Riksrevisionen logotype
Riksrevisionen logotype

Uppföljning

Sedan mer än ett decennium har försvaret utvecklats från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Samtidigt har en omfattande avveckling av förband, personal och materiel genomförts. Statsmakterna har allt mer betonat att försvarets förband ska kunna användas såväl nationellt som vid internationella insatser. Försvarets resurser ska dessutom kunna användas med en hög grad av politisk handlingsfrihet. Försvarets användbarhet "här och nu" har kommit att betonas. Denna ändrade inriktning får återverkningar även på materielförsörjningen.

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen granskade 2011 styrningen och genomförandet av internationella försvarsmaterielsamarbeten. Statsmakterna hade betonat vikten av en mer kostnadseffektiv materielförsörjning. En avgörande förutsättning för att åstadkomma detta ansågs vara genom internationella samarbeten. Granskningen inriktades mot om samarbetena ledde till att produkter med avsedd prestanda och kostnad levererades på utsatt tid och vad eventuella avvikelser orsakades av. Vidare granskades vilka konsekvenser som kunde uppstå vid brister med avseende på tid, kostnad och prestanda, hur dessa konsekvenser hanterades samt om riksdagen fick en redovisning från regeringen som möjliggjorde en uppföljning av riksdagens beslut.

Granskningen visade att internationella materielsamarbeten inte i tillräcklig utsträckning ledde till leverans vid avtalad tid. Eftersom budgetramen och materielens prestanda prioriterades som projektmål ledde problem inom projekten oftast till förseningar. Förseningarna försämrade tillgängligheten på materiel, vilket kunde medföra en ineffektiv resursanvändning och, i förlängningen, försämrad användbarhet och tillgänglighet för försvaret. Däremot var det inte lika vanligt med avvikelser från budgeten och materielens prestanda. Fördyringar förekom visserligen, men var inte ett lika vanligt problem som förseningar.

Granskningen visade problem och brister som försvårade möjligheten att effektivt hantera olika risker. I vissa fall gick Försvarsmakten in i utvecklingsprojekt där riskerna var högre än vid anskaffning av på marknaden tillgänglig och beprövad materiel. Mot bakgrund av vad som framkom i de fallstudier som genomfördes i granskningen, som samtliga handlade om utvecklingsprojekt, väcktes frågan om försvarsmyndigheterna till fullo tagit höjd för den risk sådana projekt innebar.

Riksrevisionen rekommenderade Försvarsmakten, Försvarets materielverk (FMV) och regeringen att vidta åtgärder för att hantera olika brister avseende riskhantering, ekonomisk analys och uppföljning av leveranssäkerheten. Myndigheterna borde bli bättre på att ta vara på de erfarenheter som gjordes i större internationella materielsamarbeten. Samordningen mellan myndigheterna och regeringen borde också förbättras.

Beträffande regeringens materielredovisning var den inte tillräckligt sammanhållen, systematisk och innehållsrik för att kunna utgöra ett tillräckligt beslutsunderlag för riksdagen. Riksrevisionen ansåg att det borde vara möjligt att utveckla den öppna materielredovisningen till riksdagen utan att röja sekretessbelagda uppgifter.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen med anledning av granskningsrapporten redovisade regeringen sin egen bedömning av Riksrevisionens rapport tillsammans med Försvarsmaktens och FMV:s kommentarer.

Regeringen och de granskade myndigheterna delade Riksrevisionens slutsatser. Försvarsmakten ansåg att rapporten innehöll många relevanta rekommendationer som myndigheten skulle beakta i sin fortsatta samverkan med Försvarets materielverk. Även FMV framhöll att rapporten skulle beaktas i kommande utvecklingsarbete.

Regeringen menade att redovisningen till riksdagen av materielförsörjningsfrågor kunde förbättras. Ett arbete pågick inom Regeringskansliet med att se över materielförsörjningsprocessen och styrningen av denna. Med anledning av Riksrevisionens rapport avsåg regeringen att för de berörda myndigheterna förtydliga kraven på materielredovisningen till regeringen. Vidare framgick av skrivelsen att förseningar i materielförsörjningen kunde begränsa förutsättningarna för en effektiv resursanvändning och att leveranssäkerheten var viktig såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Med den nya inriktningen av materielförsörjningen bedömde regeringen att förutsättningarna för en förbättrad leveranssäkerhet hade ökat.

