Uppföljning

Riksrevisionen granskade om Försvarsmakten har förmåga att uthålligt genomföra insatser i den mängd och inriktning som regeringen och riksdagen har beslutat. Riksrevisionen granskade också om regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar att planera och genomföra en insatsverksamhet som är uthållig och om erfarenheter har tagits tillvara och återredovisats.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att Försvarsmakten varken vid tidpunkten för granskningens publicering eller de närmaste åren därefter kommer att kunna nå upp till de krav på insatsverksamheten som regeringen och riksdagen beslutat. Riksrevisionen bedömde även att förmågan att leva upp till kraven förblir bristfällig när insatsorganisation 2014 är fullt införd.

Riksrevisionens granskning visade att det inte fanns tillräckligt med personal och materiel för att samtidigt klara de uppgifter Försvarsmakten hade inom insatser, beredskap och utveckling. Antalet tillgängliga och planerade markoperativa bataljoner samt antalet stöd- och funktionsförband var gränssättande på ett sätt som gör att målen inte heller på sikt kunde uppnås. Riksrevisionen bedömde dessutom att antalet kontinuerligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/K) inte räckte till för att både fullgöra nationella uppgifter och genomföra insatser utomlands. Vidare saknades ett betydande antal nyckelkompetenser i insatsorganisationen och dessa måste därmed rekryteras i särskild ordning.

Ytterligare en försvårande omständighet var att det bedömdes råda en långsiktig obalans inom både förbands- och materielanslaget. Detta kunde medföra att nyrekryteringar av personal och planerade anskaffningar av materiel inte kunde fullföljas. Därutöver saknades en operativ planering som avser samtliga de krav som regeringen och riksdagen ställer på insatsverksamheten. Riksrevisionen bedömde även att regeringens styrning delvis var otydlig och otillräcklig och att redovisningen till riksdagen i vissa delar var ofullständig.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• se till att en operativ studie genomförs, över vilka krav som ska gälla framöver för insatsverksamheten
• att viktiga begrepp såsom ”insatser”, ”uthålligt” och ”över tiden” förtydligas
• att tids- och antalskrav för Försvarsmaktens insatsverksamhet klargörs
• att tydligare krav på Försvarsmaktens återrapportering ställs och redovisas till riksdagen.

Riksrevisionen rekommenderade Försvarsmakten att:

• utveckla sina metoder att värdera den operativa förmågan och pröva denna i operativa studier och spel
• att i sitt arbete med att utarbeta förbandsmålsättningar omhänderta behov för internationella insatser och ta fram en strategi för att bemanna insatser med rätt personalantal och kompetens.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Försvarsutskottet konstaterade att det var svårt att ta ställning till de långtgående slutsatser som Riksrevisionen hade dragit i granskningen, eftersom utskottet ansåg att antagandena och utgångspunkterna i granskningen var alltför begränsande. Vidare konstaterade utskottet att riksdagen löpande hade informerats om Försvarsmaktens insatser genom regeringens redovisningar i budgetpropositionerna och därmed noterat att Försvarsmakten löst sina uppgifter under perioden 2010 till 2013.

Utskottet underströk samtidigt vikten av att regeringen även fortsättningsvis eftersträvar en kontinuerlig återrapportering. Man konstaterade att det vidtagits åtgärder som motsvarade Riksrevisionens rekommendationer och att regeringen avsåg att överväga ytterligare åtgärder inom ramen för det kommande arbetet med nästa försvarspolitiska inriktningsproposition. Utskottet bedömde att det fortsatta arbetet på så sätt kunde ske med en nödvändig helhetssyn och med utgångspunkt i de krav och mål Försvarsberedningen presenterat den 15 maj 2014.

Utskottet delade regeringens bedömning att Riksrevisionens rapport kunde anses vara slutbehandlad. Vidare ville utskottet inte föregripa det förbättringsarbete som regeringen övervägde att integrera inför den kommande försvarspolitiska inriktningspropositionen. Utskottet ansåg därför att det inte fanns anledning att vidta ytterligare åtgärder och föreslog att skrivelse 2013/14:185 Riksrevisionens rapport om Försvarsmaktens förmåga till uthålliga insatser lades till handlingarna. Den 17 juni 2014 biföll riksdagen försvarsutskottets förslag till beslut.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I sin skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskning bedömde regeringen att de antaganden och utgångspunkter som låg till grund för granskningen var alltför begränsade, vilket gjorde det svårt att bedöma och ta ställning till de långtgående slutsatser som gjordes i rapporten. Bland annat menade regeringen att utgångspunkten inte hade beslutats av riksdagen och att målet problematiserats i inriktningspropositionen; utgångspunkten var att hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt, samt att Försvarsmakten skulle ha förmåga att kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en av bataljonsstridsgruppsstorlek. I propositionen framhålls att förmågan att hålla 2 000 personer kontinuerligt insatta uppnås först 2019. Regeringen menade därför att Riksrevisionens slutsats i detta avseende var en bekräftelse av regeringens tidigare redovisade bedömningar.

Riksrevisionen bedömde i granskningen att förmågan till uthålliga insatser skulle vara bristfällig även då insatsorganisation 2014 var fullt införd. Regeringen ansåg dock att en värdering behöver beakta en rad aspekter och i stor utsträckning är beroende av vilka avgränsningar som görs. Regeringen ansåg bland annat att granskningen utgått från att insatser i första hand skulle genomföras med manöverbataljoner och inte i tillräcklig omfattning beaktat att insatser även kunde genomföras av exempelvis artilleri-, luftvärns-, ingenjörs- eller trängförband eller med fartygsförband och förband ur flygvapnet. Vidare menade regeringen att granskningens antagande om insatsfrekvenser och tid för återhämtning kunde ifrågasättas. Sammantaget menade regeringen att det därför var svårt att bedöma och ta ställning till rapportens långtgående slutsatser.

