Riksrevisionen logotype
Riksrevisionen logotype

Uppföljning

Riksrevisionen har granskat om riksdagens mål om en sund och säker spelmarknad kunde uppfyllas på ett effektivt sätt. Granskningen omfattade regeringen och det statliga bolaget Svenska Spel.

Granskningen visade att färre människor spelar för mer pengar och att vissa grupper har ökat sitt spelberoende. Utbudet av riskabla spel ökar, försäljningskanalerna blir mer lättillgängliga och marknadsföringen mer intensiv. Av granskningen framgick att Svenska Spel inte hade tagit tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende. Vidare fanns brister i regeringens utvärdering av Svenska Spels arbete med att styra efterfrågan till bolaget (kanalisering) respektive bolagets spelansvar. Sammantaget framkom att det var oklart om bolagets mer offensiva hållning kunde kombineras med effektiva spelansvarsåtgärder. 

Riksrevisionen bedömde att organisationen inom tillståndsgivning och tillsyn är för splittrad för att vara effektiv. Kriterierna för att få tillstånd på den svenska marknaden var inte heller transparenta och förutsägbara. Tillståndsvillkoren om spelansvar och marknadsföring var oprecisa och skiljde sig delvis mellan spelformer av liknande farlighetsgrad. Problemen med illegala spel kvarstod och det fanns inte medel för att motverka nätbaserade spelbolags inträde på marknaden. Tillräckliga förutsättningar för effektiv tillståndsgivning och tillsyn saknades därmed. 

Vidare visade granskningen att det rådde skillnader i konkurrensförutsättningar mellan de legala aktörerna på lotterimarknaden. Detta riskerade att inte vara i enlighet med EU-fördragets kriterier för ändamålsenliga och effektiva regleringar. Dessutom behövdes det förtydliganden när det gällde spelansvar och marknadsföring och inom vilka ramar detta kunde ske på den svenska legala marknaden. 

Granskningen visade också att tillgången till vård och behandling såg olika ut i landet. Det berodde bland annat på att det var oklart vilket ansvar som kommuner och landsting hade. 

Riksrevisionen bedömde att det fanns ett behov av ökad samverkan mellan de aktörer som arbetar med förebyggande åtgärder. Vidare fanns ett behov av utvärderingar av befintliga åtgärder vad gäller spelansvar och kanalisering. Därutöver krävdes ökad forskning om spelberoende och förebyggande åtgärder som ger effekt. Därigenom skulle också regeringens återrapportering till riksdagen kunna bli mer tydlig och ändamålsenlig. 

Riksrevisionens sammanfattande bedömning var att det inte fanns tillräckliga förutsättningar för att effektivt fullfölja det statliga åtagandet på spelmarknaden.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att göra följande:

  • Vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation inom spelområdet, i synnerhet avseende tillståndsgivning och tillsyn.
  • Vidta åtgärder för att komplettera lotterilagen med preciserade bestämmelser om spelansvarsåtgärder och marknadsföring som är anpassade till spelens farlighetsgrad.
  • Se över Lotteriinspektionens och andra involverade myndigheters befogenheter att motverka illegal spelverksamhet och hur den nationella kontrollen kan stärkas mot utländska intressen som inte har svenskt tillstånd.
  • Ge Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder som vidtas av samhällets inblandade aktörer.
  • Satsa på mer forskning om spelberoende och åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att bredda sitt beslutsunderlag för styrning av spelpolitiken och Svenska Spel
  • Klargöra vilken huvudman som har ansvar för behandling av spelberoende.• Utvärdera och säkerställa effektiviteten i Svenska Spels spelansvarsåtgärder och kundernas användning av åtgärderna.
  • Utvärdera Svenska Spels åtgärder för att styra efterfrågan till bolaget.

