cykelinfrastrukturen hänger samman lokalt och regionalt. Det finns dock indikationer på att dessa ambitioner inte omsätts i tillräckligt verkningsfulla åtgärder.
• Vi granskar statens styrning, vägledning och tillsyn av kommunernas arbete med att tillhandahålla allmänna vattentjänster. Många kommuner behöver göra stora investeringar i grundläggande samhällsfunktioner, bland annat för att säkra tillgången till vatten och avlopp. Staten har en viktig roll för att säkerställa att kommunerna uppfyller sitt ansvar till exempel genom tillsyn och genom att ta fram riktlinjer och ge vägledning. Det finns indikationer på brister i länsstyrelsernas tillsyn och att den statliga ansvarsfördelningen är otydlig.

3.11 Förbättrad utbildning och kompetensförsörjning

Ett utbildningssystem och en arbetsmarknad som fungerar väl är viktiga både för Sveriges välstånd och för individers utveckling och välbefinnande. Det ställer krav på en effektiv statlig styrning av utbildningen och matchningen på arbetsmarknaden.

Granskning av förskolan, grundskolan och gymnasieskolan

Riksrevisionen granskar den statliga styrningen av förskolan, grundskolan och gymnasieskolan. Inom det här området granskar vi för närvarande följande:

• Vi granskar om regeringen, Skolverket och Skolinspektionen arbetar effektivt för att nå målet om en likvärdig förskola. En förskola av hög kvalitet lägger grunden för ett livslångt lärande och bidrar till att barn klarar sina fortsatta studier bättre. Enligt skollagen ska utbildningen i förskolan vara likvärdig, men tidigare undersökningar visar att kvaliteten i förskolan varierar.
• Vi granskar om införandet av lärarlegitimationen 2011 lett till högre kvalitet på undervisningen, ökad attraktivitet för läraryrket och ökad rättssäkerhet för barn och elever. Det var syftena med att införa legitimationen.

Vi har också inlett en granskning av om skolmyndigheterna arbetar effektivt för att utbildningen ska vila på en vetenskaplig grund. Enligt skollagen ska utbildningen vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet, men det finns kritik mot den vetenskapliga förankringen i undervisningen.

Långtidsarbetslöshet och förankring på arbetsmarknaden

Riksrevisionen granskar om Arbetsförmedlingen arbetar effektivt för att stödja personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. I den rådande lågkonjunkturen ökar arbetslösheten, även om sysselsättningsgraden generellt är hög. Långtidsarbetslösheten och den svaga förankringen på arbetsmarknaden för vissa grupper är en särskild utmaning, bland annat för personer med funktionsnedsättning. Arbetsförmedlingen är en viktig aktör för att förbättra arbetsmarknadssituationen för denna grupp, men det finns bland annat indikationer på att myndighetens handläggning är långsam och passiv.

Effektivitet i den högre utbildningen

Inom vissa yrken finns ett stort behov av arbetskraft, samtidigt som den tillgängliga arbetskraften inte har de kompetenser som arbetsgivarna efterfrågar. Staten har ett brett ansvar för kompetensförsörjningen, till exempel genom högskoleutbildning. På vissa utbildningar är andelen avhopp stor, medan det inom andra utbildningar i stället är stor konkurrens om platserna. Riksrevisionen granskar därför följande:

• Vi granskar om staten arbetar effektivt för att minska studenters avhopp från högskoleutbildningar i bristyrken. Särskilt fokus lägger vi på grundskolelärar-, sjuksköterske- och högskoleingenjörsutbildningarna, där andelen avhopp är stor.
• Vi granskar effektiviteten i antagningen till polisutbildningen, som har svårt att fylla antalet platser.
• Vi granskar systemet för urval till högskolan, eftersom det finns indikationer på att det inte är effektivt.

Högre utbildning och utländsk kompetens

Riksrevisionen granskar om systemet med antagning och organisering av utbildningen för tredjelandsstudenter fungerar effektivt. Ett syfte med rekrytering av studenter från andra länder är att de ska stärka kvaliteten på högskoleutbildningen och vara en rekryteringsbas för fortsatt forskning och arbete i Sverige. Utländsk kompetens kan också tillgodose en del av arbetsmarknadens behov. Men flera problem har uppmärksammats kring antagningen och rekryteringen av tredjelandsstudenter. Bland annat har lärosätena incitament att rekrytera tredjelandsstudenter utan att ställa tillräckliga krav på nödvändiga förkunskaper. Det finns också indikationer på att uppehållstillstånd för studier används för att kringgå reglerna för arbetskraftsinvandring. Dessutom kan långa handläggningstider vid Migrationsverket försvåra rekrytering av kvalificerade studenter.

