Resultat

Myndigheter och forskare har pekat på olika typer av problem med styrning,uppföljning, ansvars- och uppgiftsfördelning samt tydlighet och transparens i verksamhet som är decentraliserad och ansvaret delat mellan olika aktörer.Riksrevisionen kan konstatera att förvaltningsstrukturen för den regionala tillväxtpolitiken bär tydliga drag av de problem som framhållits i forskning ochstatliga utredningar. Området berör många aktörer på flera samhällsnivåer, ansvarsfördelningen är otydlig och organisationen är komplex. Riksrevisionen kan även konstatera att det finns åtskilliga förbättringsmöjligheter inom rådande system, förändringar som kan bidra till en effektivare hantering av de regionala projektmedlen.

Regeringens styrning är delvis otydlig

Riksrevisionen kan konstatera att regeringens styrning av den regionala projektverksamheten delvis är otydlig. De kommunala aktörerna gör olika tolkningar av regeringens direkta styrning via villkorsbeslut. Till exempel uppfattar några av aktörerna villkoren i villkorsbesluten som uppdrag utöver det regionala tillväxtansvaret. Det finns vidare olika uppfattningar om huruvida medel från anslag 1:1 kan användas till uppdrag i villkorsbeslut. De regionala aktörerna tolkar också de delar av regleringen som gäller finansiering av projekt på olika sätt. Vidare är det få regionala aktörer som känner till regeringens överväganden rörande hur den länsvisa fördelningen av medel sker. Även
kunskapen om vad som styr fördelningen av medel mellan olika aktörer inom samma län är låg. En hög kännedom om motiven till fördelning av medel innebär en ökad förståelse för regeringens prioriteringar och intentioner och kan därmed bidra till ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken.

Den regionala projektverksamheten bedrivs i en komplex miljö av olika styrdokument, olika regleringar och olika förvaltningsnivåer. Detta påverkar precisionen i styrningen negativt. Vidare orsakar kombinationen av bemyndigandesystem och ringa möjlighet till anslagssparande en mindre effektiv hushållning med givna medel. Gällande samordning uppgav cirka 47 procent av respondenterna att det fanns problem när medel från anslag 1:1 samfinansierade projekt tillsammans med medel från strukturfonden och/eller medel från landsbygdsprogrammet.

Uppföljningen ger låg kunskap om resultat

Riksrevisionen kan konstatera att det ur regeringens redovisning till riksdagen av de regionala projektmedlen är svårt att utläsa hur medlen bidrar till målet för den regionala tillväxtpolitiken. Detta gäller den del av de regionala projektmedlen som inte används till medfinansiering av strukturfondsprojekt vilka omfattas av strukturfondsregelverkets krav på uppföljning och utvärdering. I finansiell omfattning handlar det om cirka 50 procent av de cirka 800 miljoner kronor som beviljas årligen i regional projektverksamhet. För den delen av medel som omfattas av kraven i strukturfondsregelverket är det svårt att separera effekter av regionala projektmedel från effekter av strukturfondsmedel. Regeringen har påpekat att det redovisade resultatet från de regionala strukturfondsprogrammen är osäkra och innehåller överskattningar. Detta innebär att det finns ringa underlag för konstaterandena om att decentraliseringen av det regionala tillväxtansvaret leder till ett effektivare genomförande av den regionala tillväxtpolitiken. Den uppföljning som görs på länsnivå är inte enhetlig och innehåller överskattningar av resultat utifrån uppsatta indikatorer. Detta begränsar möjliga användningsområden. Vi kan också konstatera att administrationen kring uppföljningen innehåller moment av dubbelarbete och dubbelrapportering. Detta har medfört en extra arbetsbörda både vad gäller de kommunala aktörernas rapportering till Tillväxtverket och Tillväxtverkets rapportering till regeringen.

Sammantaget kan Riksrevisionen konstatera att svårigheterna att följa upp användningen av medel gör att regeringen inte har möjlighet att följa budgetlagens bestämmelser om att en god hushållning bör iakttas i statens verksamhet och att resultatinformationen ska redovisas i förhållande till uppsatta mål. Detta medför en försämrad möjlighet till styrning och ansvarsutkrävande och en ökad kostnad för administration.

