Uppföljning

Riksrevisionen granskade om staten har undanröjt hinder och skapat förutsättningar för det civila samhällets medverkan i de statliga insatserna för mottagande, etablering och integration av nyanlända invandrare. I granskningen undersöktes vilka statliga åtgärder som genomförts för att underlätta för civilsamhället att kunna bidra till en mångfald av utförare av tjänster inom integrationsområdet. Granskningen omfattade regeringen, Arbetsförmedlingen, länsstyrelserna, Migrationsverket, svenska ESF-rådet (Integrationsfonden) och Ungdomsstyrelsen (sedan 2014 Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF).

Riksrevisionens övergripande bedömning var att Riksdagens och regeringens ambition att på olika sätt involvera det civila samhället i statens integrationsarbete, inte hade resulterat i motsvarande utveckling i de berörda myndigheternas faktiska verksamhet. Civilsamhällets organisationer hade inte blivit utförare mot ersättning i någon större omfattning inom den statliga integrationspolitiken. Men sektorn hade i viss mån en annan, mer kompletterande roll. Vidare visade granskningen att civilsamhällets begränsade deltagande i integrationsarbetet innebar att den mångfald av verksamheter, som enligt riksdag och regering kan bidra till en effektivare etablerings- och integrationsprocess, inte till fullo hade kommit till stånd. Även om vissa åtgärder vidtagits för att ge bättre förutsättningar för civilsamhället att vara utförare, konstaterade Riksrevisionen att det fanns behov av ytterligare åtgärder för att skapa den önskade mångfalden verksamheter.

Riksrevisionen lämnade en rad rekommendationer till regeringen, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, länsstyrelserna samt Ungdomsstyrelsen. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• genomföra en samlad analys av statens finansiering av civilsamhället på integrationsområdet
• efterfråga uppföljning av myndigheternas lokala samverkan med civilsamhället
• analysera behovet att vidta stödjande åtgärder i syfte att underlätta civilsamhällets deltagande i upphandling
• tydliggöra rollen i regeringens integrationspolitik för överenskommelser som slutits mellan regeringen och idéburna organisationer inom integrationsområdet och Sveriges kommuner och landsting.

Riksrevisionen rekommenderade Arbetsförmedlingen och Migrationsverket att:

• utveckla den lokala samverkan med civilsamhället
• utveckla upphandlingsstrategier som underlättar för det civila samhället.

Riksrevisionen rekommenderade länsstyrelserna att:

• utveckla sin roll som regional resurs i integrationsarbetet.

Vidare rekommenderade Riksrevisionen Ungdomsstyrelsen att:

• bidra till samordning av den statliga finansieringen på integrationsområdet.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen uppgav i sin skrivelse med anledning av granskningsrapporten, att Riksrevisionens granskning utgör ett viktigt underlag i det fortsatta arbetet med att främja det civila samhällets roll i integrationsarbetet. Regeringen instämde delvis med Riksrevisionens övergripande bedömning att ambitionen att involvera det civila samhället i statens integrationsarbete, inte hade resulterat i motsvarande utveckling i de berörda myndigheternas faktiska arbete. Regeringen påpekade att merparten av de åtgärder som ingår i den överenskommelse som slutits mellan regeringen och civilsamhället på integrationsområdet hade genomförts, samt att uppgörelsen kontinuerligt ska ses över i samråd med civilsamhällets organisationer. Regeringen påpekade även att de sex principer som styr politiken för det civila samhället hänger ihop, vilket man behöver vara medveten om när man väljer att belysa en av dem. Vidare lyfte regeringen att Riksrevisionens endast studerat riktade integrationsverksamheter i granskningen och därmed inte omfattat alla regeringens insatser som möjliggör för det civila samhället att delta i integrationsfrämjande aktiviteter. Regeringen angav att det finns verksamheter som inte inkluderats i granskningen men som på olika sätt syftar till bättre integration.

Regeringen instämde i Riksrevisionens analys att det finns svårigheter för det civila samhället att delta i upphandlingsförfaranden enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) och lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Genom att införa ett valfrihetssystem för etableringslotsar angav regeringen att man gjort det möjligt för det civila samhället att delta i en marknad för etableringsinsatser. Regeringen delade även Riksrevisionens analys att det finns ett behov av bättre samordning av finansieringen på integrationsområdet men att det för närvarande inte anses utrett vilken form av samordning som är mest ändamålsenlig och vilken myndighet som bäst lämpar sig för ansvaret. Regeringen ansåg Riksrevisionens rapport som slutbehandlad genom skrivelsen.