3.12 En effektiv tillsyn och kontroll

En effektiv tillsyn och kontroll säkerställer att offentliga verksamheter uppfyller gällande lagkrav och andra bindande regleringar, och att fel och oegentligheter upptäcks och hanteras Det är viktigt för att uppnå kvalitet i olika samhällstjänster, minska kostnader, motverka misshushållning av resurser och för att säkerställa förtroendet för offentliga verksamheter.

Riksrevisionen har återkommande iakttagit brister och låg måluppfyllelse i statlig tillsyn och kontroll, till exempel i en granskning av felaktiga utbetalningar vid utländska inkomster. Därför granskar vi nu:

• effektiviteten i kontrollen av vem som ska omfattas av det svenska socialförsäkringsskyddet vid internationell rörlighet
• tillsynen av medicintekniska produkter.

Vi har också inlett en granskning av hur Inspektionen för vård och omsorg hanterar enskildas klagomål på hälso- och sjukvården.

4. Risk för brister i organisering, ansvar och samordning

I detta kapitel redovisar vi pågående och planerad granskning som berör risker för brister i organisering, ansvar och samordning. I kapitlet beskriver vi risker som berör biståndspolitik, statens arbete med digitalisering och brister i samordning för ett samhälle för alla. Slutligen berör vi även risker i myndigheters upphandling och risker som berör samordning och organisering i migrationspolitiken.

4.1 Biståndspolitik i förändring

Under vissa perioder reformerar politiken specifika politikområden. Under 2024 har exempelvis biståndspolitiken förändrats, vilket påverkar Sida genom ändringar av strategier, omfördelning av anslag och neddragningar. Sidas generaldirektör har initierat en större omorganisation under slutet av 2024. Generaldirektören har varit tydlig med att Sida ska gå från att vara en biståndsmyndighet till att bli en förvaltningsmyndighet. Dessa förhållanden påverkar både myndigheten och Riksrevisionens riskbedömning.

Sveriges internationella bistånd delas in i utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Det humanitära biståndet uppgår till omkring 10 miljarder kronor per år och involverar många aktörer både i Sverige och i samarbetsländerna. Våra tidigare effektivitetsgranskningar av Sveriges utvecklingssamarbete har bland annat pekat på brister i bedömningar inför beslut om medel och uppföljning av biståndsinsatserna. Vi har därför inlett en granskning av om statens arbete med det humanitära biståndet är effektivt.

4.2 Vi granskar statens arbete med digitalisering

Sverige har höga ambitioner för samhällets digitalisering. Riksrevisionen har under de senaste åren granskat flera aspekter av digitaliseringen, bland annat statens styrning av digitaliseringsarbetet och informationssäkerhetsarbetet i olika sektorer. Många myndigheter ser digitalisering som ett sätt att effektivisera sin verksamhet, exempelvis inom informationshantering eller för att automatisera handläggningsprocesser. Digitaliseringsprojekt är dock ofta kostsamma. Vi granskar därför effektiviteten i statens arbete med strategiska digitaliseringsprojekt.

Vi granskar också hur det ökade distansarbetet på statliga myndigheter påverkar effektiviteten i myndigheternas verksamhet. Omställningen har goda sidor men den har även lett till utmaningar i arbetet med att bedriva en effektiv verksamhet och ha en god arbetsmiljö. Bland annat kan chefer ha svårare att leda på distans. Annat som kan påverkas negativt är kunskapsöverföring, kommunikation och sociala relationer.

4.3 Samordning och organisering för ett samhälle för alla

Sverige ratificerade 2014 Europarådets konvention om att förebygga och bekämpa våld mot kvinnor och våld i hemmet. Det finns dock indikationer på att statens insatser mot ekonomiskt våld är eftersatta. Därför granskar vi nu statens insatser mot ekonomiskt våld i nära relationer.

Ett områdesöverskridande statligt åtagande är att göra samhällslivet tillgängligt för personer med funktionsnedsättning. Uppföljningar visar att funktionshinderperspektivet inte har fått tillräckligt genomslag i offentlig sektor och att myndigheter inte uppfyller sitt sektorsansvar. Vi granskar nu om statens insatser för att genomföra funktionshinderspolitiken är effektiva.

