Uppföljning

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen behandlade granskningen i skrivelse 2013/14:205, där den i stora delar instämmer i det som Riksrevisionen framhåller avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen. Vidare framhåller regeringen att den kontinuerligt arbetar med att utveckla innehållet i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen föreslår. Det görs bland annat genom att ytterligare tydliggöra kopplingen mellan bedömningen av potentiell BNP samt prognosen för det strukturella och finansiella sparandet, samt att tydligare redovisa ett samlat ställningstagande till hur överskottsmålet uppnås. Vidare menar regeringen att det kan finnas skäl att se över metoden, dvs. budgetelasticiteten, för att bedöma det strukturella sparandets storlek.

När det gäller avvägningen mellan stabiliseringspolitiken och överskottsmålet framhåller regeringen att den har varit tydlig i budgetpropositionen för 2014 med att det behövde göras en avvägning mellan att stötta ekonomin och att säkerställa att sparandet ska närma sig 1 procent av BNP. Regeringen menar att det framgår av redovisningen i budgetpropositionen för 2014 att det kommer krävas stor återhållsamhet i finanspolitiken framöver för att åstadkomma detta. Regeringen avser dock att fortsätta utveckla redovisningen av finanspolitikens inriktning. Regeringen anser att granskningsrapporten i och med skrivelsen är färdigbehandlad.

Granskningen riksdagsbehandlades i bet. 2013/14:FiU20, där utskottet delade regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer och föreslog att skrivelsen lades till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag.

Regeringens åtgärder

Efter granskningen har två parlamentariskt sammansatta kommittéer lämnat förslag som förändrat utformningen av det finanspolitiska ramverket och uppföljningen av de budgetpolitiska målen, Budgetprocesskommittén (SOU 2013:73) och Överskottsmålskommittén (SOU 2016:67). De förslag som lämnats har i vissa avseenden medfört skärpta krav på regeringens uppföljning och redovisning av finanspolitiken.

Regeringen behandlade Budgetprocesskommitténs förslag i prop. 2013/14:173, En utvecklad budgetprocess. Där lämnades flera förslag till förändringar i budgetlagen och riksdagsordningen. Förslagen antogs sedermera av riksdagen (rskr. 2013/14:352). En ändring i budgetlagen (2011:203) som är särskilt intressant med tanke på de slutsatser och rekommendationer som lämnades i granskningen, är den om att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet även ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Detta medför att det ställs ett tydligare krav på regeringen att ta ställning till om det finns en avvikelse mot överskottsmålet samt att vid avvikelser redogöra för hur en återgång ska gå till. Sedan lagändringen har det framgått av regeringens redovisning i budgetpropositionerna huruvida den anser att det finns avvikelser mot överskottsmålet eller inte.

I granskningen uppmärksammades att de antaganden som ligger till grund för den medelfristiga budgetprognosen har betydelse för måluppfyllelsen, eftersom överskottsmålet följs upp framåtblickande. I de fall det föreligger avvikelser mot överskottsmålet blir även tydligheten i redovisningen av prognosen viktig för att förstå hur regeringen avser att återgå till målet. I granskningarna av budgetpropositionerna för 2016 och 2017 återkom Riksrevisionen till behovet av att tydligare redovisa varför det ofta uppstår en budgetförstärkning i det medelfristiga budgetperspektivet. I budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1) redovisade regeringen sin syn på vissa prioriteringsbehov i det medelfristiga perspektivet samtidigt som den lämnade reformförslag som sträcker sig över hela prognosperioden. I granskningen av budgetpropositionen för 2018 konstaterade Riksrevisionen att dessa åtgärder ökat transparensen i beslutsunderlaget.

I Överskottsmålskommitténs betänkande, En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67), lämnas flera förslag om ändringar i det finanspolitiska ramverket, bl.a. en ny nivå för överskottsmålet och att ett skuldankare införs. Kommittén föreslår också att uppföljningen av överskottsmålet skärps genom en tydligare definition av målavvikelsen och en plan för att återgå till målet vid avvikelser. De föreslår även att Finanspolitiska rådet tilldelas en tydligare roll i uppföljningen. Regeringen ställde sig bakom kommitténs förslag i 2017 års ekonomiska vårproposition (2016/17:100) och föreslår att de ska tillämpas från och med 2018 års ekonomiska vårproposition. Finansutskottet välkomnade regeringens förslag (bet. 2016/17:FiU20).

När det gäller redovisningen av budgetelasticiteten har regeringen utvecklat en ny metod för att beräkna det strukturella sparandet som redovisades i 2015 års ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100).

Avslutande bedömning och kommentarer

Riksrevisionen har i en serie rapporter fokuserat på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket i praktiken. Regeringen har successivt utvecklat tillämpningen och redovisningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna, bland annat som en följd av Riksrevisionens, men även det Finanspolitiska rådets, rekommendationer.

Budgetprocesskommittén och Överskottsmålskommittén refererar i sina betänkanden till flera av de rapporter som Riksrevisionen gjort inom området, vilket kan tolkas som att Riksrevisionens granskningar bidragit till ökad kunskap på området.

Överskottsmålskommitténs förslag innebär en skärpning av uppföljningen av överskottsmålet. Till exempel föreslås att det strukturella sparandet, dvs. det finansiella sparandet justerat för konjunkturella effekter och effekter av engångskaraktär, ska användas som enda indikator för att avgöra huruvida det finns avvikelser mot målet eller inte. Tidigare har regeringen använt flera indikatorer för att göra en sammanvägd bedömning (skr. 2010/11:79). Förslaget ökar tydligheten i uppföljningen. Den frågeställning som togs upp i granskningen, om hur regeringens bedömning av potentiell BNP påverkar uppföljningen av överskottsmålet, är emellertid fortfarande aktuell. Detta eftersom bedömningen av potentiell BNP utgör en viktig faktor i beräkningen av det strukturella sparandet. Att redovisningen av strukturellt sparande kommer att få en ökad betydelse och att den behöver utvecklas påtalar Riksrevisionen i den senaste granskningen av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket.