Riksrevisionen logotype
Riksrevisionen logotype

Uppföljning

Statens köp av utsläppskrediter är en viktig del av den svenska klimatpolitiken. Köpen har betydelse för om Sverige kommer att kunna nå det nationella etappmålet om utsläppsminskningar på 40 procent i den icke handlande sektorn till 2020 jämfört med 1990. En tredjedel av utsläppsminskningarna ska nås genom köp av utsläppskrediter från andra länder. Riksdagen har sedan 2009 beviljat kraftigt ökande anslag för köp av utsläppskrediter. Verksamheten är komplicerad och förknippad med risker och osäkerheter.

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen granskade 2010 och 2011 statens köp av utsläppskrediter från andra länder. Det nationella etappmålet för begränsad klimatpåverkan till 2020 ska delvis nås med hjälp av sådana. Granskningen berörde regeringen och Energimyndigheten.

Granskningen visade att regeringen inte hade beslutat hur många utsläppskrediter som skulle köpas och när. Därmed var det inte klart om klimatmålet kunde nås och vad det skulle kosta. Statens köp av utsläppskrediter hade inte genomförts tillräckligt effektivt och transparent men kostnaderna kunde ändå vara lägre än för andra åtgärder.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att besluta om startår för etappmålet 2020, i vilken takt utsläppen ska minska och hur många utsläppskrediter som högst skulle tillgodoräknas under perioden för att nå målet 2020. Regeringen borde också årligen redovisa hur långt staten kommit i fråga om måluppfyllelsen, det vill säga antal erhållna utsläppskrediter och kostnaden för dem. Vidare rekommenderades regeringen att säkerställa att Energimyndigheten bidrog till ökad transparens och att Energimyndighetens köp av utsläppsrätter effektivt bidrog till etappmålet 2020. Regeringen borde för riksdagen föreslå en utökning av bemyndiganderamen i syfte att anpassa anslagen för köp av utsläppskrediter till när köpen äger rum och krediterna ska betalas. Energimyndigheten rekommenderades att förbättra dokumentationen, uppföljningen och redovisningen av statens köp av utsläppskrediter.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen med anledning av granskningsrapporten angav regeringen redan genomförda och planerade åtgärder. Bland annat hade regeringen gett Energimyndigheten i uppdrag att analysera hur internationella klimatinvesteringar borde fördelas över tid, så att etappmålet till 2020 kunde nås på ett kostnadseffektivt sätt. Myndigheten skulle också redovisa hur den avsåg att bidra till att förbättra effektiviteten i mekanismerna för utsläppsminskningar och redovisa hur dess projekt bidrog till hållbar utveckling.

Regeringen avsåg också att utveckla redovisningen till riksdagen genom att uppdra åt Energimyndigheten att föreslå hur återrapporteringen kunde förbättras. Den löpande dialogen med Energimyndigheten skulle utvecklas. Vidare avsåg regeringen att föreslå en utökad bemyndiganderam så att Energimyndigheten kunde använda den istället för årliga anslag för tecknande av köp- eller fondavtal.

Miljö- och jordbruksutskottet ansåg att det för tillfället inte fanns skäl att förorda någon utredningsinsats eller att statens köp av utsläppskrediter skulle upphöra. Utskottet föreslog att skrivelsen skulle läggas till handlingarna. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen har efter granskningen uppskattat att Sverige kommer att behöva cirka 40 miljoner utsläppskrediter (inkluderande redan kontrakterade volymer) fram till 2020 för att nå det svenska etappmålet 2020. Behovet är bedömt med utgångspunkt i Energimyndighetens beräkningar. Enligt Energimyndigheten är det emellertid i dagsläget oklart om utsläppskrediterna ska börja nyttjas före 2020 och i så fall från och med vilken tidpunkt. Energimyndigheten har föreslagit att insatserna fördelas under perioden 2013 till 2020 för att visa att Sverige successivt närmar sig det nationella målet 2020. Regeringen har inte fattat något beslut i frågan.

Regeringen har bedömt att inga exakta årliga volymmå bör bestämmas eftersom förskjutningar i leveranstid kan uppstå. Regeringen bedömer vidare att målet för de internationella insatsernas bidrag till klimatmålet 2020 kan behöva justeras exempelvis i samband med 2015 års kontrollstation.