Riksrevisionen rekommenderade Svenska Spel att göra följande:

  • Se till att bolagets marknadsföring överensstämmer med att vara måttfull och restriktiv.
  • I större utsträckning göra spelansvarsåtgärder obligatoriska men tillåta spelarna att själva sätta upp ramar för sitt spelande. 
  • Se över sitt produktsortiment så att spelens farlighetsgrad har större inverkan på arbetet med sociala skyddshänsyn och ge spelansvarsfrågor en större tyngd i bolagets beslutsfattande. • Förstärka sin utbildning i spelansvar hos vissa personalkategorier som utvecklar nya produkter eller har nära kontakter med kunderna. 
  • Arbeta med nya grupper som har konstaterat ökat spelberoende.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse 

Riksdagen har lagt regeringens skrivelse om Riksrevisionens rapport Staten på spelmarknaden (RiR 2012:15) till handlingarna och konstaterat att olika insatser har initierats för att nå målen. 

Ändringar av regler i spelregleringen med inriktning mot mer spelansvarsåtgärder och måttfull marknadsföring

Från 1 januari 2017 har det tydliggjorts i lotterilagen att det endast är spelföretag som ägs av staten och spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet som kan beviljas tillstånd. Vidare har ett generellt krav införts i lotterilagen om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. Spelkonsekvensanalyser ska lämnas in i samband med att tillstånd ansöks där åtgärder ska redovisas som ska säkerställa att skyddshänsyn tas. Det innebär bland annat att spelanordnare ska ta hänsyn till faktorer som gör lotterier riskfyllda och vidta förebyggande spelansvarsåtgärder som kan minska risken för att spelproblem uppstår. Det har också införts en generell åldersgräns på 18 år för att delta i ett tillståndspliktigt lotteri. 

Vidare har det i lotterilagen införts ett krav på att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier till konsumenter. Marknadsföring får heller inte särskilt riktas till barn och ungdomar under 18 år. Marknadsföring som strider mot de föreslagna bestämmelserna i lotterilagen ska anses som otillbörlig marknadsföring enligt 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (MFL). Det medför att Konsumentombudsmannen, utöver de möjligheter som myndigheten redan har, kan väcka talan om förbud vid Marknadsdomstolen enligt 47 § MFL. Det innebär att både Konsumentverket och Lotteriinspektionen har ett tillsynsansvar över marknadsföringen av spel. 

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen bedömer  att ingripanden enligt MFL och de nya bestämmelserna i lotterilagen kan göras mot all marknadsföring av speltjänster i svensk tryckt media och internet som är tydligt riktad mot svenska kunder. Däremot regleras tv-sändningar från andra EU-medlemsländer enbart i EU-direktivet om audiovisuella medietjänster.  Tillsynen sker därigenom i det land varifrån tv-sändningen kommer. 

Regeringen har även tillkallat en särskild utredare för att lämna förslag till en ny spellicensreglering.  En sådan reglering ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla spelbolag ska ha behöriga tillstånd och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. De negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas och ett högt konsumentskydd förutsätter också krav på bland annat måttfull marknadsföring.

Utredaren ska mot denna bakgrund

  • överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotterier behöver uppställas
  • undersöka möjligheten att utvidga radio- och tv-lagen till att omfatta spelreklam
  • lämna förslag till ändamålsenliga marknadsföringsbestämmelser för ett licenssystem.

En tidigare utredning har föreslagit att lotterilagen omfattar allt främjande av spel som inte har tillstånd. Ändringen innebär att det straffbara området omfattar både svenska och utländska anordnade spel. Vidare föreslogs att Lotteriinspektionens föreläggande eller förbud om vite ska gälla omedelbart.

 Licensutredningen har fått i uppdrag att utreda om främjandeförbudet ska kompletteras med ytterligare åtgärder. Exempel på åtgärder som kan övervägas är att förbjuda betalningsförmedling för otillåtna spel och förbud mot elektronisk kommunikation till domäner och ip-adresser där otillåtna spel förekommer. Det bör också utredas om ansvaret för utfärdandet av licenser och utövandet av tillsyn ska centraliseras till Lotteriinspektionen.  Licensutredningen ska lämna sitt betänkande 2017-03-31.

