Resultat

Granskningen har mynnat ut i följande slutsatser och iakttagelser:

Utgifterna för klimatrelaterade skatter är ojämnt fördelade

Näringslivet genererar ungefär fyra femtedelar av koldioxidutsläppen, men hushållen får betala nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna. Företag inom den handlande sektorn har lägre utgifter för klimatrelaterade skatter än företag utanför den handlande sektorn.

På lång sikt har skatteomläggningen som genomförs åren 2010–2015 små effekter på ekonomin som helhet. Vidare har omläggningen endast marginell effekt på utsläppen och därigenom påverkas möjligheterna att nå klimatmålet endast marginellt.

Skatteomläggningen medför att företag inom den handlande sektorn får ytterligare lägre utgifter för klimatrelaterade skatter. Ett skäl till detta är att företag inom den handlande sektorn antas ha utgifter för utsläppsrätter. Samtidigt får företag utanför den handlande sektorn högre utgifter.

"Förorenaren ska betala" gäller inte alltid för näringslivet. Näringslivets utgifter för klimatrelaterade skatter utgör en liten del av näringslivets/företagens totala kostnader. Utgifterna för energi- och koldioxidskatter var cirka 4 procent av företagens totala kostnader år 2009. Därutöver har många företag i praktiken cirka 25 procent lägre kostnader för klimatrelaterade skatter än vad de betalar in till staten eftersom de klimatrelaterade skatterna är avdragsgilla vid företagens inkomsttaxering. EU:s medlemsstater har ett nationellt handlingsutrymme att besluta om att upp till 10 procent av utsläppsrätterna inom handelssystemets andra period (2008–2012) ska auktioneras ut. Auktionering anses av bland annat Konjunkturinstitutet och OECD vara en bättre tilldelningsmetod än gratis tilldelning, och regeringen anser att auktionering bidrar till att uppfylla principen om att förorenaren ska betala. Sverige har, till skillnad från sex andra medlemsstater, valt att inte auktionera några utsläppsrätter.

Både EU:s handelssystem och koldioxidskatten innebär att det finns ett pris på koldioxidutsläpp, men företagen i den handlande sektorn har i praktiken betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppen. Det beror på nedsättningar och undantag i de klimatrelaterade skatterna. Det beror också på att de svenska företagen har fått helt gratis tilldelning av utsläppsrätter och att tillgången på utsläppsrätter har varit god eftersom utsläppstaket har varit högt i förhållande till de faktiska utsläppen. De totala utsläppen inom EU:s handelssystem kan bara förändras om taket för de totala utsläppen i handelssystemet förändras.

Vidare har den handlande sektorn i Sverige, under varje år från det att EU:s handelssystem startade år 2005, tilldelats betydligt fler utsläppsrätter än vad den har behövt. Därmed kan vissa anläggningar och branscher ha fått betydande intäkter utan att ha behövt minska utsläppen eller behövt vidta åtgärder för att minska utsläppen. Hittills har överskottet av gratis tilldelade utsläppsrätter till svenska företag inneburit en förmögenhetsöverföring som kan beräknas ha varit värd cirka 1,8 miljarder kronor. Om utsläppsrätter säljs, uppkommer dock en skattepliktig intäkt som kan reducera överskottets värde.

Skatteomläggningen 2010–2015 medför i sig att näringslivet beräknas få ökade utgifter för klimatrelaterade skatter med motsvarande cirka 0,3 miljarder kronor per år. Företag inom den handlande sektorn beräknas totalt sett få en minskning av utgifterna för klimatrelaterade skatter. Den icke handlande sektorn beräknas få ökade utgifter.

Hushållen betalar en stor del av de klimatrelaterade skatterna. Hushållen orsakade cirka 19 procent av koldioxidutsläppen men betalade nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna år 2008. Hushållstypen sammanboende utan barn har högst utgifter för klimatrelaterade skatter per konsumtionsenhet. Dessa hushåll har också högst koldioxidutsläpp. Hushållen betalade klimatrelaterade skatter med i genomsnitt 2 700 kronor per ton utsläpp från bilresor och oljeuppvärmning år 2007.