Försvarsutskottet ansåg att regeringen med sin skrivelse beaktat vad Riksrevisionen framfört i sin rapport och föreslog att skrivelsen skulle läggas till handlingarna. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Åtgärder för att öka leveranssäkerheten

Regeringen redovisade i budgetpropositionerna för 2012 och 2013 att tillämpningen av regeringens beslutade principer för materielförsörjningen ledde till minskade förseningar. Flera av de förseningar som uppstått vid internationella samarbeten handlade om utveckling av materiel. Försvarsmakten skulle fortsättningsvis sträva mot att anskaffa färdig, standardiserad och beprövad materiel, i stället för att på egen hand utveckla materielen. Särskild vikt skulle också läggas vid att korta ledtider och minska antalet materielprojekt med långa ekonomiska bindningar.

Kraven från regeringen framgick av Försvarsmaktens regleringsbrev för budgetåren 2011–2013. I regleringsbrevet till Försvarsmakten för budgetåret 2014 utvecklade regeringen kraven på redovisning utifrån materielförsörjningens projektsäkerhet. Försvarsmakten skulle i samband med budgetunderlaget för 2015, i samverkan med Försvarets materielverk, redovisa en uppföljning av pågående anskaffningsprojekt. Redovisningen skulle innehålla en konsekvensanalys, och avvikelser i förhållande till redovisningen för 2012 skulle särskilt kommenteras. Redovisningen skulle bland annat inkludera anskaffningsobjektets placering i insatsorganisationen, tidpunkt för planerad driftsättning, en prislägesjusterad finansiell uppföljning mot den beslutade utgiftsramen samt väsentliga avvikelser i exempelvis kvalitet, kvantitet och leveransläge jämfört med den planering som låg till grund för regeringens anskaffningsbeslut.

I regleringsbrevet till Försvarsmakten för budgetåret 2015 angav regeringen åter att ledtiderna skulle kortas. I regleringsbrevet fanns till detta kopplat ett återrapporteringskrav om att mäta och redovisa ledtiderna i materielförsörjningen. Vidare fanns återrapporteringskrav om uppföljning av pågående anskaffningar, liknande återrapporteringskravet för 2014.

I FMV:s regleringsbrev för 2015 fanns motsvarande återrapporteringskrav, till exempel om eventuella förändringar av leveranstidpunkt för Försvarsmaktens beställningar samt om resultatet av FMV interna utvecklingsarbete, som syftade till att sänka kostnader, korta ledtider och öka nyttan för Försvarsmakten.

FMV har bedömt att myndigheten genom arbetet med handlingsprogrammet uppnått besparingar motsvarande över 500 miljoner kronor. FMV har inte i årsredovisningarna redovisat några konkreta effekter vad gäller kortare ledtider med anledning av genomförandet av Handlingsprogram 2012. Däremot lämnar FMV redovisning som berör leveranssäkerheten. Under 2012 och 2013 överträffade FMV sitt interna mål om leveransförmåga, det vill säga antalet genomförda leveranser till Försvarsmakten jämfört med antalet planerade leveranser som FMV åtagit sig att genomföra aktuellt år. Samtidigt ökade antalet försenade leveranser under perioden 2011–2013. Förseningarna orsakades i huvudsak av externa leverantörer, ändrade förutsättningar från Försvarsmakten/kund eller ändrade förutsättningar inom FMV. I dialogen med Försvarsmakten har det inte bedömts att förseningarna fått betydande påverkan på försvarsförmågan på kort sikt. Försvarsmakten är emellertid beroende av att leveranserna inte senareläggs ytterligare.

Utvecklad styrning av materielförsörjningen

Regeringen beslutade i maj 2013 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på en ändrad process för investeringar i försvarsmateriel. Betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel lämnades till regeringen i mars 2014. 1 Ärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Syftet med utredningen var att utforma en ändamålsenlig ordning för styrningen av Försvarsmaktens materielinvesteringar samt att öka möjligheterna för riksdagen och regeringen att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå. Utredningen har därmed en nära koppling till Riksrevisionens granskning.

I betänkandet föreslog utredaren att regeringen skulle utveckla redovisningen till riksdagen och att regeringen i budgetpropositionen borde lämna en resultatredogörelse till riksdagen som visar hur de tidigare investeringsbesluten har genomförts. Enligt utredaren saknades för närvarande information i dessa investeringsplaner om vilka ändamål utgifterna avser och informationen hade i sin nuvarande utformning föga informationsvärde för riksdagen. Det var därför rimligt att samtliga investeringsutgifter togs med i investeringsplanen. Utredaren föreslog att resultatredogörelsen dels görs årligen på det sätt som nu görs i budgetpropositionen, dels genom en mer omfattande resultatredogörelse i samband med att en ny tolvårsplan ska beslutas av riksdagen.

