Uppföljning

Riksrevisionen har granskat om regeringen gett myndigheter och övriga aktörer på järnvägsmarknaden förutsättningar som bidrar till tågtrafikens punktlighet. Vidare granskades om Trafikverket och Transportstyrelsen hade åtgärdat, följt upp och återrapporterat brister med betydelse för punktligheten samt vidtagit åtgärder för utnyttjande av befintlig bankapacitet genom bland annat underhållsåtgärder, tåglägestilldelning, prissättning och trafikledning. Slutligen granskades om tillsyn och övervakning gett regeringen tillräckligt underlag för att motverka tågförseningar. 

Granskningen visade att regeringen inte hade gett aktörerna tillräckliga förutsättningar i form av regelverk, tillsyn med mera. Granskningen visade vidare att Trafikverket inte hade styrt banunderhållet och kapacitetsutnyttjandet tillräckligt och att verkets kvalitetsavgiftssystem inte gav tillräcklig styreffekt. Trafikverkets statistik om orsaker till tågförseningar och punktlighetens utveckling var dessutom osäkra. Granskningen visade också att underhållsdepåerna försvårade underhållet av tåg och tog kapacitet från tågtrafiken. Vidare var tillsyn och övervakning otillräcklig.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att låta utreda behovet av förändringar i lagstiftning och tillsyn vad gäller krav på spårens och fordonens kvalitet och handlingsutrymme för samhällsekonomisk effektivitet i såväl tidtabell-läggning som depåprissättning. Vidare rekommenderades regeringen att se till att aktörernas incitament att vidta förebyggande åtgärder mot tågförseningar förbättrades. Regeringen rekommenderades också se till att effektiviteten i kapacitetstilldelningen av tåglägen och tider för banarbeten ökades och tydliggöra Trafikverkets ansvar för att lokalisera underhållsdepåer effektivt i förhållande till trafikmönstret. Därutöver rekommenderades regeringen att utse en oberoende statistikansvarig myndighet för punktlighetsstatistiken och prioritera en långsiktig anslagstilldelning för Trafikverket.

Riksrevisionen rekommenderade Trafikverket att förstärka sin analyskompetens och prioritera forskningsinsatser med betydelse för punktligheten, styra underhållsentreprenörer kraftfullare i upphandling, kontrakt och uppföljning samt verkställa sanktioner. Transportstyrelsen rekommenderades att se till att tillsynen över systemen för kapacitetstilldelning, underhållsdepåer och kvalitetsavgifter främjade tågtrafikens punktlighet samt att påbörja arbetet med marknadsövervakning.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen med anledning av Riksrevisionens granskning hänvisade regeringen till tidigare vidtagna åtgärder. Bland annat hänvisade regeringen till de 2013 tillsatta utredningarna om järnvägens organisation och en modern reglering av person- och godstransporter på järnväg. Med anledning av följdmotioner till regeringens skrivelse rörande Riksrevisionens granskningsrapport lämnade riksdagen tre tillkännagivanden till regeringen. Enligt tillkännagivandena borde regeringen se till att Trafikverket bygger upp egen kompetens för inspektion av järnvägen och det arbete som utförs av entreprenörer. Regeringen borde också se över hur staten kan ta ett eget ansvar för järnvägsunderhållet. Vidare borde regeringen utreda hur kapacitetstilldelning och trafikledning kan effektiviseras och hur tillgången på tillförlitlig offentlig statistik över punktlighet och resande kan säkerställas. Slutligen borde regeringen förtydliga uppdragen för SJ AB, Green Cargo AB och Jernhusen AB för att bättre tillgodose samhällets behov av klimatsmarta järnvägstransporter. Regeringen hänvisade i sin skrivelse 2014/15:75 till att förhållandena i tillkännagivandena behandlades av utredningen om järnvägens organisation.

Regeringen och myndigheternas åtgärder

Regeringen betonar i sin skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskning att Trafikverket bör se till att entreprenörskontrakten i framtiden utformas så att bästa möjliga samhällsekonomiska effektivitet kan uppnås. Finansdepartementet genomlyste också 2014 Jernhusens verksamhet med fokus på affärsområdet depåer. Regeringen underströk i sin skrivelse vikten av att järnvägens behov av mark för godsterminaler och underhållsdepåer ska säkerställas i samverkan med kommunerna i deras fysiska planering. Aktörer på terminal- och depåmarknaden bör också bidra till järnvägstrafikens utveckling. Regeringen uppgav i budgetpropositionen för 2016 att det finns anledning att förtydliga Jernhusens uppdrag för att understryka bolagets ansvar som förvaltare av bland annat stationer och underhållsdepåer. 

