Uppföljning

Riksrevisionen granskade om Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbetes (Sidas), regeringens och Regeringskansliets (Utrikesdepartementets) hantering av valutaväxling och valutarisker bidrar till ett effektivt och förutsägbart bistånd. Riksgäldskontoret (Riksgälden) omfattades också av granskningen, eftersom myndigheten ansvarar för det ramavtal som används vid statliga valutaaffärer.

Riksrevisionens övergripande slutsats var att Sidas och Utrikesdepartementets hantering av valutaväxling och valutarisker brister i effektivitet och förutsägbarhet. Valutarisker i biståndet har inte beaktats och Sidas valutaväxlingar kostar mer än på jämförbara myndigheter. Valutahanteringen kan, enligt Riksrevisionen, därmed inte anses bidra till regeringens ambitioner om resultat, kostnadseffektivitet och transparens i biståndet.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• se till att svenska biståndsåtaganden inte präglas av valutarisker
• säkerställa att myndigheter som påverkas av valutafrågor tar hjälp av Riksgälden
• ge Sida möjlighet att valutasäkra sina garantier.

Riksrevisionen rekommenderade Sida att:

• säkerställa att myndighetens valutaköp genomförs kostnadseffektivt
• stärka sin kompetens i valutafrågor
• undersöka hur valutarisker för mottagare av svenskt bistånd kan minskas.

Avslutningsvis rekommenderade Riksrevisionen Riksgälden att:

• tydliggöra hur myndighetens ramavtal för betalningstjänster kan användas, i syfte att säkerställa att valutaväxlingar kan genomföras effektivt.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen välkomnade Riksrevisionens granskning, i skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten. Regeringen instämmer i delar av Riksrevisionens iakttagelser, men understryker att möjliga förbättringsåtgärder behöver övervägas noggrant för att undvika att kostnaderna för valutaväxling och reducering av valutarisker inte överstiger möjliga valutavinster. Regeringen ansåg att granskningsrapporten var slutbehandlad i och med skrivelsen till Riksdagen.

I sitt betänkande med anledningen av regeringens skrivelse till riksdagen skriver utrikesutskottet att kravet på effektivitet i hanteringen av biståndsmedel inte bara gäller dem som utför biståndsinsatser och mottagande länder och organisationer. Det gäller även det sätt på vilket resurserna fördelas, hanteras och följs upp i Sverige. Utskottet välkomnade därför Riksrevisionens granskning. Utskottet noterade att det pågick ett arbete på Riksgälden med att utveckla en samlad likviditetshantering av utländsk valuta i staten och konstaterade att detta arbete skulle tillgodose flera av Riksrevisionens synpunkter. Vidare skrev utskottet att regeringen gjort bedömningen att det fanns goda förutsättningar för att terminssäkra åtaganden i utländsk valuta som ingås inom ramen för utvecklingssamarbetet. Utskottet påpekade att det dock kan finnas svårigheter i att valutasäkra biståndsutbetalningar på ett kostnadseffektivt sätt och underströk vikten av att säkerställa att transaktionskostnader inte överstiger eventuella valutavinster. Utskottet föreslog i sitt betänkande att riksdagen skulle lägga skrivelsen till handlingarna. Riksdagen biföll utskottets förslag.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I skrivelsen till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning noterade regeringen att det pågick ett arbete på Riksgälden med att utveckla en valutakoncernstruktur för myndigheters in- och utbetalningar i utländsk valuta. Avsikten var att det skulle resultera i ett centralt statligt valutakoncernkonto där Riksgälden ska ta hand om valutaväxlingen för myndigheternas räkning. Regeringens förväntan var att införandet av ett valutakoncernkonto skulle innebära ökad effektivitet och lägre kostnader, både för enskilda myndigheter och för staten som helhet. Flera av Riksrevisionens rekommendationer skulle därmed också vara hanterade. Regeringen bedömde även att det inte fanns något hinder för Sida att, inom ramen för sitt administrativa uppdrag, terminssäkra de åtaganden som regeringen eller Regeringskansliet ingått. För att tydliggöra Sidas ansvar för valutahanteringen övervägde regeringen att förtydliga myndighetens uppgift att svara för en effektiv valutahantering för de åtaganden som ingås av regeringen eller Regeringskansliet. Det ville man göra genom att uppdatera Sidas instruktion. En sådan uppdatering beslutades också i juni 2015. I enlighet med granskningsrapportens rekommendationer har regeringen, genom förordning (2017:170) om statliga myndigheters betalningar och medelsförvaltning, förtydligat att myndigheter som påverkas av valutafrågor ska ta hjälp av Riksgälden. Man har också gett Sida möjlighet att valutasäkra sina garantier genom förordning (2018:2098) om garantier för utvecklingssamarbete.

