Nationell plan för transportinfrastrukturen – lovar mer än den kan hålla (RiR 2023:25)

Syftet med att ha en nationell plan är att ge långsiktiga förutsättningar för infra­strukturinvesteringar som kräver mycket långa planeringshorisonter för att genomföras. Den ekonomiska ram riksdagen beslutat om efter förslag i infra­strukturpropositionen dimensionerar hur mycket ny infrastruktur Trafikverket behöver planera för de kommande 12 åren. Denna planering sätts dock snabbt ur spel av omfattande kostnadsökningar i Trafikverkets verksamhet. Så länge Trafikverkets kostnadskontroll fortsätter att vara bristfällig kommer all långsiktig infrastrukturplanering vara förenad med stor osäkerhet.

Samhällsekonomisk effektivitet är en central del av de transportpolitiska målen och Trafikverket ska enligt regeringens styrning föreslå de åtgärder som bedöms ha störst effekt för att uppnå de transportpolitiska målen. Trots det konstaterar Riksrevisionen att det för den nationella planen 2022–2033 inte finns något samband mellan de olika åtgärdernas bedömda samhällsekonomiska lönsamhet och vilka åtgärder som blir invalda. Det gäller både för Trafikverkets förslag till nationell plan och för regeringens fastställelse av planen.

Det innebär att det i arbetet med nationell plan 2022 fanns ett stort antal bortvalda åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet som hade kunnat bidra betydligt mer till de transportpolitiska målen än åtgärder som valdes. Framför allt hade effektivare åtgärder kunnat leda till bättre och snabbare resmöjligheter för många fler medborgare och ökad trafiksäkerhet jämfört med de åtgärder som valdes. Riksrevisionens slutsats är därför att nationell plan från 2022 inte effektivt bidrar till de transportpolitiska målen.

Trots skarpt formulerade varningar från Trafikverket om att förseningar av det nya signalsystemet ERTMS är systemhotande för järnvägen valde regeringen att minska den ekonomiska tilldelningen till ERTMS. Regeringens beslut innebär enligt Trafikverket att ERTMS inte förväntas bli fullständigt implementerat innan 2070-talet. Regeringens beslut innebär också en fördyrning av införandet eftersom det innebär att den gamla signalanläggningen inte kan bytas ut i takt med att den når sin tekniska livslängd. Därmed krävs onödiga och dyra mellansteg.

Trafikverkets möjligheter att utforma ett effektivt planförslag för perioden 2022–2033 begränsades av regeringens styrning. I sitt uppdrag till Trafikverket att ta fram ett planförslag angav regeringen att den då gällande planen från 2018 skulle fullföljas, vilket hindrade Trafikverket från att föreslå att några planerade åtgärder från den planen skulle tas bort. Trafikverket kunde därför inte ens ompröva de åtgärder där till exempel kostnaderna ökat eller nyttorna minskat betydligt jämfört med det föregående planbeslutet 2018.

I uppdraget till Trafikverket angav regeringen dessutom vissa specifika åtgärder som skulle ingå i Trafikverkets förslag. Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte hade några underlag avseende dessa åtgärder när regeringen beslutade denna styrning. Kostnaderna för åtgärderna visade sig sedan överstiga den tillgängliga ekonomiska ramen inom planperioden.

Riksrevisionen konstaterar slutligen att regeringen i sitt beslut om fastställelse av nationell plan uteslöt samtliga av de mycket få åtgärder som Trafikverket haft möjlighet att föreslå på eget initiativ. Den nationella planen för 2022–2033 utformades därmed till mycket stor del av regeringen.

Riksrevisionens bedömning är att det saknas transparens i vissa delar av Trafikverkets och regeringens arbete med nationell plan. Bland annat så framgår det inte i regeringens fastställelsebeslut av nationell plan vilka åtgärder som har avbrutits i förhållande till föregående plan eller som tagits bort i förhållande till Trafikverkets förslag. Det handlar också om att spårbarheten över tid försvåras av att Trafikverket byter namn på och omdefinierar åtgärder utan att det anges någonstans samt att vare sig regeringen eller Trafikverket använder åtgärdernas objektsnummer i sina respektive beslut. Eftersom planeringen och genomförandet av åtgärder kan pågå i årtionden och redovisas på olika ställen finns det skäl att underlätta spårbarheten.