Vad avser underhållet av järnvägen har Trafikverket vidtagit en omfattande mängd åtgärder för att komma till rätta med problematiken på sikt. Några exempel på detta är:

• Projektet ANDA, anläggningsdata, som ska bli ett register med både väg- och järnvägsdata för de anläggningar Trafikverket äger. Registret ska ge information på ett enhetligt sätt och ge bättre förutsättningar för att genomföra analyser av anläggningsbehov. 
• För verksamhetsområdet Underhåll har en uppdelning av väg- och järnvägssystem genomförts med syfte att få bättre styrning, planering och kontroll av åtgärder i anläggningen. 
• Projektet Nationell underhållsplan, som syftar till att på ett tydligt sätt presentera planeringen av underhållsåtgärder i en nationell underhållsplan för väg- och järnvägssystemen.
• Projektet GUS (gemensamt underhållsstöd), som är ett system för att ha koll på planerade och genomförda underhållsåtgärder.
• Projektet Underhållsprogram, som syftar till att ta fram arbetssätt och metoder för att bättre planera och styra underhållsåtgärder på spåranläggningen. 
• Projektet Fördjupning servicefönster, som syftar till att få ett bättre järnvägsunderhåll och färre oplanerade trafikstörningar.

Trafikverket har gjort bedömningen att det pågående förändringsarbetet sammantaget kommer att ge bättre förutsättningar för en systematisk och hållbar underhållsverksamhet. Trafikverket har även prioriterat en inriktning av åtgärder på storstäder och större stråk, eftersom det är där det är möjligt att uppnå bäst effekt i form av ökad robusthet och bättre punktlighet.  Arbetet med att förbättra produktivitet, innovation och intern effektivitet har enligt Trafikverket inneburit att de mål som sattes upp 2012 till största delen har uppnåtts och att tillämpningen av affärs- och arbetsformer ger resultat. Trafikverkets uppfattning är att produktivitetsförbättringen är en direkt konsekvens av konkurrensutsättningen i underhållsverksamheten.  

Med anledning av de tillkännagivanden som riksdagen har gjort angående besiktning och underhåll av järnvägen har regeringen den 12 januari 2017 beslutat att Trafikverket snarast ska genomföra åtgärder för att i egen regi organisera och bedriva verksamhet för leveransuppföljning och manuell underhållsbesiktning avseende järnvägsunderhåll.  

Trafikverket har även initierat ett omfattande utvecklingsarbete för kapacitetstilldelningen som både omfattar forskningsuppdrag, nya arbetssätt och nya it-verktyg. Ett konkret exempel är så kallad successiv tilldelning, en mer flexibel form av kapacitetstilldelning, som införs för ad hoc-tilldelningen i Tågplan 2018.  

Ytterligare exempel på förändringsprojekt är:

• marknadsanpassad planering av kapacitet 
• optimerad banarbetshantering
• utveckling av prioriteringskriterierna för samhällsekonomisk effektiv tågplanering
• användning av avgifter som styrmedel. 

För själva tågplanearbetet tecknade Trafikverket under 2015 ett tioårigt avtal med ett företag för utveckling av ett nytt marknadsanpassat kapacitetsplaneringsverktyg baserat på produkten TPS, Train Planning System, som används i många andra europeiska länder. Trafikverket hoppas att de nya arbetssätten ska frigöra tidigare dold kapacitet och i högre grad ska utgå från kundens villkor och behov och möjliggöra en mer transparent, konkurrensneutral, flexibel och robust tågplan.  

FoI-delen av utvecklingsarbetet har sedan 2013 bedrivits i ett långsiktigt branschprogram för forskning och utveckling på kapacitetsområdet, KAJT (Kapacitet i järnvägstrafiken). KAJT löper mellan år 2013 och 2022. Fokus är att öka järnvägens kapacitet på både strategisk, taktisk och operativ nivå.  

Vad gäller trafikledning har Trafikverket under 2015 utvecklat en metod för att bättre kunna mäta och följa upp arbetet. Trafikverkets trafikledning har även utvecklat arbetssätten för att bättre kunna hantera störningar, både förutsägbara såsom vid banarbeten och oförutsägbara såsom vid akuta problem i anläggningen. Under 2015 har Trafikverket även upphandlat ett nytt nationellt tågledningssystem (NTL) för järnväg. 

Trafikverket har sedan flera år tillbaka bedrivit ett omfattande utvecklingsarbete avseende modeller och metoder för samhällsekonomiska analyser, men samtidigt har myndigheten uppgivit att på flera kritiska punkter saknas det fortfarande effektsamband. Ett sådant område är effektsamband för utvärdering av järnvägsunderhåll. Myndigheten har framfört att den mest akuta frågan är att kunna beskriva och utvärdera samband mellan Trafikverkets underhållsåtgärder och hur det kan tänkas påverka förseningar och punktlighet på kort och lång sikt. Även effekter av uteblivna åtgärder är viktigt att kunna analysera liksom konsekvenser av uteblivet eller sent underhåll. Trafikanalys har med anledning av sitt uppdrag att följa metodutvecklingen, uppgivit att i Trafikverkets utvecklingsplan har metodutveckling för samhällsekonomisk utvärdering av drift- och underhållsåtgärder prioritet 1. Trafikanalys har dock inte inom ramen för sitt uppdrag kunna utröna hur detta arbete har fortlöpt och om några rekommendationer är på väg. Under 2014 har Trafikanalys undersökt möjligheten att publicera statistik kring tågens punktlighet som en del av den officiella statistiken. Det har tidigare inte bedömts som lämpligt med hänvisning till att kvaliteten på statistiken var otillräcklig. Trafikanalys har dock sedan mars 2016 publicerat fastställd officiell punktlighetsstatistik.