Skärpta villkor i befintliga tillstånd och effektivare tillsyn har genomförts

Regeringen skärpte under 2013 villkoren för hur Svenska Spel och Aktiebolaget Trav och Galopp (ATG) får marknadsföra sina tjänster. Om bolagen har marknadsföring på nätet ska de exempelvis inte kunna ha en direktlänk till online-spel. Anledningen till att regeringen har infört ett sådant villkor för online-spel beror på dessa spels farlighetsgrad ur beroendehänseende. Lotteriinspektionen har fått i uppdrag att analysera och återrapportera i vilken mån det fortfarande föreligger problem med illegal spelverksamhet samt att återrapportera åtgärder som Lotteriinspektionen vidtagit för att minimera risker för sociala skadeverkningar av spel och lotterier.  Sedan 2012 har Lotteriinspektionen ökat sitt fokus på frågor om åldersgränser och spelansvar samt på åtgärder för att motverka olagligt spel.  Under 2013 har Lotteriinspektionen inrättat en särskild funktion med fokus på skyddshänsyn och riskminimering inom spelområdet (SKRIM). Myndigheten har även lagt särskilt fokus på tillsyn av den illegala spelmarknaden genom rapporter om illegal automatspelsverksamhet och uppgjorda matcher samt genom att delta i framtagande av en rapport om penningtvätt.  

Åtgärder för att få fram effektivare förebyggande spelansvarsverktyg och måttfull marknadsföring har genomförts

Svenska Spel har låtit genomföra en extern utvärdering av effektiviteten i bolagets olika spelansvarsåtgärder och i vilken mån dessa används av spelarna. Utvärderingen av spelansvarsåtgärderna visar att riktad information till kunder, beloppsgränser för spel och speluppehåll har starkast effekt mot spelberoende. Men det är få kunder som använder spelansvarsåtgärder. Svenska Spel har infört obligatorisk registrering av kundernas samtliga spel utom lotter samt för spel på Casino Cosmopol. Registreringen utgör grunden för allt spelansvarsarbete. Ett verktyg för riskbedömning av kundernas spelande (Mina spelvanor) har införts för att identifiera riskfyllt spelande hos de kunder som uttryckligen har gett sitt medgivande.

Andra spelansvarsåtgärder som har införts av Svenska Spel är möjligheten att stänga av sig för spel olika långa tidsperioder (24 timmar eller 3, 6, 12 eller 36 månader). Det är också obligatoriskt att sätta gränser i tid och pengar för högriskspel, till exempel spelautomater och nätpoker. På online-spel ställs krav på insättningsbudget. Alla kunder kan få del av sin spelhistorik för att få en överblick över spelutgifter och speltid. 

Vid framtagande av nya spel använder bolaget verktyget GAM-GaRD så att spel med högre risk kan förändras eller förses med ökat konsumentskydd. Kunder och anhöriga kan vända sig till Svenska Spels kundservice dygnet runt alla dagar på året för personlig service, rådgivning om riskfyllt spelande, spelansvarsverktyg samt hänvisning till professionell hjälp, till exempel via Stödlinjen. En nackdel är att Stödlinjen har begränsade öppettider. Vidare har obligatorisk spelansvarsutbildning för medarbetare, spelombud och affärspartner införts av Svenska Spel och utbildningen ska förnyas vart tredje år. Kontinuerlig personalutbildning hos kundservice och Casino Cosmopol i hur man genomför problemfyllda samtal med kunder genomförs, men har ännu inte börjat användas. Bolaget avvaktar licensutredningens förslag. 

Svenska Spel har vidare uppdaterat sina marknadsföringsriktlinjer och infört en ny instruktion för marknadsföring med betoning på ansvar och måttfullhet. Bland annat genomför bolaget restriktiv marknadsföring av spel med högre risk och ger inga bonusar eller rabatter på spel. Bolaget har också tillsatt ett internt etiskt råd för hantering av marknadsföring och kommunikation.

