Statens åtgärder för utveckling av elsystemet – reaktiva och bristfälligt underbyggda (RiR 2023:15)
Regeringen och de statliga myndigheterna har inte genomfört åtgärder på ett tillräckligt effektivt sätt för att elsystemet ska utvecklas i linje med det övergripande målet för energipolitiken. Senfärdigt agerande, kortsiktighet och dåliga konsekvensanalyser är de största bristerna, visar Riksrevisionens granskning.
Sammanfattning
Elsystemet utgör en central del i energiförsörjningen i Sverige och kommer att spela en betydande roll i omställningen till ett hållbart samhälle. En förutsättning för att elsystemet ska fungera är att det råder balans mellan produktion och konsumtion, samt att det finns en fungerande överföring däremellan. Riksdagen har beslutat att energipolitiken ska syfta till att förena de tre energipolitiska grundpelarna: ekologisk hållbarhet, försörjningstrygghet och konkurrenskraft. Statens roll i elsystemet är bland annat att reglera elmarknaderna på vilken utbud och efterfrågan på el ska mötas. Staten kan även besluta om styrmedel för att på olika sätt påverka produktionen och konsumtionen av el. Staten har även genom Svenska kraftnät (SVK) ansvar för att hålla elsystemet i balans och för att vid behov bygga ut transmissionsnätet där överföring av el över större sträckor sker.
Riksrevisionens övergripande slutsats är att de statliga aktörerna inte förberett och genomfört åtgärder med påverkan på elsystemet på ett sätt som effektivt förenar de energipolitiska grundpelarna.
Regeringen har enligt Riksrevisionens bedömning gjort otillräckliga konsekvensanalyser inför beslut om åtgärder som har haft påverkan på elsystemet. Det gäller beslut om effektskatten, elcertifikatsystemet samt energi- och koldioxidskatt för kraftvärme inom EU ETS. Konsekvensanalyserna är otillräckliga trots att Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen och SVK i sin omvärldsbevakning har rapporterat om omvärldstrender med betydelse för elsystemet som har haft betydelse för de beslut som regeringen fattat. Riksrevisionen bedömer att konsekvensanalyserna framför allt är otillräckliga med avseende på konsekvenser för försörjningstryggheten och konkurrensförhållandena mellan kraftslag på elmarknaden. En delförklaring till de otillräckliga konsekvensanalyserna är enligt Riksrevisionens bedömning att majoriteten av de granskade besluten ingått i olika politiska överenskommelser. Även om konsekvensanalyserna då kan sakna samma förutsättningar att påverka själva beslutet konstaterar Riksrevisionen att de ändå är viktiga utifrån behovet att uppnå en effektiv konsekvenshantering och transparens.
Riksrevisionen bedömer att regeringen inte i tillräcklig grad hållit samman beslut om åtgärder som påverkat elsystemet med hur konsekvenserna av beslutet ska hanteras. Regeringen har sällan presenterat en plan för hur konsekvenserna ska hanteras, vilket enligt Riksrevisionens bedömning bland annat förklaras av att konsekvenserna inte är tillräckligt analyserade.
Riksrevisionen bedömer att regeringen och SVK har agerat reaktivt snarare än proaktivt i sin hantering av de konsekvenser som uppstått. Till exempel har regeringen tvingats till snabba förändringar av besluten om effektskatt, avfallsförbränningsskatt och koldioxidskatt när negativa konsekvenser uppstått. Riksrevisionen bedömer också att SVK:s utbyggnad av transmissionsnätet inte sker i tillräcklig takt och att SVK tidigare borde ha vidtagit åtgärder för att på kort sikt öka överföringskapaciteten i det befintliga transmissionsnätet.
Riksrevisionen bedömer att det för beslut om nya utlandsförbindelser och utformningen av kompletterande marknader till elmarknaden finns vissa principiella frågor som behöver utredas.
SVK utgår vid framtagande av förslag till nya utlandsförbindelser från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Riksrevisionen bedömer dock att det i processen saknas utrymme för regeringen att ta tillräcklig hänsyn till exempelvis fördelningspolitiska avvägningar. Regeringens roll vid prövningen av nya utlandsförbindelser är enligt Riksrevisionens bedömning inte heller i linje med vad riksdagen uttalat.
Utvecklingen av kompletterande stödtjänstmarknader har skett efter hand, allt eftersom nya behov uppstått. Riksrevisionen bedömer att om risker för bristsituationer och snedvriden konkurrens effektivt ska kunna undvikas i framtiden så behövs principiella utgångspunkter och ett strategiskt perspektiv på vilka kompletterande marknader som ska finnas.
Rekommendationer
Till regeringen
- Se till att det inför beslut med större påverkan på elsystemet alltid finns tillräckliga konsekvensanalyser som beaktar hela elsystemet. Dessa analyser bör också innefatta förslag på lämplig hantering av eventuella oönskade konsekvenser.
- Se till att större åtgärder på elområdet genomförs långsiktigt och så att det finns tillräckliga förutsättningar för att uppnå anpassningar i elsystemet.
- Förtydliga i författning att Svenska kraftnäts uppdrag innefattar genomförandet av samhällsekonomiskt motiverade åtgärder för att uppnå maximal driftssäker kapacitet i det befintliga transmissionsnätet.
- Se över regelverket för regeringens prövning av nya utlandsförbindelser så att fler aspekter än i dag kan vägas in. Sådana aspekter är exempelvis fördelningspolitiska, geopolitiska och strategiska.
- Utred principiella frågor om vilka elsystemnyttor som bör ges ersättning så att likvärdiga ekonomiska incitament kan ges de aktörer som bidrar med olika typer av systemstödjande nyttor.
Till Svenska kraftnät
- Förstärk arbetet med att bygga ut transmissionsnätet i takt med elektrifieringen på följande sätt:
- Se över hur myndigheten snabbare kan reagera på tidiga indikationer om åtgärdsbehov i transmissionsnätet, så att lämpliga utredningar kan sättas igång med viss framförhållning.
- Utred hur myndigheten bättre kan nå den planerade investeringstakten.
- Nyttja det mandat som EU-lagstiftningen ger för att maximera elsystemets överföringskapacitet och samhällsnytta, exempelvis för att skapa incitament för produktion som stödjer systemet.
Uppföljning
Sammanfattning på engelska
Central government measures to develop the electricity system – reactive and poorly substantiated
Dela i sociala medier och via e-post
Kontakta oss
Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).