Vi granskar också statens insatser för att främja de av riksdagen erkända nationella minoritetsspråken finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. Detta eftersom det finns indikationer på att utvecklingen för att stödja språken går långsamt och att minoriteternas rättigheter på språkområdet inte alltid tillgodoses.

Vi har också inlett en granskning av om statens arbete mot spelproblem är effektivt. Spel om pengar är förenat med en risk för att utveckla spelproblem, vilket i sin tur kan leda till sociala, hälsomässiga och ekonomiska problem.

4.4 Arbetsrättsliga villkor i myndigheters upphandling

Riksrevisionen har inlett en granskning av om regeringen och upphandlande myndigheter har vidtagit effektiva åtgärder för att de som utför arbetet i offentliga upphandlingar ska ha goda arbetsvillkor. För EU:s medlemsländer finns krav på att vidta åtgärder för goda arbetsvillkor i offentliga upphandlingar. År 2017 skärptes den svenska lagstiftningen och upphandlande myndigheter är nu i vissa fall skyldiga att ställa arbetsrättsliga villkor i sina upphandlingar.

4.5 Samordning och organisering i migrationspolitiken

Riksrevisionen har inlett en granskning av om statens insatser inom förvarsverksamheten är effektiva. Migrationsverket och Polismyndigheten kan besluta om att en person ska tas i förvar i syfte att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Brister i organisering och samordning kan leda till ökade kostnader och påverka rättssäkerheten.

Vi granskar också effektiviteten i handläggning av medborgarskapsärenden. Det gör vi för att Migrationsverkets handläggningstider för medborgarskapsärenden i genomsnitt är över 500 dagar, och har ökat kraftigt under de senaste 10 åren.

5. Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning

I kapitlet redovisar vi utgångspunkter för granskningen inom årlig revision och effektivitetsrevision, utifrån bestämmelser i lag och internationella standarder.

5.1 Den årliga revisionens uppgift och mandat

Genom årlig revision ska Riksrevisionen granska årsredovisningar för bland annat staten och myndigheter under regeringen och riksdagen.[8] Granskningen syftar till att bedöma om redovisningen och den underliggande redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Granskningen omfattar 226 årsredovisningar. De flesta gäller förvaltningsmyndigheter under regeringen.

I granskningsplanen presenterar vi områden där vi bedömer att det ofta finns hög risk för väsentliga fel, och där granskningen då är mer omfattande. En stor del av den årliga revisionens resurser läggs dock på att granska områden som är mindre riskfyllda, men som uppgår till väsentliga belopp. Exempel på ett sådant område är myndigheternas personalkostnader som oftast bedöms ha låg risk för väsentliga fel.

Granskningens genomförande

Den årliga revisionen utförs enligt god revisionssed.[9] Vad som är god revisionssed inom statlig revision bestäms av riksrevisorn. Det innebär i huvudsak att Riksrevisionen tillämpar de internationella standarderna International Standards for Supreme Audit Institutions (Issai) för finansiell revision. Den årliga revisionens granskning av resultatredovisning och övrig information i årsredovisningen följer Riksrevisionens interna styrdokument, eftersom det saknas standarder inom dessa områden.

Risken för väsentliga fel i årsredovisningen är utgångspunkt för vår granskning. Det innebär att vi inriktar granskningen mot poster eller information i årsredovisningen där det finns en hög risk för fel, men också att vi granskar mindre riskfyllda områden om de uppgår till väsentliga belopp.

Om det inte sker några betydande förändringar i myndigheternas verksamhet mellan åren är granskningsinriktningen ofta densamma över tid. Nya risker kan uppstå och tidigare risker upphöra i de fall myndigheterna får nya uppdrag, ny ledning eller om det sker förändringar i omvärlden som påverkar myndigheterna.

Varje år gör den årliga revisionen en riskanalys och en väsentlighetsbedömning av varje myndighet. Syftet är att bedöma vad som behöver granskas under året och vilken metod för granskningen som är mest effektiv. En högre risk för väsentligt fel leder till mer omfattande granskning.

Eftersom granskningen utgår från risk för väsentliga fel inriktas merparten av granskningen i de flesta fall mot stora eller komplicerade poster i årsredovisningarna. Det är ofta där det finns väsentliga betalningsflöden.

Viktiga delar i riskbedömningen är att analysera regeringens styrning av myndigheten, myndighetens interna kontrollmiljö och de processer som är väsentliga för myndighetens rapportering i årsredovisningen. Hur myndighetens interna styrning och kontroll ser ut kan också påverka valet av granskningsmetod.