Granskningen rekommenderade Försvarsmakten att utveckla metoderna för att värdera insatsorganisationen och i detta genomföra studier och spel. Försvarsmakten och regeringen var överens om att det fanns mindre kostsamma alternativ, men att det fanns anledning att se över och utveckla metoderna. Vidare ansåg regeringen att en fortsatt utveckling av förbandsmålen för att säkerställa att dessa omhändertog behoven av kompetens och viktigare materiel för internationella insatser inte borde föregripa det kommande arbetet med den försvarspolitiska inriktningspropositionen.

Regeringen ansåg att rekommendationen att tydliggöra kravet på Försvarsmaktens återrapportering av insatsverksamheten och redovisa detta till riksdagen var omhändertaget i det senaste regleringsbrevet och budgetpropositionen. Man ansåg dock att det fanns anledning att återkomma till frågan efter att den försvarspolitiska inriktningspropositionen överlämnats till riksdagen.

Den 23:e april 2015 lämnade regeringen över sin försvarspolitiska inriktningsproposition för Sveriges försvar 2016–2020 till riksdagen. Det nya försvarspolitiska inriktningsbeslutet innebar att Försvaret gick från ett insatsförsvar till ett försvar som tydligare inriktades mot den nationella försvarsdimensionen. Samtidigt förblev antalet och typen av krigsförband i stort oförändrat. En förändring i förbandsstrukturen med betydelse för uthålligheten i insatser är dock tillskottet av ytterligare en mekaniserad bataljon.

Inriktningsbeslutet aviserade ekonomisk förstärkning av försvaret på totalt 10,2 miljarder kronor under försvarsbeslutsperioden. Men handlingsutrymmet för att delta i internationella operationer och att leda multinationella operationer begränsades ändå. Det berodde på en omfördelning av medel från anslaget som finansierar Försvarsmaktens internationella insatser (6.1:2) till Försvarsmaktens anslag för förbandsverksamhet och beredskap (6.1:1).

Till skillnad mot den tidigare försvarspolitiska inriktningspropositionen innehöll den nya propositionen inga kvantitativa mål eller krav på omfattningen av uthålliga insatser i form av antalet personer eller antal insatser och förband. Den säkerhetspolitiska inriktningen innebar dock att regeringen även fortsatt bedömde att Sveriges säkerhet ska byggas solidariskt tillsammans med andra. Regeringen menade att hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer. Enligt regeringen ställde solidaritetsförklaringen krav på Sveriges förutsättningar att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt. Riksdagen beslutade efter förslag från regeringen och i likhet med föregående försvarsbeslut att målet för det militära försvaret var att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet.

Under åren efter granskningen har Sverige deltagit i internationella insatser men i en begränsad omfattning i förhållande till de kvantitativa målen i inriktningsbeslut från 2009. Exempelvis bidrog Sverige under 2017 med 540 befattningar fördelat på 19 operationsplatser. En av dessa insatser var av större karaktär (Mali, 330 befattningar) medan majoriteten (14) bestod av bidrag med färre än 10 befattningar. Försvarsmakten har vidare i det senast budgetunderlaget framfört en önskan om att ytterligare begränsa omfattningen av de internationella insatserna för att minimera negativa nationella konsekvenser.

I kölvattnet av det försvarspolitiska inriktningsbeslutet har regeringen genomfört ett flertal utredningar och beslut i syfte att uppnå det enligt regeringen enskilt viktigaste under försvarsinriktningsperioden 2016–2020: att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret.

Det beslut som har störst bäring på förmågan till uthålliga insatser är återaktiveringen av värnplikten för att säkerställa personalförsörjningen till Försvarsmakten.

Avslutande bedömning och kommentarer

Granskningen riktade allvarlig kritik mot möjligheten att leva upp till regeringens mål att hålla cirka 2 000 personer ur insatsorganisationen insatta, nationellt och internationellt över tiden och att kontinuerligt kunna delta i upp till fyra förbandsinsatser, varav minst en ska kunna vara av bataljonsstridsgruppsstorlek. I det nuvarande försvarspolitiska inriktningsbeslutet gäller inte längre dessa kvantitativa mål och därför har den problematik som granskningen pekar på delvis upphört att gälla. Det svenska försvaret har fått en tydlig nationell inriktning och ambitionsnivån för internationella och därmed uthålliga insatser har reducerats. Samtidigt kvarstår målet för det militära försvaret att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Därmed kvarstår också det dimensionerande kravet på krigsförbanden att kunna verka inom ramen för bland annat internationella insatser. Detta ställer i sin tur krav på organisation, personal och materiel i förbanden.

Regeringens hade tidigare ambitionen att leva upp till de kvantitativa kraven på uthålliga insatser år 2019. Det framgår dock av Försvarsmaktens årsredovisning för 2017 att det fortfarande är brist på personal inom vissa personalkategorier. Det finns därför ännu inte förutsättningar att leva upp till de tidigare satta kvantitativa målen. Att regeringen har återaktiverat värnplikten för att säkerställa personalförsörjningen till Försvarsmakten kan eventuellt skapa sådana förutsättningar på sikt. Tillskottet av ytterligare en mekaniserad bataljon innebär vidare att förbanden kan rotera med en lägre frekvens under en insats, vilket skapar förutsättningar för en längre uthållighet.

Även om kravbilden och därmed förutsättningarna för granskningen har förändrats har granskningen haft en positiv påverkan på regeringens och Försvarsmaktens planering och utgjort en grund vid framtagningen av det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet.