Uppföljning

Riksrevisionen granskade under 2013 riskerna för fel i statliga myndigheters och kommuners skatteredovisning och vilka effekter som dessa kan ge upphov till. Granskningen undersökte också om de kontrollsystem som kringgärdade offentliga aktörers skatteredovisning var effektiva och väl avvägda.

Statliga myndigheter och kommuner är stora skattebetalare och måste, precis som privata företag, hantera ett omfattande och ibland komplicerat regelverk på skatteområdet. Ur förtroendesynpunkt är det viktigt att den här hanteringen sker på korrekt sätt. Felaktig momshantering kan också snedvrida konkurrensen mellan privat och offentlig sektor.

Granskningen lyfte fram flera problem med statliga myndigheters momsredovisning. Bland annat uttagsbeskattade inte myndigheterna fastighetstjänster på egna fastigheter utförda av egen personal, trots att det vid tidpunkten för granskningen inte fanns något undantag för staten i gällande lagstiftning. Det framgick också att omvänd skattskyldighet för byggtjänster ofta tillämpades felaktigt och att få statliga myndigheter återsökte moms betald i utlandet. Granskningen visade även att skatter sällan blir föremål för kommunal och statlig revision samtidigt som Skatteverkets kontroll bedömdes vara i underkant. 

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se över reglerna för uttagsbeskattning i staten. Regeringen rekommenderades också att överväga att ge Skatteverket mandat att granska statliga myndigheters kompensation för ingående moms, och ta initiativ till att riksdagen möjliggör påförande av skattetillägg, eller motsvarande avgift, vid fel i kommunernas ansökningar om momsersättning. Riksrevisionen rekommenderade också att regeringen skulle överväga inrättandet av en myndighetsgemensam funktion för återsökning av utländsk moms. 

Riksrevisionen rekommenderade Skatteverket att säkerställa att resurserna för kontroll av offentliga aktörer var tillräckliga för att ge en heltäckande riskvärdering, samt att förbättra samarbetet med Ekonomistyrningsverket (ESV) kring information i momsfrågor.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten instämde regeringen i att det fanns anledning att granska reglerna om uttagsbeskattning av fastighetstjänster för statliga myndigheter. Regeringen ansåg däremot inte att det fanns anledning att genomföra några förändringar av de slag som föreslogs i de följande tre rekommendationerna till regeringen. I och med detta ansåg regeringen Riksrevisionens granskningsrapport vara slutbehandlad.

Under riksdagens behandling av regeringens skrivelse konstaterade Skatteutskottet att förtroende för statliga myndigheter och övriga samhälleliga institutioner är av stor vikt för ett fungerande samhälle. Utskottet välkomnade därför Riksrevisionens granskning och delade uppfattningen att det fanns behov av att granska reglerna för uttagsbeskattning av fastighetstjänster. Skatteutskottet delade regeringens bedömningar rörande de resterade tre rekommendationerna och föreslog därför att riksdagen skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Rekommendationer till regeringen

I enlighet med vad regeringen hade utlovat i sin skrivelse genomförde regeringen en granskning av reglerna för uttagsbeskattning. Den resulterade i ett förslag om att statens uttag av fastighetstjänster ska undantas från skatteplikt i verksamheter där rätt till kompensation för mervärdesskatt föreligger. Skatteutskottet tillstyrkte regeringens förslag och riksdagen beslutade i enlighet med detta. Regeländringen trädde i kraft den 1 januari 2016.

Riksrevisionens andra rekommendation till regeringen handlade om att ge Skatteverket mandat att granska statliga myndigheters kompensation för ingående moms. Regeringen angav i sin skrivelse att låg administrativ börda för myndigheterna vägde tyngre än ytterligare kontrollmöjligheter när kompensationssystemet infördes. Regeringen ansåg vidare att kontroll enklast och mest effektivt görs i den ordinarie granskningen av myndigheternas räkenskaper. Mot den bakgrunden ansåg regeringen inte att införandet av ytterligare kontroller var påkallat, och enligt Finansdepartementet kvarstår den här ståndpunkten.

Frågan om kontroll av myndigheters kompensation för ingående moms aktualiserades igen när ESV i sitt regeringsbrev för 2015 fick i uppdrag att göra en probleminventering avseende tillämpningen av förordningen (2002:831) om myndigheternas rätt till kompensation för ingående mervärdesskatt. Detta resulterade i en rapport där en av ESV:s slutsatser var att kontrollen är bristfällig. Som grund för detta hänvisades bland annat till uppgifter i Riksrevisionens granskning. ESV rekommenderade vidare Skatteverket att förbättra blanketten för myndigheternas rekvisition av momskompensation och göra den elektronisk. ESV såg också ett behov av att utveckla de föreskrifter och allmänna råd till momsförordningen som myndigheten utfärdar. ESV beslutade därför under hösten 2016 om vissa ändringar som trädde i kraft den 1 januari 2017.

Enligt Finansdepartementet innehåller ESV:s rapport inte några konkreta förslag på åtgärder som regeringen kan vidta, men departementet betraktar den som ett värdefullt informationsunderlag som har fördjupat kunskapen om problem och utmaningar förknippade med momsförordningen. Efter ESV:s synpunkter på blanketten har Skatteverket gjort en justering för att minska risken för att fel belopp anges. Skatteverket menar att det även vore önskvärt med en elektronisk blankett, men att utvecklingen av en sådan ännu inte har varit tillräckligt högt prioriterad. När det gäller förekomsten av kontroll av kompensation för ingående moms inom statlig revision har Riksrevisionens årliga revision inte förändrat sitt arbetssätt. Kompensationen kan bli föremål för kontroll om den bedöms vara tillräckligt relevant i risk- och väsentlighetsbedömningen.

Riksrevisionens tredje rekommendation till regeringen handlade om att ge Skatteverket mandat att påföra skattetillägg, eller motsvarande avgift, vid fel i kommuners ansökan om momsersättning. I regeringens skrivelse konstaterades att kommuners ersättning varken utgör skatt eller avgift och att det således inte är möjligt att använda skattetillägg. Skatteverket har dock möjlighet att genom revision hos kommunerna kontrollera att uppgifter som lämnats som underlag för ersättningsbeslut är riktiga. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att det inte fanns anledning att införa en avgift motsvarande skattetillägg. Enligt Finansdepartementet kvarstår den här ståndpunkten.

När det gäller rekommendationen om en myndighetsgemensam funktion för återsökning av utländsk moms så ansåg regeringen att det inte var motiverat att inrätta en sådan funktion. Skälet för bedömningen var att det finns begränsade möjligheter för statliga myndigheter att återkräva moms som betalats i utlandet. Regeringen förutsatte också att myndigheter som gör stora inköp från utlandet och därmed betalar väsentliga belopp i moms undersöker möjligheten att återkräva den. Regeringen uttryckte dock en avsikt att föra en dialog med myndigheterna i syfte att säkerställa att de återkräver moms som betalats i utlandet i de fall detta är möjligt. Enligt Finansdepartementet har det dock inte blivit aktuellt att föra någon dialog av det här slaget.

Rekommendationer till Skatteverket och ESV

I Riksrevisionens granskning konstaterades att Skatteverket de senaste åren hade lagt relativt lite resurser på revision av statliga myndigheter och kommuner. Redan under granskningen fanns det dock inom Skatteverket planer på att förstärka resurserna för den grupp i Jönköping som arbetar med offentliga aktörer. Efter att granskningen slutförts genomfördes den här resursförstärkningen som planerat, vilket bland annat innebar en ökning av antalet revisorer. Som en följd av detta genomförs i dag fler revisioner. I granskningen konstaterades att det under perioden 2009–2012 genomfördes 14 revisioner av statliga myndigheter (och 46 revisioner av kommuner och kommunala bolag). Efter resursförstärkningen har det genomförts ca 25 revisioner per år och ambitionen är att göra revision på mellan fem och sju statliga myndigheter varje år.

Skatteverket har utvecklat arbetet med riskanalys för offentliga aktörer, som i dag sker mer löpande och flexibelt. Skatteverket har också påbörjat ett arbete med slumpkontroller av offentliga aktörer, som till största del kommer utföras genom revision. Mot bakgrund av detta och det ökade antalet vanliga revisioner bedömer Skatteverket att underlaget för riskbedömningar är bättre i dag än när granskningen genomfördes. Det bör också nämnas att Skatteverket har utökat sitt informationsarbete gentemot offentliga aktörer.

I Riksrevisionens sista rekommendation efterfrågades ett bättre samarbete kring information i momsfrågor och tydligare riktlinjer kring byggmoms och representation. Den här rekommendationen riktades till både ESV och Skatteverket. Enligt ESV fanns redan när granskningen pågick ett väl etablerat samarbete med den grupp på Skatteverket som hanterar offentliga aktörer, och det här samarbetet har fortsatt efter granskningen. Skatteverket och ESV genomför gemensamt en heldags momsutbildning varje år och det sker löpande kontakter för att diskutera momsfrågor. Skatteverket instämde med ESV om att det finns ett bra samarbete mellan myndigheterna och menar att kontakterna har blivit mer frekventa de senaste åren. Skatteverket konstaterar dock att byggmoms och representation fortfarande är komplicerade områden. Medan det för representation handlar om relativt små belopp så kan fel rörande omvänd skattskyldighet för byggtjänster handla om betydligt större belopp.

Avslutande kommentarer

Under uppföljningen har det framgått att det finns en samsyn kring vikten av att säkerställa att statliga myndigheter och kommuner hanterar sina skatteåtaganden på ett korrekt sätt. Även om regeringen valt att inte följa flera av Riksrevisionens rekommendationer har det efter granskningen genomförts flera andra åtgärder som kan bidra till att minska förtroenderiskerna kopplade till offentliga aktörers skatteredovisning.

En positiv förändring är att Skatteverket har utvecklat processen för riskanalys och förstärkt resurserna för arbetet med offentliga aktörer, vilket har inneburit mer kontroll och mer information. Detta ska dock inte ses som en effekt av granskningen eftersom förstärkningen var planerad sedan tidigare. Däremot kan den genomförda lagändringen rörande uttagsbeskattning till stor del ses som en effekt av Riksrevisionens granskning. Ytterligare ett positivt exempel är den kunskap som tillförts genom ESV:s probleminventering av momsförordningen.