Uppföljning

Riksrevisionen granskade statens insatser för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens. Syftet var att undersöka om insatserna möjliggjorde en snabb och ändamålsenlig etablering på svensk arbetsmarknad. Granskningen omfattade regeringen, Regeringskansliet samt Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att det fanns effektivitetsbrister i statens insatser. Av granskningen framgick att statens insatser inte i tillräcklig utsträckning utgick från den enskildes förutsättningar och behov, att insatserna inte erbjöds tillräckligt snabbt samt att statens resurser kunde omfördelas för att göra större nytta. Vidare framgick att det fanns brister i utbud och kvalitet av upphandlade insatser, för få möjligheter till tidiga kontakter med arbetslivet, ett otillräckligt utnyttjande av validering och vuxenutbildning samt brister i samarbetet mellan stat, kommun och näringsliv.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• verka för ett bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och näringsliv
• verka för ett ökat deltagande av nyanlända i den reguljära vuxenutbildningen
• underlätta för nyanlända att delta i validering och vuxenutbildning på sitt modersmål
• pröva om de samlade resurserna kunde fördelas på ett effektivare sätt inom och mellan olika politikområden för att påskynda de nyanländas etablering.

Riksrevisionen lämnade också rekommendationer till Arbetsförmedlingen om:

• etableringsuppdragets organisering
• upphandling av insatser för nyanlända
• nyanlända kvinnors etablering på arbetsmarknaden
• myndighetens interna lärande.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sitt betänkande Integration (2014/15:AU9) behandlade arbetsmarknadsutskottet bland annat regeringens skrivelse med anledning av Riksrevisionens rapport om att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens (skr. 2014/15:19). I skrivelsen aviserade regeringen en rad åtgärder i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer. Av skrivelsen framgick att regeringen i huvudsak instämde med Riksrevisionens övergripande slutsats att det fanns effektivitetsbrister i statens insatser för att tillvarata och utveckla nyanländas kompetens. I skrivelsen framhöll regeringen att man följde utvecklingen av etableringsuppdraget noga, och att Riksrevisionens granskning därvid utgjorde ett viktigt underlag. I och med skrivelsen ansåg regeringen att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad.

Arbetsmarknadsutskottet konstaterade att regeringen hade påbörjat omfattande insatser både för att tillvarata och för att utveckla nyanländas kompetens på ett mer effektivt sätt och för att stärka jämställdheten. Utskottet skulle med stort intresse följa utvecklingen på området och utgick från att regeringen skulle göra detsamma och vidta ytterligare åtgärder därefter. Utskottet såg också fram emot att ta del av den slutrapport om etablering och integration som Riksrevisionen skulle presentera inom kort. Mot denna bakgrund fann inte utskottet någon anledning att föreslå något initiativ från riksdagens sida.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Åtgärder för att förbättra samarbetet

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att aktivt verka för bättre samarbete mellan Arbetsförmedlingen, kommuner och näringsliv. I skrivelsen hänvisade regeringen till metodstödet för lokala överenskommelser om nyanländas etablering som Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Försäkringskassan och länsstyrelserna på regeringens uppdrag tagit fram i samråd med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Metodstödet följs upp och revideras löpande för att vara aktuellt utifrån ny lagstiftning och andra förändringar.

Regeringen har från augusti 2015 upphävt förordningen (2007:1364) om Arbetsförmedlingens samarbete med kommuner om arbetsmarknadspolitiska program som i viss mån hade begränsat möjligheterna för överenskommelser mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. För att underlätta och påskynda nyanländas etablering på arbetsmarknaden har regeringen även gett uppdrag till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och SKL att driva det gemensamma uppdraget Mötesplatser och information. Arbetet startade 2014 som ett pilotprojekt.

I februari 2017 beslutade regeringen att ge Dua (Delegationen för unga och nyanlända till arbete) ett utökat uppdrag att främja samverkan mellan berörda aktörer som har betydelse för nyanländas möjligheter att etablera sig i arbetslivet (dir 2017:20). Regeringen betonade att Arbetsförmedlingen aktivt och strategiskt ska samverka med kommuner och andra relevanta aktörer med utgångspunkt i den modell för fördjupad samverkan som Dua har tagit fram. Modellen bygger på att parterna gör ett gemensamt kartläggnings- och analysarbete. Samarbetet formaliseras genom gemensamma överenskommelser om fördjupad samverkan om nyanländas etablering på arbetsmarknaden.

Åtgärder för att öka etableringsperiodens effektivitet

Riksrevisionens granskning visar att etableringsperioden inte alltid utnyttjas effektivt. Bland annat saknas ofta en tydlig röd tråd i etableringsplanerna, och en stor andel av de nyanlända når inte särskilt långt i sina svenskstudier. Regeringen delade i stort Riksrevisionens slutsatser och framhöll att det är av yttersta vikt att etableringsperioden utnyttjas effektivt.

Riksrevisionen rekommenderade Arbetsförmedlingen att följa upp och utvärdera olika sätt att organisera etableringsuppdraget inom och mellan förmedlingskontor. Arbetsförmedlingen rekommenderades också att fortsätta utveckla sina upphandlingar i syfte att säkerställa ett utbud som svarar mot de nyanländas behov. Regeringen framförde att Arbetsförmedlingen successivt har anpassat innehållet i upphandlade tjänster för målgruppens behov, bland annat genom att tydliggöra behovet av språkstöd i förfrågningsunderlagen. Arbetsförmedlingen fastställde 2017 en strategi för att upphandla arbetsförmedlingstjänster samt en plan för att implementera strategin. Arbetsförmedlingen bedömer att strategin kommer att utveckla myndighetens beställarroll.

Riksrevisionens granskning visade att kvinnor i betydligt lägre utsträckning än män hade arbetsmarknadsnära insatser i sina etableringsplaner. Arbetsförmedlingen rekommenderades därför att vidta åtgärder för att öka nyanlända kvinnors möjligheter att delta och etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen framförde bland annat att man hade för avsikt att ändra Arbetsförmedlingens instruktion för att tydliggöra att verksamheten ska utformas så att den främjar jämställdhet och motverkar könsuppdelningen på arbetsmarknaden. I mars 2015 infördes ett sådant förtydligande. Arbetsförmedlingen fick också i uppdrag att redovisa en plan för hur myndigheten avsåg att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering. Planen slutredovisades till Regeringskansliet i november 2015. Redovisning av åtgärder och resultat görs därefter årligen i myndighetens årsredovisning.

Riksrevisionen rekommenderade också Arbetsförmedlingen att verka för ett systematiskt lärande och erfarenhetsutbyte inom myndigheten när det gäller att främja en framgångsrik etablering av nyanlända. Efter en tidigare pilotverksamhet införde Arbetsförmedlingen ett systematiserat arbetssätt för etableringsuppdraget 2016. Detta förväntades bidra till ökad enhetlighet och kvalitet i handläggningen samt en bättre anpassning av aktiviteter till de arbetssökandes förutsättningar och behov.

Av Riksrevisionens granskning framgick att en stor andel av de nyanlända av olika skäl inte nådde särskilt långt i sina svenskstudier, och att de därmed inte kom vidare i sin utveckling på grund av mer eller mindre formellt uttalade språkkrav. Vidare framgick att det fanns logistiska svårigheter att bedriva sfi-studier parallellt med andra insatser. Mot den bakgrunden välkomnade arbetsmarknadsutskottet regeringens proposition 2014/15:85 Ökad individanpassning – en effektivare sfi och vuxenutbildning som överlämnades till riksdagen i mars 2015. Regeringens ambition med propositionen var att utbildningen bättre skulle anpassas efter varje elevs individuella behov och förutsättningar.

Arbetsförmedlingen fick i juni 2017 uppdraget att förbättra genomförandet av etableringsuppdraget. Uppdraget innebar att Arbetsförmedlingen ska förstärka arbetet för att säkerställa att det finns god tillgång och hög kvalitet på insatser för alla nyanlända i etableringsuppdraget. Arbetsförmedlingen lämnade en första återrapport i form av en handlingsplan i oktober 2017 och har därefter löpande informerat Regeringskansliet om hur arbetet har fortskridit. I en slutrapport från oktober 2018 beskriver myndigheten hur uppdraget har genomförts och vad man har uppnått.

I regleringsbrevet för 2019 har regeringen gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att beskriva och analysera progressionen för deltagarna i etableringsuppdraget. Dessutom ska Arbetsförmedlingen redogöra för deltagarnas tillgång till insatser och hur insatserna under etableringstiden kompletterar varandra i syfte att deltagarna successivt ska närma sig arbetsmarknaden. Analysen ska även innefatta ett jämställdhetsperspektiv. Rapporten ska redovisas till regeringen senast den 6 maj 2019.

Åtgärder för att öka deltagandet i validering och vuxenutbildning

Granskningen visade att det fanns brister i kartläggningen av de nyanländas kunskaper och kompetens. Få fick sin erfarenhet validerad, och bedömning av utländska betyg kunde ta lång tid. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att underlätta för de nyanlända att i ökad utsträckning delta i såväl validering som vuxenutbildning på sitt modersmål. Regeringen framhöll i sin skrivelse att ett förslag om studiehandledning på modersmål höll på att beredas inom Regeringskansliet utifrån den så kallade GRUV-utredningens betänkande (SOU 2013:20). En sådan möjlighet infördes också i skollagen från och med augusti 2018.

Regeringen delade också Riksrevisionens bedömning att fler personer borde få sin kompetens och utbildning validerad. Mot den bakgrunden meddelade regeringen att den avser att införa ett sammanhållet, nationellt och permanent system för validering. I juni 2015 fattade riksdagen ett beslut i enlighet med regeringens förslag. I budgetpropositionen för 2016 föreslog regeringen också totalt 141 miljoner kronor i förstärkta valideringsinsatser. I november 2015 beslutade regeringen att tillsätta en valideringsdelegation för att bland annat driva på utvecklingen inom valideringsområdet och lämna förslag på en nationell strategi. Delegationens uppdrag ska slutredovisas senast den 30 december 2019.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att aktivt verka för att öka de nyanländas deltagande i den reguljära vuxenutbildningen. Som ett led i detta borde regeringen överväga att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att utveckla uppföljningen av komvuxstudiernas omfattning inom och efter etableringsuppdraget. Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att fler nyanlända inom etableringsuppdraget borde ta del av kommunal vuxenutbildning, eftersom många i målgruppen har en kort utbildningsbakgrund. Däremot ansåg inte regeringen att det behövdes något särskilt uppdrag till Arbetsförmedlingen att följa upp utvecklingen av komvuxstudierna. Detta eftersom det redan ingick i myndighetens uppdrag att följa upp och redovisa resultatet av de insatser som arbetssökande tar del av.

Vidare framhöll regeringen att det fanns ett stort behov av åtgärder för att stödja utvecklingen av en mer individuellt utformad vuxenutbildning, bättre anpassad för att utbilda utrikes födda och korttidsutbildade. Mot denna bakgrund föreslog regeringen i budgetpropositionen för 2015 att 20 miljoner kronor skulle avsättas för att möjliggöra vissa anpassningar av bland annat vuxenutbildningens styrdokument. Vidare föreslog regeringen ett nytt och stadigvarande kunskapslyft med permanenta utbildningsplatser.

I budgetpropositionen för 2016 föreslog regeringen att komvux och yrkesvux skulle tilldelas medel som motsvarade 9 200 utbildningsplatser, utöver de 10 000 platser som hade aviserats i vårändringsbudgeten. Budgetåret 2017 införde regeringen som mål för Arbetsförmedlingen att inskrivna utan fullständig gymnasieutbildning i högre utsträckning ska påbörja reguljära studier. Det gällde särskilt dem som är inskrivna i etableringsuppdraget. Studierna kan bedrivas såväl inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program eller en etableringsplan som utanför dessa.

Åtgärder för en effektivare resursanvändning

I likhet med Riksrevisionen bedömde regeringen att medel för nyanländas etablering kunde utnyttjas effektivare. Mot den bakgrunden föreslog regeringen i budgetpropositionen för 2015 en förstärkning av Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag för etableringsuppdraget. Den skulle delvis finansieras genom en omfördelning av medel från utgiftsområdet Integration och jämställdhet (UO13) till utgiftsområdet Arbetsmarknad och arbetsliv (UO14).

Genom lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare infördes ett nytt regelverk för etableringsuppdraget från januari 2018. Syftet var att minska onödig administration och skapa förutsättningar för ökad flexibilitet och effektivitet i etableringen. De nya reglerna innebar bland annat ökade möjligheter för arbetsförmedlarna att ge rätt insatser utifrån individens behov samt en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen har framhållit att den noga kommer att följa utvecklingen av etableringsuppdraget och att Riksrevisionens granskning kommer att utgöra ett viktigt underlag. Arbetsmarknadsutskottet konstaterar att regeringen har påbörjat omfattande insatser för att tillvarata och utveckla nyanlända invandrares kompetens. Regeringens insatser har huvudsakligen fullföljts samtidigt som nya har tillkommit. Insatserna ligger i allt väsentligt i linje med Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer. Granskningen har sannolikt bidragit till relevanta åtgärder, men exakt i vilken utsträckning är i flera fall svårt att bedöma eftersom det gjorts många utredningar och tagits flera initiativ.