I revisionens genomförande granskar vi myndighetens interna kontrollaktiviteter och finansiella flöden genom olika granskningsåtgärder. Granskningen pågår under hela året.

5.2 Effektivitetsrevisionens uppgift och mandat

Effektivitetsrevisionens främsta uppgift är att granska genomförande och resultat av statens verksamhet och statliga åtaganden. Syftet är att ge vägledning om hur statens insatser kan förbättras så att de ger mer nytta i förhållande till insatta resurser. Granskningarna ska också ge riksdagen underlag för ansvarsutkrävande.

Vår effektivitetsrevision är alltid inriktad mot statliga insatser. Det betyder att vi oftast granskar regeringen och statliga myndigheter. Vi kan också granska verksamheter i statligt kontrollerade bolag eller stiftelser. I vissa fall kan vi också granska hur företag, föreningar, kommuner och andra sammanslutningar har använt statliga medel. Slutligen har vi mandat att granska arbetslöshetsersättningens handläggning vid arbetslöshetskassorna.[10]

Granskningens genomförande

Utgångspunkten för vad som ska granskas och hur granskningarna ska genomföras är svensk lagstiftning och internationella standarder som har tagits fram av medlemsländerna i International Organisation of Supreme Audit Institutions (Intosai).[11] Granskningen ska huvudsakligen inriktas på hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse.[12]

Riksrevisorn beslutar vilka granskningar som ska genomföras. Valet av granskningar baseras på en analys av effektivitetsproblem av ekonomisk eller principiell betydelse i statlig verksamhet.

Effektivitetsrevisionen ska bland annat tillföra mervärde för riksdagen.[13] Riksrevisionens grundlagsskyddade mandat innebär att vi kan ha ett bredare perspektiv i vår granskning än vad andra aktörer har möjlighet till. Det innebär att vi prioriterar granskningar av statens verksamhet som berör väsentliga samhällsfrågor och områden som har en stor principiell eller kvantitativ betydelse för statsbudgeten. Vi strävar efter att granska de mest väsentliga delarna av varje utskottsområde under en mandatperiod.[14]

Det är vanligt att vi granskar hela styrkedjan av ansvarsförhållanden inom staten: från regeringen, till den eller de aktörer som utför olika insatser, och i slutändan hur insatserna påverkar näringsliv och medborgare. Vi kan också granska flera myndigheter som med flera olika insatser ska bidra till måluppfyllelse inom ett område, exempelvis integration. Granskningarna kan även vara inriktade på verksamheter som inte är så omfattande inom varje myndighet, men där det samlade resultatet har stor betydelse. Det kan till exempel vara upphandling. Våra granskningar kan också uppmärksamma eventuella målkonflikter inom och mellan olika sakområden.

Riksrevisionens rapporter kvalitetssäkras internt och externt. Externa aktörer kontrollerar oss utifrån olika regelverk och standarder, medan vi själva har interna rutiner för kvalitetssäkring. Utkasten till rapporter är bland annat föremål för faktagranskning av dem som närmast berörs av granskningen.

5.3 Granskningen rapporteras på flera olika sätt

Riksrevisorn överlämnar varje år en rapport till riksdagen med de viktigaste iakttagelserna från granskningen av effektiviteten i staten och av myndigheternas årsredovisningar.[15] Vi publicerar också årligen en uppföljningsrapport som ska ge riksdagen underlag för att bedöma resultatet av vår granskning, och om den har bidragit till en bättre statlig verksamhet. Därutöver rapporterar vi löpande resultat både från den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen på olika sätt och till olika mottagare.

Årlig revision rapporteras skriftligen och muntligen

Granskningen från den årliga revisionen avslutas med att Riksrevisionen lämnar en revisionsberättelse per myndighet till regeringen eller riksdagen.[16] Om det finns väsentliga fel i årsredovisningen lämnar Riksrevisionen en så kallad modifierad revisionsberättelse. En modifierad revisionsberättelse kompletteras ofta med en revisionsrapport som beskriver felet och vilka åtgärder vi rekommenderar. Revisionsrapporterna skickas till myndighetens ledning, med kopia till regeringen, i de fall det är relevant.

Riksrevisionen lämnar också revisionsrapporter när det finns betydande brister i den interna styrningen och kontrollen, även om bristerna inte har lett till väsentliga fel i årsredovisningen. I revisionsrapporten beskriver vi bristen och förklarar de möjliga effekterna av bristen. I revisionsrapporterna rekommenderar Riksrevisionen också myndigheterna att vidta olika åtgärder för att komma till rätta med bristerna. Riksrevisionen följer upp myndighetens åtgärder. Den årliga revisionen rapporterar alltid iakttagelser och rekommendationer muntligt till myndigheterna, utöver den skriftliga rapporteringen.