Arbetsmarknadsutskottet uttryckte i sitt betänkande förhoppningen att Riksrevisionens granskning skulle leda till att det civila samhällets roll ytterligare förstärktes och förbättrades. Utskottet noterade med stor tillfredställelse att regeringen i sin skrivelse angett det civila samhället som en viktig samhällsaktör för etableringen av nyanlända. Utskottet välkomnade regeringens satsningar för att stärka verksamheten med flyktingguider och familjekontakter samt idrottsrörelsens arbete med nyanlända invandrare, som aviserades i vårändringsbudgeten för 2015.

Utskottet välkomnade också den utredning som regeringen tillsatt med uppdraget att bland annat undersöka möjligheterna att på olika sätt göra det lättare för det civila samhällets organisationer att bedriva sin verksamhet så att dessa organisationers kompetens och kapacitet bättre kan tas till vara. Utskottet angav att såväl Riksrevisionen som regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting påpekat svårigheter avseende upphandlingsförfaranden för det civila samhället. Utskottet välkomnade därför den utredning som regeringen tillsatt för att förbereda och genomföra bildandet av en ny myndighet för upphandlingsstöd. Riksrevisionen rekommenderade regeringen att tydliggöra den roll som överenskommelsen har i regeringens integrationspolitik. På den punkten hänvisade utskottet till att regeringen i budgetpropositionen för 2015 angav att formerna för arbete med överenskommelsen kan behöva ses över.

Utskottet konstaterade slutligen att regeringens beskrivna åtgärder innefattat flera satsningar, utredningsuppdrag och andra åtgärder som i stort är inriktade på Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Utskottet fann inga skäl för riksdagen att göra några tillkännagivanden med anledning av motionsyrkandena. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag att avslå motionsyrkande och lade regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen angav i skrivelsen ett flertal åtgärder med anledning av granskningens iakttagelser. Regeringen hänvisade till att man nyligen tillsatt en utredare med uppdrag att se över möjligheterna och underlätta för det civila samhället att bedriva sin verksamhet (dir 2014:40). Regeringen utökade senare uppdraget genom ett tilläggsdirektiv (dir. 2015:38) som innebar att fokus på civilsamhällets roll i demokratin tydligt förstärks. I utredningens betänkande Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13), som lämnades i februari 2016, föreslogs bland annat åtgärder för att ge upphandlande myndigheter möjlighet att förenkla för civilsamhällets organisationer att vara utförare av vissa tjänster.

Regeringen uppgav att Arbetsmarknads-, Social- och Utbildningsdepartementet bjudit in myndighetschefer till dialog om regeringens överenskommelser med idéburna organisationer inom integrationsområdet i juni 2014. Regeringen aviserade också att de kommer att verka för att överenskommelsen inom integrationsområdet följs upp och utvärderas kontinuerligt. Avseende rekommendationen att regeringen bör efterfråga uppföljning av samarbetet med det civila samhället från Arbetsförmedlingen och Migrationsverket, uppgav regeringen att det pågick en intern genomgång i Regeringskansliet av hur det civila samhället omnämns i regleringsbrev. Syftet var att på ett tydligare sätt styra myndigheterna i hur de bör samverka med det civila samhällets organisationer.

När det gäller myndigheternas arbete uppgav regeringen i skrivelsen att Arbetsförmedlingen reviderat metodstödet för lokala överenskommelser för att tydligare inkludera civilsamhället samt sett över upphandlingsförfarandet, tillsammans med Försäkringskassan, Migrationsverket, länsstyrelserna och Sveriges Kommuner och Landsting. Regeringen uppgav också att Migrationsverket tagit fram en ny handlingsplan för att utveckla myndighetens samverkan med det lokala civila samhället. Myndigheten hade även genomfört åtgärder för att underlätta upphandlingen för civilsamhället. Även Arbetsförmedlingen uppgavs se över de delar av upphandlingsstrategierna där det civila samhället ingår som komplement.

Åtgärder efter regeringens skrivelse

Utöver de åtgärder som regeringen hänvisat till i sin skrivelse, har även andra åtgärder vidtagits som ligger i linje med granskningens slutsatser. Det framgår dock inte tydligt i skriftliga källor om dessa initierats med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Åtgärderna bedöms dock ändå vara relevanta att nämna i sammanhanget.

Under 2015 och 2016 beslutade riksdagen på regeringens förslag om extra medel till stöd för att det civila samhällets organisationer, inklusive trossamfund, skulle kunna omhänderta det omfattande frivilliga engagemanget och skapa uthållighet i arbetet med mottagande av asylsökande och nyanlända. För att stärka civilsamhällets insatser för nyanländas etablering utökades även det statsbidrag som delas ut till i huvudsak civilsamhällesorganisationer och kommuner, så kallade § 37a-medel. Ytterligare medel för mottagandet av asylsökande och nyanlända tillfördes i budgetpropositionen för 2017, bland annat inom ramen för en ny ordning för insatser under asyltiden.