Vidare föreslog utredaren att riksdagen varje år borde godkänna regeringens förslag till vilka investeringar som ska göras de närmast följande tre åren. Regeringens förslag borde ingå i budgetpropositionen. Dessutom borde en anslagskredit beviljas om 10 procent på den del av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar som avser investeringsutgifter utanför staten. Utredarens förslag i dessa delar har en direkt koppling till Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör utreda problemen som följer av när förseningar uppstår i leveranserna av materiel i kombination med de begränsade möjligheter som Försvarsmakten har att flytta över medel över budgetåren.

Regeringen har vidare gett Ekonomistyrningsverket i uppdrag att redovisa förslag om hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och viss stödverksamhet kan förändras och förtydligas. ESV föreslog i rapporten Finansiell styrning av försvaret bland annat att ett särskilt anslag för FMV:s myndighetskostnader förs upp på statens budget.  Regeringen har därtill under våren 2014 gett ESV ett tilläggsuppdrag att närmare utreda möjligheterna att koncentrera de finansiella transaktionerna mellan Försvarsmakten och FMV
till en och samma myndighet. I maj 2014 lämnade ESV rapporten Fungerande styrning av försvarets materiel- och logistikförsörjning till regeringen och rapporten har därefter remitterats till berörda myndigheter. Samtliga förslag som avser den ekonomiska styrningen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

I budgetpropositionen för 2015 kommenterade regeringen utvecklingen av materielförsörjningsprocessen. Regeringens inriktning för materielförsörjningen, som framgick av den försvarspolitiska inriktningspropositionen, låg fast. Regeringen avsåg dock att förbättra styrning och uppföljning av investeringsplaneringsprocessen. De förslag som lämnades av utredningen Investeringsplanering för försvarsmateriel, utgör en viktig del av detta. Även de förslag som ESV lämnat bereddes i Regeringskansliet.

Utvecklad materielredovisning

Regeringen har sedan granskningen stegvis utvecklat materielredovisningen med syftet att riksdagen ska få en större inblick i investeringarna i försvarsmateriel. I budgetpropositionen för 2012 gjordes vissa förändringar i redovisningen för att öka spårbarheten från regeringens förslag via riksdagens beslut till Försvarsmaktens beställning och leverans till insatsorganisationen. 

Sedan budgetpropositionen för 2013 lämnar regeringen en särskild materielredovisning i anslutning till förslaget till en fyraårig investeringsplan för Försvarsmakten. Materielredovisningen beskriver läget för ett antal anskaffningsprojekt som godkänts av riksdagen. De materielprojekt som ingår i denna plan kännetecknas vidare av att de är särskilt viktiga för försvarets förmåga eller för att de är kostsamma.

Redovisningen omfattar främst materielens roll och syfte samt de planerade leveranstiderna. Eventuella förseningar kommenteras, bland annat om förseningen får några operativa konsekvenser. Upparbetade kostnader redovisas övergripande samt om några ekonomiska avvikelser har uppstått från de ursprungliga ekonomiska ramarna.

Denna särskilda redovisning har efterhand utökats. I budgetpropositionen för 2015 redovisar regeringen läget för 22 materielprojekt, vilket är nära dubbelt så många projekt som redovisades i budgetpropositionen för 2013. I budgetpropositionen för 2015 bedömer regeringen att resultatredogörelsen i dess nuvarande form utgör en ändamålsenlig utgångspunkt för den fortsatta utvecklingen av resultatredovisningen i enlighet med utredarens förslag.

Avslutande kommentar

Styrningen och redovisningen av materielförsörjningen var under förändring under Riksrevisionens granskning och har fortsatt att utvecklas efter rapportens publicering. Granskningen mottogs positivt av de granskade myndigheterna och av regeringen.

Regeringen har redovisat åtgärder som omfattas av Riksrevisionens rekommendationer. Redovisningen visar att materielredovisningen har utvecklats. Samtidigt finns indikationer på fortsatt utvecklingspotential för redovisningen, bland annat regeringens hantering av de förslag som lämnades i betänkandet Investeringsplanering för försvarsmateriel samt av ESV.

Försvarsmyndigheterna har på olika sätt arbetat för att öka leveranssäkerheten. Samtidigt finns utmaningar på området, bland annat eftersom förseningarna av ny materiel har ökat under senare år.

Myndigheternas redovisning till regeringen tar fasta på information om leveranssäkerhet och leveransernas koppling till behoven vid Försvarsmaktens operativa verksamhet. Vidare kvarstår den strategiska utgångspunkten att i största möjliga mån undvika nya utvecklingsprojekt i internationellt samarbete och hellre söka andra alternativ med lägre projektrisker, främst genom anskaffning av färdig, standardiserad och beprövad materiel på marknaden för försvarsmateriel eller genom vidmakthållning och modifiering av befintlig materiel.

Uppdaterad: 20 december 2017

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Flerval