Vidare kan Riksrevisionen notera att uppföljningen av de regionala projektmedlen uppvisar likheter med hur resultat generellt redovisas i resultatredovisningen till riksdagen. Frågan har bland annat uppmärksammats av en intern arbetsgrupp bestående av representanter från Regeringskansliet och Riksdagsförvaltningen. Arbetsgruppen påpekade att regeringens resultatredovisning generellt handlar mer om insatser och omvärldsfaktorer än om verksamhetens resultat.

Ansvarsfördelningen behöver förtydligas

Riksrevisionen kan konstatera att förvaltningen av de regionala projektmedlen har allvarliga brister gällande hur medlen hanteras. Bristerna gäller ansvarsfördelning mellan staten och de kommunala aktörerna och även möjligheten till insyn. Tillväxtverket har ansvaret för det statliga anslag som de kommunala aktörerna använder till regionalt projektstöd. Detta innebär att en kommunal aktör tar beslut som påverkar ett anslag som en statlig myndighet har ansvar och redovisningsskyldighet för. Konstruktionen med att låta en statlig myndighet ansvara för medel som en icke-statlig aktör beslutar om är svårförenlig med det svenska systemet för hantering av statliga anslag. Principen är att en myndighet som får ett anslag även ansvarar för att medlen används för angivna ändamål.

Vidare saknas möjlighet till effektiv statlig kontroll och insyn. Tillväxtverket saknar formellt stöd och kapacitet för att kunna följa upp och vidta åtgärder om statliga medel inte används för rätt ändamål. Inte heller omfattas de statliga medlen, som 2012 uppgick till över en halv miljard kronor, av statlig finansiell revision. Sammantaget medför det risker för försämrad kontroll och riskhantering och i slutändan ansvarsutkrävande.

Bristerna hanteras till viss del av ramöverenskommelser mellan Tillväxtverket och de kommunala aktörerna, men ramöverenskommelserna saknar rättslig status. Riksrevisionen anser därför att det är ytterst tveksamt om ramöverenskommelser kan ses som en hållbar lösning.

Medborgarnas möjligheter att påverka varierar

Som en del i granskningen har Riksrevisionen undersökt om medborgarnas möjligheter att påverka hur de regionala projektmedlen används varierar mellan olika regioner. Variationerna handlar dels om skillnader i möjlighet till ansvarsutkrävande genom val och dels möjlighet till insyn. Decentraliseringen har skett på olika sätt i olika län. Möjligheten att skapa kommunala samverkansorgan för samarbete på länsnivå har öppnat upp för stor flexibilitet gällande organisation. Flexibiliteten har inneburit stor frihet att forma den egna organisationen efter lokala och regionala önskemål. Den stora flexibiliteten har medfört en ökad organisatorisk heterogenitet.

Riksrevisionen kan konstatera att den organisatoriska heterogenitet som präglar hanteringen av de statliga regionala projektmedlen leder till olika förutsättningar i olika regioner för medborgarnas möjligheter att påverka användningen av de regionala projektmedlen.

Riksrevisionen tar inte ställning till hur uppgiftsfördelningen inom det regionala tillväxtarbetet bör se ut. Detta är en fråga för regering och riksdag.

Riksrevisionens övergripande slutsats

Den övergripande slutsatsen är att regeringens förvaltning av regionala projektmedel inte uppfyller riksdagens grundläggande krav på den offentliga förvaltningen med avseende på tydlighet och transparens. Detta riskerar att motverka uppfyllandet av riksdagens mål med en offentlig förvaltning som bidrar till en hållbar tillväxt.

Samtidigt som en rapport från Tillväxtanalys bland annat nämner att de statliga insatserna är bättre regionalt anpassade visar granskningen på problem med att beslutsmakten över de regionala projektmedlen är fördelad på många aktörer av olika organisationstyper. Verksamheten präglas av komplexitet, heterogenitet och otydligheter i ansvarsfördelning. Förvaltningen av de regionala projektmedlen uppvisar brister i linje med de risker som inom forskningen förknippas med komplexa flernivåsystem och långtgående decentralisering av ansvar. Sammantaget leder otydligheten inom styrning, uppföljning, ansvarsfördelning och bristen på tillsyn och kontroll till att det finns en risk för att budgetlagens mål om god hushållning inte uppnås.