Statens insatser för klimatanpassning av den byggda miljön (RiR 2022:29)
Svag styrning och brist på nationell uppföljning gör att det inte går att bedöma om klimatanpassningsarbetet leder till att sårbarheten för klimatrelaterade risker minskar i Sveriges kommuner. Riksrevisionen lämnar en rad rekommendationer för effektivare statliga insatser på området.
Sammanfattning
I takt med att klimatet har blivit varmare har extrema väderhändelser blivit allt vanligare. Det ändrade klimatet innebär en ökad risk för klimatrelaterade skador från till exempel skyfall eller stormar, till höga kostnader för våra samhällen. Genom att anpassa våra samhällen till dessa ändrade klimatförhållanden, minskar vi vår sårbarhet för klimatrelaterade händelser. Kommunerna har en central roll i klimatanpassningsarbetet som ansvariga för fysisk planering på lokal nivå.
Riksrevisionen har granskat om de statliga insatserna för att stödja kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön är effektiva. Granskningen omfattar Boverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Statens geotekniska institut (SGI), Sveriges geologiska undersökning (SGU) och samtliga länsstyrelsers arbete med klimatanpassning av den byggda miljön. Vi har även granskat regeringens styrning och uppföljning inom området. De statliga insatserna för att stödja kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön består framför allt av planeringsunderlag, vägledning och finansiering genom statsbidrag. Styrningen sker främst genom lagstiftning, förordningar, instruktioner och regleringsbrev, samt tilldelning av anslag för klimatanpassning.
Granskningen visar att statens insatser för att stödja kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön delvis är effektiva. Riksrevisionen bedömer att en stor del av de statliga insatserna för klimatanpassning bidrar till att kommunerna kan arbeta effektivt med klimatanpassning. Samtidigt finns vissa brister i hur insatserna utformats och genomförts. Riksrevisionen bedömer också att det finns en risk att nuvarande styrning av kommunerna inte är tillräcklig för att konkreta klimatanpassningsåtgärder för befintlig bebyggelse ska komma till stånd på kommunal nivå.
Riksrevisionen bedömer att det finns brister i regeringens styrning av klimatanpassningsarbetet av den byggda miljön. Inte minst saknas en samlad nationell uppföljning av kommunernas klimatanpassningsarbete och om sårbarheten för klimatrelaterade risker i kommunerna minskar.
Regeringens styrning har i vissa avseenden varit otydlig. Riksrevisionen konstaterar att klimatanpassningsförordningen är otydlig med avseende på hur brett myndigheterna ska arbeta med uppgifterna i förordningen. En konsekvens av detta är att myndigheternas arbete fått olika omfattning och ambitionsnivå.
Vidare har regeringen under lång tid inte varit tydlig i styrningen av statsbidraget för naturolyckor. Riksrevisionen bedömer att det finns en risk att medel från statsbidraget för naturolyckor därför inte gått till de mest angelägna projekten sett utifrån ett nationellt perspektiv. MSB har beviljat bidrag till åtgärder som redan har genomförts men Riksrevisionen bedömer att det är mer kostnadseffektivt att prioritera medel till åtgärder som kanske inte blir av utan stöd. Regeringen har dock inte tagit ställning till om statsbidragets övergripande syfte är att ge incitament till kommuner att genomföra åtgärder, eller enbart att kompensera kommuner. Riksrevisionen konstaterar också att många kommuner, inklusive flera av dem som är mest riskutsatta, inte har ansökt om bidrag. Det kan därför behövas främjande insatser från statens sida för att få fler kommuner att ansöka.
Riksrevisionen bedömer att ansvariga expertmyndigheter på ett i huvudsak effektivt sätt har skapat en god grund för klimatanpassning av den byggda miljön, men några brister har identifierats.
Riksrevisionen konstaterar att Boverket dröjt med att ta fram viktiga vägledningar till kommunerna om hur de ska bedöma klimatrisker i översiktsplaner och detaljplaner. Det här kan ha påverkat kommunernas möjligheter till effektiv klimatanpassning negativt. Länsstyrelserna har, under tiden denna vägledning saknats, fått lägga extra resurser på att utreda hur de ska vägleda kommunerna.
Riksrevisionen bedömer att Boverkets tillsynsvägledning till länsstyrelserna inte motsvarar deras behov fullt ut. Granskningen visar att många länsstyrelser trots vägledningen inte är säkra på vilka krav de kan ställa på kommunernas bedömningar av klimatrisker i detaljplaner. Det finns därmed en risk att länsstyrelsernas tillsyn av kommuners detaljplaner inte blir likvärdig över landet.
Granskningen visar att tillgången till och kvaliteten på vissa statliga planeringsunderlag som är centrala för att bedöma klimatrisker varierar mellan olika områden i Sverige. Till exempel saknas karteringar av geologiska förutsättningar för ras och skred i delar av norra Sverige. Riksrevisionen konstaterar att en konsekvens av detta är att vissa kommuner behöver ta fram, och därmed bekosta, mer planeringsunderlag själva.
Vad gäller statsbidraget för naturolyckor, där regeringens styrning varit svag, visar granskningen dessutom att MSB:s prioritering av vilka projekt som ska tilldelas medel inte är transparent. Till exempel saknas det skriftliga bedömningskriterier. Riksrevisionen bedömer att det kan ha bidragit till att kommuner avstått från att ansöka om bidraget.
Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna huvudsakligen har stöttat kommunernas klimatanpassning av den byggda miljön på ett effektivt sätt.
Riksrevisionen bedömer att länsstyrelserna arbetar aktivt med att stödja kommuner i planprocessen, men konstaterar att länsstyrelserna har bristande förutsättningar för att ställa likvärdiga krav på kommunernas detaljplaner eftersom det saknas nationella riktlinjer och vägledning om riskbedömning.
Avslutningsvis, har länsstyrelserna arbetat olika mycket med att ta fram planeringsunderlag och vägledningar. Detta innebär att kommuner fått olika mycket stöd i olika län. Länsstyrelserna har olika förutsättningar i termer av resurser för detta arbete, vilket kan vara en förklaring till skillnaderna. En annan förklaring kan vara att det inte framgår av regeringens styrning vilka planeringsunderlag länsstyrelserna ska ta fram inom sitt uppdrag.
Rekommendationer
Riksrevisionen lämnar rekommendationer till regeringen, Boverket och MSB.
Till regeringen
- Regeringen bör se till att ett uppföljningssystem kommer på plats som kan användas för att bedöma om statliga och kommunala insatser leder till att riskerna för, och effekterna av, översvämning, ras, skred och erosion minskar. Regeringen bör som en del av detta se över möjligheterna att reglera kommunernas rapporteringsskyldighet i detta system. En sådan uppföljning bör göras regelbundet och i god tid inför varje revidering av den nationella strategin för klimatanpassning.
- Regeringen bör utreda om, och i så fall hur, styrningen av kommunerna behöver förändras så att fler konkreta klimatanpassningsåtgärder för befintlig bebyggelse kommer till stånd.
- Regeringen bör se till att statsbidraget för naturolyckor går till de nationellt mest angelägna projekten.
- Regeringen bör ge relevanta expertmyndigheter i uppdrag att ta fram tydliga riktlinjer för vilka krav som länsstyrelserna kan ställa på kommunerna i planprocessen. Särskilt viktigt är detta för en likvärdig tillsyn av detaljplaner över hela landet.
- Regeringen bör se till att det tydliggörs vilka planeringsunderlag som relevanta expertmyndigheter och länsstyrelserna ska ta fram, och vilka underlag som kommunerna själva ska ta fram.
- Regeringen bör ge lämplig myndighet i uppdrag att följa upp om problemen med gamla detaljplaner som kan medföra nybyggnation i riskområden minskar, för att kunna bedöma om styrningsåtgärd behövs.
Till myndigheterna
- Boverket bör vidareutveckla sin tillsynsvägledning för naturolyckor så att den ger tydligare vägledning om vilka krav som länsstyrelserna kan ställa på kommunerna.
- MSB bör ta fram transparenta kriterier för att bedöma vilka åtgärder för förebyggande av naturolyckor som är mest angelägna och därmed bör prioriteras vid beslut om bidrag.
Sammanfattning på engelska
Central government efforts to adapt the built environment to climate change
Dela i sociala medier och via e-post
Kontakta oss
Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).