Av de 40 miljoner utsläppskrediter som regeringen har bedömt att det behövs för att nå etappmålet, återstår 79 procent, som ännu inte har levererats. Energimyndigheten har avtal som bedöms ge leveranser på cirka 25 miljoner utsläppskrediter till och med 2020. Inklusive redan levererade krediter innebär det totalt cirka 33 miljoner utsläppskrediter. Myndigheten bedömer att Sverige kommer att kunna erhålla ytterligare 3–7 miljoner utsläppskrediter, totalt cirka 36–40 miljoner krediter, med nuvarande beslutade medel. Detta innebär att riksdagen kan komma att behöva besluta om medel för att köpa ytterligare cirka 0–4 miljoner utsläppskrediter för att vara säker på att nå upp till de 40 miljoner utsläppskrediter som regeringen har bedömt kommer att behövas. Måluppfyllelsen kan bli lägre om förväntade leveranser uteblir.

Regeringen har sedan regleringsbrevet för verksamheten 2013 tydliggjort kraven på Energimyndighetens rapportering av utsläppskrediterna. Energimyndigheten förbättrade redan 2011 uppföljningen och redovisningen av statens köp av utsläppskrediter i rapporten Sveriges CDM- och JI-program, som är ett komplement till Energimyndighetens årsredovisning. Rapporten har kommit ut årligen sedan 2011 och den innehåller bland annat en detaljerad redovisning projektvis samt en redovisning av utsläppskrediternas bidrag till svenska internationella åtaganden och uppfyllelse av det svenska etappmålet till 2020. På Energimyndighetens webbplats finns dessutom en interaktiv karta med information om alla projekt man stöder bilateralt, inklusive länkar till FN:s information om respektive projekt.

År 2013 beslutade EU om en ny förordning om medlemsstaternas utsläppsrapportering, där kraven på medlemsstaternas rapportering av utsläppskrediter har skärpts.

Medel som tidigare fonderats i avvaktan på utbetalning har betalats tillbaka och tillförts inkomstsidan på budgeten. Regeringen har sedan budgetpropositionen för 2013 föreslagit bemyndiganderamar för verksamheten.

Energimyndigheten uppgav i början av 2013 att myndigheten har förbättrat sin interna dokumentation efter granskningen. Myndigheten uppger också att den utvecklat sin riskanalys kontinuerligt men att myndigheten hanterar risken i första hand genom att använda en transaktions- och avtalsstruktur som gör det möjligt att minimera risken för ekonomiska förluster eller fastlåsning i avtal.

Avslutande kommentar

I stort sett alla Riksrevisionens rekommendationer har genomförts. Regeringen har dock ännu inte beslutat om utsläppskrediterna ska börja nyttjas före 2020 och i så fall från och med vilken tidpunkt.

Förutsättningarna för att delta i CDM-projekt har förändrats avsevärt sedan tidpunkten för Riksrevisionens granskning, då en fungerande världsmarknad för utsläppskrediter fanns. Efterfrågan, handeln och prisnivån på utsläppskrediter har gradvis sjunkit sedan slutet av 2011. I november 2014 var både handeln av och priset på redan utfärdade utsläppskrediter, det vill säga andrahandsmarknaden, nära noll. Det var ett resultat av det stora överskottet av utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter och delvis en följd av den ekonomiska krisen.

Enligt Energimyndigheten är priset på utsläppskrediter på andrahandsmarknaden så lågt att det inte räcker till för att göra nya CDM- projekt i utvecklingsländerna inom förnybar energi och energieffektivisering konkurrenskraftiga jämfört med investeringar i traditionell fossilbaserad energiteknik. Det låga priset på utsläppskrediter på andrahandsmarknaden innebär att allt färre nya CDM-projekt planeras och att nya prissättningskoncept behöver tillämpas för att dessa projekt ska erhålla relevant stöd. Avtalspriser relateras nu till faktiska kostnader för att få ett projekt genomfört, i stället för att som tidigare relateras till priser på den då existerande andrahandsmarknaden. Hur marknaden som helhet kommer att utvecklas framöver är mycket osäkert. Det finns även en osäkerhet kring om Energimyndigheten kommer att erhålla tillräckligt många utsläppskrediter i tid för att nå etappmålet.

Uppdaterad: 20 december 2017

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Flerval