Resultat

Granskningen visar att det finns en betydande komplexitet för den som ska gå i pension som tar sig flera olika uttryck. Riksrevisionen har analyserat utifrån fyra övergripande val, vilka beskrivs nedan.

• Valet av pensionsålder handlar om när pensionen ska tas ut. Detta val försvåras av att skattesystemet är utformat på ett invecklat sätt under övergångsåren från arbetsliv till pension. Dessutom har allmän pension och tjänstpension helt olika uttagsförfaranden, vilket gör att pensionsuttaget inte kan hanteras på ett samlat sätt.
• Valet av uttagsprofil handlar om hur uttagen av pension fördelas, det vill säga om mycket pension ska tas ut tidigt eller om fördelningen ska vara mer jämn över hela livet. Den som vill påverka sin pensions uttagsprofil har en stor men svåröverskådlig frihet i fråga om till exempel temporära uttag. Samtidigt kan de ekonomiska för- och nackdelarna av utbetalningens fördelning påverkas på ett mycket svårberäknat sätt av livslängdsantaganden och prognosräntor.
• Valet av förvaltning av pensionskapitalet är komplext och många tar inte aktivt ställning till valet av placering av pensionen. Många har svårt att hantera denna förvaltning som pensionärer, samtidigt som de är beroende av pensionen som sin inkomst.
• Valet av skydd av efterlevande uppmärksammas mycket knapphändigt i informationen vid pensionsinträdet, trots att det är särskilt viktigt att individen själv aktivt tar ställning till det (då det är tätt kopplat till den egna familjesituationen). Valet har stor ekonomisk betydelse eftersom skyddet blir mer kostsamt vid hög ålder.

Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten inte har tagit ett tillräckligt ansvar för helheten genom att initiera en minskning av komplexiteten i det samlade pensionssystemet. Den nuvarande uppdelningen mellan staten och arbetsmarknadens parter har lett till att den allmänna pensionen och tjänstepensionen inte harmonierar med varandra. Det har resulterat i brister i utformningen av olika valmöjligheter och i informationen om konsekvenserna av olika val inom både den allmänna pensionen och tjänstepensionen. Individen har därmed inte fått tillräckliga förutsättningar för att kunna göra bra val inför pensionsinträdet.

Brister i pensionssystemet begränsar individens möjlighet att göra bra val

Granskningen visar att pensionsinträdet innebär en övergångsprocess mellan sparande och utbetalning som resulterar i att den enskilde exponeras för en mängd val, påverkansfaktorer och konsekvenser av olika val som gör det svårt att hantera situationen. Den forskning som på senare år klarlagt hur människan fungerar när hon ställs inför val pekar på att komplexitet i regelverk och valmöjligheter minskar benägenheten att göra medvetna val.

Systemets komplexitet leder till minskad benägenhet att göra medvetna val

I granskningen återkommer iakttagelsen att flera val kräver djupgående kunskaper om systemet och konsekvenserna för att de ska kunna avgöras på ett medvetet sätt. Det finns många delvis motsägelsefulla skillnader i valmöjligheter och regler mellan främst allmän pension och tjänstepension, men även mellan olika tjänstepensionsavtal. Flera resultat i granskningen visar att individen ofta är passiv i sina val, och att det är komplexiteten i systemet som orsakar stora delar av denna passivitet.

Till dessa resultat hör exempelvis att incitamenten som gynnar ett längre arbetsliv är snåriga under åren då de flesta går i pension. Det finns i dag inte tillräcklig information eller möjlighet att på ett överskådligt sätt beräkna olika skatteeffekter som påverkar resultatet av ett längre arbetsliv. Individer som inte förstår eller kan informera sig om effekten för den egna ekonomin väger sannolikt inte in det ekonomiska incitamentet i sina pensionsbeslut. Resultaten pekar även på att svåra val innebär att många individer gör sina val utan att vara medvetna om valens konsekvenser. Det gör i sin tur att påverkan på grund av hur ett val är utformat, så kallad valarkitektur, kan få ett mycket stort genomslag. Analyser av ändringar av förval i blanketter visar att denna utformning har mycket större påverkan än faktorer som utbildning eller individens ekonomi. De visar även att tjänstepensionsavtalens utformning kan leda till att många kommer att vara ovetande om sina val vid pensioneringen utan att kunna ångra sig.

Riksrevisionens analys pekar därmed på att valfriheten i pensionssystemet som helhet i praktiken är begränsad för de flesta, och att utformningen av förval är bristfällig utifrån ett helhetsperspektiv. Den enskilde som vill välja ges inte tillräckliga förutsättningar för detta. Därmed uteblir de positiva effekter som valfriheten skulle kunna leda till om den enskilde kunde anpassa pensionen efter sina egna preferenser. 

De ekonomiska konsekvenserna för individen klargörs inte tillräckligt bra i samband med valen

Det har gjorts flera stora informationssatsningar på pensionsområdet sedan det nuvarande pensionssystemet introducerades. Riksrevisionens genomgångar av den valinformation som ges i samband med pensionsinträdet pekar dock på att det fortfarande finns flera brister. En allmän iakttagelse inom både den allmänna pensionen och tjänstepensionen är att de ekonomiska konsekvenserna av valen sällan klargörs i nära anslutning till själva valsituationen. Det saknas också information som binder samman val i olika pensionsförsäkringar som har samma syfte och funktion.