Sedan granskningen presenterades har Sida infört en rutin för valutasäkring och ingått ett avtal med Riksgälden om terminssäkring. Detta har skett i enlighet med Sidas uppdaterade instruktion. Under 2015 tecknade Sida fem valutaterminer med Riksgälden. Sedan våren 2017 använder Sida sig av Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster. Avtalet har, bland annat, inneburit förbättringar av Sidas valutaköp, med garanterade marginaler för köp av USD och EUR på 25 punkter. Vid Riksrevisionens granskning var motsvarande marginal cirka 600 respektive 800 punkter. För att hantera risker hos mottagare och genomförare av svenskt bistånd uppger Sida att myndigheten för en kontinuerlig och löpande dialog med sina samarbetspartner. Enligt Sida ska minskade resurser till följd av en försvagad svensk krona, i normalfallet, hanteras löpande genom revideringar av aktivitetsplaner och budgetar. Sida har också i sina avtalsinstrument öppnat för en aktiv hantering av valutarisker genom skrivningar om hur man ska hantera större fluktuationer samt eventuella valutakursförluster och valutakursvinster.

Hösten 2016 upphandlade Riksgälden ett nytt ramavtal om betalningstjänster för statliga myndigheter som trädde i kraft i april 2017. Det nya ramavtalet inkluderade en upphandling av en valutabank för betalningstjänster, vilket inte funnits tidigare. En del av ramavtalet handlade om att etablera ett valutakoncernkonto vars syfte var att ytterligare effektivisera den statliga valutahanteringen. Ett valutakoncernkonto har också upprättats, men på grund av tekniska problem har Sida ännu inte haft möjlighet att ansluta sig detta konto.

Avslutande bedömning och kommentarer

Enligt granskningsobjekten har Riksrevisionens rapport belyst centrala problem med valutahantering inom svenskt bistånd. Samtidigt påpekar regeringskansliet och Sida att rapporten inte tar hänsyn till andra faktorer som påverkar biståndsutbetalningar, som risken för inflation eller försenade och förändrade insatser.

Flera av de problemområden som Riksrevisionen belyser i granskningen har adresserats, och samtliga rekommendationer har hanterats av regeringen och/eller berörda myndigheter i varierande utsträckning. Flera av rekommendationerna har hanterats i och med Riksgäldens nya ramavtal om betalningstjänster och genom Sidas förändrade hantering av valutarisker i förhållande till sina samarbetspartner. Även om de åtgärder som vidtagits har lett till förbättringar, kvarstår några av de brister som granskningen belyser när det gäller att öka kunskapen om valutafrågor och att minska valutariskerna för mottagare av svenskt bistånd. Till exempel har Sida valt att inte anlita någon intern expert på valutafrågor. Det beror bland annat på att Sida kan vända sig till Riksgälden när ett sådant behov uppstår. Vidare är Sidas samarbetspartner fortfarande utsatta för risker när det gäller förändringar i valutakurser. Regeringskansliet och Sida har dock bedömt att kostnader för att åtgärda dessa brister skulle överstiga eventuella vinster. En anledning till att åtgärdskostnader riskerar att bli höga handlar om svårigheten i att göra exakta prognoser för utbetalningar. Enligt Sida är ett exakt utbetalningsdatum en förutsättning för en kostnadseffektiv valutasäkring. Regeringskansliet understryker också att flera av de organisationer som Sverige ger bistånd till har egna system för att hantera förändringar i valutakurser och därför inte efterfrågar någon förändring i nuvarande system (detta gäller framför allt multilaterala organisationer). Även om Riksrevisionens rekommendationer inte har hanterats fullt ut, uppger Regeringskansliet och Sida att de anser att valutafrågorna är hanterade på bästa möjliga sätt utifrån de nuvarande förutsättningarna.

Hösten 2018 presenterades Expertgruppen för Biståndsanalys rapporten ”Hur förutsägbart är svenskt bistånd? En studie om växelkursvolatilitet”. I sin respons till rapporten skriver Sida att myndigheten kommer att arbeta vidare med att utveckla modeller och verktyg för att mer systematiskt kunna bedöma valutarisker på strategi- och insatsnivå. En arbetsgrupp ska också tillsättas på Sida med syfte att utreda behovet av och förutsättningar för valutasäkring i olika typer av insatser. Sida kommer också att ansluta sig till Riksgäldens valutakoncernkonto när så är möjligt.