Från och med den 1 februari 2017 gavs länsstyrelserna i uppdrag att samordna tidiga insatser för asylsökande och personer med uppehållstillstånd som bor i Migrationsverkets anläggningsboenden. I den nya ordningen gav regeringen även länsstyrelserna i uppdrag att verka för regional samverkan mellan kommuner, statliga myndigheter, organisationer i det civila samhället och andra relevanta aktörer.

Den överenskommelse inom integrationsområdet som Riksrevisionen bedömde behövde tydliggöras i regeringens integrationspolitik, avvecklades 2016 till förmån för andra arbetsformer. Sedan 2017 används en ny struktur för dialog inom etablering och integration som utarbetats av överenskommelsens partsgemensamma styrgrupp. Modellen består av en årscykel med ett samråd där statsrådet med ansvar för nyanländas etablering medverkar, och minst två fördjupande sakråd.

Riksdagen har beslutat att tillföra sju miljoner kronor till arbetet med kunskapsutveckling och kunskapsspridning till gagn för det civila samhället, i enlighet med regeringens förslag i budgetpropositionen för 2018. Förstärkningen har i huvudsak getts till MUCF, och syftar bland annat till ökad samverkan mellan myndigheter, utvecklat kunskapsstöd för det civila samhället och ökad kunskap om hinder för underrepresenterade grupper att delta i det civila samhället. I regleringsbrevet för Migrationsverket för 2016 gav regeringen myndigheten i uppdrag att samverka med bland annat civilsamhället för att göra asylsökandes väntan på beslut meningsfull. När det gäller Arbetsförmedlingen revideras och följs metodstödet löpande upp av en partsgemensam arbetsgrupp så att stödet är aktuellt utifrån ny lagstiftning och andra förändringar. Våren 2018 reviderades metodstödet utifrån förändringen av etableringsuppdraget. I tabellerna nedan sammanställs information om de åtgärder som redovisas i avsnittet.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen uppgav i sin skrivelse med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport, att rapporten utgör ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet. Utöver detta har regeringen inte gjort några skriftliga yttranden om nyttan av Riksrevisionens rapport. Regeringen har vidtagit en rad olika åtgärder kopplade till civilsamhällets roll i integrationspolitiken. Men eftersom regeringen inte har hänvisat till granskningsrapporten för att motivera olika åtgärder är det svårt att bedöma om dessa har skett på grund av Riksrevisionens granskningsrapport eller ej. Flera av de åtgärder som vidtagits ligger dock i linje med flera av Riksrevisionens iakttagelser.

Civilsamhällets roll i integrationsarbetet har uppmärksammats även efter Riksrevisionens rapport 2014. Detta har skett inte minst med anledning av det ökade antalet asylsökande under 2015. Regeringen har i flera sammanhang betonat civilsamhällets roll och vikt i arbetet med nyanländas etablering och insatser för asylsökande. Den 3 maj 2018 överlämnade regeringen skrivelsen En politik för engagemang – långsiktighet och oberoende för civilsamhället. Skrivelsen utgår delvis från den utredning som regeringen tillsatte i samband med Riksrevisionens granskningsrapport och beskriver flera av de åtgärder som regeringen vidtagit under perioden 2014–2018. Regeringen konstaterar i skrivelsen att utrymmet för det civila samhället är stort samtidigt som det finns tecken på att det i vissa avseende krymper. Regeringen anser därför att det behövs en civilsamhällespolitik som prioriterar det civila samhällets långsiktighet och oberoende. Även andra utredningar indikerar att det finns fortsatta utmaningar. I betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) noterades att civilsamhällets organisationer i nuvarande system inte kan få ersättning för kostnader som uppstår i samband med mötesplatser för asylsökande. Enligt utredningen skulle detta på sikt kunna minska civila samhällets vilja att bidra på detta sätt i mottagandet av asylsökande. Vidare publicerade MUCF en rapport 2017, om offentliga aktörers behov av kunskap om det civila samhället. Enligt rapporten är civilsamhällets aktörers erfarenhet att offentliga tjänstepersoner på kommunal, regional och nationell nivå saknar kunskap om vilka olika aktörer som finns inom ett geografiskt område eller ett verksamhetsområde och vilka insikter från sina målgrupper som civilsamhällets aktörer kan bidra med.