Staten har inte tagit ett tillräckligt ansvar för att uppnå ett mer sammanhållet system

Riksrevisionen menar att mycket av den komplexitet som individen möter inför pensionsinträdet är ett resultat av den nuvarande uppdelningen av roller mellan staten och arbetsmarknadens parter. Där har ett helhetsperspektiv på pensionerna med individen i fokus hamnat mellan stolarna. Av de aktörer med ett ansvar för pensionssystemet menar Riksrevisionen att staten har det tyngsta ansvaret att leda en utveckling, eftersom det bara är staten som har ett ansvar för samtliga medborgare och hela samhällsekonomin. Utvecklingen av pensionssystemen, arbetsmarknaden och den allmänna samhällsutvecklingen medför ett med tiden ökande förändringstryck på pensionssystemen som måste hanteras. Därmed anser Riksrevisionen att staten måste ta sitt ansvar för att leda utvecklingen mot nödvändiga förändringar så att pensionssystemet bättre anpassas till individers förutsättningar att hantera det.

Staten har inte vidtagit åtgärder för regelförenklingar eller individanpassade beräkningsverktyg

Riksrevisionen har inte sett att staten har tagit initiativ för en mer sammanhållen och överskådlig process för att ta ut pension eller för att minska den komplexitet i påverkansfaktorer och konsekvenser som karaktäriserar valen. Det är viktigt att möjligheterna att förenkla reglerna och valarkitekturen ägnas större uppmärksamhet när pensionssystemet ses över. Enligt Riksrevisionen kan statens ambitiösa satsningar på information vara nödvändiga men inte tillräckliga för att möta den komplexitet som finns i systemet. En lösning kräver därmed förenklingar genom att minska komplexiteten i reglerna och skillnaderna i utformningen mellan den allmänna pensionen och tjänstepensionen, och mellan olika tjänstepensionsavtal. Ett annat sätt att uppnå förenklingar är att ge individen praktiska verktyg för att i olika valsituationer kunna hantera den diversifiering som finns när det gäller regler och villkor. Med tanke på den flora av faktorer som kan påverka resultatet av olika val skulle sannolikt användarvänliga simuleringsverktyg med ett helhetsperspektiv på pensionen kunna underlätta valen. Det skulle hjälpa den som saknar förkunskaper att få mer komplexa beräkningar sammanfattade på ett överskådligt sätt.

Staten har inte tagit ett samlat ansvar för de olika val som behöver samordnas

Utformningen av flexibiliteten inom den allmänna pensionen och tjänstepensionen skiljer sig åt i flera grundläggande avseenden. För individen leder avsaknaden av en samordning av regler till att flexibiliteten är inkonsekvent utformad, vilket i sin tur ökar komplexiteten och risken för felval. En brist är att individen efter påbörjad utbetalning av tjänstepension inte kan stoppa eller ändra tillhörande val i efterhand. Regeringen kan underlätta och påskynda angelägna förändringar inom tjänstepensionen genom en anpassning av inkomstskattelagens begränsningar av ändringar av uttag av tjänstepension.

Staten har inte uppmärksammat förutsättningarna för att individen ska kunna agera rationellt i förhållande till den ökade livslängden

I den pågående översynen av pensionssystemet har det konstaterats att arbetslivet behöver förlängas. Det beror på en allt längre medellivslängd, som också skapar ett behov av försörjning under ett längre liv som pensionär. På grund av hur valen för temporära uttag har utformats och informerats om har individen getts långtgående möjligheter att agera kortsiktigt utan att konsekvenserna av valen har varit tillräckligt tydliga. Forskningen pekar på att det är vanligt att underskatta sin egen livslängd. De initiala intentionerna var dessutom att temporära uttag skulle vara ett komplement till livslånga. I dag kan ett till synes enkelt val av temporärt uttag leda till att individen säger upp den försäkring för ett långt liv som är ett av de mest grundläggande motiven för obligatoriska pensionssystem. Utöver detta kan konsekvensen bli skillnader i utbetald pension på hundratusentals kronor.

Staten har inte uppmärksammat behovet av att utforma val så att de ger alla en tillräcklig trygghet på ålderdomen

Resultaten av granskningen pekar på att valet av förvaltningen av pensionskapitalet är särskilt svårt att hantera. Riksrevisionens analys av hur de pensionärer som tar ut premiepensionen och som stannade kvar i fondförsäkringen förvaltar sitt kapital pekar på att de i 9 fall av 10 är helt inaktiva i förvaltningen. Resultatet tyder på att den som någon gång under livet har gjort ett aktivt val inte nödvändigtvis gör aktiva val senare under livet. Detta innebär en risk för att pensionskapitalet blir felplacerat under tiden som pensionär, en risk som kan få ökande konsekvenser för kommande pensionärer i takt med att premiepensionssystemet fasas in fullt ut.

Regeringen bör ta ett större ansvar

Inom ramen för den nuvarande rollfördelningen har staten tagit initiativ till och agerat pådrivande för angelägna informationssatsningar, exempelvis genom prognossidan Minpension.se. Den som ska gå i pension har dock fortfarande en svår situation att hantera på grund av det samlade pensionssystemets utformning och Riksrevisionen menar att regeringen bör ta ett större ansvar för detta. Vidare har det tagit alldeles för lång tid att införa viktiga förändringar för den samlade pensionen. Enligt Riksrevisionen är pensioneringen ett område där överenskommelser behöver nås som syftar till ett mer sammanhållet system utifrån den blivande pensionärens perspektiv. Om inte regeringen kan nå överenskommelser som innefattar tillräckligt ambitiösa och snabba åtgärder för att minska komplexiteten så drabbas som ett resultat den som går i pension.