Resultat

Riksrevisionens genomgång av underlaget inför beslutet om försvarets framtida inriktning visar att en reformerad personalförsörjning samt en insatsorganisation med hög tillgänglighet och användbarhet bedömdes innebära ökade kostnader. För att ha råd med denna förändring var det nödvändigt att se över och anpassa övriga kostnader inom försvaret.

Reformen förutsatte förändrade kostnader men var inte fullt ut beräknad

Riksrevisionen kan konstatera att Försvarsmaktens ekonomiska beräkningar i beslutsunderlagen inför inriktningspropositionen avsåg perioden fram till 2014. De verksamhetsmässiga målen som beskrevs låg dock längre fram i tiden. Till exempel beräknades förband i insatsorganisationen inte bli fullt uppfyllda med personal och materiel förrän långt senare än 2014. De ekonomiska beräkningarna omfattade således en organisation där förband skulle inneha en lägre personaluppfyllnad än i den färdiga organisationen.

Sammantaget innebär detta enligt Riksrevisionen att beräkningar inte redovisades av vad en fullt utbyggd försvarsmakt i linje med de principer som angavs i inriktningspropositionen skulle kosta. I stället angav regeringen att ambitions- och kostnadsökningar löpande ska vägas av mot rationaliseringar och ambitionsminskningar och att reformeringen av försvaret bara kan ske i den takt som ekonomin medger.

Underlagen var osäkra och delvis bristfälliga

Riksrevisionen kan konstatera att Försvarsmakten påpekade stora osäkerheter i beräkningarna som ingick i underlaget. Underlaget som Försvarsmaktens beräkningar baserade sig på omfattade bara preliminära personalramar för verksamheten. Inom materielområdet pekade Försvarsmakten också på långsiktiga risktaganden inom materielförsörjningen, men utvecklade inte närmare vad detta innebär i ekonomiska termer. Det var vidare inte klarlagt vilken besparingspotential som egentligen var rimlig inom bland annat forskning och utveckling samt logistik och materielförsörjning. Sammantaget menar Riksrevisionen att bedömningarna av kostnader och besparingsåtgärder vilade på relativt osäkra antaganden, och åtskilliga utredningsinsatser har därför behövts för att komplettera, klarlägga och kvalitetssäkra åtgärderna.

Begränsat resultat av rationaliseringar samtidigt som kostnaderna ökar

För att kunna finansiera en insatsorganisation med ökad tillgänglighet och användbarhet var det nödvändigt med en rad rationaliserings- och effektiviseringsåtgärder. Granskningen visar att åtgärder både planerats och pågått på en rad områden, bland annat inom stödverksamhet och logistik, organisationsförändringar och materielförsörjning.

Samtidigt visar granskningen att ambitionshöjningarna hittills har gjorts möjliga genom omfördelningar och anslagssparande, och att anslaget för förbandsverksamhet har tillförts betydande medel utöver den nivå som Försvarsmakten föreslog i underlaget till 2009 års inriktningsproposition.

Problemet är att en omfördelning av kostnader har skett långsammare än planerat. Samtidigt har många kostnader ökat, särskilt kostnaderna för personal och tjänster. Riksrevisionen kan även konstatera att omkostnader fortfarande utgör cirka hälften av Försvarsmaktens kostnader för förbandsverksamhet. På en övergripande nivå förefaller därmed kostnaderna inom Försvarsmakten kvarstå på en problematisk nivå, sett till en fortsatt omställning.

Resultatet av rationaliseringar är lägre än planerat, försenat och i vissa delar oklart

Underlaget inför inriktningspropositionen 2009 visade att en rad åtgärder behövdes för att möjliggöra en omställning av försvaret. Ett flertal områden var i fokus för olika besparings- och rationaliseringsåtgärder.

Riksrevisionen kan konstatera att ansträngningar gjorts för att åstadkomma besparingar inom bland annat forskning och utveckling, logistik- och materielförsörjning samt i viss mån grundorganisationen, det vill säga de förband, skolor och centrum där verksamheten bedrivs.

Sammantaget konstaterar Riksrevisionen att antaganden om möjliga besparingar sänkts, men också förskjutits över tid. Förseningar och risken för mindre besparingar innebär således sämre ekonomiska förutsättningar framöver än planerat. Granskningen har också visat att är svårt att följa hur besparingar och ambitionssänkningar inom stödverksamheten kommer till nytta inom Försvarsmakten. Det beror bland annat på att det ekonomiska resultatet av besparingarna inte har redovisats på ett samlat sätt.

Mer rationaliseringar och tillförsel av medel ska balansera förbandsanslaget framöver

För att möjliggöra en fortsatt utveckling av insatsorganisationen kommer det utöver anslagsförstärkningar även behövas ytterligare rationaliseringar i verksamheten. Det handlar bland annat om besparingar inom personalområdet. Samtidigt är det viktigt att rationaliseringar inom personalområdet noggrant vägs av mot behovet av tillgänglig och kompetent personal som kan göra insatser i den omfattning och med den inriktning som riksdagen och regeringen har beslutat.

Det framtida materielbehovet behöver hanteras

Försvarsmakten har beräknat att det saknas 3–5 miljarder kronor per år under perioden 2013–2023 för att täcka det anskaffningsbehov som följer av de operativa kraven. Enligt Försvarsmakten innebär bristerna inom materielförsörjningen att insatsorganisation 2014 inte kan realiseras. Riksrevisionen har inom ramen för denna granskning inte kunnat granska konsekvenserna för försvarets förmågor. Däremot pekar en tidigare genomförd granskning från Riksrevisionen (RiR 2013:22) på materielbrister som riskerar att begränsa möjligheterna till att genomföra insatser. Regeringen har vidtagit vissa åtgärder. Men enligt Riksrevisionens mening förändrar regeringens åtgärder inte läget i grunden, utan problemen inom materielförsörjningen återstår att hantera.

En återgång till gamla kostnadsstrukturer

Riksrevisionens sammanställning av olika bedömningar om det ekonomiska läget i Försvarsmakten på några års sikt pekar mot en kostnadsstruktur som liknar den som fanns innan reformarbetet inleddes. Försvarsmaktens bedömningar om framtida behov innebär att materielanslagen återgår till en relativt sett hög nivå. Uthålligt sänkta kostnader för materielen är något som tidigt förts fram som en viktig planeringsförutsättning för omställningen av försvaret. Exempelvis tog Försvarsberedningen i sin rapport upp olika faktorer som talade för att materielförsörjningen var ineffektiv, bland annat att andelen av försvarsbudgeten som går till materiel är hög i internationell jämförelse.

Förvisso kan det antas att denna fördelning mellan anslagen är förenad med en försvarsmakt med en betydligt högre tillgänglighet och förmåga än vad som var fallet innan. Dock ligger kostnaden för detta långt över de bedömningar som gjordes inför inriktningspropositionen.