Resultat

Riksrevisionen anser att förvaltningsrätterna behöver ha ett tydligare medborgarperspektiv i sin verksamhet genom att utveckla informationen till klagande och minska de långa handläggningstiderna. Bristen på relevant information kan leda till att klagande inte ges tillräckliga förutsättningar att förstå och hantera processen, vilket ytterst är en fråga om rättssäkerhet. Granskningen visar att målen ofta varit klara för avgörande under en längre period innan de avgörs och det därmed finns en potential för effektivisering utan att kvaliteten i avgörandena påverkas. Riksrevisionens bedömning är att resursbrist inte har varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna. Handläggningsprocessen kan effektiviseras genom att utveckla arbetssätt och se över organiseringen. Domstolsverket kan också förbättra sitt stöd till förvaltningsrätterna i att utveckla information och effektivare arbetsprocesser. Regeringen kan tydligare styra mot högre effektivitet genom att se över förvaltningsrätternas verksamhetsmål.

Informationen till klagande är otillräcklig

Handläggningen i förvaltningsrätten är i huvudsak skriftlig. Muntlig förhandling sker sällan i de typer av mål som ingår i granskningen. Riksrevisionens granskning visar att den information och det stöd som en enskild får som överklagat ett beslut till förvaltningsrätten är otillräckligt. Granskningen visar att den klagande i första hand vill ha information om vad som händer i

det egna målet. Ingen av de undersökta förvaltningsrätterna skickar dock ut någon information, till exempel att överklagandet har mottagits eller beräknad handläggningstid, i samband med att överklagandet inkommer till domstolen. Många i Riksrevisionens telefonintervjuundersökning uppgav att det var svårt att få reda på vad som förväntades av dem under processen i förvaltningsrätten och granskningen visar också att klagande inte alltid förstår sin roll i processen. Flertalet menade att det hade underlättat att få skriftlig information i början av processen. Eftersom förvaltningsrätterna inte tillhandahåller information till den klagande är denna hänvisad till att själv söka information. Den allmänna information som Domstolsverket ger på sin webbplats ger dock inte en helt korrekt bild av hur handläggningen går till.

Bristande information till den som överklagar riskerar enligt Riksrevisionen att leda till minskad legitimitet för såväl processen som för domen i målet.

Väntetiden får konsekvenser för klagande

Det är stora skillnader i handläggningstider mellan förvaltningsrätterna. Under 2013 varierade handläggningstiderna mellan 4,9 och 12,6 månader. Handläggningstiderna för socialförsäkringsmål var under 2013 i genomsnitt nästan 11 månader för förvaltningsrätterna totalt. Även här är skillnaderna mellan förvaltningsrätterna stora – mellan 6,6 och 16,1 månader.En enskild som överklagar ett beslut har inte möjlighet att själv välja vilken förvaltningsrätt som ska hantera målet. Var i landet den klagande bor får alltså stor betydelse för hur länge denna får vänta på ett avgörande. Många av dem som svarat på Riksrevisionens telefonintervjuundersökning ansåg att handläggningstiden vid förvaltningsrätten var för lång och att det var svårt att få reda på hur lång tid handläggningen förväntades ta. Tre fjärdedelar av dem som överklagat ett beslut om sjukpenning eller sjuk- eller aktivitetsersättning hade en reducerad försörjning under tiden förvaltningsrätten handlade överklagandet. För att klara försörjningen har de framför allt fått ta av sina besparingar. Många uppgav också att de försörjdes av någon anhörig eller att de lånat pengar.

Riksrevisionens slutsats är att tiden det tar att handlägga ett överklagande och en ovisshet om när avgörandet kommer, påverkar den klagandes möjlighet att kunna planera sin försörjning och livssituation i övrigt, oavsett utgången i målet.

Huvuddelen av handläggningstiden är liggtid

Av förvaltningsrättsinstruktionen framgår att ett mål i förvaltningsrätten ska avgöras så snart det kan ske. Enligt JO innebär detta att mål som är klara för avgörande inte får bli liggande under någon längre tid.

I aktstudien undersökte vi hur mycket av den totala handläggningstiden som är aktiv tid, det vill säga tid som driver en ärendeprocess framåt, och hur mycket som är så kallad liggtid. Granskningen visar att handläggningstiderna vid förvaltningsrätterna till största delen består av liggtid för samtliga måltyper som granskats och vid samtliga sex förvaltningsrätter som omfattats av granskningen. Liggtiden utgör över 70 procent av handläggningstiden för mål om sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning. För mål om ekonomiskt bistånd utgör liggtiden nästan 60 procent av den totala handläggningstiden. Riksrevisionens bedömning är att de långa liggtiderna inte är acceptabla.

Handläggningsprocessen kan effektiviseras

Riksrevisionen menar att en del av förklaringen till de långa och varierande handläggningstiderna finns i förvaltningsrätternas arbetssätt och organisering. Det finns betydande skillnader mellan förvaltningsrätterna i hur de arbetar med beredning av målen och hur beredningsorganisationen är utformad.

Förvaltningsrätten har ett uttalat utredningsansvar och ska se till att det finns tillräckligt med underlag i målet för att det ska kunna avgöras. Förvaltningsrätten kan genom kommunicering med parterna ge dessa möjligheter att komplettera eller yttra sig över underlaget. Granskningen visar att det finns stora variationer mellan förvaltningsrätterna i hur ofta de väljer att kommunicera med parterna. Kommunicering tenderar att öka handläggningstiderna för två av de måltyper som omfattas av granskningen. Det skilda kommuniceringsmönstret skapar också risker för att liknande mål inte handläggs på ett enhetligt sätt och är därmed även en fråga om rättssäkerhet.

För att skapa en effektiv handläggningsprocess är det viktigt med en kvalificerad bedömning av målet när det kommer in. Det skapar bättre förutsättningar för att målet styrs rätt från början med mindre risk för att kommunicering behöver återupptas.

Granskningen visar att samtliga förvaltningsrätter har delat upp handläggningens olika moment på flera handläggare och domare. Uppdelningen leder till att fler behöver sätta sig in i målet jämfört med om färre var inblandade i handläggningen. Uppdelningen riskerar också att leda till för stort fokus på att utföra de enskilda momenten i handläggningen, och att ingen tar helhetsansvar för målen.

Måltyperna i granskningen handläggs och avgörs i åldersordning, med vissa undantag. Denna princip gäller oavsett om målen ska utredas genom kommunicering eller bedöms vara klara för avgörande direkt. För mål som är klara för avgörande direkt blir därmed i princip hela handläggningstiden liggtid.

Eftersom inflödet av mål kan variera behöver förvaltningsrätterna kunna utnyttja sina personalresurser på ett flexibelt sätt så att dessa snabbt kan styras om när inflödet av en måltyp ökar. Samtliga förvaltningsrätter har infört specialisering för de stora måltyperna socialförsäkringsmål och skattemål, men det varierar hur långtgående specialiseringen och därmed flexibiliteten är. Enligt Riksrevisionens bedömning kan en för långtgående specialisering bidra till att resurser låses och inte utnyttjas på ett flexibelt sätt, när behovet uppstår.

Domstolsverket kan bli mer proaktivt i sitt stöd

Domstolsverket ska ge service och stöd till förvaltningsrätterna i syfte att skapa förutsättningar för domstolarna att kunna uppfylla de mål som regering och riksdag ställt upp. Verket har ingen bestämmanderätt över domstolarnas dömande verksamhet. Domstolsverket styrning av förvaltningsrätterna är därför begränsad och sker i första hand genom tilldelning av resurser.

Riksrevisionen har i granskningen inte funnit att bristen på resurser varit ett stort problem vid förvaltningsrätterna. Domstolsverket har emellertid under de senaste fyra åren gett extra resurser i form av engångsbelopp till förvaltningsrätter som behövt detta för bland annat avarbetning av oavgjorda mål. Riksrevisionen anser att denna möjlighet till extra resurser är viktiga för att minska handläggningstiderna, men bör samtidigt ses som ett komplement till förvaltningsrätternas eget effektiviseringsarbete.

Domstolsverkets roll som stödjande serviceorganisation utan bestämmanderätt kan vara svår att hantera. Förvaltningsrätterna ser dock Domstolsverket som ett bra stöd och ser gärna att verket tar ytterligare initiativ på olika områden. Förvaltningsrätterna efterlyser särskilt ett effektivare verksamhetsstöd. Riksrevisionen anser att Domstolsverket också kan bli mer proaktivt i att informera om vilket stöd de kan erbjuda samt stödja förvaltningsrätterna i bland annat organisationsfrågor.

Regeringen kan tydligare styra mot ökad effektivitet

Riksrevisionen anser att regeringens verksamhetsmål för handläggningstider är tydligt utformat men att det är för övergripande och trubbigt ur effektivitetssynpunkt. De fyra förvaltningsrätter som uppnådde regeringens verksamhetsmål 2013 hade samtidigt handläggningstider för enskilda måltyper, till exempel socialförsäkringsmål, som låg klart över målet på sex månader. Vidare kan förvaltningsrätter vara produktiva genom att arbeta av äldre mål men ändå framstå som mindre effektiva eftersom avarbetningen innebär att den samlade handläggningstiden ökar.

Det finns en risk att verksamhetsmålet förlorar i betydelse eftersom det är utformat på en alltför övergripande nivå. Granskningen visar att förvaltningsrätterna ser verksamhetsmålet som styrande i olika grad. Några ser det mer som en vision eller riktmärke än ett mål som verksamheten aktivt ska styras mot.

Granskningen visar vidare att vissa av de initiativ som regeringen nyligen tagit för att effektivisera förvaltningsrättsprocessen hittills tycks ha haft liten betydelse för förvaltningsrätternas effektivitet och arbetssätt.