Slutsatser

Riksrevisionen bedömer att den planerade övergången till marksänd digitalradio är förknippad med betydande risker.

Regeringens förberedelse av övergången har brister

En övergång till ett digitalt marksänt radionät innebär ett stort teknikskifte som berör hela Sveriges befolkning. Regeringen ansvarar för en allsidig beredning av sådana stora teknikskiften. Riksrevisionen bedömer att de underlag som finns inte är tillräckligt allsidiga och grundliga. Regeringen har genom åren tillsatt ett antal utredningar men det finns frågetecken om huruvida digitalradio fyller ett behov för lyssnarna, om det finns tillräckligt bra tekniska alternativ till DAB+ och om DAB+ ger den yttäckning som FM-nätet har.

Regeringen gav 2014 en samordnare uppdraget att ta fram en plan för övergången till marksänd digitalradio. Direktivet till samordnaren var dock snävt och begränsande eftersom aktörer, teknikval och tidpunkt för släckning av FM-bandet definierades redan på förhand. Denna avgränsning har gjort att utredningen om en övergång till digitalradio inte tar upp vissa risker med övergången, bland annat risken att lyssnarna i framtiden inte kommer att köpa DAB+-apparater i den utsträckning som krävs för en lyckad övergång.

Utredningarna om en övergång till marksänd digitalradio har inte nog grundligt analyserat radiolyssnandet i ett framtidsperspektiv. Regeringen har genom åren, senast 2008, initierat utredningar om tekniska alternativ till DAB+, men med tanke på den snabba utvecklingen på teknikområdet hade det varit rimligt med en ny utredning av tekniska alternativ innan ett beslut tas om framtidens radio. Det finns enligt teknikexperter goda skäl att tro att internetbaserad teknik kommer att dominera utvecklingen och olika tekniker kommer att smälta samman. DAB+-tekniken är dock ett separat system som inte omfattas av denna utveckling.

Det saknas ett tydligt lyssnarperspektiv

En risk med övergången till DAB+-radio är att regeringen inför en ny standard för radiolyssnande som det är oklart om lyssnarna behöver. Riksrevisionen anser att varken behovet av eller efterfrågan på marksänd digitalradio hos lyssnarna är klarlagt.  Bristande utredning av lyssnarnas efterfrågan var en av anledningarna till att  regeringen 2005 valde att inte fortsätta utbyggnaden av DAB+.

Ett mervärde för lyssnarna med digitalradio är fler marksända radiokanaler att lyssna till. Det är dock osäkert om detta skulle motivera en övergång från FM eftersom de flesta lyssnare redan i dag har tillgång till detta mervärde via internet. Det är också tveksamt om lyssnarna efterfrågar fler kanaler. Den senaste undersökningen av lyssnarnas preferenser gjordes 2008 och visade att en tredjedel av de tillfrågade var intresserade av nya kanaler.

Ett problem är att Sveriges Radio som en följd av bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen i dagsläget inte får tillgodoräkna sig programtjänster via internet som ett sätt att uppfylla tillståndsvillkoren, utan endast program som sänds i marknätet. Regeringen har hittills inte ansett att det är nödvändigt att initiera en översyn av lagen. Riksrevisionen anser att regeringen bör överväga att modernisera bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelserna är i sin nuvarande utformning en onödig begränsning för public service eftersom internet kan förväntas vara den centrala platsen för mediekonsumtion i framtiden.

Ett byte från FM till DAB+ är även förenat med kostnader för lyssnarna, inte minst för bilägarna eftersom nya apparater till bilarna är dyrare än radioapparater till hemmen. Alla FM-mottagare kommer att behöva bytas ut eftersom de inte kan ta emot radiosändningar med DAB+-teknik.

Ett kriterium i digitalradiosamordnarens plan för att släcka FM-nätet 2022 är att 50 procent av befolkningen ska lyssna på digitalradio via någon digital plattform.Riksrevisionen menar att det finns två problem med ett sådant kriterium – dels hur man ska mäta det på ett tillförlitligt sätt, dels hur man ska få information om hur många som faktiskt bara lyssnar på FM-radio. Om 50 procent av befolkningen lyssnar på internetradio och 50 procent på FM-radio vore det olyckligt att släcka FM-bandet och satsa på DAB+, bland annat ur beredskapsperspektiv.

De tekniska bedömningarna har svagheter

Det finns brister i de tekniska bedömningar som ligger till grund för planen att släcka FM-nätet och övergå till digital marksänd radio. Exempelvis finns det risk för sämre yttäckning med DAB+ än med FM-nätet, enligt bedömningar som professor Jens Zander vid Kungliga Tekniska högskolan har gjort på Riksrevisionens uppdrag. För att åtgärda en sämre yttäckning kommer den investering som krävs i ett DAB+-nät troligen att bli större än vad som framgår av den enda beräkning som finns, vilken Teracom gjorde 2012. Beräkningen låg bland annat till grund för regeringens förslag 2013 om att tillsätta en samordnare som skulle lägga fram en plan för en övergång till digitalradio 2022.

En utbyggnad av DAB+-nätet innebär också en risk att dagens nyttjande av radiofrekvenser kan få negativa konsekvenser för framtidens planering av frekvensutrymmet. Frekvenser kan ha ett värde på lång sikt och ju mer frekvensutrymme som tas i anspråk i dag, desto mindre utrymme finns det i framtiden. De frekvenser som är avsatta för DAB+ har troligen ett betydande samhällsekonomiskt värde för annan användning på längre sikt. Regeringen bör beakta detta för att effektivt hushålla med statens medel.

Övergången är troligen inte samhällsekonomiskt lönsam

Regeringen har betonat vikten av en resurseffektiv digitalisering. Regeringen har däremot inte låtit göra en samhällsekonomisk analys av övergången till marksänd digitalradio som tar hänsyn till lyssnarnas kostnader för ny utrustning, deras värdering av nya kanaler samt värdet av alternativ användning av de frekvenser som digitalradio kommer att ta i anspråk. Riksrevisionen har därför tagit fram ett exempel på hur en samhällsekonomisk skattning skulle kunna se ut och vad en övergång kan innebära i samhällsekonomiska termer.

Skattningen täcker inte in alla aspekter, men tyder på att en övergång till marksänd digitalradio medför samhällsekonomiska risker och att den sannolikt inte är samhällsekonomisk lönsam, inte ens i ett 50-årigt perspektiv om man följer digitalradiosamordnarens plan. En övergång till digitalradio sparar pengar för radioföretagen, i form av lägre utsändningskostnader, men den innebär betydande kostnader för lyssnarna, eftersom de måste köpa nya radioapparater både till hemmen och bilarna.

För att en övergång inte ska bli alltför kostsam för lyssnarna bör tiden med parallellsändningar bli så lång som möjligt, minst 15 år enligt Riksrevisionens beräkningar, även om detta troligen blir dyrare för radioföretagen.