Ett tydligare ansvar för förebyggande åtgärder och behandling av spelberoende på kommunal och statlig nivå ska införas

I regeringens lagrådsremiss föreslås ändringar i socialtjänstlagen (2001:453) och i den nya hälso- och sjukvårdslagen (2017:000) avseende spelmissbruk. Det innebär att kommunens socialnämnd får ansvar för att förebygga och motverka spelmissbruk hos vuxna, barn och unga samt att stödja de barn som växer upp i familjer där spelmissbruk förekommer. Även hälso- och sjukvården ska på motsvarande sätt beakta barns och ungas behov av information, råd och stöd vid spelmissbruk i familjen. Vidare införs en utvidgad skyldighet för kommuner och landsting att teckna avtal om att samarbeta när det gäller personer med spelmissbruk. Inriktningen i arbetet mot spelberoende ska vara att integrera det förebyggande arbetet och behandlingen i det ordinarie missbruksarbetet inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Spelmissbruk föreslås vidare att ingå i regeringens ANDT-strategi (alkohol, narkotika, dopning, tobak). Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018.

 På uppdrag av regeringen ska Folkhälsomyndigheten verka för nationell samordning av insatser för att förebygga spelproblem, vilka genomförs hos kommuner och landsting och ett antal utpekade myndigheter. Syftet med den nationella samordningen är att kunskapen ska bli mer samordnad, effektiv och behovsanpassad. I uppdraget ges också ansvar för att ta fram ett kunskapsstöd om förebyggande insatser, genomföra befolkningsundersökningen Swelogs och ta ställning till om det behövs ett uppföljningssystem för att följa utvecklingen av spelproblem och hur problemen påverkas av risk- och skyddsfaktorer. 

Regeringen har också gett Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram och sprida ett nationellt kunskapsstöd om hur problemspelande kan identifieras och uppmärksammas samt hur stöd och behandling kan ges vid problemspelande.  Inom ramen för detta arbete uppdrog Socialstyrelsen åt Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) att ta fram en litteraturöversikt om vetenskapligt stöd för psykologisk och farmakologisk behandling av beroende av spel om pengar. Översikten visar på begränsat eller måttligt stöd för att undersökta behandlingsmetoder och mediciner har effekt på spelberoendet.  SBU har också gjort en litteraturöversikt om vetenskapligt stöd för förebyggande åtgärder för barn och unga. Översikten visar att det finns få studier om spel.  Det finns i dag inte tillräckligt med evidens för att Socialstyrelsen ska kunna ge ut nationella riktlinjer som stöd till kommuner och landsting.  Mer forskning behövs enligt SBU. 

Forskning behövs för att få evidens om effekter av förebyggande åtgärder och behandlingsmetoder

Sedan 2010 fördelar Svenska Spels forskningsråd årligen ca 5 miljoner kronor till spelforskning. Svenska Spel bidrar också till finansieringen av den första medicinprofessorn i Sverige som fokuserar på spelberoende. Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) har sedan 2012 ett forskningsprogram som täcker hela området alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel om pengar (ANDTS). Vid fördelningen i november 2016 gick en fjärdedel av ANDTS-medlen till forskning om spel. 

Oreglerade spelbolags annonsering i svensk media kräver vidare utredning 

Högsta domstolen fann i en dom att främjandeförbudets kriminalisering strider mot EU-rättens diskrimineringsförbud. Till följd av HD:s dom har en särskild utredare föreslagit lagändringar så att utformningen och straffansvaret i främjandeförbudet inte ska göra åtskillnad mellan svenska och utländska lotterier. Utredningen föreslår också att Lotteriinspektionen ska få besluta om ett föreläggande eller förbud vid vite som ska gälla omedelbart. Regeringen avvaktar licensutredningens betänkande innan åtgärder vidtas. 