Effektivitetsrevisionen lämnar granskningsrapporter

Granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen överlämnas till riksdagen.[17] Riksdagen lämnar dessa vidare till regeringen. Inom fyra månader ska regeringen redovisa för riksdagen vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelser i rapporten.[18]

Riksrevisionen lämnar oftast rekommendationer i granskningsrapporterna. Rekommendationerna riktas till de aktörer som omfattas av granskningen och syftar till att främja effektiviteten i den granskade verksamheten. Vi kan också lämna rekommendationer med förslag på hur avsedda resultat kan nås med alternativa insatser.[19]

Bilaga 1. Pågående granskningar inom effektivitetsrevisionen

Här redovisar vi pågående granskningar inom effektivitetsrevisionen per den 31 oktober 2024. Inom parentes anges beräknat publiceringsår. Såväl titel som publiceringsår kan komma att ändras.

Granskningar som berör ett utskott

Arbetsmarknadsutskottet

Se granskningar som berör flera utskott.

Civilutskottet

• Statens insatser för tillgången till allmänt vatten och avlopp (2025)

Finansutskottet

• Myndigheternas distansarbete (2024)
• Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (2024)
• Statens arbete med Agenda 2030 (2025)
• Statens fastighetsförvaltning (2025)
• Statens kontorslokaler (2025)
• Tillfälliga generella statsbidrag som finanspolitisk krisåtgärd (2025)

Försvarsutskottet

• Det civila försvaret (2025)

Justitieutskottet

• Polisreformens genomförande (2025)
• Säkerhetspolisens verksamhet (2024)

Konstitutionsutskottet

• Främjandet av de nationella minoritetsspråken (2025)

Kulturutskottet

Se granskningar som berör flera utskott.

Miljö- och jordbruksutskottet

• Det klimatpolitiska ramverket (2025)
• Internationella klimatinsatser (2025)
• Jordbrukets klimatomställning (2025)

Näringsutskottet

• Omställningen av LKAB (2025)

Skatteutskottet

• Skatteverkets insatser mot svartarbete (2025)
• Statens insatser i samband med dödsboförvaltning (2025)
• Tillfälliga anstånd med inbetalning av skatt (2025)

Socialförsäkringsutskottet

• Förvarsverksamheten (2025)
• Migrationsverkets hantering av medborgarskapsärenden (2025)

Socialutskottet

• Genomförandet av funktionshinderspolitiken (2024)
• Statens tillsyn över medicintekniska produkter (2024)
• Ivos hantering av klagomål (2025)
• Statens insatser inom tandvården (2025)

Trafikutskottet

• Förutsättningarna för cykeltrafik (2025)

Utbildningsutskottet

• Avhopp från högskolan (2024)
• Likvärdigheten i förskolan (2024)
• Utbildningssystemet för tredjelandsstudenter (2024)
• Lärarlegitimationen (2025)
• Skolans vetenskapliga grund (2025)
• Systemet för urval till högskoleutbildningar (2025)

Utrikesutskottet

• Sveriges humanitära bistånd (2025)

Granskningar som berör flera utskott

Arbetsmarknadsutskottet, civilutskottet, justitieutskottet, socialförsäkringsutskottet och socialutskottet

• Statens insatser mot ekonomiskt våld i nära relationer (2025)

Arbetsmarknadsutskottet och finansutskottet

• Arbetsrättsliga villkor i offentlig upphandling (2025)

Arbetsmarknadsutskottet och socialutskottet

• Arbetsmarknadspolitiken för personer med funktionsnedsättning (2025)

Finansutskottet och näringsutskottet

• Myndigheternas avgiftsbelagda tjänster till företag (2025)

Försvarsutskottet och justitieutskottet

• Antagningen till polisutbildningen (2025)

Försvarsutskottet och trafikutskottet

• Miljörelaterade olyckor till havs (2025)

Socialförsäkringsutskottet och skatteutskottet

• Socialförsäkringen vid internationell rörlighet (2025)

Socialutskottet och kulturutskottet

• Statens arbete mot problem med spel om pengar (2025)

Trafikutskottet och socialförsäkringsutskottet

• Strategiska digitaliseringsprojekt i staten (2025)