Transportstyrelsen har med start under 2014 ökat intensiteten och systematiken i sin marknadstillsyn och sin marknadsövervakning på järnvägsområdet. Förutom att utveckla tillsynsprocessen och dess delar som sådan, handlar det även bland annat om att utöka kompetensen genom ett ökat samarbete mellan olika tillsynsfunktioner, men även om ett ökat samarbete mellan tillsyn och marknadsövervakning för att förbättra underlag, prioritering och bedömning. Myndigheten har fortsatt arbetet med att genomföra ytterligare tillsyn av Trafikverkets hantering av kvalitetsavgifter under 2015 och 2016 såväl som att genomföra tillsyn över Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess, vilket har utmynnat i en rapport som publicerades i december 2016.

Transportstyrelsen har i ett föreläggande mot Trafikverket den 24 februari 2016 krävt att Trafikverket vidtar ett antal åtgärder kopplat till rådande system för kvalitetsavgifter. Transportstyrelsen har framfört uppfattningen att Trafikverkets intresse för kvalitetsavgiftssystemets effekter med avseende på störningar framstår som lågt, att myndigheten på en övergripande nivå saknar mål för systemets önskade styreffekter samt att uppföljningen av systemet är otillräcklig eller bristande. De övergripande bristerna har enligt Transportstyrelsens mening försvårat en utveckling av systemet. Transportstyrelsen har även framfört synpunkter kring att vissa störningsorsaker saknas i systemet, att enhetliga modeller för uppföljning och analys med avseende på kvaliteten i orsakskodningen saknas och att analyser och dokumentation till grund för Trafikverkets vägval och beslut avseende modellens utformning ofta är otillräckliga eller obefintliga. 

Avslutande kommentarer

Regeringen har under perioden från att granskningen publicerades fram till i dag gett myndigheterna på transportområdet ett ganska stort antal uppdrag kopplat till de frågor som hanterades i granskningen. Regeringen har även tillsatt utredningar rörande järnvägens organisation och kring höghastighetsbanor. I och med den infrastrukturproposition som presenterades under hösten 2016 har regeringen även aviserat ökade anslag till vidmakthållande åtgärder – drift, underhåll och reinvesteringar – jämfört med tidigare riksdagsbeslut. 

Trafikverket aviserade redan i samband med att granskningen publicerades ett antal förbättringsåtgärder och myndigheten har fortsatt vidta förbättringsåtgärder på ett flertal områden. Transportstyrelsen har ökat sin marknadsövervakning såväl som sin marknadstillsyn och myndigheten verkar ha anammat ett mer strategiskt synsätt på övervakning och tillsyn. Riksrevisionen bedömer att en majoritet av de rekommendationer som granskningen lämnade har blivit föremål för åtgärder i någon form. Vad gäller punktlighetsstatistiken så ges den i dag ut av Trafikanalys som en del av den officiella statistiken. Transportstyrelsens tillsyn och övervakning har inriktats mot moment som har stor betydelse för tågtrafikens punktlighet. 

Punktligheten i tågtrafiken har under perioden 2013 till 2016 i stort sett varit densamma trots en viss ökning i mängden trafik. Det branschgemensamma arbetet med en målsättning om en punktlighet på 95 procent år 2020 har dock fått kritik för att det är svårt att se reella effekter av arbetet, och Trafikverket har uppgett att målet kommer vara svårt att nå även om det kvarstår. Trafikverkets arbete kopplat till kapacitetstilldelning har också fått kritik från flera håll och många av de önskade effekterna av arbetet ligger en bra bit in i framtiden. Systemet för kvalitetsavgifter verkar inte heller ha varit föremål för åtgärder i enlighet med granskningens rekommendationer.

Vad avser utvecklingen på depåmarknaden och regeringens uttalande kring att förtydliga Jernhusens uppdrag, för att understryka bolagets ansvar som förvaltare av bland annat stationer och underhållsdepåer, verkar det enligt vad Riksrevisionen erfar inte ha skett några större förändringar.Vad avser slutbetänkandet om järnvägens organisation har det inte skickats ut på remiss. Infrastrukturministern har med anledning av det uppgett att utredningen har hanterat ett omfattande uppdrag, och i flertalet fall har utredningen inte haft möjlighet att gå frågorna på djupet på ett sådant sätt att konkreta förslag om förändringar har kunnat lämnas. Av detta skäl har ingen remittering skett av betänkandet i sin helhet. Utredningen har emellertid identifierat flera problemområden för vidare analys som nu hanteras inom Regeringskansliet.