Större möjligheter att utöva tillsyn över illegal spelverksamhet 

Högsta domstolen meddelade i december 2011 två domar som rörde illegala spelautomater som uppgavs vara uppkopplade mot servrar utanför landets gränser. Domstolen konstaterade att spelet var anordnat i Sverige och dömde de tilltalade för brott mot lotterilagen. Domarna har underlättat Lotteriinspektionens samverkan med polis och åklagare i arbetet mot illegala spelautomater. 

EU-kommissionens talan mot svenska staten angående det svenska regelverkets förenlighet med villkoren i EU-fördraget påskyndar arbetet med en ny lagstiftning

EU-kommissionen har en längre tid ifrågasatt om lotterilagens förbud att anordna spel är förenligt med EUF-fördraget. I arbetet har bland andra kommissionen tagit del av Riksrevisionens rapport från 2012. Kommissionen beslutade 2014 att gå vidare i ärendena och väcka talan mot Sverige inför EU-domstolen. I ett pressmeddelande anger regeringen att avsikten är att påskynda det arbete som bedrivits en tid i syfte att hitta ett licenssystem som ska kunna införas i Sverige. 

Avslutande kommentarer

I stort sett alla av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har beaktats av berörda aktörer inom sektorn, och ett stort antal åtgärder har vidtagits. Svenska Spel menar att Riksrevisionens rapport underströk behovet av en skärpt lagstiftning som tydligare betonar de spelpolitiska målen. Regeringen (Finansdepartementet) har sett till att förändringar i spellagstiftningen har genomförts och har dessutom tillsatt licensutredningen som ska föreslå ytterligare förändringar vad gäller spelansvarsåtgärder, marknadsföringsrestriktioner, en stärkt tillsynsmyndighet och fungerande sanktioner. Svenska Spel har redan innan förändringarna i lagstiftningen trädde i kraft reviderat sina spelansvarsåtgärder och sin marknadsföring. Svenska Spel har bland annat till följd av Riksrevisionens rapport infört ett obligatoriskt krav på kunderna att registrera allt spel i syfte att ge kunderna en bättre möjlighet att kontrollera sitt spelande och kunna stänga av sig för allt spel på ett ställe. Däremot begränsas bolagets möjligheter att kunna följa upp kundernas spelvanor och därmed varna för ett riskfyllt spelande. Kravet från Datainspektionen om ett uttryckligt godkännande från kunderna att behandla deras uppgifter i verktyget Mina Spelvanor har gjort att endast fem procent av kunderna kan nås. 

Folkhälsomyndigheten och regeringen (Socialdepartementet) bedömer att rapporten har bidragit till att öka medvetenheten om behovet av att tydliggöra ansvar och roller för statens aktörer på spelmarknaden och av samverkan mellan olika aktörer. Därutöver har rapporten bidragit till att betona vikten av förändringar av aktuell lagstiftning inom socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens område. Folkhälsomyndighetens uppdrag att verka för samordning av förebyggande arbete på nationell nivå är en konkret åtgärd som har vidtagits. Även det faktum att Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har fått parallella uppdrag att i samråd med varandra ta fram nationella kunskapsstöd utifrån befintliga forskningsresultat kan betraktas som en konkret åtgärd till följd av rapporten. Däremot synes regeringen hittills inte ha prioriterat en ökad satsning på forskning om spelberoende, förebyggande åtgärder mot och behandling av spelberoende. Folkhälsomyndigheten har till exempel fått minskat anslag och utlyser därmed inte längre utvecklingsmedel. Vidare har ingen utvärdering genomförts av Svenska Spels styrning (kanalisering) av efterfrågan på spel till bolaget. En omständighet som inverkar på Svenska Spels möjligheter att kanalisera efterfrågan är produktsortimentets bredd. Svenska Spel har ansökt om tillstånd för att kunna erbjuda nätkasino på internet men har hittills inte fått tillstånd av regeringen.

Uppdaterad: 20 december 2017

Kontakta

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan.

Vad handlar din fråga om?
Multiple selection