Hushållens totala utgifter för energi- och koldioxidskatt på bränslen och drivmedel samt fordonsskatt beräknas öka med motsvarande 1,8 miljarder kronor per år till följd av skatteomläggningen 2010–2015. Den proportionella fördelningen mellan olika hushållstyper påverkas inte nämnvärt.

Omläggningen av koldioxidskatten har ökat dess kostnadseffektivitet. Den del av skatteomläggningen 2010–2015 som avser koldioxidskatt har enligt Konjunkturinstitutets analys, som har utförts åt Riksrevisionen, ökat koldioxidskattens kostnadseffektivitet i förhållande till det nationella klimatmålet. Detta eftersom den förändrade koldioxidskatten kan åstadkomma en viss utsläppsminskning i den icke handlande sektorn till en lägre samhällsekonomisk kostnad, i form av minskad BNP, i jämförelse med att uppnå samma utsläppsminskning med den tidigare utformningen av koldioxidskatten.

Regeringens och myndigheternas redovisning ger ingen helhetsbild av kostnader och effekter av klimatrelaterade skatter

Otillräckliga analyser medför bristande rapportering. Regeringens redovisning till riksdagen av näringslivets och hushållens kostnader för utsläppen är otydlig och ofullständig. För de klimatrelaterade skatterna har regeringen inte redovisat någon samlad, tydlig bild av fördelningen av kostnader mellan näringslivet och hushållen eller inom näringslivet. Beträffande fördelningseffekter finns det dock vissa begränsade kartläggningar av klimatrelaterade skatter i kontrollstationerna år 2004 och 2008.

Regeringen har inte heller rapporterat någon samlad bild av hur näringslivets kostnader påverkas av handelssystemet. Det ackumulerade överskottet har motsvarat 1,4 miljoner ton koldioxidutsläpp och kan beräknas ha varit värt 1,8 miljarder kronor för åren 2005–2010. Trots den betydande förmögenhetsöverföringen, har regeringen inte rapporterat överskottets storlek eller värde.

Avsaknaden av rapportering av utgifter och kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter medför att regeringen inte heller har rapporterat den samlade effekten av dessa.

Regeringen har inte utpekat någon myndighet eller något departement som ska ansvara för samlad rapportering av kostnader och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet för utsläppsrätter eller samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utsläppen. En orsak till att det saknas en sammanhållen bild, förefaller vara att ingen har ett helhetsansvar för att rapportera denna. De analyser som görs ger ingen helhetsbild.

Fragmentarisk analys och rapportering av effekter av skatteomläggningen. Det saknas en kartläggning av fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter mellan hushåll och näringsliv, mellan näringslivets olika branscher samt mellan olika hushållstyper som skatteomläggningen 2010–2015 medför. Myndigheterna har kartlagt effekter av klimatrelaterade skatter i vissa delar, men övergripande sammanställning och analys saknas.

Regeringens återrapportering fokuserar på 2020-målet

Styrningen av klimatpolitiken genom klimatrelaterade skatter är i praktiken relativt kortsiktig. Regeringen fokuserar på 2020-målet. Regeringen har inte preciserat någon bana för hur den långsiktiga visionen till år 2050 ska uppfyllas. Dock har regeringen gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser år 2050. Regeringen har också tillsatt en särskild referensgrupp för dialog om regeringens mål för ett Sverige utan nettoutsläpp år 2050.

I dagsläget är det inte möjligt att följa de klimatrelaterade skatternas faktiska bidrag till etappmålet år 2020. Uppföljningen av etappmålet försvåras ytterligare av att Naturvårdsverkets rapportering av utsläpp från den icke handlande sektorn delvis är svår att följa. Vidare är Konjunkturinstitutets allmänna jämviktsmodell EMEC otillräcklig för att analysera fördelningseffekter av handelssystemet för utsläppsrätter, bland annat eftersom branscherna i modellen inte är uppdelade mellan den handlande och den icke handlande sektorn. För att säkerställa att Kontrollstation 2015 ska kunna ge en tydlig bild av utgifter för utsläpp i förhållande till utsläppen, behöver regeringen se till att det finns tydliga och samlade analyser av näringslivets och hushållens kostnader för klimatrelaterade skatter. Det behövs också en analys av näringslivets kostnader för och intäkter av utsläppsrätter. En sådan analys skulle även förbättra underlagen för förhandlingar och utformning av handelssystemets kommande perioder.